Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение от Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите — Европейска програма за интеграция на граждани на трети страни“

COM(2011) 455 final

2012/C 181/23

Докладчик: г-н Cristian PÎRVULESCU

На 20 юли 2011 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение от Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите „Европейска програма за интеграция на граждани на трети страни““

COM (2011) 455 final.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 29 февруари 2012 г.

На 479-ата си пленарна сесия, проведена на 28 и 29 март 2012 г. (заседание от 28 март), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 170 гласа „за“, 14 гласа „против“ и 11 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения

1.1   Комитетът приветства съобщението на Европейската комисията и счита, че то представлява важна стъпка напред в разбирането и справянето с предизвикателствата на интеграцията на граждани на трети страни в държавите членки на ЕС.

1.2   Съобщението обхваща ключовите области на намеса и очертава ролите и отговорностите при разработването и изпълнението на програмата за интеграция. Акцентът върху ролята на местните и регионалните власти е добре обоснован, но не е ясно какви са стимулите за по-активното им участие в процеса. „Модулният“ подход към разработването на националните политики има значителен потенциал и същевременно крие редица рискове.

1.3   Подходът на съобщението е задълбочен и структуриран, но не отчита в достатъчна степен сложните политически и социално-икономически предизвикателства, пред които са изправени европейските общества. В момента основната движеща сила на програмата за интеграция е икономическата криза и нейното въздействие. Тя влияе на европейското обществено мнение и упражнява финансов натиск върху националните и местните власти. Комитетът препоръчва предложението да се преразгледа в съответствие с настоящата социално-икономическа ситуация и да се определят конкретни институционални и финансови инструменти в подкрепа на целите на интеграцията. Комитетът също така обръща специално внимание на аспекта на комуникацията. Ясно е, че икономическата криза благоприятства по-скоро негативното отношение към имиграцията. Безспорен приоритет на Европейската комисия и другите европейски институции е да работят заедно за разгръщането на дългосрочни, широкообхватни и смели комуникационни кампании, за да се ограничат негативните антиимигрантски реторика и нагласи, които почти са се превърнали в част от политическото пространство в редица европейски държави. Това оказва пряко влияние върху основната идентичност на ЕС като интегрирана и демократична политическа единица.

1.4   Комитетът отбелязва различията в правното положение на гражданите на трети страни и предлага тези разлики да бъдат обхванати при обмислянето и разработването на политиката. В тази категория се включват граждани на страни с перспективи за членство в ЕС, граждани на неевропейски страни, които живеят и работят в ЕС, както и граждани на държави извън ЕС, които се ползват от международна закрила на територията на ЕС. Признаването на тези различия не бива да води до пропуски в политиката или дискриминационни действия и, което е още по-важно, до приемане на минимални стандарти и мерки за имиграцията. Комитетът също така счита, че по-широката програма за интеграция следва да включва и гражданите на държавите членки, които живеят и работят в други държави членки. Особено проблематично е положението на ромите. Условията за влизане и престой на сезонни работници мигранти от трети страни понастоящем се обсъждат от Европейския парламент и Европейския съвет, а ЕИСК публикува своето становище по този въпрос през 2011 г. (1). Политиката на ЕС трябва да се справи с трудния въпрос за нелегалните имигранти, които са особено уязвими.

1.5   В съобщението на Комисията с право се подчертава участието на гражданите на трети страни, но не се изтъква достатъчно ясно, че това е жизненоважен процес, който се нуждае от подкрепа и специфични инструменти за неговото насърчаване. Участието в гражданския и политическия живот на местните и националните общности е особено проблематично. Според нас ясното изразяване на интересите и способността на хората да формулират съвместни предложения в партньорство с публични и частни организации са необходимо условие за качествена и ефикасна политика на интеграция, която стимулира участието.

1.6   Комитетът насърчава Европейската комисия да се концентрира върху интеграцията или чрез европейска година, посветена на нея, или като ключов елемент на някоя от предстоящите европейски години, и се надява, че заедно с останалите европейски институции Комисията ще продължи да създава връзки между програмата за интеграция и други ключови политически приоритети като стратегията „Европа 2020“ и програмата за защита на основните права, която понастоящем е в процес на преразглеждане.

