30.8.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 254/1

1.

Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е създадена през 1999 г. (2) OLAF е генерална дирекция на Комисията, но е функционално независима по отношение на своите разследвания. Регламент (ЕО) № 1073/1999 (3) (наричан по-долу „Регламент относно OLAF“) определя за обща цел на OLAF допринасянето за защитата на финансовите интереси на Съюза и възлага на Службата две основни задачи: да провежда административни разследвания и да оказва съдействие на държавите членки, за да бъде защитен бюджетът на Съюза срещу измами, включително като допринася за изготвянето и разработването на методи за борба с измамите и всякаква друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза.

2.

Освен това Комисията е поверила на OLAF подготовката на законодателни и регулаторни инициативи на Комисията с цел предотвратяване на измами, както и всички други оперативни дейности на Комисията, свързани с борбата с измамите, включително управлението на програмите за финансиране.

3.

За разследванията си с цел борба с измамите, корупцията и другите незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на Съюза, Службата не може да разчита единствено на Регламента относно OLAF. Използването на допълнително правно основание винаги е необходимо, за да може Службата да има правомощия да провежда разследващи мерки в специфични случаи, както за външни разследвания в държавите членки, така и за вътрешни разследвания в институциите, органите, службите и агенциите на ЕС (4).

4.

Освен това Комисията е оправомощила OLAF и да разследва всякакви други действия или дейности, нарушаващи разпоредбите на ЕС, включително случаи на сериозни нарушения на задълженията, свързани с изпълнението на професионалната дейност от страна на персонала и членовете на институциите и органите на Съюза (5). Регламентът относно OLAF не се прилага за случаи, които нямат отражение върху финансовите интереси на Съюза. Вместо това OLAF трябва да разчита на член 86 от Правилника за персонала и/или на вътрешни решения, приети от институциите, които предвиждат подобни разследвания.

5.

Преработването на Регламента относно OLAF се обсъжда непрекъснато от 2003 г. насам (6). Това изменено предложение представлява трети опит да се измени Регламентът относно OLAF. По предишните две предложения не беше постигнат консенсус (7). За да се подготви основата за третото изменено предложение, през юли 2010 г. беше издаден документ за обсъждане относно реформирането на OLAF (8).

6.

Беше представен и проект за изменено решение на Комисията (9) с цел да се запази сегашният статут на OLAF като генерална дирекция на Комисията.

7.

Политическите насоки, формулирани от председателя на Комисията (10) в смисъл, че OLAF следва да получи пълна независимост извън Комисията, не бяха отразени в документа (11). Точно обратното, проектът за решение на Комисията засилва ролята на Комисията в процеса на избиране на генерален директор на OLAF и ограничава правомощията на генералния директор при назначаването на членове на персонала на Службата (12).

8.

В изложените по-долу наблюдения са взети предвид препоръките от предишни становища (13) на Сметната палата, както и констатациите от одита на Службата, изложени в Специален доклад № 2/2011 (14).

9.

Сметната палата е съгласна с Комисията, че съществува необходимост от подобряване на ефикасността, ефективността и отчетността на OLAF, като същевременно се гарантира независимостта на нейните разследвания (15).

10.

Сметната палата изразява съжаление, че Комисията не е предприела действия във връзка с неколкократната препоръка на Палатата (16) за опростяване и консолидиране на действащото законодателство в областта на борбата с измамите и за разглеждане на слабостите в правомощията и процедурите на OLAF в този контекст (17). Всяко подобно преработване следва да включва Регламента относно OLAF, Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (18) и Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 на Съвета относно контрола и проверките на място, извършвани от Комисията за защита на финансовите интереси на Европейските общности срещу измами и други нередности (19).

11.

Без подобно преработване правната сигурност се нарушава поради едновременното съществуване на припокриващи се, несъгласувани или дори несъвместими разпоредби, които са трудни за разбиране и прилагане (вж. също точки 22—24 и 35).

12.

