Брюксел, 10.5.2010

COM(2010)219 окончателен

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

6-и доклад на Комисията за функционирането на системата за контрол на традиционните собствени ресурси (2006—2009 г.)(член 18, параграф 5 от Регламент [ЕО, Евратом] № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 г.)

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

6-и доклад на Комисията за функционирането на системата за контрол на традиционните собствени ресурси (2006—2009 г.)(член 18, параграф 5 от Регламент [ЕО, Евратом] № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 г.)

1. Въведение |

За функционирането на системата за контрол на традиционните собствени ресурси (оттук нататък наричани ТСР) редовно се изготвя доклад, предназначен за Европейския парламент и Съвета[1]. Нормативните текстове, на които се основава контролът на системата на ТСР, са Решение 2007/436/ЕО, Евратом на Съвета от 7 юни 2007 г.[2], Регламент № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 г.[3] и Регламент № 1026/1999 на Съвета от 10 май 1999 г.[4] Настоящият доклад е 6-ият доклад от този вид. Той представя и анализира функционирането на системата за контрол на ТСР за периода от 2006 до 2009 г., тъй като предишният доклад, приет през 2007 г.[5], обхваща само отчасти 2006 г. Дава отчет за контролната дейност на Комисията през този период, прави оценка на извършените действия и посочва заключенията, които могат да бъдат направени от тях[6]. Докладът съдържа и финансовите, свързаните със спорове и регулаторните последващи действия по контролната дейност. Приложение 1 към настоящия доклад посочва целите на проверките и как функционира системата за контрол на равнище Общност. | Традиционни собствени ресурси: мита и селскостопански мита, дължими при внос на стоки с произход от трети страни, както и налози върху захарта. През периода 2006—2009 г. ТСР представляват предоставена сума от повече от 63 млрд. EUR. |

2. Контролна дейност на Комисията през периода 2006—2009 г. Проверките на място, които Комисията извършва, се основават на прецизна методология, чиято цел е да се провери съответствието на процедурите по отношение на правилата на Общността. Те се планират в рамките на годишна програма за проверки, която, основавайки се на анализ на риска, взема предвид различни теми на контрол, който трябва да се извърши в една или повече държави-членки. Извършването и протичането на проверките се осъществяват въз основа на процедури, които са общи за всички проверки, и включват използването на предварително изготвени въпросници, адресирани до държавите-членки, прибягването до проверочни списъци, които се използват на място, за да се гарантира съгласуваността на извършваната проверка, и изготвянето на доклад след нея. |

2.1. Основни резултати от контролната дейност |

През периода 2006—2009 г. Комисията извърши 129 проверки по силата на член 18 от Регламент № 1150/2000[7]. Единадесет от тези проверки са извършени съгласно подхода Споразумение за съвместен одит[8] (Joint Audit Arrangement). Открити са 436 нередности, от които 224 с финансови последици (51,4 %) и 110 нередности с регулаторни последици (25,2 %). Комисията предприе необходимите мерки що се отнася до финансовите последици от установените нередности. | 129 проверки, довели до установяването на 436 нередности. Споразумения за съвместен одит: Специални правила за съвместен контрол, при който службите за вътрешен одит на една държава-членка извършват проверка (одит) съгласно одобрена от Комисията методология. |