1.7   Комитетът потвърждава своя твърд ангажимент да сътрудничи с останалите европейски институции за разработване на ключови политики и програми за интеграция на граждани на трети страни. Нещо повече, той е твърдо решен да работи за изграждането на връзка между европейското гражданско общество и програмата за интеграция и за улесняване на участието на граждани на трети страни в структуриран диалог на европейско равнище.

2.   Въведение

2.1   Европейското сътрудничество за интеграция на граждани на държави извън ЕС започна с програмата от Тампере (1999 г.). Общите основни принципи за политика на интеграция на имигрантите на равнището на ЕС бяха приети през 2004 г. Целта им е да подпомагат държавите членки на ЕС при формулирането на интеграционните политики и определянето на по-широка институционална рамка, която обхваща редица европейски, национални, регионални и местни участници. Общата програма за интеграция на Комисията от 2005 г., чиято задача беше да приложи на практика общите основни принципи, беше допълнителна стъпка напред, но не успя да реши основните предизвикателства пред интеграцията, които остават значими. Целите за интеграцията в ЕС бяха включени и в Стокхолмската програма от 2009 г. и в стратегията „Европа 2020“, но присъствието им в тези ключови политически програми не доведе до съществен напредък в политиката на интеграция.

2.2   През юли 2011 г. Комисията предложи обновена Европейска програма за интеграция на граждани на трети страни, чийто акцент е върху по-широкото и ефикасно участие на мигрантите и засилените действия на местно равнище. Тази програма позволява на държавите на произход да играят по-голяма роля в планирането на политиката. Гъвкавостта е основният принцип при разработването на политиката, а ЕК поема отговорността за изработването на инструменти, достъпни за ползване от държавите членки съобразно техните собствени нужди и приоритети. Бяха установени и общи показатели (2) в подкрепа на програмата за интеграция.

2.3   При осъществяването на тази програма ЕС поддържа следната институционална и комуникационна инфраструктура: Мрежа от национални звена за контакт по въпросите на интеграцията; Форум за европейска интеграция – платформа за диалог, която включва всички заинтересовани страни в областта на интеграцията; Европейски уебсайт за интеграцията – отправен пункт за пряк обмен на информация, документация и онлайн събиране на данни; „Наръчник по интеграция за лицата, отговорни за разработването на политиката, и работещите в тази област“ и Европейски фонд за интеграция, който подкрепя усилията на държавите членки на ЕС да направят възможна интеграцията в европейското общество на граждани на държави извън ЕС. На 18 ноември 2011 г. бе пуснат в действие Имиграционен портал.

2.4   Въвеждането в Договора на нова правна разпоредба относно подкрепата от страна на ЕС за насърчаване на интеграцията на законно пребиваващите в държавите членки граждани на трети страни (член 79, параграф 4 от ДФЕС) създава още по-солидна основа за съгласувани действия между държавите членки на ЕС и представлява неотменен ангажимент от страна на Европейската комисия и останалите европейски институции.

2.5   В придружаващия съобщението работен документ на службите на Комисията са посочени някои основни предизвикателства пред интеграцията на граждани на трети страни: преобладаващото ниско равнище на трудова заетост на мигрантите, особено на жените мигранти, нарастващата безработица и високите равнища на свръхквалификация, все по-големия риск от социална изолация, различията в достигнатата степен на образование, обществената загриженост за липсата на интеграция на мигрантите (3).

3.   Общи бележки

3.1   ЕИСК приветства разбирането, че интеграцията е споделена отговорност и настоятелно приканва държавите членки на ЕС да я направят свой приоритет. Това е начин да се запази една отворена, приобщаваща и стабилна демократична среда на национално равнище (4). На европейско равнище тепърва трябва да се положат сериозни усилия. Институциите на ЕС вече осигуряват рамка за мониторинг, въвеждане на индикатори (бенчмаркинг) и обмен на добри практики, но има някои области, които изискват допълнително внимание. Европейските финансови инструменти следва да бъдат насочени по-ефективно, за да се постигнат целите на интеграцията. Необходим е задълбочен анализ на съществуващото законодателство, особено на разпоредбите за трудовите правоотношения на граждани на трети страни.