Сметната палата повтаря отново препоръката си (20), че понятието „финансови интереси на Съюза“, което заема централно място в цялото законодателство, свързано с борбата с измамите, следва да бъде ясно определено.

13.

Освен това Сметната палата обръща внимание на съдебната практика на Съда на Европейските общности (21), който през 2003 г. отхвърли ограничителното тълкуване на понятието „финансови интереси“ на основата на определението за „нередност“ в член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета. Комисията обаче никога не предложи да измени регламента във връзка с това решение на Съда.

14.

Изменянето (22) на Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета е от особено значение във връзка с борбата с измамите с ДДС (23). Подобни измами представляват значителна заплаха не само за бюджетите на държавите членки, но и за събирането на собствените ресурси на Съюза (24).

15.

Сметната палата оценява положително предложението за въвеждане на разпоредби за процедурни гаранции и взема под внимание предложението за процедура по вътрешно преразглеждане (вж. също точки 37—40). Палатата обаче изразява съжаление, че целта на независимия контрол на законността на текущите разследващи действия няма да бъде постигната с предложението на Комисията. За да бъде подобен контрол ефективен, той трябва да се извършва от орган или лице, което е независимо от OLAF и което има правомощието да издава обвързващи становища. Такъв контрол на текущите разследващи действия е особено необходим в случаите, когато засегнатите лица не са уведомени, че са обект на разследване, за да се запази неговата поверителност.

16.

Сметната палата изтъква, че бившият член 280, параграф 4 от ДЕО е преформулиран в член 325, параграф 4 от ДФЕС, който сега изрично изисква Европейският парламент и Съветът да приемат необходимите мерки с цел да се предостави ефективна и равностойна защита на финансовите интереси на Съюза във всички институции, органи, служби и агенции на Съюза. В момента разследванията на OLAF се подчиняват на различни условия, постановени с отделни вътрешни решения на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (25). Сметната палата разбира, че е необходимо да се вземе предвид присъщият характер на определени институции, органи, служби или агенции на Съюза, но смята също, че подобни вътрешни решения не са непременно оправдани във всички случаи и могат да доведат до ограничаване на обхвата на разследващите дейности на OLAF и по този начин да изложат на опасност ефективната и равностойна защита на финансовите интереси на Съюза.

17.

Тъй като се основава на член 325 от ДФЕС, обхватът на Регламента относно OLAF е ограничен до разследвания, свързани с нередности, които засягат финансовите интереси на Съюза. Необходимо е да се изяснят правилата за разследване на вътрешни случаи на тежки нарушения, които не засягат финансовите интереси на Съюза, но могат да доведат до дисциплинарно и/или наказателно производство или до производство пред Съда на Европейския съюз. Съществуващото в това отношение законодателство е много пестеливо и се прилага единствено за длъжностни лица, за които се отнасят Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз и Условията за работа на другите служители на Съюза (26). Сметната палата смята, че законодателят би трябвало да разгледа възможните варианти в рамките на Договора, за да гарантира, че всички случаи на тежки нарушения са правилно разследвани.

18.

Сметната палата смята, че взети като цяло, измененията не осигуряват възможно най-кратката, ясна и последователна формулировка на разпоредбите на Регламента относно OLAF. Пример в това отношение е използването на термините „Службата“ и „генерален директор на Службата“, които не изглежда да следват някаква специална логика (27) и са допълнително усложнени от въвеждането на специфични разпоредби за делегиране на правомощията на генералния директор на други членове на персонала на Службата. Друг пример е неясната формулировка на предложения нов член 4, параграф 6, в който се казва, че „Службата използва подходящи алтернативни канали за информиране“, за да уведоми дадена институция за случаи, в които нейното висше ръководство или най-високото политическо ниво са засегнати от разследване.

19.

Сметната палата препоръчва нова формулировка на член 1 от Регламента относно OLAF, в която следва ясно да се подчертае приоритетът на основната разследваща функция на OLAF над останалите задачи. Ефективността на OLAF зависи в решаваща степен от посвещаването на по-голяма част от ресурсите ѝ на разследващи дейности.

