Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания“

На 29 април 2010 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите – Опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания“

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление “, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 1 септември 2010 г.

На 465-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 септември 2010 г. (заседание от 15 септември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 114 гласа „за“ и 1 глас „въздържал се“.

1.1 Ефективността и привлекателността на рамковите програми за научни изследвания на ЕС трябва да бъдат подобрени. За тази цел е необходимо да се опрости изпълнението им.

1.2 В съответствие с това Комитетът приветства съобщението на Комисията и изразява принципно съгласие с представените в него предложения.

1.3 Комитетът приветства също и заключенията на Съвета по конкурентоспособност по същия въпрос от 26 май 2010 г.

1.4 Нарастващата диверсификация на различните специфични програми и техните инструменти с отчасти твърде различните им правила и процедури се превърнаха в основен проблем за финансирането на научните изследвания в ЕС. Това доведе до почти неразгадаема за кандидатите и бенефициерите сложна ситуация, която се усложнява още повече от различните разпоредби на отделните държави-членки и техните финансиращи организации.

1.5 Ето защо Комитетът препоръчва постепенно хармонизиране на съответните правила и процедури като първа стъпка за финансиране на научните изследвания от страна на ЕС, а в дългосрочен план също и между държавите-членки, както и между тях и Комисията. Едва тогава изграждането на Европейското научноизследователско пространство би било завършено.

1.6 Финансирането на научните изследвания в ЕС се нуждае от подобрен баланс между свобода за действие и контрол. Това се отнася както за определянето на правилата, така и за прилагането им на практика. Комитетът препоръчва да се следва основаващ се на доверие подход и той да бъде поставен в центъра на финансирането на научните изследвания в Европа. Във връзка с това Комитетът подкрепя предложението на Комисията за разширяване на обхвата на допустимия риск от грешки в областта на научните изследвания (1).

1.7 Комитетът препоръчва като по-нататъшни конкретни стъпки в духа на съобщението на Комисията:

1.8 Комитетът разглежда по принцип скептично допълнителното предложение на Комисията за обмисляне на „финансиране според резултатите“ като алтернативен метод за финансиране за бъдещата рамкова програма, докато не получи възможност въз основа на подробно и ясно обяснение на Комисията да прецени обективно какво следва или би могло да се разбира под това в рамките на протичането на процедурите и т.н. Независимо от това основната задача и принципна позиция на което и да е финансиране на научните изследвания следва, разбира се, да бъде да се постигнат важни и новаторски резултати, да се избере най-добрият и най-ефикасният начин за това, както и разпоредбите и тяхното прилагане да бъдат подчинени на тази цел.

1.9 Наред с опростяването на правно-административните и финансовите правила и процедури е също толкова важно и да се опростят научните и тематичните процедури за кандидатстване, експертизи и мониторинг, за да се намали свръхрегулирането и да се хармонизира свръхмногообразието от европейски, национални, регионални и институционални задължения за отчет, процедури за кандидатстване, експертизи и изготвяне на оценка и за издаване на разрешения.

2.1 Целта на Съобщението на Комисията е по-нататъшно опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания. В съобщението се разглеждат най-вече въпроси, свързани с финансирането.

2.2 Представените в съобщението възможности за по-нататъшно опростяване обхващат три нива:

— Направление 1: рационализирано управление във връзка с предложенията и безвъзмездните средства;

— Направление 2: адаптиране на правилата според сегашния разходно ориентиран модел;

— Направление 3: Преминаване от финансиране според разходите към финансиране според резултатите.

2.3 По Направление 1 са представени практически подобрения на процедурите и инструментите, които Комисията вече е започнала да прилага.

2.3.1 По Направление 2 съществуващите правила биха били изменени по такъв начин, че да бъдат по-широко възприети обичайните счетоводни практики (напр. средни разходи за персонал), да бъде намален броят на разпоредбите във връзка с различни видове дейности и участници, да се предвиди разпоредба за МСП със собственици-управители и да се създаде възможност за изменение на процедурата за подбор на предложенията, за които да бъдат отпуснати безвъзмездни средства. Повечето предложения по това направление са насочени към разработването на бъдещи рамкови програми.

