10.12.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 334/1

I.

Усъвършенстването на финансовото управление на Европейския съюз и на механизмите, чрез които Комисията поема отговорност за управлението на средства, е важна задача. Нормативната уредба може да има важна роля в този процес, а предложените изменения съдържат промени, които ще помогнат на служителите на ръководни постове да вземат правилни решения — някои от предложените промени представляват значително опростяване на процедурите. Но нормативната уредба сама по себе си не е достатъчна — ключовите подобрения ще бъдат извършени чрез действията на ръководния персонал в Комисията, другите институции и държавите членки.

II.

Комисията описва това предложение като стъпка напред в сравнение с обичайното преразглеждане на Финансовия регламент на всеки три години. На практика обаче предложените промени не са толкова амбициозни. Например, що се отнася до системата, свързана с безвъзмездните средства, в обяснителния меморандум се говори за преминаване на режима от управление, основано на вложените средства, към управление, основано на резултати (точка 42). На практика обаче, въпреки че съдържа някои нововъведения като предвиденото предоставяне на награди, предложените изменения не отговарят на целите, които Комисията си е поставила.

III.

Предложението на Комисията относно външните целеви приходи е добре обосновано, но поддържането на категорията „вътрешни целеви приходи“ изглежда излишно (точки 6—9).

IV.

Комисията формулира предложения относно допустимия риск от грешки. Палатата отбелязва, че около дефиницията и приложението на концепцията за допустим риск има значителни неясноти, както и че предложението на Комисията изглежда използва концепцията за допустим риск единствено като база за преценка на нивото на неправомерни плащания, което би следвало да се разглежда като приемливо на последващ етап. Палатата предлага на Парламента и на Съвета да обмислят дали Финансовият регламент следва да изисква от Комисията да усъвършенства проверката на предложенията за разходи в момента на тяхното подаване и да подобри установяването на причините за грешки. Финансовият регламент не би следвало да ограничава отговорността на Палатата да определя подходящо ниво на същественост (точки 10—23).

V.

Предложението на Комисията относно режимите на управление включва важното изискване за представяне на декларация за управлението относно разходването на всички средства, чието управление е споделено с държавите членки. Това предложение обаче повдига въпроси относно разходите, практическото прилагане и отговорността, които изискват внимателно обмисляне (точки 24—36).

VI.

Палатата препоръчва Правилата за прилагане да вземат предвид нейните предишни коментари относно доверителните сметки (точки 38—41).

VII.

Включването във Финансовия регламент на специфична правна основа за използването на финансови инструменти е уместна стъпка. Въпреки това Палатата отбелязва, че предложеното допълнение на Финансовия регламент не разглежда въпроса за собствеността. Не е ясно дали Комисията планира да вписва всички финансови инструменти в счетоводния баланс на Европейския съюз (точки 43—47).

VIII.

Значителна част от предложенията относно външния одит биха ограничили възможностите на Палатата да изпълнява ефективно своите задължения, произтичащи от Договора. Поради това Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета да отхвърлят по-голямата част от тези предложения (точки 48—69).

IX.

Комисията предлага да се създадат европейски доверителни фондове. Палатата насочва вниманието на Парламента и на Съвета към въпросите, свързани с администрацията, отговорността и одита, които това предложение повдига (точки 70—78).

X.

Разпоредбата относно приемането на „опростен примерен финансов регламент“ за предложените специални органи, осъществяващи публично-частно партньорство, не съдържа изрично изискване да се потърси становището на Палатата. Палатата смята, че е важно този документ да не ограничава по никакъв начин нейните правомощия да извършва одит на средствата на ЕС (точки 79—81).

XI.

Палатата препоръчва допълнително усъвършенстване на разпоредбите относно предварителното финансиране, придружено от управленски действия с оглед намаляване на прекаленото натрупване на неуравнени плащания (точки 86—89).

XII.

Предложенията съдържат известно опростяване на механизмите за изготвяне и представяне на отчетите. Палатата препоръчва наред с това да се преформулира и изясни ангажиментът на Комисията за изготвяне на финансовите отчети в съответствие с международно приетите стандарти (точки 90—93).

XIII.

Палатата препоръчва да се изясни предложението на Комисията относно одита на агенциите с цел да се постигне максималният принос, който това предложение може да има за общата увереност относно законосъобразността и редовността на разходите (точки 94—99).

XIV.

Палатата препоръчва преразглеждане на изискванията по отношение на отчетността (точки 101—102).

XV.