2.1.1. Проверки по темите, свързани с митниците. |

От 2006 до 2008 г. Комисията започна контролна дейност по теми общностен транзит и транзит под покритието на карнет ТИР. Тя се проведе в почти всички държави-членки. Открити бяха многобройни нередности, а именно по отношение на последващите действия (включително и финансови действия), свързани с неприключените в срок транзитни операции. Държавите-членки бяха приканени да предприемат необходимите мерки и поеха финансовите последици от установените нередности. От друга страна, контролни дейности по отношение на режимите активно усъвършенстване и митническо складиране се проведоха в държавите-членки, в които тези действия не бяха провеждани преди 2006 г. Тези действия хвърлиха светлина върху няколко слабости в управлението и контрола на тези митнически режими, като някои от тях имаха финансови последици. Заинтересованите държави-членки информираха Комисията, че са взели необходимите мерки. През 2008 г. контролните дейности в областта на опростените процедури за допускане за свободно обращение в някои случаи доведоха до установяване на значителни слабости на управлението и контрола на тези процедури[9]. Комисията поиска от съответните държави-членки да предприемат бързо мерки за преодоляване на установените нередности. В замяна на това контролните дейности, извършени през 2008 г. върху вноса на банани, не доведоха до установяване на сериозни нередности. Тези действия имаха за цел да се провери дали държавите-членки са коригирали многобройните нередности, установени през 2001 г., и прилагат правилно новите общностни разпоредби в тази област. Установени са само някои слабости по отношение на спазването на правилата за теглене на банани. През 2009 г. контролни дейности по отношение на националните стратегии в областта на митническите проверки бяха проведени в почти всички държави-членки. Те имаха за цел да се гарантира, че държавите-членки са приложили по отношение на ТСР стратегия за митнически проверки, която е обща, ефективна и ефикасна, както и структури и процедури, които да позволяват въз основа на анализ на риска да бъдат защитени финансовите интереси на Съюза посредством провеждането на ефикасни митнически проверки. Комисията прикани няколко държави-членки да предприемат мерки за преодоляване на установените слабости, които се отнасят както до проверките при митническото оформяне, така и до последващите проверки, и ги прикани да предприемат необходимите действия за подобряване на ефикасността на митническите проверки. Тези контролни дейности продължават да се провеждат и през 2010 г. в пет държави-членки[10]. През 2007 и 2008 г. Комисията разгледа в пет държави-членки начина, по който те осигуряват на практика проследяването на някои забележки, направени от Комисията и от Европейската сметна палата по време на предишни проверки. Тези действия не пораждат особени констатации от страна на Комисията. | Общностен транзит или транзит под покритието на карнет ТИР: процедура, която позволява движението на стоки с произход от трети страни, за които плащането на митата и таксите е суспендирано, между две точки на територията на Общността или между различните държави,които са страни по Конвенцията ТИР (Transports Internationaux Routiers – международни пътни превози). Активно усъвършенстване: митнически режим, който позволява внос при суспендиране на вносните мита за стоки с произход от трети страни с цел техния реекспорт след преработка. Митническо складиране: митнически режим, който позволява съхраняването на склад на стоки с произход от трети страни при суспендиране на вносните мита. Опростени процедури: процедури, които позволяват декларирането на стоки, без да са налични всички данни или необходими документи и/или без да е нужно стоките да бъдат представени в митническото учреждение. Впоследствие е необходимо коригиране. |

2.1.2. Проверки по счетоводни теми. |

Управлението на отделното счетоводство е тема, която присъства редовно в контролната дейност на Комисията във всички държави-членки[11]. Това счетоводство представлява богат източник на информация за начина, по който администрациите изпълняват своите задължения по отношение на управлението на ТСР (установяване на вземанията, управление на гаранциите, следене на събирането на вземанията, анулирания, отписване на несъбираемите вземания). Проверките, проведени през периода 2006—2009 г. по тази тема, потвърдиха продължаващото наличие на грешки, в по-голямата си част изолирани, въпреки насоките, предоставени от Комисията през декември 2007 г.[12] В някои държави-членки обаче продължават да съществуват систематични грешки, по които бяха започнати процедури за нарушение. Държавите-членки поеха финансовите последици от установените нередности. Общата ситуация все пак се подобрява бавно благодарение на натиска от страна на проверките на Комисията, но също така благодарение на прилагането, в повечето държави-членки, на митнически и/или счетоводни информационни системи, които позволяват намаляването на риска от грешки. В бъдеще дейностите по тази тема ще продължат. Освен това в няколко държави-членки, включително в тези, които се присъединиха към Съюза през 2007 г., бяха проведени по-общи контролни дейности с цел оценка на техните системи за събиране на ТСР. Резултатите от направените проверки позволиха да се прецени, че като цяло използваните системи за събиране на ТСР са подходящи, въпреки че излязоха наяве няколко структурни и изолирани грешки. Освен това бяха проведени няколко специфични проверки по отношение на обработката на несъбираемите вземания от страна на държавите-членки. Бяха открити сериозни нередности (суми, за които освобождаването от задължението за предоставяне не е оправдано, суми, за които Комисията не е била уведомена, и т.н.). Някои от тях доведоха до финансови последици. | Осчетоводяването на ТСР се извършва от държавите-членки по два начина: - нормално счетоводство за събраните или обезпечените суми (тези суми се внасят в бюджета на Съюза) - отделно счетоводство за несъбраните суми и оспорените обезпечени суми. Система за събиране на ТСР: всички системи и процедури, въведени от държавите-членки с цел осигуряване на установяването, осчетоводяването, събирането и изплащането на ТСР. Едно несъбираемо вземане бе извадено от отделното счетоводство. Съответната сума трябва да бъде предоставена на Комисията, освен ако липсата на вземане е свързано с непреодолима сила или не се приписва на държавата-членка. |

