Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Съвета относно административното сътрудничество и борбата с измамите в областта на данъка върху добавената стойност (преработен)“

На 23 септември 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 93 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за регламент на Съвета относно административното сътрудничество и борбата с измамите в областта на данъка върху добавената стойност (преработен)“

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 2 февруари 2010 г.

На 460-ата си пленарна сесия, проведена на 17 и 18 февруари 2010 г. (заседание от 17 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 203 гласа „за“, 1 глас „против“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.1 Регламент (EO) № 1798/2003 на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност е в сила от 1 януари 2004 г. Комисията има задължение на всеки три години да представя доклад за функционирането на административното сътрудничество. Успоредно с поетия ангажимент, изпълнен с доклада от август 2009 г., тя представи ново предложение за регламент (преработка). С това предложение Комисията внася различни изменения в правната рамка на действащия регламент, използвайки опита от първите години на неговото прилагане. Нейната главна и заявена цел е да предостави на държавите-членки по-ефикасен инструмент за борба с измамите чрез по-добро административно сътрудничество.

1.2 Докладът на Комисията е много полезен за разбирането на предложението: прилагането на регламента е незадоволително поради много причини. Накратко „административното сътрудничество между държавите-членки в областта на ДДС все още не е достатъчно интензивно, за да се справи с вътреобщностното избягване на плащането на ДДС и измамите с него“ - това изявление на Европейската сметна палата беше възпроизведено буквално в доклада на Комисията.

1.3 ЕИСК посочва, че съпротивата спрямо промените има вредни последици за финансите на държавите-членки и на ЕС. Вярно е, че съществуват съображения от практическо естество, но главната причина е в непризнатото желание за защита на определени частни интереси, които надделяват над общото благо.

1.4 От практическа гледна точка обективно съществуват различни виждания относно начините за гарантиране на „правилното провеждане“ на трансграничните операции: от една страна, налице е желание за насърчаване на истинското административно сътрудничество, а от друга, има тенденция да се обръща по-голямо внимание на борбата с измамите. За всеки от двата аспекта Комисията разполага с два консултативни органа - Групата ATFS (1) и Комитета SCAC (2) (вж. параграф 2.3) - тяхното сливане или създаването на съвместна и координирана структура би могло евентуално да допринесе за смекчаване на скрития конфликт между двете области.

1.5 Главният проблем обаче продължава да бъде съпротивата на политическо равнище, конкретен пример за която е оспорването на правомощията на Сметната палата да проверява дали правилно се прилага регламентът - една държава-членка постави въпроса в Съда на Европейския съюз.

1.6 С новото предложение се въвеждат промени, които са прекалено много на брой, за да бъдат обобщени тук. Ще бъдат посочени само главните промени, сред които: задължението за държавите-членки да прилагат регламента в неговата цялост и в определените срокове. Ако бъде приет, този текст ще предостави на Комисията правомощието да налага наказания, което е изключително необходимо.

1.7 Създаването във всяка държава-членка на централно звено за връзка би трябвало да направи по-стройна и рационална системата за сътрудничество. За държавите-членки се потвърждава задължението да предоставят информация относно данъчно задължено лице, установено на тяхна територията, а правото да откажат да провеждат разследвания по искане на друга администрация се ограничава до малко на брой определени случаи. Тези правила са особено важни за разследванията, свързани с дистанционните продажби. Наред с това ЕИСК счита, че тяхната ефективност зависи от повсеместното приложение на компютризирани системи. Следователно би било разумно правилата да не бъдат задължителни преди 2015 г., когато изтича преходния период.

1.8 В различни членове се предвиждат редица автоматични механизми: автоматично предаване и предаване по собствена инициатива на информация, която може да е полезна за други администрации; изискване за предоставяне на обратна информация след получаването на информацията; автоматичен достъп до базите данни. Всичко това обаче предполага въвеждането на общи процедури - задача, с която Комисията ще трябва да се заеме възможно най-бързо.

