17.3.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 84/25

1.1

Предложението цели да постигне намаляване на честотата и пораженията от терористични нападения чрез ограничаване на масовия достъп до и докладване на подозрителни транзакции с широко и законно използвани вещества (и техни смеси), които във високи концентрации могат да се използват и за производството на взривни вещества.

1.2

Предложението е насочено към търговците на едро, търговците на дребно и държавите-членки. Производителите на химикали вече са приели мерки за контрол и имат кодекси за доброволно докладване, например за прекурсори на оръжия и наркотици, и не би следвало да бъдат съществено засегнати от тези предложения. Разглежданите обеми са малки в сравнение с общия размер на продаваните количества. Няма аспекти, които да предизвикват загриженост за здравето на работниците или опазването на околната среда. Успехът ще зависи от действията на компетентните органи по отношение на събирането и обмена на важна информация.

1.3

ЕИСК подкрепя действията за борба с тероризма и е съгласен с общото основание на предложението, а именно да се приеме регламент на основание член 114 за предотвратяване на разпокъсването на вътрешния пазар.

1.4

ЕИСК одобрява също така списъка от 8 вещества (и техни смеси), посочени в приложение I, които подлежат на контрол по смисъла на тази уредба. Следователно, целесъобразно е занапред продажбите във високи концентрации на масовия пазар да се разрешават само с лиценз за законни крайни приложения.

1.5

ЕИСК изразява също така съгласие, че е целесъобразно в държавите-членки да се въведат централизирани системи за получаване, обмен и реагиране на доклади за подозрителни транзакции с всяко от тези 8 вещества плюс допълнителните 7, посочени в приложение II, както и на други транзакции, попадащи в приложното поле на тази уредба.

1.6

Независимо от това ЕИСК изразява съжаление, че предложението има редица недостатъци по отношение на доказателствата, представяни за определени вещества; на другите възможности за контрол, например максимален размер на опаковките; на практическите начини за контрол в пунктовете за продажба, включително определението на „предприятия“, които да бъдат изключени от това предложение, както и във връзка с някои несъответствия в текста, например по отношение на евентуалния обхват на изискването за докладване.

1.7

ЕИСК изразява също така изненада от факта, че макар че е дадена приблизителна количествена оценка на разходите на сектора за търговия на дребно и на правителствата, липсва оценка на предполагаемите ползи. Въпреки че стойността на спасения човешки живот наистина е субективна, този подход вече е прилаган в миналото за балансиране на разходите по различни предложения на ЕС. Не са разгледани причините, поради които това не е направено тук.

1.8

Независимо от тези забележки ЕИСК твърдо подкрепя предложението. Разясняването му на засегнатите групи и на гражданското общество като цяло ще бъде голямо предизвикателство. ЕИСК с желание ще допринася за това по всички възможни начини.

2.1

Самоделните взривни устройства (СВУ), в които често се влагат взривни вещества, приготвени в домашни условия (ВВПДУ), все повече се използват от терористи и други престъпни групи или лица за нападения срещу военни и икономически цели по целия свят и за всяване на страх сред цивилното население в преследване на политически или религиозни идеали.

2.2

Макар че по-голямата част от тези инциденти досега настъпваха извън ЕС и въпреки максималните усилия на националните разузнавателни служби, държавите-членки и гражданите на ЕС не бяха пощадени. По-богатите страни станаха основни мишени; няма страна, която да е в пълна безопасност. Идеологически пропагандни материали, заедно с практически указания за направа на бомби, се разпространяват по целия свят чрез интернет. Нужните прекурсори се предлагат свободно в магазини за продажба на дребно или онлайн, често на ниски цени и във високи концентрации, необходими за ВВПДУ и за други законни промишлени или битови предназначения.

2.3

Предвид обстоятелството, че тези други предназначения съществуват и че евентуалните мерки за контрол следва да са ефективни и едновременно с това пропорционални, съществува ясната потребност да се определи кои вещества следва да бъдат регламентирани и по какъв начин, какви други поддържащи мерки са необходими и кои текстове от Договора представляват подходящо правно основание.