3.2   Предвид наличните данни ЕИСК счита, че програмата за интеграция на ЕС трябва да има по-ясни цели и насоки. Комитетът предлага система, при която държавите членки на ЕС поставят конкретни цели за интеграция и постоянно предоставят информация на собствените си граждани и другите страни за тяхното изпълнение. Общата цел за изграждане на конкурентоспособна и приобщаваща Европа не може да бъде постигната, ако четири процента от населението (5) (процентът граждани на трети страни от общото население на ЕС) се пренебрегват.

3.3   Програмата за интеграция е много сложна и изисква ангажираност на всички нива. ЕИСК е отворен за засилено сътрудничество с ЕК, Комитета на регионите и други институции на ЕС, за да се придаде конкретно съдържание на тази обновена програма за интеграция. Напълно уместно е да се постави акцент върху действията на местно равнище. Важно е да се укрепи капацитетът на гражданското общество и предприятията, които действат на местно равнище, както и самите мигранти да се окуражават да създадат свои собствени мрежи и асоциации, които могат да улеснят достъпа до информация, финансиране и процеса на вземане на решения.

3.4   Разработването на европейски инструменти за практики в областта на интеграцията е необходимо и подчертава институционалната значимост на Ръководството за практики в областта на интеграцията, което замества. Тези инструменти, както и възможностите за финансиране на проекти със значително въздействие, трябва да бъдат огласявани по нужния начин. ЕИСК се надява инструментите да бъдат използвани, за да се посрещнат най-важните предизвикателства пред интеграцията на национално, регионално и местно равнище.

3.5   На второ място, европейските инструменти не трябва да подкопават съгласуваността на цялостната политика на интеграция. ЕИСК призовава националните, регионалните и местните власти да продължат напред, основавайки се на стратегии за интеграция, изготвени с общо участие. ЕИСК насърчава държавите членки и ЕК да дадат на националните точки за контакт по въпросите на интеграцията допълнителни правомощия, за да могат те да бъдат катализатори на стратегическото формулиране на действия в областта на интеграцията.

3.6   ЕИСК приветства неотдавна изготвеното от Евростат проучване относно показателите за интеграция (6). Това е много ценен инструмент, който ще позволи да се проследява отблизо въздействието на политиките и програмите, ще направи възможно сравнителното оценяване на практиките в държавите членки и формулирането на по-обоснована политика. Както беше отбелязано, показателите са важни не само за проследяването и оценката, но и позволяват да се определят конкретни цели за политиката и програмите за интеграция.

4.   Конкретни бележки

4.1   Интеграция чрез участие

4.1.1   Социално-икономическият принос на мигрантите

4.1.1.1   Социално-икономическият принос на мигрантите е ключов аспект от програмата за интеграция. ЕИСК се застъпва за промяна на нагласата по отношение на мигрантите, които в много случаи, сравнени с гражданите на държавите членки, са смятани за потенциално бреме за системите за социално осигуряване и за евтина работна ръка. Комитетът счита, че мигрантите са на първо място хора с основни права, които имат реален принос за обществото, икономиката и културата на приемащите страни. ЕИСК счита също така, че интеграцията е двустранен процес и насърчава мигрантите да проявяват интерес към социалния и културен обмен с приемащите общности и общества. Това означава най-вече придобиване на езикови умения и участие в образователната система. Европейските общества и граждани трябва да осъзнаят, че съществуват сериозни средносрочни и дългосрочни демографски предизвикателства, за които в известна степен могат да се намерят решения чрез регулирана миграция.

4.1.1.2   Придобиването на езикови умения е от решаващо значение за интеграцията. От съобщението обаче не става ясно какви конкретни инструменти е готова да използва Европейската комисия за постигането на тази цел.