2.3.2 По направление 3 се представят варианти за преминаване от финансиране според разходите към финансиране според резултатите. По този начин трябва да се постигне значително прехвърляне на изготвянето на отчети и на мерките за контрол от финансовата към научно-техническата област.

3.1 Значение, ефективност и привлекателност на рамковата програма за НИРД. Рамковата програма за НИРД е един от най-важните общностни инструменти за гарантиране и укрепване на конкурентоспособността и благосъстоянието на Европа, изпълнение на изискванията на новата стратегията „Европа 2020“ и за изграждането на Европейското научноизследователско пространство. Поради това е необходимо Рамковата програма за научни изследвания да бъде прилагана възможно най-ефективно. Участието в рамковата програма трябва да е привлекателно за най-добрите учени и институти, но също и за промишлеността и МСП – участието в тях трябва да е рентабилно и да се възприема като отличие. За тази цел са абсолютно необходими привлекателни и ефикасни административни и финансови рамкови условия за бенефициерите.

3.2 Необходимо опростяване. Като цяло съществуваше и продължава да съществува значителна необходимост от съществени подобрения и опростяване на процедури и правила. Поради това Комитетът призова многократно за опростяване на процедурите, свързани с използване на рамковата програма за научни изследвания, и отбеляза със задоволство, че първите мерки във връзка с това вече се прилагат в 7-ата рамкова програма за НИРД.

3.3 Заключения на Съвета. В съответствие с това Комитетът приветства и заключенията на Съвета от 28 май 2010 г (2). По-нататъшните бележки и препоръки на Комитета трябва също така да служат за задълбочаване и за подкрепа на разгледаните в тях гледни точки.

3.4 Принципно съгласие. В съответствие с това Комитетът приветства и подкрепя инициативата на Комисията и посочените в съобщението намерения и варианти. Много от предложените мерки могат да доведат до значителни подобрения и съответно се подкрепят напълно от Комитета. Това се отнася например до оптимизиране на управлението на предложенията и на финансовото подпомагане в рамките на съществуващите правила или до по-широкото възприемане на признатите на национално равнище обичайни счетоводни процедури и практики на бенефициерите. По този начин обаче не се премахват основните причини за съществуващата сложност, а само се смекчава тяхното въздействие. Ето защо целта на по-дългосрочните усилия следва да бъде също и премахването на основните причини за проблема, в духа на общия единен пазар и на Европейското научноизследователско пространство.

3.5 Основни причини за съществуващата сложност. Един от основните проблеми на финансирането на научните изследвания в ЕС е увеличаващата се диверсификация на програмите и инструментите на ЕС. Нарасналите по брой инструменти и програми за финансиране имат донякъде собствени, твърде различни правила и процедури (като например съвместните технологични инициативи (СТИ) по член 187, инициативите по член 185, Европейският институт за иновации и технологии (EIT), мрежите „ERA-NET“, публично-частните партньорства и т.н.). Това води до увеличаване на сложността за бенефициерите. По този начин не само се възпрепятства ефективността на инвестираните средства, но и се намалява привлекателността на рамковата програма за най-добрите учени. Това се отразява отрицателно върху успеха на рамковата програма.

3.5.1 Различни разпоредби на държавите-членки. Тази сложност се засилва още повече от отчасти твърде различните разпоредби на отделните държави-членки и съответните им национални финансиращи организации, които играят значителна, а често и решаваща роля за финансираните проекти. За да се разбере в пълна степен значението на този въпрос, трябва да се напомни, че при почти всички финансирани от Комисията проекти (с изключение онези на Европейския съвет за научни изследвания) се изисква участие на изследователи и финансиращи организации от поне три държави-членки (!).