1.9 Известно учудване буди една разпоредба, която предвижда участие на длъжностни лица от други държави-членки, заинтересовани от разследванията, включително извън службите на приемащата държава. ЕИСК не счита, че тази разпоредба е целесъобразна поради очевидната необходимост от защита на поверителната и чувствителната информация.

1.10 Създаването на обща структура за борба с измамите в областта на ДДС (Еврофиск) е може би най-значителната иновация - тя би трябвало да даде възможност за бърз и многостранен обмен на информация. ЕИСК подкрепя безусловно тази инициатива, но в същото време привлича вниманието върху един аспект, върху който работи отдавна - необходимостта от създаване на връзки и сътрудничество с другите органи, които водят борба с организираната престъпност и с изпирането на пари.

2.1 На 1 януари 2004 г. влезе в сила Регламент (ЕО) № 1798/2003 на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност (ДДС). Регламентът беше приветстван от повечето държави-членки, които споделяха намерението на Комисията да подобри правната рамка за административното сътрудничество и да предостави инструмент за борба с измамите (3). Съгласно член 45 Комисията трябваше на всеки три години да представя на Европейския парламент и Съвета доклад относно прилагането на регламента. В изпълнение на това задължение беше представен последният доклад от 18 август 2009 г. (4)

2.2 Междувременно обаче хората станаха по-чувствителни към проблемите, свързани с данъчните измами. В действителност, в областта на ДДС, в съобщението на Комисията от 31 май 2006 г. относно необходимостта от развитие на координирана стратегия за засилване на борбата с данъчните измами (5) беше посочена необходимостта от разработване на координирана стратегия за борба, по-специално с „верижните измами“ (6) (7). В следващо съобщение (8) се съдържаше краткосрочна програма за действие.

2.3 Понастоящем Комисията представя предложение за регламент, целящ„преработване“ (9) на предходния. Предложението е в резултат на анализа на Комисията, отчасти проведен самостоятелно и отчасти - с принос от редица външни източници: докладите на държавите-членки относно действието на регламента от 2004 г., техните отговори на конкретни въпросници, Специален доклад № 8/2007 на Европейската сметна палата и Резолюция 2008/2033(INI) на ЕП от 2 септември 2008 г. Към тях се прибавят приносът на Експертната група за стратегията за борба с данъчните измами (ATFS) и този на Постоянния комитет за административно сътрудничество (SCAC).

3.1 Гореспоменатият доклад COM(2009) 428 окончателен е много полезен за разбиране на новия регламент. В него Комисията изразява своето неудовлетворение от прилагането на действащия регламент – неудовлетворение, което може да се обобщи с изявлението на Европейската сметна палата, цитирано от самата Комисия, според което „въпреки новите разпоредби, … административното сътрудничество между държавите-членки в областта на ДДС все още не е достатъчно интензивно, за да се справи с вътреобщностното избягване на плащането на ДДС и измамите с него“. Комисията направи всичко възможно, за да подобри разпоредбите и да направи по-лесно прилагането им, но основната причина за неуспехите е съпротивата срещу промените от страна на някои или може би на много от националните администрации. Заедно с обективните трудности от организационен или технологичен характер, не бива да се отрича, че все още желанието за пълно сътрудничество е допълнително затруднено от защитата на действителни или предполагаеми частни интереси. В данъчната сфера, както никъде другаде, е трудно да се утвърди европейският идеал.

3.2 Доброто административно сътрудничество е основното условие за правилно провеждане на трансграничните операции и със сигурност е в интерес на националните администрации и гражданите. Понятието „правилно провеждане“ обаче предполага тези операции да се провеждат при спазване на данъчните правила. Тези два аспекта са взаимосвързани - административното сътрудничество и борбата с данъчните измами са неделимо цяло. Комисията прилага на практика тази идея като предлага да бъде създадена обща структура (Еврофиск).