20.

Сметната палата приветства намерението да се даде определение на редица ключови понятия в предложения нов текст на член 2. Предложението обаче е непълно, защото обхваща единствено термините „административни разследвания“, „засегнато лице“ и „Правилник за персонала“. Следва да бъдат включени и определения или позовавания на съответните правни текстове, съдържащи такива определения (28), на други основни термини, като „измама“, „корупция“, „тежко престъпление“, „нередност“, „компетентен орган на държавата членка“, „пряко засегнат“, „непряко засегнат“, „свидетел“, „информатор“, „събеседване“ и „изявление“. Освен това в регламента следва да се определи какво се разбира под „административни разследвания на държавите членки“ и следва да се използва ясно определена терминология за ситуации, в които първоначалните твърдения срещу засегнато лице не са могли да бъдат подкрепени с доказателства (29).

21.

Сметната палата обръща внимание на факта, че определението на понятието „административно разследване“, дадено в предложения член 2, е в противоречие с предложената формулировка на член 3, параграф 2. Член 2 ограничава задачата на OLAF до установяване на нередния характер на дейностите, които са в процес на разследване (30). От Службата не се изисква да установи дали нередността е следствие на умишлено действие или на пропуск. Член 3, параграф 2 предвижда, че целта на OLAF е установяване наличието на измама, корупция или всяка друга незаконна дейност. Следователно по този начин OLAF ще трябва да разследва спазването на индивидуалните задължения на физически лица, които не работят в институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, за действия, които има вероятност да доведат до наказателни санкции.

22.

Сегашният член 3 от Регламента относно OLAF предвижда, че за целите на външните си разследвания OLAF упражнява правомощията, предоставени на Комисията с Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96, да извършва проверки и инспекции на място на икономическите оператори. Предложеният нов член 3, параграф 2 и предложеното изменение на член 4, параграф 3 разширяват използването на процедурите, определени в Регламент (Евратом, ЕС) № 2185/96, като включват редица ситуации, които не са предвидени в регламента (31).

23.

Същевременно предложеният нов член 3, параграф 2 ограничава извършването на проверки и инспекции на място до случаи, свързани с неоправдан разход, докато Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 също се прилага в случаи на нередности, засягащи произтичащите от собствени ресурси приходи, които се събират пряко от името на Съюза.

24.

Тъй като не се предлага нито преработване на законодателството в областта на борбата с измамите (вж. точка 11 по-горе), нито изменение на Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96, за читателя на регламента не е ясно, че той се прилага и за други цели и при различни условия от определените в него. Както Сметната палата изтъкна в своето Становище № 7/2006 (32), това противоречи на Междуинституционалното споразумение от 22 декември 1998 г. относно общите насоки за качеството на съставяне на общностното законодателство, което изисква от съставителя на актове да има предвид лицата, за които те са предназначени да се прилагат, с оглед да им се даде възможност да установят правата и задълженията си по недвусмислен начин (33). Ако не може да се постигне съгласие за преработване, Комисията следва да предложи последващи изменения на Регламент (Евратом, ЕО) № 2185/96 в съответствие с точка 19 от споразумението.

25.

Сметната палата подчертава, че член 4, параграф 3 от ДЕС изисква държавите членки да вземат всички общи или специални мерки, необходими за осигуряване изпълнението на задълженията, произтичащи от актовете на институциите на Съюза. Сметната палата взема под внимание предложения нов член 3, параграф 3, с който се цели да се гарантира, че на персонала на OLAF се разрешава достъп, при същите условия като на компетентните органи на държавите членки и при спазване на националното законодателство, до цялата информация и документация, които са свързани с предмета на разследване и са се оказали необходими за ефективното и ефикасно извършване на проверките и инспекциите на място. Палатата разбира, че това изискване се отнася не само до информацията и документацията на икономическите оператори (34), но и до всякаква подобна информация, с която разполагат органите и агенциите, участващи в споделеното управление на фондовете на Съюза.

26.