2.2. Последващи действия по контролните дейности на Комисията 2.2.1 Нормативни последващи действия Когато при проверките се установи наличието на неподходящи процедури или недостатъци в националните нормативни или административни разпоредби, държавите-членки се приканват да вземат необходимите мерки, включително от законодателно или нормативно естество, за да се съобразят с изискванията на Общността. Тези поправки са непосредствена последица, и то значителна, от контролната дейност на Комисията От друга страна, откритите нередности представляват важен източник на информация по отношение на проблемите, които срещат държавите-членки при прилагането на митническото законодателство, и влиянието, което тези проблеми оказват върху собствените ресурси. |

2.2.2 Резултати при спорове |

Някои елементи в законодателството представляват източник на разминаване в позициите на държавите-членки и Комисията. Поради това Комисията няма друг избор, освен да прибегне към процедурата за нарушение (член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз). На 31.12.2009 г. 10 случая, отнасящи се до шест държави-членки бяха на различен етап от процедурата (официално уведомително писмо, мотивирано становище, отнасяне до Съда). |

През периода 2006—2009 г. Съдът на Европейските общности постанови няколко важни решения след процедури за нарушение, започнати от Комисията. Когато имаше основание за това, засегнатите държави-членки трябваше да поемат финансовите последици. За някои от тези решения финансовите последици са все още в процес на оценяване или на уреждане. |

През 2006 г. в решение от 23 февруари[13] Съдът потвърди позицията на Комисията относно сроковете, в които митата трябва да бъдат взети под отчет, когато държавите-членки извършват последващ контрол. Освен това Съдът посочи, че вземането под отчет не препятства по никакъв начин прилагането на правото на защита на длъжника. На 5 октомври 2006 г. Съдът потвърди позицията на Комисията и прецени, че някои държави-членки неправилно са отказали да преведат в бюджета на Общността определени категории суми, а именно частично събраните суми ТСР в рамките на план за разсрочено плащане[14] и обезпечените и неоспорени суми в рамките на неприключени транзитни операции, извършени като общностен транзит[15] или под покритието на карнет ТИР[16]. В същия ден Съдът отхвърли иска, заведен срещу Нидерландия, във поради тежестта на доказване, като в същото време се съгласи, че държавите-членки трябва да съобщават за дадено нарушение или нередност веднага щом научат за тях и следователно, при необходимост, преди изтичането на сроковете за приключване[17]. От друга страна, Съдът е също на мнение, че държавите-членки са длъжни да съхраняват документацията с доказателствена стойност, която се отнася до определянето на задълженията, за период, през който те могат да се коригират и проверят[18]. | Вземане под отчет: вписване на размера на митата в митническите счетоводни книги. Последващи проверки: митнически проверки, които са извършени след митническото оформяне на стоките. Неприключване на транзит: транзит, за които пристигането на стоките на местоназначението не е било доказано с документи. В тези случаи митата и таксите трябва да бъдат взети под отчет и събрани. |