3.3 Комисията разполага с два консултативни органа, които ѝ осигуряват приноса на експерти от най-високо равнище: Групата ATFS и Комитета SCAC (вж. параграф 2.3). Обединяването им в един орган (или създаването на две групи, координирани от една единствена структура, която взема решения) би могло евентуално да допринесе за смекчаване на скрития „конфликт на интереси“между административния и данъчния сектор. Правилата за борба с данъчните измами невинаги съответстват напълно на олекотяването на административните процедури и обратно. Съпротивата срещу промените се дължи поне отчасти на различни изисквания, свързани с един и същ проблем.

3.4 Изглежда обаче, че най-големите проблеми са на политическо равнище. В доклада, споменат в параграф 2.1, се отбелязва, че след дадените във въпросниците отговори (вж. параграф 2.3) Комисията е предоставила на държавите-членки възможност „да обменят възгледите си относно функционирането на административното сътрудничество“. Учудващо е, че „само две държави-членки са проявили интерес към провеждане на открито обсъждане с Комисията …“ Освен това имаше и друг показателен факт - една държава-членка направо постави под съмнение компетентността на Сметната палата да извършва одит във връзка с прилагането на регламента относно административното сътрудничество и понастоящем делото се разглежда от Съда на Европейския съюз. Тези факти не се нуждаят от коментар и не оставят много място за оптимизъм за бъдещето.

3.5 Друг аспект от политически характер се отнася до административното сътрудничество между данъчните власти и властите, отговарящи за борбата с изпирането на пари, чиито произход е от дейности на организираната престъпност и тероризъм. ЕИСК отдавна подчертава колко е важно това, но засега изглежда не е срещнал разбиране (10).

Най-значителните промени, въведени от новия регламент, се отнасят до по-големите отговорности на държавите-членки в областта на сътрудничеството, уточняването на информацията, която трябва да се предоставя и получава, разграничаването на правата за достъп до тази информация. Също така в регламента се установяват принципите на една правна рамка относно качеството на информацията и се уточнява отговорността на държавите-членки във връзка с предоставянето на точна и навременна информация. Накрая се създава правното основание за установяване на структура за административно сътрудничество, чиято главна цел е борбата с измамите (Еврофиск).

4.1.1 ЕИСК изразява своето одобрение и подкрепа за Комисията - новият регламент в действителност представлява решителна крачка напред в нормативната уредба. Ако държавите-членки пожелаят, прилагането на неговите разпоредби ще подобри организацията на публичните финанси както по отношение на опростяването на процедурите, така и по отношение на борбата с измамите.

4.2 ЕИСК предлага по-долу някои коментари относно основните новаторски предложения, въведени чрез новия регламент. От една страна, тези коментари са продиктувани от воля за сътрудничество, но от друга, те са и резултат от обективна оценка на проблемите, които все още продължават да пречат на доброто административно сътрудничество.

В член 1, параграф 1 изрично се посочва, че сред главните цели на преработения регламент е да се води „борба с измамите с ДДС“, а в параграф 2 се определят условията, които държавите-членки трябва да спазват, за да изпълнят задължението „да осигурят защитата на приходите от ДДС за държавите-членки като цяло“. Текстът на сега действащия регламент не е толкова конкретен и точен – всъщност той се ограничава до определяне на „правилата и процедурите за обмен на определена информация“.

4.3.1 Тази иновацията е значителна – задължението да се предприемат действия за сътрудничество означава, че държавите-членки трябва да прилагат регламента в неговата цялост и в установените срокове. Разбира се, ЕИСК изразява съгласие с това, но си задава въпроса дали държавите-членки в действителност ще могат или ще поискат да се приспособят към новото законодателство, като се има предвид, че при съществуващото вече има закъснения и изключения. Освен това задължителният характер на разпоредбите предполага, че Комисията има правомощия да налага санкции, а Сметната палата да извършва одит относно правилното им прилагане – позиция, с която не всички са съгласни. В споменатия в параграф 2.1 доклад Комисията цитира случая с Германия, която е оспорила процедурата за нарушение и правомощията на Сметната палата да извършва одит. Решението, което Съдът на Европейския съюз ще вземе по това дело, ще окаже решаващо влияние върху бъдещето на административното сътрудничество в областта на ДДС.