Предлага се нов член 3, параграф 4, задължаващ държавите членки да определят координационна служба за борба с измамите, която да осигурява ефективното сътрудничество и обмен на информация със Службата. Подобряването на координацията е положителна стъпка, но подобна координационна служба сама по себе си няма да е достатъчна за преодоляване на трудностите, с които се сблъсква OLAF при извършването на проверките и инспекциите на място в областта на преките разходи. Проблемът в тази специфична област се състои в това, че не всички държави членки са създали или определили органи с необходимите правомощия, за да подкрепят ефективно разследващите мерки на OLAF (35). Сметната палата предлага предложеният нов член 3, параграф 3 да се измени по начин, който да позволява на OLAF да получава съдействие от подходящ правоприлагащ орган, за да може да извършва проверките и инспекциите си (36).

27.

Сметната палата препоръчва при изменението на член 4 относно вътрешните разследвания да се включи ясно позоваване на Правилника за персонала, като се има предвид неговото значение за вътрешните разследвания на OLAF. Член 22а от Правилника за персонала изисква на OLAF да бъдат предавани факти, които водят до предположение за наличието на евентуална противозаконна дейност, по-специално измама или корупция, а приложение IX към Правилника за персонала предвижда правила за провеждане на административни разследвания с оглед на дисциплинарно производство.

28.

Предложеният член 5 относно започване на разследвания съдържа сложни разпоредби, които са неясно формулирани. Член 5, параграф 1 би могъл да се тълкува в смисъл, че Службата може по свое усмотрение да не разследва предполагаеми случаи на измама или корупция или други противозаконни действия, засягащи финансовите интереси в рамките на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС, дори когато са налице достатъчно подозрения.

29.

Освен това в член 5, параграфи 4 и 5 са внесени изменения, които допълват процедурите, определени в членове 22а и 22б от Правилника за персонала, за случаи, в които член на персонала предостави на Службата информация, свързана с подозрение в измама или нередност. Вместо това от гледна точка на яснотата би било по-подходящо да се предложат подобни изменения на Правилника за персонала, като също се има предвид, че обхватът му е по-широк, отколкото този на Регламента относно OLAF (вж. точка 4).

30.

Сметната палата приветства предложената нова формулировка на член 5, параграф 4, която изисква от генералния директор на Службата да вземе решение дали да се започне или да не се започне разследване в рамките на два месеца от получаването в Службата на искане от една от засегнатите институции, органи, служби или агенции на Съюза или от засегната държава членка. Сметната палата препоръчва да се определи максимален срок за оценка и по отношение на случаи, в които първоначалната информация е предоставена на Службата от други източници.

31.

В новата формулировка на член 6, параграф 6 се посочва, че когато се установи, че дадено разследване не може да бъде приключено в рамките на 12 месеца след неговото започване, Службата информира за причините Надзорния съвет на всеки 6 месеца; действащите понастоящем разпоредби изискват подобна информация да се предоставя само веднъж след девет месеца. Формулировката на новата разпоредба не е ясна и би могла да се тълкува в смисъл, че Надзорният съвет трябва да бъде информиран за пръв път след 18 месеца.

32.

С цел по-ефективно решаване на въпроса с продължителността на разследванията на OLAF (37) би било подходящо да се въведе стандартен срок от 12 месеца, който да може да се удължава с най-много 6 месеца наведнъж единствено въз основа на решение, взето от генералния директор на Службата след уведомяване на Надзорния съвет (38).

33.

Предложеният член 7а, параграф 2 относно процедурните гаранции определя правилата за събеседване със свидетели и засегнати лица. Следва да се поясни, че лицето, с което ще се събеседва, има правото да откаже да одобри протокола от събеседването, изготвен от Службата. Освен това следва изрично да се посочи дали лицата, които не са служители на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, са задължени да приемат покана от OLAF за събеседване или да подпишат протокол от подобно събеседване. На последно място, преди получаването на свидетелства в контекста на проверките на място лицата, с които ще се събеседва, следва да бъдат уведомени за правата си; те също следва да получат достъп до протокола с техните свидетелства, изготвен от Службата.