3.6 Хармонизиране на разпоредбите. Ето защо Комитетът препоръчва на всички участници, отговарящи за изграждането на Европейското научноизследователско пространство, да намалят тези различия и многообразието от правно-административни и финансови правила по отношение на рамковата програма за НИРД: нуждаем се от хармонизиране/унифициране и намаляване на броя на разпоредбите, свързани с рамковите програми за НИРД. Доказалите се инструменти за финансиране на рамковата програма трябва да бъдат идентифицирани и да бъдат съгласувано доразвивани. За всички европейски мерки за финансиране на НИРД по рамкови програми следва да се прилага единна правна рамка.

3.7 Следваща цел. Една от следващите цели би била обаче да се стремим към унифициране на инструментите за финансиране и процедурите за отчитане на разходи (вж. по този въпрос и параграф 4.1) не само в рамките на самата рамкова програма за НИРД, а и между държавите-членки, както и между тях и Комисията. По този начин биха могли да се премахнат и някои от известните пречки за по-голяма мобилност на учените между отделните държави. Това би представлявало като цяло значителна стъпка, за да се завърши изграждането на Европейското научноизследователско пространство. Въпреки че днес именно тази важна цел все още би могла да се разглежда като утопична, тя все пак следва да се преследва, с търпение и упоритост, пък макар и само поетапно. Защото именно постигането ѝ би било съществената крачка за завършване на изграждането на Европейското научноизследователско пространство.

3.7.1 Плурализъм в областта на научните изследвания Подобно унифициране обаче не бива в никакъв случай да води до ограничаване на плурализма по отношение на научноизследователските методи, подходи и избора на теми (3), който Комитетът счита за необходим. Плурализмът (в научните изследвания) не е разточителство, а необходимо средство за оптимизиране и еволюция в стремежа към нови знания и умения и безусловно необходимо условие за осъществяването на научен прогрес.

3.8 Баланс между свобода за действие и контрол. По принцип е необходим подходящ баланс между свободата за действие и контрола. Това се отнася не само за определянето на самите правила, но и за прилагането им на практика. Докато не бъде постигнато опростяване по отношение на правилата, по-гъвкавото и прагматичното им прилагане на практика става още по-наложително необходимо. При прилагането и тълкуването на правилата ефективната дейност по реализиране на проектите и използването на средствата трябва да се ползват с приоритет в сравнение с избягването на всякакъв риск от грешки. Абстрактно формулираните разпоредби, свързани с правилата за участие и с Финансовия регламент предоставят свобода за вземане на решения в това отношение. Тя следва да се използва последователно в духа на оптимално финансиране на научните изследвания и ефективно управление на средствата. Ето защо Комитетът напомня за своите предишни препоръки за допускане по принцип на по-значителна свобода за вземане на решения от отделните отговорни за вземане на решения органи в рамките на Комисията и във връзка с това за по-значителна толерантност по отношение на риска от грешки. Страхът, че отделни лица биха могли да допуснат грешки или да постъпят неправилно, не бива да води до свръхрегулация и парализа за всички. Това важи в еднаква степен за начина на работа на финансиращите организации и на изследователите.

3.9 Подход, основаващ се на доверие. Констатираните грешки или неточности при отчитането на разходите в повечето случаи се дължат на сложността на критериите за финансиране и обикновено не са с цел измама. Затова би следвало да се прави по-ясна разлика между грешки, неточности и измама. Ето защо Комитетът препоръчва на Съвета, Парламента и Комисията да следват основаващ се на доверие подход и той да бъде поставен в центъра на финансирането на научните изследвания в Европа. Във връзка с това Комитетът подкрепя предложението на Комисията за разширяване на обхвата на допустимия риск от грешки в областта на научните изследвания (4).

3.10 Компетентни и ангажирани служители. За своите задачи при прилагането на рамковата програма за НИРД Комисията се нуждае от компетентни служители, чиято научна компетентност в съответната специалност е призната от международната научна общност (5). Поради това тяхната ангажираност за постигането на оптимални резултати и за ефикасно прилагане на програмата не трябва да бъде прекомерно ограничавана от притеснението от възможни процедурни грешки и от техните последици, което е напълно разбираемо предвид объркващата комплексност. Това обаче означава също да не трябва да се понася прекалено голяма отговорност за възникнали грешки. Също и по тази причина са необходими опростяване, гъвкавост и повече яснота.