4.3.2 Следователно новата формулировка на член 1 показва, че и в данъчната сфера се проявяват различните тенденции, съществуващи в европейската политика: тълкуването на договорите от различни гледни точки често кара Комисията да защитава някои компетенции и правомощия, а държавите-членки – да запазват националните си прерогативи. ЕИСК счита, че не е необходимо да взема отношение по този въпрос, но би искал да изрази надежда, че с приемането на новия договор ще се роди една нова Европа, в която държавите-членки ще се придържат категорично към принципите, които са установени в него.

4.4 Член 4 задължава всяка държава-членка да създаде централно звено за връзка, отговарящо за осъществяване на контактите с останалите държави-членки. ЕИСК приветства това решение, но припомня, че доброто функциониране на едно централно звено зависи от ефективността на периферните национални структури – условие, което изглежда понастоящем не се спазва навсякъде.

Член 7 (бивш член 5) потвърждава задължението за държава-членка да предоставя информация относно данъчно задължено лице, установено на нейната територия, когато е поискана от друга държава-членка. В определени случаи (11) запитаният орган може да откаже провеждането на разследване единствено ако вече е предоставил на запитващия орган информация преди по-малко от две години. Въпреки това остава задължението му да предоставя информация за всички операции, извършени от данъчно задълженото лице през последните две години.

4.5.1 Новите правила са особено важни за дистанционните продажби и предполагат провеждането на правилна политика на административно сътрудничество. За съжаление обаче, дори в сегашния си вид те не се прилагат напълно, най-вече поради все още недостатъчната информационна структура. Ето защо ЕИСК счита, че би било препоръчително по отношение на тези правила да се прилага преходният период, предвиден за други разпоредби, така че те да станат задължителни едва през 2015 г., когато ще влезе в сила Регламент (ЕО) №143/2008 на Съвета (12).

4.6 Член 15 изяснява значението на „автоматичния обмен“ на информация, вече посочен в член 17 от съществуващия регламент: всяка държава-членка трябва да предоставя автоматично и по собствена инициатива информация, която може да е полезна за друга държава-членка за защитата на собствените ѝ данъчни приходи. Обхватът на това изясняване е значителен: ако и когато започне да се прилага системно, спонтанното изпращане на информация, която може да заинтересува другите администрации, ще бъде доказателство, че идеята за административно сътрудничество е била напълно възприета.

4.7 Член 17 е тясно свързан с член 15, тъй като изисква запитващият орган да даде обратна информация на органите, които са предоставили информацията. В действителност сътрудничеството се състои не само в предоставяне на информация, но и в информиране на страните, които са я предоставили, за резултатите от действията, които са последвали.

4.8 Член 18 (бивш член 22) уточнява каква информация всяка държава-членка трябва да включи в своята база данни. ЕИСК счита, че тези разпоредби ще имат двоен положителен ефект: от една страна, ще допринесат за подобряване на оперативността на системата за обмен на информация в сферата на VIES (13), а от друга, ще привлекат вниманието на държавите-членки върху прилагането на Директива 2006/112/EО в частта, която се отнася до предоставяне, промяна и заличаване на номера по ДДС. За значението на правилното прилагане на съответните разпоредби свидетелства фактът, че голяма част от измамите са свързани именно с номерата по ДДС. Ползвателите ще извлекат значителна полза най-вече от иновациите по отношение на минималните стандарти за базите данни, въведени с членове 23 и 24.

4.9 ЕИСК изразява известно учудване относно член 22, който изисква всяка държава-членка да предоставя на компетентните органи на всяка друга държава-членка автоматичен достъп до информацията, която се съдържа в нейните бази данни. ЕИСК отбелязва, че дори при предварително съгласие на запитания орган (14), прекият достъп създава проблеми, свързани с разбирането на езика, както и с правилното тълкуване и използване на информацията. Самата Комисия е запозната с проблема – в съображение 23 е посочено, че е „необходимо да се въведат общи процедури, с цел да се осигури съпоставимостта… на тази информация“, а същата идея в различен контекст е повторена в съображение 27. ЕИСК счита, че разпоредбата за автоматичен достъп следва да се отложи за по-късна дата, когато общите административни и електронни процедури бъдат приети от всички държави-членки.