34.

Сметната палата счита, че предложеният член 7а, параграф 4 следва да не допуска изключения от правилото, че засегнатото лице има правото да използва официален език на Съюза по негов избор по време на събеседване със следователи на Службата.

35.

Сметната палата отбелязва, че предложената формулировка на член 7а, параграф 4 позволява по-разширено използване на възможността изпълнението на задължението да се отложи, за да се поиска от засегнатото лице да изложи своята гледна точка. В предложения текст се посочва, че генералният директор може да вземе такова решение при наличието на две условия: в случаите, които водят до действия по разследване, попадащи в подсъдността на национален съдебен орган, и в случаите, в които е „необходимо да се запази поверителността на разследването“. Тази формулировка не е в съответствие с текста на член 1, параграф 2 от приложение IX към Правилника за персонала, който е по-ограничителен в това отношение, тъй като свежда използването на тази възможност до „случаи, в които (…) се налага спазване на абсолютна поверителност“.

36.

Когато OLAF избере възможността за отлагане на изслушване, нейните следователи често се оказват възпрепятствани да поискат от засегнатото лице да изложи своята гледна точка, докато продължава производство на национален съдебен орган. В резултат на това OLAF не може да приключи случая, дори в ситуации, когато Службата няма да извършва по-нататъшни разследващи действия. Тъй като подобни ситуации не отговарят на изискването на член 6, параграф 5 от Регламента относно OLAF разследванията да се извършват без прекъсване, следва да се въведат подходящи разпоредби за такива ситуации.

37.

Новият член 7б предвижда вътрешна процедура по преразглеждане по искане на всяко физическо лице, засегнато от разследване на OLAF, по отношение на спазването на процедурните гаранции от следователите на Службата. Предвижда се, че служителите на OLAF, на които е поверена процедурата по преразглеждане, не приемат инструкции от никого и могат да информират Надзорния съвет, ако счетат, че дадена мярка, предприета от генералния директор, поставя под въпрос тяхната независимост.

38.

Въпреки това Сметната палата е на мнение, че изпълнението на изискването за пълна независимост на поста не е гарантирано, защото лицата, на които е поверена процедурата по преразглеждане, остават на подчинение на генералния директор. Освен това не е ясно дали и кога Надзорният съвет ще получи копия от становището, което лицето, отговарящо за преразглеждането на случая, е представило на генералния директор, както и от мотивирания отговор, който е бил изпратен на засегнатото лице.

39.

Предложената процедура по преразглеждане ще се стартира само по искане на засегнато лице. Тя не обхваща случаи, когато засегнатите лица не знаят, че са разследвани от OLAF, защото информирането им е било забавено с цел да се запази поверителността на разследването.

40.

Вместо това Сметната палата предлага да се създаде длъжността на служител по преразглеждане. Той не следва да бъде назначаван от генералния директор, нито да е на негово подчинение. Служителят по преразглеждане не само следва да издава обвързващи становища по искане на засегнатите лица, но следва също да има правомощията да издава такива становища във всички случаи, в които се предвижда предаване на информация на националните съдебни органи от генералния директор, или когато разследванията продължават повече от две години. За тази цел служителят по преразглеждане следва да има пълен достъп до досиетата на OLAF, имащи отношение към разглеждания случай. Служителят по преразглеждане следва да адресира становищата си както до генералния директор, така и до Надзорния съвет.

41.

Предложеният член 10а въвежда разпоредби, изискващи от Службата да сътрудничи с Евроюст, Европол и международни организации. Задълженията на OLAF да информира Евроюст при подозрения за извършени тежки престъпления под формата на измами, корупция или други незаконни дейности са формулирани по неясен начин. Сметната палата препоръчва да бъдат въведени обективни критерии за идентифициране на подходящи случаи на сътрудничество, подобни на онези, съдържащи се в „Практическо споразумение относно договореностите за сътрудничество между Евроюст и ОЛАФ“ (39).