3.11 Прозрачността като допълнителен механизъм за контрол. Препоръчваната от Комитета и благоприятстваща ефективността по-голяма свобода за вземане на решения на отговорните лица в Комисията неминуемо съдържа и потенциал за допълнителни грешки или облагодетелстване. Но тъй като Комитетът винаги е обръщал внимание, че във финансирането на научните изследвания също се изискват пълна откритост и прозрачност, от информираната общност на ползвателите и от техните реакции произтича допълнителен коректив срещу потенциални изкривявания.

3.12 Значение на последователността и стабилността. Боравенето с толкова комплексни системи изисква сложен процес на изучаване и придобиването на рутина; това се отнася както за служителите в Комисията, така и за потенциалните бенефициери и особено за МСП, които не могат да си позволят да създават собствени правни отдели само за тези въпроси. Поради това надеждната последователност в действията не само повишава правната сигурност, но и сама по себе си вече опростява по-нататъшното боравене със системата. Следователно всички предвиждани промени, дори и да са предназначени за опростяване, следва да бъдат преценени с оглед на възможната загуба на последователност и стабилност: предвижданото опростяване трябва да носи ясно изразена добавена стойност спрямо загубата на последователност и стабилност.

3.13 Опростяване на научните процедури за кандидатстване и експертна оценка. Наред с опростяването на правно-административните и финансовите правила и процедури (параграфи 3.6 и 3.7) обаче е също толкова важно да се опростят и научните и тематичните процедури за кандидатстване, експертна оценка и мониторинг, с цел „свеждане до най-необходимия минимум на свръхрегулацията и свръхмногообразието от европейски, национални, регионални и институционални изисквания за отчет, процедури за кандидатстване, експертизи, оценка и издаване на разрешения“. Комитетът изразява съжаление, че този аспект въобще не се споменава в съобщението на Комисията. Затова Комитетът отново препоръчва Комисията, в съгласие на държавите-членки и техните представители, да се постарае „да хармонизира и обобщи на институционално, национално и европейско равнище многообразните, често припокриващи се процедури за кандидатстване, мониторинг и експертна оценка“ По този начин би се противодействало на ненужното изхабяване на висококвалифицирани научни изследователи и на „човешки капитал“ въобще. Въпреки че в това отношение вече беше постигнат напредък в контекста на 7РП, тази задача в по-голямата си част от все още не е решена. При възможните решения трябва да се гарантира, че в процеса на вземане на решения за финансиране ще се запази подобаващото участие на държавите-членки в органите и комитетите.

4.1 Процедури на държавите-членки за отчитане на разходи. Според Комитета предложеното от Комисията „ по-широко възприемане на обичайните счетоводни практики “ действително би довело до значително опростяване. Това обаче ще е така само при условие, че действително се има предвид, а и от Европейската сметна палата бъде признато, че във всяка държава-членка може също и в рамковите програми за НИРД да се процедира и разходите да се отчитат в съответствие с действащите там национални правила за финансиране на научни изследвания. Комитетът съзнава, че това може да доведе до известна неравенство в третирането, което обаче следва да се приеме в името на постигнатото опростяване. Ето защо Комитетът настойчиво препоръчва това предложение на Комисията да бъде приложено действително, ефикасно и неограничено за всички категории разходи в смисъла на изложеното тук уточнение.

4.1.1 Допустимост на данъка върху добавената стойност като разход. При определени научноизследователски проекти данъкът върху добавената стойност също спада към разходите. Финансовият регламент на ЕС дава възможност при определени условия ДДС да може да бъде признат като допустим разход. В повечето европейски програми за финансиране този регламент вече се прилага. Ето защо Комитетът препоръчва в бъдеще ДДС да бъде признат като допустим разход и в рамковите програми за НИРД.