На 18 октомври 2007 г. Съдът потвърди, че неспазването на задължение, наложено с общностно правило, представлява неизпълнение на задължения дори и ако то не води до отрицателни последици в ущърб на финансовите интереси на Съюза[19]. На 22 януари 2009 г. Съдът потвърди позицията на Комисията по отношение на прилагането на правилата за определяне и предоставяне на ТСР в случай на установени нередности по време на операциите по временно допускане под покритието на карнет АТА[20]. Той потвърди също така, че този вид операции трябва да се счита за гарантиран по смисъла на законодателството за ТСР. На 19 март 2009 г. Съдът подкрепи позицията на Комисията във връзка със сроковете за вземане под отчет на митническите задължения за неприключване на транзитни операции. В замяна противно на Комисията Съдът счете, че когато стоките са пристигнали до местоназначението си в срок и само приключването на операцията е било извършено със закъснение, не възниква задължение и поради това не се прилага лихва за забава[21]. Накрая, на 15 декември 2009 г. Съдът потвърди, че държавите не могат да откажат да предоставят на разположение на бюджета под формата на ТСР вносните мита върху военни материали и материали с двойна употреба[22]. Неизпълненията на задълженията се отнасят за периода преди 1 януари 2003 г., като в Регламент № 150/2003 от 21 януари 2003 г.[23] се предвижда от тази дата тези мита да бъдат суспендирани при определени условия. Така Съдът отхвърли аргумента на засегнатите държави, който се основаваше на член 296 от Договора за ЕО[24] (възможност за отказ за предоставяне на информация, чието разкриване противоречи на основните интереси на сигурността на държавите-членки). Финансовите последици са в процес на оценка, дотолкова доколкото досега тези държави винаги са отказвали да предоставят счетоводната информация, необходима за извършване на оценката. | Карнети ATA: карнети за временен внос и транзит на стоки с произход от трети държави, за които митата и таксите са суспендирани, между различните държави, които са страни по Конвенцията за АТА. (Конвенция за временно допускане на стоки). |

2.2.3 Финансови аспекти |

През периода 2006—2009 г. допълнителните нетни суми, изплатени на Комисията в резултат на забележките от тези доклади за проверки, в резултат на проверките, извършени от Сметната палата, или на другите контролни дейности на Комисията, възлизат на над 130 милиона EUR[25]. Освен това беше поискано заплащането на лихви за забава за закъсняло предоставяне на ТСР. Размерът на тези лихви, изплатени от държавите-членки, възлиза на близо 107 млн. EUR[26]. |

2.3. Мерки на Комисията за подобряване на събираемостта на ТСР |

Успоредно с проверките на място в държавите-членки Комисията разполага с няколко други начина за контролиране на дейността по събирането на ТСР. Подходящото използване на тези начини позволява ефикасно да се подобри събираемостта. |

2.3.1 Преглед на отписаните несъбираеми вземания |

Държавите-членки трябва да вземат необходимите мерки за предоставяне на разположение на ТСР, освен в случаите, когато ТСР не е възможно да бъдат събрани поради непреодолима сила или поради независещи от държавите-членки причини (член 17, параграф 2 от Регламент № 1150/2000). В съответствие със законодателството само Комисията може да освободи една държава-членка от задължението да предостави несъбираема сума от повече от 50 000 EUR. За суми с по-малък размер от този държавите-членки решават сами (без да бъдат засегнати проверките на място, извършени от Комисията) дали са налице всички условия за освобождаване. Прегледът на молбите за освобождаване от страна на Комисията представлява,свързана с повече работа задача за нея. С приемането на Регламент № 2028/2004 от 16 ноември 2004 г. понятието суми, които със сигурност са несъбираеми, бе уточнено и бяха определени специфични условия, за да може някои суми да бъдат счетени за несъбираеми. Тези нови условия позволиха на държавите да „разчистят“ отделните си счетоводства, като извадят от тях многобройни суми, считани за несъбираеми. За тази цел бе предвиден преходен период, който приключи на 30 септември 2009 г. Комисията бе изправена пред значително увеличаване на молбите, особено през 2008 и 2009 г., с което тя успя да се справи. Така през периода 2006—2009 г. до Комисията бяха изпратени 1 017 досиета (от които 589 само за 2008 г.), възлизащи на брутна сума в размер на почти 394 млн. EUR[27]. По отношение на молбите, разгледани през този период (предишни случаи и случаи, внесени през този период) Комисията предостави 497 освобождавания, което представлява сума в размер на почти 152 млн. EUR. За 168 случая обаче бяха отказани освобождавания, което отговаря на повече от 62 млн. EUR (брутна сума), за които беше поискано да бъдат предоставени на разположение. Комисията трябваше да поиска от държавите-членки допълнителна информация за почти 50 % от разгледаните досиета. На 31 декември 2009 г. 165 молби бяха в процес на разглеждане и се отнасяха за сума в размер на около 57 млн. EUR. Освен това от 1 януари 2010 г. влезе в действие нова база данни, наречена WOMIS (Write-Off Management and Information System). Тя е многоезична и е създадена за изпращане на молби за освобождаване посредством уебпрограма за база данни и комуникация, която се ползва само от упълномощени потребители от държавите-членки и от Комисията. Тази база данни осигурява по-лесно и по-сигурно управление на молбите на държавите-членки и ще позволи генерирането на цифрови данни и полезна информация относно проследяването на молбите. | Молба за освобождаване от задължението за предоставяне на разположение на несъбираемите и отписани вземания: процедура, която позволява на Комисията да провери дали несъбираемият характер на вземането може да се припише на държавата-членка. В случай на отказ сумата трябва да се изплати на Комисията. Разглеждането от страна на Комисията на случаите, за които ѝ е съобщено, има за цел да оцени старанието, което държавите влагат при събирането на своите вземания. Това действа като стимул за добро изпълнение на тази дейност. |