2.4

Тези въпроси бяха разгледани в предишно становище (1) във връзка с изменението на Директива 76/769/ЕИО на Съвета относно пускането на пазара и употребата на „някои опасни вещества“, включително амониев нитрат (AN), който се използва в много големи количества по целия свят като азотен тор и също така като ефективна, евтина съставка за промишлени и самоделни взривни вещества.

2.5

Както беше отбелязано тогава, за законодателството по отношение на тероризма или прекурсорите на взривни вещества можеше да се изберат други правни основания, но при съществуващия Договор за ЕС това щеше да изисква консенсус от държавите-членки. Тогава беше счетено, че постигането му ще бъде трудно в краткото време, оставащо до отмяната на тази отдавнашна директива и замяната ѝ с Регламент (ЕО) № 1907/2006 (REACH), към чието приложение XVII в крайна сметка беше добавен и амониевият нитрат.

2.6

Оттогава редица държави-членки приеха национални мерки за ограничаване на свободното предлагане на прекурсори на взривни вещества, представляващи предмет на особена загриженост. Сега е необходимо предложение от Комисията, за да се избегне разпокъсването на вътрешния пазар и за да се гарантира, че няма да има пропуски в събирането на разузнавателна информация и в другите мерки срещу тероризма.

3.1

Предложението на Комисията е за регламент, ограничаващ масовия достъп до определени вещества с общо предназначение, които обаче могат да се използват незаконно като прекурсори на взривни вещества. За да се защити свободното движение на стоки, 8 вещества, посочени в приложение I, занапред ще могат да се продават в концентриран вид под лиценз, предоставен от компетентен национален орган, документиращ законна употреба, или без лиценз в концентрации, които ги правят неефективни за производство на ВВПДУ. В приложение II са посочени други 7 вещества, за които не се прилагат изисквания за лицензи или концентрации. Независимо от това за всички 15 вещества и всъщност за продажбата на всяко друго вещество, смес (или изделие?), което не е изрично посочено в приложенията, но за което Комисията е определила, че понякога се използва за приготвяне на взривни вещества в домашни условия, всяка транзакция, считана за „подозрителна“ по „основателни“ причини, следва да бъде докладвана на единна национална точка за контакт.

3.2

Професионалните потребители на тези материали и продажбите между предприятия остават незасегнати. Трябва да се зачита изцяло правото на лична неприкосновеност на лицата. Регулаторният процес следва да е достатъчно гъвкав, за да позволява бързо реагиране на променящите се потребности. В подкрепа на тези мерки ще са необходими също така доброволни споразумения, етични кодекси и усъвършенствани информационни системи.

3.3

Тежестта на разходите ще се разпредели приблизително поравно между производители и търговци на дребно (по отношение на разходите за изпълнение на нормативните изисквания, за етикетиране, за преформулиране и за компенсиране на спада в продажбите), и компетентните национални органи (които следва да създадат и осигурят с персонал необходимите системи за лицензиране, събиране на информация и докладване).

3.4

В случая с амониевия нитрат, включен в приложение I към това предложение, сега ще бъдат заличени позоваванията на веществото в приложение ХVII от Регламент (ЕО) № 1907/2006 (REACH), който не предвижда лицензиране или докладване на подозрителни транзакции. Ще останат специалните дерогации за използване от селскостопански производители.

3.5

Регламентът ще влезе в сила 18 месеца след приемането му и ще бъде задължителен в своята цялост за всички държави-членки. Ще е необходим до 36-месечен преходен период, за да могат масовите потребители да използват или да се освободят от всички съществуващи при тях наличности от вещества във високи концентрации, посочени в приложение I. Регламентът ще се отнася и за държавите-членки на ЕИП и ще бъде преразгледан след 5 години.

3.6

Предложението се придружава от обяснителен меморандум, работен документ на службите на Комисията и обобщение на оценката на въздействието, както и от самата оценка на въздействието (ОВ), изготвена въз основа на подготвително проучване, извършено от външен изпълнител (GHK в сътрудничество с Rand Europe и Comstratos) в тясно взаимодействие с Постоянния комитет по прекурсорите на експлозиви (ПКП), създаден в съответствие с плана за действие за подобряване на сигурността на експлозивите, утвърден от Съвета на 18 април 2008 г. ОВ е разгледана от Съвета за оценка на въздействието към Комисията през март 2010 г. и са направени редица препоръки.