4.2 Ограничаване на разнообразието от правила. Ограничаването на разнообразието от правила в различните програми и инструменти е спешно наложително (вж. също параграф 3.6). Но все пак не трябва да има стремеж към едно единствено решение за всички бенефициери, тъй като дори и в аспектите на опростяването такъв подход не може да отговори на интересите на различните участници в рамковите програми за НИРД. Ето защо би следвало да се запази поне съществуващото разграничение на организациите. Поради това Комитетът препоръчва да не се въвежда единният подход за финансиране за всички организации и видове дейности, предложен от Комисията под това заглавие.

4.3 Разрешаване на експерименти. Ограничаването на разнообразието от правила и изискването за последователност и стабилност в нормативните документи (вж. също параграф 3.12) не бива обаче да води до вкостеняване на системата. Но новите инструменти би следвало най-напред да бъдат допускани и тествани експериментално преди да се вземе решение дали да бъдат въведени в нормативната уредба.

4.4 Еднозначни определения и насоки – указания за ползване. Точно при комплексните системи еднозначните определения на понятията, правилата, процедурите и процесите са решаващи, за да се даде възможност на участниците да действат ефективно. Това се отнася също и за своевременното предоставяне на надеждни, изготвени от Комисията насоки и „указания за ползване“. От една страна насоките следва да оставят достатъчно свобода, за да се отчитат подобаващо различните рамкови условия на бенефициерите. От друга страна бенефициерите следва да могат да разчитат на записаното в насоките. Това изискване не е в противоречие с нужната гъвкавост, а, напротив, точно то позволява тя да бъде пълноценно използвана. Именно тук обаче Комитетът вижда особено сериозни проблеми с последната и направо революционна част от предложенията на Комисията (вж. по-долу параграф 4.8).

4.5 Последователна стратегия за одит. Бъдещата стратегия за одит на Комисията е съществен елемент на процеса на опростяване (вж. също параграфи 3.9 и 4.1). Ето защо Комитетът препоръчва стратегията да бъде наново дефинирана с цел повишаване на ефикасността на рамковата програма за НИРД и опростяване на административните процедури. На това място би трябвало ясно да се изложат и условията, по които следва да се проверяват съществуващите счетоводни практики, които се прилагат в държавите-членки, включително евентуалното отчитане на усреднените разходи за персонал.

4.6 Увеличено прилагане на еднократни общи суми в сегашния разходно ориентиран модел. Комитетът одобрява по принцип това предложение на Комисията, което може да се отнася за много различни видове разходи. Комисията вижда в него възможност за подобряване на условията за участие на МСП. Одобрението на Комитета обаче е валидно с уговорката, че еднократните общи суми следва да покриват действително направените разходи, не бива да бъдат претекст за намален обем на финансиране и трябва да се предоставят само като вариант.

4.6.1 Действителните разходи като основа за изчисляване на еднократни общи суми. По принцип размерът на финансовото подпомагане – тоест също и на предлаганите еднократни общи суми – следва да се ориентира по действителните разходи на бенефициерите. Само когато финансирането по рамковата програма за НИРД достигне подобаващо равнище, то и за най-ефективните организации ще стане привлекателно да участват в европейските научноизследователски програми, въпреки административните и други средства, които ще трябва да вложат. И само тогава ще могат да бъдат достигнати в пълна степен целите, заложени по отношение на конкурентоспособността и иновативната способност.

4.7 Солидни софтуерни инструменти за управлението на проекти. Използването на интернет-базирани системи в хода на провеждането на целия проект от внасянето на кандидатурата до завършването на проекта предлага голям потенциал за осезаемо намаляване на административната тежест както за Комисията, така и за кандидатите. В такъв смисъл категорично се приветстват усилията на Комисията в тази посока. Необходимо е обаче изготвените от Комисията и използвани от кандидатите инструменти да действат безпогрешно заедно. Но дори и ако новоразработените по 7РП софтуерни инструменти облекчават процедурите в рамките на Комисията, това не трябва да става за сметка на кандидатите. Защото несъвършен софтуер (напр. NEF) и непоследователни структури на документите (напр. между отделните фази на проекта) предизвикват допълнително и излишно натоварване на кандидатите. Комитетът препоръчва този аспект да се има предвид във всички фази на проекта и на всички равнища и в бъдеще да се инвестират още повече ресурси в по-нататъшното разработване на софтуерни инструменти.