В параграф 1 на член 29, който се отнася до участието на длъжностни лица от държавите-членки, заинтересовани от административни разследвания, се предвижда, тези длъжностни лица да могат да присъстват не само в службите, но и„на всяко друго място“ (на практика в офисите на разследваните данъчно задължени лица). Същевременно в параграф 2, от една страна, се заличава разпоредбата, според която запитаната държава-членка може да определя правилата за участие в разследванията на длъжностните лица на запитващата държава-членка, а от друга страна, се потвърждава, че длъжностните лица на запитващата държава-членка „не могат да упражняват правомощията по извършване на проверката, предоставени на служителите на запитания орган. Те могат обаче да имат достъп до същите помещения и документи както служителите на запитания орган…“.

4.10.1 Този набор от правомощия и прерогативи изглежда не е нито разумен, нито оправдан. ЕИСК призовава това правило да бъде преразгледано и обмислено по-задълбочено. Присъствието на длъжностно лице на друга държава-членка в офисите на данъчно задължено лице може да доведе до„разкриването на търговска, промишлена или професионална тайна (…) или на информация, чието разкриване противоречи на обществения ред“. В предходното изречение буквално е цитирана част от член 56, параграф 4, в който се посочват случаите, когато предоставянето на информация може да бъде отказано. Още по-неприемливо е тази информация да стане достояние на длъжностно лице на друга държава-членка благодарение на присъствието му в офисите на данъчно задълженото лице.

Членове 34-39 се отнасят за едно нововъведение – създаването на обща структура за борба с измамите и с отклонението от облагане с ДДС. Основната цел на тази структура, наречена в доклада (15)„Еврофиск“, ще бъде да организира бърз и многостранен обмен на информация, да събира и разпространява полезна информация в рамките на административното сътрудничество. Различните членове обхващат различни аспекти от дейността на новия орган. Все още не е ясно обаче дали тази структура ще бъде централизирана или децентрализирана.

4.11.1 ЕИСК приветства създаването на орган, който да централизира и разпространява информация. Когато обаче този орган започне да действа, ще бъде необходимо да бъдат преразгледани някои части на регламента, за да се гарантира съвместимостта им със сегашната система на двустранно сътрудничество.

4.11.2 Впрочем съществува и друг аспект, който е свързан със създаването на Еврофиск, но не е разгледан в нито един параграф от регламента или от обяснителния меморандум – сътрудничеството и връзката с други органи, които се занимават с борбата с организираната престъпност и изпирането на пари. В много случаи и особено в най-сериозните от тях, отклонението от облагане с ДДС не е изолирано престъпление, а е свързано с контрабандата на фалшифицирани стоки, с трафика на наркотици, с трафика на оръжие и с всички други видове дейности, извършвани и контролирани от групи на организираната престъпност и тероризма. Нито в правилата, нито в практиката съществува структурирано сътрудничество между органите, които се занимават с различни аспекти на едно и също явление или с различни явления, зад които стоят едни и същи организации. Това води до дублиране на действията, до неефективност и нерядко до конфликт между правомощията.

4.11.3 В друго свое становище относно доброто управление в областта на данъчното облагане (16) ЕИСК разглежда по-подробно сътрудничеството между данъчните власти и полицейските органи за борба с престъпността и тероризма. Съвсем накратко проблемът се свежда до необходимостта от по-добра координация между директивите в областта на данъчното облагане и директивите относно изпирането на пари. Недопустимо е органи, преследващи едни и същи или сходни цели, като например администрациите, отговарящи за прякото и непрякото данъчно облагане, митниците, полицията, тайните служби, да нямат връзка помежду си или споразумения за сътрудничество.