3.7

Основна информация е налична също така в Съобщението на Комисията относно подобряване на сигурността на експлозивите от 6 ноември 2007 г., както и в годишните доклади на ПКП за 2008 г. и 2009 г.

4.1

ЕИСК твърдо подкрепя Декларацията на Съвета за борба с тероризма от 2004 г. и последвалите я по-конкретни действия и документи, и отбелязва важната роля на гражданското общество за гарантиране на безопасността на неговите граждани. Поради това ЕИСК приветства това предложение по отношение на прекурсорите на взривни вещества.

4.2

ЕИСК приема необходимостта от регламент, приложим за всички държави-членки, независимо дали понастоящем са засегнати от терористични действия или са осведомени за такива действия. Съществуващи терористични групи могат да пресичат националните граници, за да закупуват или складират прекурсори, или за да произвеждат ВВПДУ. Световният тероризъм изобщо не признава граници. Съществува тенденция към взривни вещества, нанасящи по-големи поражения, при все по-малко зачитане на човешкия живот. Независимо че по-голяма част от планираните нападения биват осуетявани, при успех последствията са опустошителни.

4.3

ЕИСК приема също така, че член 114 е подходящо правно основание за предотвратяване на разпокъсването на вътрешния пазар на вещества, които са и ще останат в широко обръщение с много законни и важни приложения. В някои случаи може да има алтернативни продукти, но пълното заместване по принцип е невъзможно, а цялостното изтегляне от пазара би имало непропорционален ефект върху засегнатите производители, търговци на дребно и потребители. Следва също така да се избягват противоречия с други нормативни актове, например относно прекурсорите на наркотични вещества или използването на селскостопански химикали. Не трябва да се допускат национални дерогации, по-конкретно за веществата в приложение I.

4.4

ЕИСК отбелязва, че списъците на контролираните прекурсори отразяват по-скоро опита от неотдавнашни нападения на местно равнище, а не стремеж за се изработи един всеобщо приет минимален списък, който да представлява крайната цел. Независимо от това могат да бъдат посочени убедителни основания за всяко от изброените веществата, като освен това е предвидена възможност за своевременна актуализация при откриването на нови начини за получаване на ВВПДУ. Във високи концентрации, 8-те вещества в приложение I ще се предлагат на масовия потребител само при наличие на лиценз. Това би трябвало да е достатъчно, за да ограничи нередовните, единичните, случайните или авантюристичните покупки. Контролът върху по-„професионалните“ или целенасочени действия ще продължи да зависи основно от добрата разузнавателна информация и нейното отчитане и използване от полицейските и други централизирани служби за сигурност.

4.5

В тази връзка ЕИСК приветства предложенията за инициативи за допълнително образование и обучение, и за доброволни кодекси за поведение. Те трябва да бъдат насочени основно към търговците на едро и дребно, които следва да поемат по-голям дял от отговорността за предлаганите на пазара стоки и за докладването, по разумен и ефективен начин, на всички транзакции, считани за „подозрителни“. Също заслужава да се признае необходимостта от добра обратна информация с оглед насърчаването на добри практики – и това ще бъде интересно предизвикателство за регулаторните органи и правоприлагащите служби, които имат отношение. Предвид краткото време за въвеждане и конкуриращите се потребности за публично финансиране, Комисията ще има изключително важна роля за улесняването на обмена на добри практики между държавите-членки, които вече са въвели такива мерки, и тези, които не са.

4.6

Въпреки това ЕИСК изразява съжаление, че за Комисията се оказва невъзможно, независимо от максималните усилия на нейните консултанти, да опише или определи количествено в пълна степен въздействието на това предложение върху сектора за търговия на дребно и следователно върху потребителите. При изготвянето на ОВ стана ясно, че има малко представителни организации, ако изобщо има такива, които са в състояние да се занимаят с широката гама от потенциално засегнати продукти. Като цяло процентът на отговорилите на въпросниците, изпратени на отделни доставчици, беше нисък. Не беше обърнато внимание на практическите начини, по които персоналът на изхода/на касата може да управлява стоките, продавани само с лиценз, или да открива и докладва подозрителните транзакции сред многото други. Трудностите при определянето на разликата между „предприятие“, колкото и временно и създадено с каквато и цел да е то, което може да бъде освободено от всякакъв контрол, и „масов потребител“, който може да има или да няма желание или възможност да представи документи за идентификация или да разкрие крайното предназначение, бяха разгледани в ОВ, но не са напълно решени в предложението.