Като цяло предложенията, представени в преработения текст на Финансовия регламент, ще дадат възможност за по-голяма прозрачност и по-добро финансово управление от страна на Комисията. Опростяването на секторното законодателство обаче остава важен метод за постигане на съществени промени в изпълнението на бюджета.

1.

Предложението на Комисията (COM(2010) 260 окончателен) съдържа голям брой подробно описани промени на разпоредбите на Финансовия регламент. Обяснителният меморандум към това предложение обобщава целите и естеството на промените по групи членове от регламента. Доколкото е възможно, становището на Палатата следва структурата на обяснителния меморандум на Комисията.

2.

Където е необходимо, настоящото становище препраща към текста на Комисията (SEC(2010) 639/2), който посочва възможните промени в регламента за прилагане на Финансовия регламент. Становището няма за цел да коментира този текст като цяло.

3.

Усъвършенстването на финансовото управление на Европейския съюз и на механизмите, чрез които Комисията поема отговорност за управлението на средства, е важна задача. Промените във Финансовия регламент могат да имат важна роля в този процес, а предложените изменения съдържат много необходими промени, които могат да го доразвият. Въпреки това, както Палатата вече подчерта в друг документ (3), подобряването на начина, по който се изразходват средствата на ЕС, изисква опростяване и усъвършенстване на секторното законодателство, както и други мерки, които да подкрепят, насърчават и изискват адекватни действия от ръководния персонал в Комисията, другите институции и държавите членки. Сложното законодателство едва ли би довело до по-добри резултати, които са цел на всички заинтересовани страни в ЕС.

4.

В няколко случая настоящото становище формулира подробни предложения за изменения на представения от Комисията текст. Тези предложения са описани в приложението.

5.

Комисията предлага няколко изменения на дял II на Финансовия регламент, който се отнася до бюджетните принципи. Палатата отбелязва, че тези промени (по-специално мерките за опростяване на разпоредбите относно възстановяването на лихви) като цяло целят да опростят и улеснят изпълнението на бюджета, като спазват бюджетните принципи. С две изключения (третиране на целевите приходи и допустим риск от грешки) Палатата няма коментари.

6.

Действащият финансов регламент посочва (в член 18) няколко вида „целеви приходи“, които следва да се използват за финансиране на конкретни разходни позиции. Член 10 от текста, който е в сила понастоящем, постановява, че неизползваните подобни приходи се пренасят по право. Комисията предлага:

7.

Предложението на Комисията е разумно по отношение на външните целеви приходи. Държавите членки и другите донори, които са финансирали изследователски програми или програми за предоставяне на помощ например, желаят да разполагат с възможност да се уверят, че техните средства са били използвани за предвидените цели.

8.

Поддържането на категория „вътрешни целеви приходи“ обаче изглежда ненужно. Вътрешните приходи могат да бъдат обхванати от обикновената бюджетна процедура.

9.

Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета да приемат предложението на Комисията само по отношение на външните целеви приходи.

10.

Член 28б от предложението на Комисията би създал задължение (а не само възможност) за законодателния орган да определи ниво на допустим риск от грешки „за подходящо агрегиране на бюджета“. Това решение се „взема предвид“ в годишната процедура по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Нивото на допустим риск следва да се базира на анализ на разходите и ползите от проверките. Държавите членки, както и другите субекти и лица, които управляват средствата на ЕС, следва да докладват на Комисията за поетите от тях разходи по проверките на разходите на ЕС.

11.

Съображение 27 посочва допълнителни подробности:

12.

По-долу Палатата излага своите коментари относно целите, дефиницията, оценката и приложението на допустимо ниво на риск, както и относно отговорностите на институциите.

13.

В предишни документи (Становище № 1/2010) Палатата посочва, че един анализ на разходите и ползите от разходните програми и вероятните рискове от грешки би могъл да е от полза при прегледа на регулаторния режим и структурата на управление на съответната програма. С други думи, Комисията следва да разгледа слабостите в съществуващите системи и да анализира разходите и ползите от различните възможни промени. В случаите, когато е трудно да се постигне високо ниво на съответствие с правилата на схемата, съществуват няколко възможни варианта, като например опростяване на правилата на схемата, преработване на модела на програмата, засилване на контрола, допускане на по-ниско ниво на съответствие с правилата или прекратяване на дейността при необходимост.

14.