4.1.1.3   Участието на пазара на труда е важен фактор при определянето на успешната интеграция. В съобщението с основание се посочва, че равнищата на заетост на мигрантите трябва да са много по-близки до тези на гражданите на ЕС, особено за жените, които са още по-засегнати. Това обаче е изцяло количествен показател, който не отразява цялостната картина на заетостта. Признаването на придобитата квалификация, заплащането, обезщетенията, както и тяхното прехвърляне, достъпът до обучение и сигурността на работните места са други тясно свързани аспекти, които трябва също да бъдат напълно включени в програмата за интеграция. Необходимо е да се постави по-значителен акцент на заетостта на жените.

4.1.1.4   ЕИСК със загриженост признава прякото и непрякото въздействие на законодателството на ЕС върху статута на работниците мигранти (7). Макар и да беше постигнат напредък благодарение на Синята карта на ЕС, Директивата за единното разрешително или Директивата за сезонните работници, основателни са съмненията дали трудовите директиви не създават дискриминация по отношение на работници/мигранти на базата на техния произход или умения и дали не засилват съществуващите неравенства (8). Трудовото законодателство на ЕС разграничава висококвалифицирани и нискоквалифицирани работници и им предоставя различни права.

4.1.1.5   ЕИСК предупреждава, че ако се насърчава кръговата миграция без достатъчно ресурси, това може да доведе до по-голяма незаконна миграция и много ниско равнище на закрила за работниците. Тази конкретна политика е съмнителна и от морална гледна точка, доколкото цели да върне работниците обратно в техните страни, без да им дава възможност да прехвърлят своите обезщетения или да работят за приемлив период от време в приемащите страни.

4.1.1.6   Необходими са повече усилия в образователната система, за да се увеличи участието на младите хора от мигрантски произход. Усилията следва да бъдат насочени също към образованието в ранна детска възраст като начин за увеличаването на участието на по-късен етап. В съобщението се посочват няколко примера за възможни действия, включително програми за наставничество, обучение на родителите и назначаване на учители от мигрантски произход. ЕИСК смята, че такива усилия ще бъдат полезни, но призовава за по-целенасочено разпространение на тези практики и по-добро финансиране на програмите, организирани от образователните институции или с тяхно посредничество.

4.1.1.7   Осигуряването на по-добри условия за живот трябва да продължи да бъде приоритет на програмата за интеграция. В този смисъл в съобщението се открояват ползващите се от международна закрила като групата, към която са насочени местните и националните усилия. ЕИСК напълно признава нуждите на тази конкретна група, но същевременно обръща внимание и на други уязвими групи. ЕИСК предлага на Европейската комисия да обърне внимание на случаите, в които са налице няколко фактори на уязвимост, например както е при ромските жени, и да положи усилия приоритетно да се занимае с тези случаи. Наред с това ЕС разполага с мощен и новаторски инструмент – Хартата на основните права на Европейския съюз – който трябва да насочва законодателната дейност в областта на интеграцията.

4.1.1.8   Комитетът изразява съжаление, че Комисията разглежда много повърхностно въпроса с ромското население. Много роми от трети държави живеят при трудни условия в приемащите страни и нямат достъп до основна инфраструктура и услуги. ЕИСК счита, че макар и в юридически план да съществуват значителни различия между гражданите на трети държави и на Европейския съюз, проблемът с уязвимите групи е един и същ. Освен това трябва да бъдат защитавани основните права на всички хора, независимо от правния им статут.

4.1.1.9   Необходимо е по-добро приложение на финансирането от ЕС за постигане на целите на програмата за интеграция. ЕИСК отбелязва, че финансовата криза доведе до значително съкращаване на публичните разходи за социални програми и смята, че финансирането от страна на ЕС може да се окаже ключово за подпомагането на основни проекти, които могат поне да изградят солидна основа на добри практики. Информацията за финансирането трябва да е лесно достъпна, а самото финансиране трябва да предоставя достатъчно стимули за участие на местните органи, публичните и частните институции. Наличните ресурси следва да се използват, за да се насърчават организациите на гражданското общество да установят контакти и да действат по места, като наблягат на участието на мигрантските общности.