4.7

Като допълнително усложнение, оценката на въздействието зависи от икономически модел, разработен изцяло само за 14 от 15-те вещества, които понастоящем са включени в списъка (след като солната киселина беше извадена в последния момент, а „амониево-калциев нитрат“, обикновено продаван като „CAN“, беше добавен без коментари или обяснения). Веществата и техните пазари определено не са хомогенни – от хексамин, специално твърдо гориво за детски играчки и готварски печки с продажби на дребно под 10 милиона евро, до AN (и CAN) и ацетон, продавани в милиони тонове за селскостопански торове и съответно за козметични и битови стоки, чиито пазари в ЕС се измерват в милиарди евро.

4.8

Предвид тези ограничения, според най-благоприятната оценка вероятно ще бъдат засегнати директно продажби от порядъка на 300 милиона евро, или 10 % от общия обем, на вещества във високи концентрации, посочени в приложение I, като може би половината ще продължат да се продават срещу лиценз, а останалите ще бъдат заменени или продажбите им ще спрат. Продажбите на концентриран водороден прекис, добре известен и широко използван прекурсор на ВВПДУ, възлизат на около 60 % от тези общи стойности. Много по-големите пазари на продуктите от приложение II, най-значителни от които са продажбите на концентрирана сярна киселина и ацетон, също често използвани прекурсори на ВВПДУ, не би трябвало да бъдат засегнати значително от изискванията за докладване; ако това се случи, вероятно регламентът наистина би могъл да се разглежда като работещ.

4.9

Икономическите и социалните ползи, които оправдават ограничаването на достъпа на масовия потребител до прекурсори на ВВПДУ и намаляването по този начин на честотата и силата на терористичните нападения, бяха разгледани в подготвителното проучване, но не са определени количествено в това предложение. Следователно не е лесно да се направи оценка на пропорционалността между разходите и ползите. Независимо от това в крайна сметка ЕИСК счита, че мерките съответстват на всички важни насоки и следователно следва да бъдат изцяло подкрепени. Постоянните действия от страна на държавите-членки във вътрешен план и съвместно с други държави-членки ще бъдат обаче от първостепенно значение за гарантирането на успех в по-дългосрочна перспектива.

5.1

Както ЕИСК, така и Комисията съзнават, че всяко предложение на тази тема трябва да представлява внимателен баланс между ограниченията на незаконното използване на определени вещества в името на общото благо и правата на гражданите да следват своите интереси при разумна степен на неприкосновеност. Приема се също така, че по своя характер проблемите на сигурността и мерките за противодействие не винаги могат да бъдат документирани напълно. Но това трябва да се прави, доколкото е възможно.

5.2

В тази връзка ЕИСК изразява съжаление, че в окончателния си вид предложението не се подкрепя напълно от подготвителното проучване и от ОВ, особено по отношение на заличаването на солната киселина, дори от приложение II, и включването на CAN без всякакви подкрепящи доказателства за неговото използване или пазарно въздействие. Тъй като в предложението съвсем основателно се предвижда възможност за включване на други вещества в бъдеще, съществува ясна необходимост от прилагане на надлежни процедури – и за контрол на тяхното прилагане – от всички засегнати лица. Дори на този късен етап едно допълнение за тази цел може да е полезно.

5.3

Основанията за разделянето на 15-те вещества в две групи и за включването само на 8 в ограничителния списък за продажби във високи концентрации също не са разгледани цялостно в предложението и в работните документи, въпреки че определено бяха обсъждани в ПКП и бяха предоставяни при поискване. В идеалния случай те също трябва да бъдат включени в предложението и във всички следващи обяснителни бележки.