4.8 Преминаване от финансиране според разходите към финансиране според резултатите. Като особено новаторско опростяване и алтернативна концепция за финансиране Комисията предлага още в следващата 8-а Рамкова програма за научни изследвания да се предвиди преминаване от финансиране според разходите към финансиране според резултатите. Тъй като основната задача и духът на всяко финансиране на научни изследвания следва да бъде добиването на нови познания и постигането на резултати и изборът на най-добрия и ефикасен начин, това предложение на пръв поглед изглежда особено привлекателно. Защото правните норми и тяхното прилагане следва, разбира се, да служат именно на тази задача и да ѝ бъдат подчинени.

4.8.1 Засега със скептичност. Предварителното определяне на конкретни резултати, които да бъдат постигнати в даден научноизследователски проект, е проблематично; то носи характерните черти на поръчково научно изследване. С това са свързани не само проблеми от областта на възлагането на обществени поръчки и на данъчното право, но също и въпроси за самото разбиране за научните изследвания. Какъв е резултатът от фундаменталните изследвания? Ето защо Комитетът засега се отнася скептично към това предложение – дотогава, когато въз основа на подробно и поясняващо изложение на Комисията той ще може обективно да прецени какво следва да се разбира под финансиране според резултатите и какви инструменти ще се използват. Комитетът вижда потвърждение на своята скептичност в предпазливата позиция на Комисията, която във връзка с това пише: „Основаващите се на резултати подходи изискват грижливо определяне на крайния продукт/резултат поотделно за всеки един проект и обстоен анализ, за да се фиксира еднократна обща сума (…)“. Ето защо Комитетът препоръчва между всички потенциални участници да се проведе много прецизно и добре обмислено обсъждане, което да доведе най-напред до изготвяне на едно ново, ясно съобщение относно финансирането на научните изследвания според резултатите, преди да бъдат предприети по-нататъшни конкретни стъпки към такова финансиране.

4.8.2 Проучване за осъществимост и определения. Поради посочените основания Комитетът би приветствал извършването на проучване за осъществимост (вж. също параграф 4.3) относно финансирането според резултатите, за да може да прецени обективно неговите конкретни шансове, рискове, проблеми и възможния му потенциал за опростяване. Вместо финансиране на научните изследвания според резултатите, може би по-подходящи биха били понятия като „ориентирано към научни изследвания финансиране на проекти (6) (TRANS E science-based funding)“ или „програмно ориентирано финансиране на научните изследвания“.

4.8.3 Отчитане на специфичните потребности на МСП. Обвързването на финансирането с бъдещи, несигурни резултати по проектите би могло да бъде проблематично особено за МСП. Ако одобрението на Комисията за дадено финансиране е свързано със значителна несигурност, може например да се окаже трудно да се получи необходимото допълващо финансиране.

Брюксел, 15 септември 2010 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(2) Съвет на Европейския съюз, 28 май 2010 г. – Заключения на Съвета относно опростените и ефикасни програми за подпомагане на европейските научни изследвания и иновациите 10268/10.

(4) Във връзка с това вж. СOM(2010) 261 окончателен.

(5) Комитетът припомня своята препоръка, отправена в ОВ C 44 от 16.02.2008 г., стр. 1, параграф 1.12, че е изключително важно, „в организациите, финансиращи научноизследователската дейност, и най-вече в Комисията, да работят доказали се в науката компетентни служители, които отлично и трайно познават и следят съответната научна област, особеностите й и свързаната с нея „общност“ (при такава дейност редовната ротация на кадри е контрапродуктивна!).“

(6) Предложение на неформалната работна група „Прилагане на 7РП“ с председател г-н Herbert Reul, член на ЕП.