2.3.2 Третиране на грешките при установяване на вземания, довели до загуби на ТСР |

В свое решение от 15 ноември 2005 г.[28] Съдът потвърди позицията на Комисията и изрично призна, че задължението на държавите-членки да установят вземания на Общностите (и след това да предоставят сумите на разположение на бюджета на ЕС) възниква веднага щом условията, предвидени в митническото законодателство, са изпълнени. Следователно не е необходимо самото установяване на вземания реално да е осъществено. Освобождаването от задължението за предоставяне е възможно само когато сумата е несъбираема поради непреодолима сила или поради независещи от държавата-членка причини. Следователно държавите-членки трябва да поемат финансовите последици от своите грешки. Въз основа на тази юриспруденция в периода 2006—2009 г. Комисията проследи административните грешки, допуснати от държавите-членки в ущърб на финансовите интереси на Съюза (проверки на място, съобщаване на национални решения за възстановяване или опрощаване на вземания поради административна грешка и т.н.). Благодарение на тези мерки за проследяване в периода 2006—2009 г. Комисията изиска от държавите-членки да предоставят повече от 85 млн. EUR (брутна сума). |

2.3.3. Базата данни „OWNRES“ |

В съответствие с Регламент № 1150/2000 държавите-членки трябва да предоставят на Комисията сведения относно случаите на измама и нередности, отнасящи се до вземания в размер на над 10 000 EUR. Тези сведения се изпращат посредством базата данни OWNRES. Тази база данни позволява на Комисията да разполага с информацията, необходима за проследяване на процеса на събиране на вземанията и на подготовката на нейните проверки на място. Изпратените данни се използват и от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) с цел извършването на разнообразни анализи. | База данни OWNRES: база данни, която се попълва от държавите-членки и обхваща всички случаи на измама и нередности, установени от държавите-членки и отнасящи се до суми в размер на над 10 000 EUR. |

2.4. Мерки за мониторинг на присъединяващите се държави |

Предвид на подготовката за присъединяването на България и на Румъния през 2006 г. Комисията проведе посещения за мониторинг в областта на ТСР. Тези посещения за мониторинг, както и счетоводните симулации позволиха на Комисията да получи преди присъединяването на тези държави приемлива степен на увереност по отношение на административната им способност да прилагат достиженията на общностното право в областта на ТСР. По отношение на Хърватия от 2008 г. насам се прилага програма за мониторинг с цел подготовка за присъединяване при най-добрите възможни условия. Тя продължава и през 2010 г. |