5.4

ЕИСК изразява също така изненада от факта, че предвид сравнително краткия списък от много разнородни вещества, не са посочени или разгледани възможности за действия по линия на правилата на ЕС за класифициране, опаковане и етикетиране (КОЕ) на опасни вещества и смеси – например за ограничаване на размерите на индивидуалните опаковки, което създава условия за открояване на необикновено големи и следователно „подозрителни“ транзакции на всеки етап от веригата за доставки. Дали това е основателно зависи от количеството покупки, необходими за приготвяне на взривно вещество в нужния обем; информация за това можеше да бъде включена в първоначалната ОВ и щеше да помогне за насочването на предлаганите системи за събиране на „разузнавателна информация“.

5.5

Конкретни предложения в тази връзка биха били полезни и за решаването на практическите проблеми на контрола в пунктовете за продажба, където етикети, баркодове и други системи за вътрешен контрол ще имат особено важно значение за ограничаване на незаконни или нежелани транзакции. Предвид това, че всички стоки се движат свободно в ЕС, наличието на единна система ще е особено важно, за да могат производителите и търговците да изпълняват тези задължения по икономичен начин.

5.6

Като малка подробност се отбелязва, че смесите на всички вещества от двете приложения са посочени с еднакъв код от Комбинираната номенклатура (3824 90 27); въпреки че верността на тази класификация беше потвърдена, това насочва вниманието към трудността за идентифициране на трансграничното придвижване на проблемни продукти или смеси.

5.7

Отбелязва се, че транзакциите между предприятия са изключени – но не е ясно какво определение се дава на „предприятия“. Не всички самонаети градинари, строители, стоматолози или фризьори могат да посочат, например, регистрационни номера по ДДС или да представят други доказателства, че са действащо предприятие. Дори ако бъдат представени доказателства и бъде установено, че предприятието е действащо и легитимно, пак остава вероятността дадена транзакция основателно да бъде счетена за „подозрителна“ – следователно трябва да се предвиди разпоредба за докладване и на този етап от веригата за доставки.

5.8

Накрая, за продажбите на веществата, включени в приложение II, не са предвидени ограничения, а само изискване за докладване на „подозрителни“ транзакции. Тъй като всяка „подозрителна“ транзакция може и вероятно ще бъде докладвана, независимо дали веществото, сместа или изделието е включено в списъка, изненадващо е, че списъкът не е по-дълъг, така че да обхване по-широк набор от прекурсори и помощни материали. Това би осигурило известна свобода на национално равнище за идентифициране на предпочитаните материали по места (например използването на черен барут или бутилки с пропан) и за бързо реагиране на нови формули и тенденции.

5.9

Също така би било полезно да се изясни текстът и обуславящите го допускания относно обхвата на задължението за докладване. В подзаглавие „Въздействие върху основните права“ на обяснителния меморандум е посочено, че то „се прилага само за химикалите, включени в приложенията, и ще бъде въз основа на оценка на риска, извършена от икономическите оператори“. В член 6, тире 4 обаче, този текст е разширен с „всяко друго невключено вещество“. Тъй като преценката за дадена транзакция като „подозрителна“ сама по себе си е субективна и отразява местните норми и нагласи, тя не може да бъде направена задължителна или 100 % пълна, нито пък може изцяло да се изключи докладването на транзакции с невключени или неприложими вещества. Предвид огромния брой засегнати търговци на дребно и трудностите с увеличаването на осведомеността или споделянето на най-добри практики, без дори да споменаваме въвеждането на контрол, трябва да се разгледат също така и проблемите с качеството и количеството на данните, предоставяни на националните точки за контакт, преди тези сведения да бъдат приети за източник на полезна „разузнавателна информация“.

5.10

Независимо от горните забележки, ЕИСК твърдо подкрепя предложението и вярва, че то ще допринесе за сигурността на гражданите както в ЕС, така и извън него. Ще има постоянна потребност от обмен на добри практики, особено по отношение на разясняването и комуникацията с търговците на дребно, които контактуват непосредствено с клиентите, и другите засегнати групи от гражданското общество. ЕИСК с желание ще допринася за това по всички възможни начини.