4.11.4 ЕИСК съзнава, че подобно решение ще създаде проблеми от практическо и административно естество и че за прилагането му на практика ще е необходимо много време. Комитетът припомня обаче, че засега главната пречка несъмнено е липсата на политическа воля от страна на държавите-членки. Ето защо Комисията би трябвало да даде стимули в тази област и в своите средносрочни и дългосрочни програми да включи административното сътрудничество между разследващите органи.

4.12 В предложението за регламент не се посочва датата за влизането му в сила, а се отбелязва само, че ще той влезе в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. От друга страна обаче, в член 45 се посочва, че редица процедури за сътрудничество по електронен път ще се прилагат от 1 януари 2015 г. Тази дата изглежда реалистична, доколкото всички държави-членки искат и могат да се ангажират да я спазят.

4.13 Член 51 предвижда всяка държава-членка да подлага на (вътрешен) одит прилагането на процедурите за административно сътрудничество. Без съмнение подобна мярка е необходима и може би е продиктувана от опита с външния одит (вж. параграфи 3.4 и 4.3.1), по отношение на който се очаква решението на Съда на Европейския съюз. ЕИСК обаче си задава въпроса относно реалната ефективност на една мярка, която оставя на държавите-членки задачата сами да контролират себе си.

4.14 Остава непроменен член 56 (бивш член 40), който дава на държавите-членки възможността да не предоставят информация и да не извършват разследвания, когато националното законодателство не дава правомощия за това или ако това би довело до разкриване на промишлена или професионална тайна. Добавен е обаче параграф, в който се уточнява, че тази възможност не се прилага за случаи, защитени от банковата тайна. Въпросът би трябвало да бъде разгледан в по-широкия контекст на отмяната на банковата тайна и на законодателството срещу изпирането на пари. Все пак остава съмнението дали информацията, която е в притежание на лице, „действащо в качеството си на агент или фидуциар“, попада в обсега на банковата или в този на професионалната тайна. ЕИСК счита, че тук е необходимо разяснение.

Брюксел, 17 февруари 2010 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Anti Tax Fraud Strategy Expert Group (Експертна група за стратегията за борба с данъчните измами).

(2) Standing Committee on Administrative Cooperation (Постоянен комитет за административно сътрудничество).

(4) COM(2009) 428 окончателен. Докладът не е изрично коментиран в настоящото становище на ЕИСК. Въпреки това информацията и изразените от Комисията мнения са ценна помощ за разбиране на значението на предложените в новия регламент мерки.

(6) В някои случаи този вид измами прераства във вътреобщностна измама с липсващ търговец, СОМ(2009) 511 окончателен, стр. 3.

(7) Това съобщение също беше коментирано от ЕИСК в становището му относно „Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент и Европейския икономически и социален комитет относно необходимостта от разработване на координирана стратегия за засилване на борбата с данъчните измами“ (ОВ C 161, 13.7.2007 г., стр. 8).

(10) Вж. становище на ЕИСК относно „Насърчаване на доброто управление в областта на данъчното облагане“.

(11) Случаите, при които има възможност искането да бъде отхвърлено, са изброени в (новото) приложение към регламента. Те се отнасят до редица услуги като например дистанционните продажби, услугите, свързани с недвижимо и движимо имущество, спомагателни дейности по превоза, далекосъобщителни услуги и услуги по радио- и телевизионно разпръскване.

(12) Регламент (ЕО) № 143/2008 на Съвета от 12 февруари 2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1798/2003 по отношение на въвеждането на административно сътрудничество и на обмен на информация за правилата, свързани с мястото на доставка на услуги, специалните режими и процедурата по възстановяване на данъка върху добавената стойност (ОВ L 44, 20.2.2008 г., стр. 1).

(13) VIES - Система за обмен на информация по ДДС.

(14) В член 7 се посочва, че „по молба от страна на запитващия орган запитаният орган предоставя информацията …“.

(16) Съобщение на Комисията относно насърчаване на доброто управление в областта на данъчното облагане, COM(2009) 201 окончателен.