4.1.1.10   ЕС трябва да покаже, че е открит спрямо местните, регионалните и националните мигрантски мрежи и организации. Изграждането на мрежи и натрупването на социален капитал спомага за интегрирането отдолу-нагоре и създава среда, в която мигрантите чувстват, че имат правомощия и са отговорни за отстояването на своите права и потенциал. Мрежите и организациите обаче следва да подкрепят интеграцията, без да се превръщат в средство за по-нататъшна сегрегация. ЕИСК препоръчва на тези организации и мрежи да поддържат партньорски отношения с организациите, съществуващи в приемащите страни. ЕС следва да е открит за нови форми за участие и сътрудничество, улеснявани от информационните технологии и засилената мобилност.

ЕИСК препоръчва на Европейската комисия да направи опит да преосмисли трудовото законодателство на ЕС за мигрантите, което в настоящата си форма благоприятства дискриминацията и неравенството, и да продължи да работи в посока улесняване на усилията на държавите членки да постигнат по-значителна и по-добра интеграция.

4.1.2   Права и задължения – постигане на равно третиране и на чувство за принадлежност

4.1.2.1   ЕИСК приветства специалното внимание, което се обръща на политическото участие на мигрантите като лица на изборна длъжност, гласоподаватели или членове на консултативни органи. Това е много добра възможност да се подложи на проверка европейската демокрация. Интеграцията на мигрантите в средносрочен и дългосрочен план и предотвратяването на дискриминацията могат да бъдат осигурени само ако те имат глас в политиката. Правото на глас и институционализираните форми за колективно действие могат да улеснят навлизането на мигрантите в политическата система. Това би предотвратило отчуждаването и радикализма. Политическото участие следва да бъде подкрепяно, като във всяка страна се преосмислят настоящите разпоредби за гражданството. Следователно ЕИСК подкрепя идеята гражданите на трети страни да имат правото да гласуват на местните, регионалните, националните и европейските избори, както и съответното право да бъдат избирани. Във връзка с това един от възможните варианти би бил предоставяне на гражданство на ЕС на законните мигранти. ЕС за пореден път има възможност да бъде на челното място в областта на демократичните иновации и да подложи на проверка нови форми на участие и сътрудничество.

4.2   Повече действия на местно равнище

4.2.1   Усилията на местно равнище са напълно обосновани. Освен че служи като център за предоставянето на услуги, именно местното равнище създава непосредствената среда за интеграция. В зависимост от мащаба на местната общност, успешните проекти за интеграция могат да имат значително влияние върху живота на общностите и мигрантите. От основно значение е определени местни органи и частни субекти да са добре информирани и да имат достъп до национално или европейско финансиране.

4.2.2   ЕИСК признава, че градските населени места и особено градските агломерации са проблематични. Те привличат голям брой мигранти, които в много случаи се установяват в периферни и донякъде изолирани квартали. Достъпът до обществените услуги и работните места е само част от проблема. Въпросът за градоустройството представлява по-голямо предизвикателство, тъй като то трябва да е едновременно устойчиво и приобщаващо. ЕИСК препоръчва на ЕК активно да подкрепя проекти, които насърчават включването в програмата за интеграция на ключови въпроси като жилищно настаняване и градоустройство.

4.2.3   Подходът „отдолу-нагоре“ е много обещаващ, но само ако правилно се насърчава и финансира. Много е важно в следващите финансови перспективи ЕК да зачете поетия ангажимент за опростяване на процедурите за финансиране и да насочи подходящите ресурси към местните проекти (9). По-добрата координация между различни източници на финансиране като предложения Фонд за убежище и миграция, който обхваща въпросите за убежището, интегрирането и завръщането, предложения Фонд за вътрешна сигурност, Европейския социален фонд и Европейския фонд за регионално развитие може да бъде важен фактор за оправомощаване на участниците на местно ниво.