3. Оценка на системата за контрол |

Както предходните години, установените нередности във функционирането на системата за контрол на традиционните собствени ресурси през периода 2006—2009 г. потвърждават ползите, които може да извлече Комисията от проверките, които извършва. Коригирането от страна на държавите-членки на националните им процедури, които не съответстват на правилата на Общността, счетоводното коригиране на досиетата за случаите, еднократните корекции на установените нередности, обяснението на общностните текстове, съгласуваното усъвършенстване на законодателството на Общността в случай на упорити проблеми и др. са традиционните инструменти, чрез които Комисията предприема последващи действия по отношение на контролната си дейност. Финансовите последици представляват видимите последици от осъществените на място проверки; те обаче не са единствената причина за тези проверки. Различните проверки имат основно за цел да гарантират, че европейският бюджет се финансира по правилен начин по отношение на ТСР. Те позволяват също така благодарение на цялата събрана информация от държавите-членки да се подобри степента на спазване на общностните правила от държавите-членки и дори да бъде повлияно на процеса на подобряване на законодателството с цел по-добрата защита на финансовите интереси на Съюза. |

Заключение

Регистрираните резултати през периода 2006—2009 г. потвърждават необходимостта от проверките, извършвани от Комисията. Това бе подчертано особено по отношение на подобряването на степента на спазване на общностните разпоредби, свързани със защитата на финансовите интереси на Съюза, но също така и във финансово отношение (нетната сума, която бе предоставена, е в общ размер на около 237 млн. EUR ). Тази контролна дейност позволява също да се гарантира равно третиране на държавите-членки по отношение както на прилагането на митническото и счетоводното законодателство, така и на защитата на финансовите интереси на Съюза.

За в бъдеще Комисията възнамерява:

- да запази ролята си в областта на проверките на място , като в същото време продължи да усъвършенства методите си за контрол (инструменти за одит и т.н.);

- да продължи дейността си за засилен надзор върху дейностите по събиране на вземания в държавите-членки;

- да продължи дейността си по мониторинг на присъединяващите се страни, като се стреми да получи приемлива степен на увереност, че системите за събиране на традиционни собствени ресурси на тези страни отговарят на изискванията на Общността най-късно към момента на присъединяване.

-

[1] Член 18, параграф 5 от Регламент № 1150/2000.

[2] ОВ L 163, 23.6.2007 г., стр. 17.

[3] ОВ L 130, 31.5.2000 г., стр. 1—9, изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 105/2009 на Съвета от 26 януари 2009 г. (ОВ L 36, 5.2.2009 г., стр. 1).

[4] ОВ L 126, 20.5.1999 г., стр. 1.

[5] COM (06) 874 от 9.1.2007 г. (5-и доклад за периода 2003—2005 г.).

[6] Докладът се отнася до проверките, извършени от институциите на Общността (Комисията и Сметната палата). Той не покрива проверките, извършени от държавите-членки, резултатите от които са изложени в годишния доклад, изготвян по силата на член 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

[7] Вж. в приложение 2 разпределението на темите за контрол между държавите-членки.

[8] Проверки, извършени в Дания, Нидерландия и Австрия.

[9] Вж. в приложение 2 разпределението на темите за контрол между държавите-членки.

[10] Белгия, България, Дания, Австрия и Румъния.

[11] Във всяка контролна дейност тази тема присъства като допълнение към основната тема.

[12] Документ ACOR/2007-12/agenda-04.

[13] Дело C-546/03.

[14] Дело C-378/03.

[15] Дело C-275/04.

[16] Дело C-105/02 и Дело C-377/03.

[17] Дело C-312/04.

[18] Дело C-275/04.

[19] Дело C-19/05.

[20] Дело C-150/07.

[21] Дело C-275/07.

[22] Дела C-284/05, C-294/05, C-372/05, C-387/05, C-239/06, C-409/05 и C-461/05.

[23] OВ L 25, 30.1.2003 г., стр. 1.

[24] Член 346 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

[25] Тази сума не обхваща сумите, които е поискано да бъдат изплатени от държавите, но които все още не са предоставени.

[26] Тези суми остават частични, по-специално за 2009 г., тъй като финансовите последици немогат да бъдат оценени изцяло, преди да бъде събрана необходимата счетоводна информация от държавите-членки.

[27] За периода 2003—2005 г. Комисията получи 176 досиета за суми в размер на почти 39 млн. EUR.

[28] Дело C-392/02.