42.

Във връзка с предложеното изменение на член 11 относно Надзорния съвет Сметната палата приветства предложението в бъдеще Надзорният съвет да наблюдава функционирането на обмена на информация между Службата и институциите, органите, службите и агенциите. Сметната палата препоръчва наблюдението, извършвано от Надзорния съвет, да обхваща също и обмена на информация между Службата и органите на държавите членки, включително обмена на информация посредством Евроюст.

43.

Съгласно предложения нов член 11, параграф 1 степента на достъп на Надзорния съвет до информация относно разследванията и до досиетата на OLAF ще бъде почти изцяло оставена на преценката на генералния директор на Службата. Сметната палата препоръчва да се изясни, че Надзорният съвет има нужда от достъп до досиетата на OLAF, за да може да установи дали е имало намеса в независимостта на OLAF.

44.

За да се укрепи независимата роля на Надзорния съвет, Сметната палата препоръчва предложеният член 11, параграф 6 да постанови, че секретариатът на Надзорния съвет трябва да действа единствено в съответствие с инструкциите на Надзорния съвет и независимо от OLAF, като не може да се назначава от генералния директор, нито (40) да бъде подчинен на него.

45.

Сметната палата препоръчва да се вземе предвид решението на Първоинстанционния съд от юли 2008 г. (41), според което важна задача на Надзорния съвет е да защитава правата на лицата, по отношение на които се води разследване от OLAF. Сметната палата отбелязва, че ролята на Надзорния съвет в този аспект има вероятност да бъде отслабена, тъй като по силата на предложения нов член 11, параграф 7 генералният директор няма вече (42) да е задължен да уведомява Надзорния съвет за случаи, изискващи препращане на информация на съдебните органи на държава членка, преди те да бъдат предадени. Палатата счита, че това може да се компенсира, като се въведе длъжността на служител по преразглеждането, който да докладва на Надзорния съвет (вж. точка 40).

46.

Предложеният нов член 11а въвежда редовен обмен на гледни точки на политическо равнище, за да се обсъди политиката по разследвания на Службата, което съгласно член 11а, параграф 4 задължава Службата да „предприема целесъобразни действия, вземайки предвид становищата, изразени при обмена на гледни точки“. Може да се сметне, че подобна процедура подкопава независимостта на генералния директор при идентифициране и определяне на разследващите приоритети на Службата (43). Освен това такава процедура може да прерасне в нещо като de facto управителен съвет на Службата, без отговорностите на онези, които участват в него, да са ясно определени и без да е посочена процедурната рамка за подобен механизъм.

47.

Ако целта на предложения нов член 11а е да се постигне по-задълбочено участие на всички институции във функционирането на Службата, превръщането на OLAF в междуинституционална служба (44) би бил по-добър вариант. Подобно решение би отразило също промените, въведени с член 325 от ДФЕС по отношение на ефективната и равностойната защита на финансовите интереси на Съюза и на всички институции, органи, служби и агенции на Съюза.

48.

Палатата не намира основателна причина за заличаването в предложението на Комисията от сегашния член 12, параграф 3 на задължението да се докладва на Сметната палата за данните, получени от разследванията, проведени от Службата.

49.

Сметната палата отбелязва предложения нов член 12, параграф 5, който дава правомощия на генералния директор да делегира изпълнението на някои от своите функции на други членове на персонала на Службата, по-специално във връзка с решения за започване на разследвания или правомощия за ръководене на провеждането на разследвания. Сметната палата обръща внимание на риска, съдържащ се в предложението, което може да доведе до размиване на основните отговорности на генералния директор.

50.

В предложения нов член 12, параграф 6 се посочва, че генералният директор се подпомага от „вътрешен орган“, с който се консултира при започването на разследване, преди завършването на разследване и когато счете за необходимо. Сметната палата обръща внимание на риска, че подобна процедура на консултации би могла да попречи на генералния директор да действа бързо при неотложни ситуации.