4.3   Ангажираност на държавите на произход

4.3.1   Включването на държавите на произход в процеса е жизненоважно за изготвянето на цялостна програма за интеграция (10). В някои държави от ЕС съществуват примери за добри практики в областта на връзките с държавите на произход. Въпреки това трябва да се отбележи, че поради редица причини за много държави стимулите за сътрудничество с ЕС в областта на миграцията са незначителни. Ограниченията се открояват по-ясно (11) по отношение на лицата, които потенциално могат да се ползват с международна закрила. Глобалният подход на ЕС към миграцията предоставя добра институционална рамка, която улеснява сътрудничеството с трети страни и уреждането на належащи въпроси на мобилността. Въпреки това разглеждането на миграцията през призмата на нуждите на пазара на труда в ЕС може да доведе до по-ниски нива на защита на мигрантите и дори до дискриминация.

4.3.2   Необходимо е ЕС да продължи да работи с държавите на произход за улесняване на процедурите преди заминаването. Трябва да се отбележи, че в много държави емиграцията към ЕС е търсена възможност и може да насърчи корупцията. ЕС трябва решително да възпрепятства тези възможности, тъй като те оскъпяват процедурата за бъдещите мигранти и могат да повлияят на мотивацията им да се завърнат в държавата на произход.

4.3.3   ЕИСК смята, че най-добрият начин за дългосрочен принос към развитието на държавите на произход е разумното изготвяне на разпоредбите на трудовото законодателство, както и предоставянето на възможност на мигрантите да основават транснационални дружества или да се завръщат в държавите си на произход, където могат да прехвърлят своите умения и мотивация. ЕИСК препоръчва да се установят на двустранна основа схеми за подпомагане за нови дружества и предприемачески инициативи за мигранти, които се завръщат в държавите си на произход. Както страните на произход, така и приемащите страни могат да работят в партньорство, за да създадат възможности за своите граждани, предприятия и общности. Съществуват примери за сътрудничество, при които се търси съответствие между нуждите на работодателите и уменията на мигрантите.

4.3.4   Да се поощрява кръговата миграция е разумно, при условие че инструментът, чрез който се прави това, не е законодателство, което пряко или непряко засяга правата на гражданите на трети страни (12).

(1)  ОВ C 218, 23.7.2011 г., стр. 97–100.

(2)  Евростат, „Индикатори за интеграцията на имигрантите – пилотно проучване“, Служба за публикации на Европейския съюз, Люксембург, 2011 г.

(3)  Работен документ на службите на Комисията, Европейска програма за интеграция.

(4)  За обобщение на опасенията относно миграцията на собствени граждани и граждани на други страни вж. резултатите от първия доклад на Евробарометър относно „Интеграцията на мигрантите“, MEMO/11/529, Брюксел, 20 юли 2011 г.

(5)  За пълни данни вж. COM (2011) 291 final, „Годишен доклад на ЕК за имиграцията и предоставянето на убежище (2010 г.)“.

(6)  Евростат, „Индикатори за интеграция на имигрантите – пилотно проучване“, 2011 г.

(7)  ОВ C 218, 23.7.2011 г., стр. 97–100 и ОВ C 354, 28.12.2010 г., стр. 16–22.

(8)  Европейска асоциация за защита на човешките права, „Чуждестранни работници в ЕС: преход към множество стандарти, основани на липса на равнопоставеност“, 17 октомври 2011 г.

(9)  Вж. Съобщение на Комисията COM(2011) 749 final „Изграждане на отворена и сигурна Европа: бюджетът в областта на вътрешните работи за периода 2014-2020 година“ и съответните проекти за регламенти 750-751-752-753.

(10)  ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 91–102. Темата за политиката на ЕС за имиграция и сътрудничество със страните на произход за насърчаване на развитието бе обсъдена също на 6-ото заседание на Форума за европейска интеграция (вж. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-european-integration-forum-6).

(11)  ОВ C 18, 19.1.2011 г., стр. 80–84.

(12)  Вж. бележка под линия 5.