За разлика от това, предложението на Комисията за член 28б използва концепцията за допустим риск единствено като основа за вземане на решение какво ниво на неправомерно изразходвани средства следва да се разглежда като приемливо на последващ етап. Предложението не изисква от Комисията да извършва оценка на разходите, свързани с административните и контролните системи, или на вероятното ниво на несъответствие с правилата, нито да посочва възможностите за опростяване, разгледани при предлагането на нови разходни схеми (например при разглеждането на разходните програми на Европейския съюз от 2014 г. нататък).

15.

Понастоящем Финансовият регламент не съдържа разпоредби относно отговорностите на Комисията при изготвянето на нови предложения за разходване на средства (с изключение на член 49, който обхваща въпроса за приемането на основен акт). Следва да се обмисли дали Финансовият регламент трябва да изисква от Комисията да преценява вероятните нива на несъответствие с правилата, да извършва оценка на въздействието и да изчислява вероятните разходи за администрация и контрол преди да представи нови предложения за разходване на средства.

16.

Въпреки че цифровото изражение на „нивото на допустим риск“ следва да се определи от законодателния орган, необходимите параметри не са ясно дефинирани. Както беше посочено по-горе, разходните области, които следва да бъдат обхванати, изненадващо са дефинирани по-подробно в съображението, отколкото в предложения нов член. Наред с това преработеният текст не изяснява дали рискът от грешки следва да се разглежда във връзка с размера на разходите, заявени като коректно извършени от крайните бенефициенти (валидна мярка), или във връзка с размера на изплатените от Комисията средства (включително авансовите плащания, които имат ограничена роля при определянето на законосъобразността и редовността на разходите в области като споделено управление или изследвания).

17.

От предложението за член 28б не става ясно дали „разходите по проверките“ включват разходите, поети от бенефициентите. Може да се допусне, че това би следвало да е така, ако нивото на допустим риск се определя чрез сравняване на пределните разходи и ползи от допълнителните проверки, както предвижда Комисията в своите съобщения. Освен това от формулировката на текста не става категорично ясно, че поетите от Комисията разходи ще бъдат взети предвид.

18.

Ако законодателният орган вземе решение да приеме някои елементи от предложенията на Комисията, ще бъде необходимо внимателно разглеждане на въпроса как да се измери дали рискът от грешки наистина е ограничен до допустимото ниво.

19.

Както Палатата посочи в коментарите си към съобщението на Комисията от 2008 г. „Към общо разбиране на концепцията за допустим риск от грешки“ (COM(2008) 866), концепцията за допустимо ниво на грешки или риск от грешки повдига въпроси, дебатът и решенията по които попадат под отговорността на Парламента и на Съвета, както в качеството им на законодателен орган, така и в контекста на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Предложението на Комисията отразява по адекватен начин разделението на отговорностите между институциите.

20.

Определянето на нивото на същественост, от друга страна, е решение на външния одитор. Сметната палата има задължението да определи „праг на същественост“ в съответствие с международните стандарти за одит.

21.

Съгласно тези стандарти външният одитор трябва:

22.

Палатата отбелязва, че ако Европейският парламент и Съветът желаят да определят прагове за допустимия риск от грешки, те биха могли да направят това по-скоро чрез „актове с незадължителна сила“, като например насоки, отколкото чрез фиксиране на тези прагове в законодателството.

23.

Палатата препоръчва на Европейския парламент и на Съвета да разгледат предложението на Комисията, като вземат предвид изложените по-горе съображения. Органите за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета следва да определят условията, при които извършват това освобождаване. Въпреки това Палатата подчертава, че около дефиницията и приложението на концепцията за допустим риск има значителни неясноти. Палатата предлага на Парламента и на Съвета да обмислят дали Финансовият регламент следва да изисква от Комисията да усъвършенства проверката на предложенията за разходи в момента на тяхното подаване и да подобри установяването на причините за грешки. Финансовият регламент не би следвало да ограничава отговорността на Палатата да определя подходящо ниво на същественост.

24.

Комисията предлага да се намали броят на съществуващите понастоящем режими на управление, посочени във Финансовия регламент, до два — пряко и непряко управление. Всички разходи, чието управление е споделено с държавите членки, ще подлежат на административни разпоредби, следващи модела на съществуващите механизми в областта на селското стопанство.

25.

Органите, натоварени от държавите членки с управлението на разходи, ще имат задължението да гарантират, че разходите са били предмет на независим външен одит, и да представят декларация за достоверност от ръководството относно изчерпателността и точността на отчетите, функционирането на системите за вътрешен контрол, както и законосъобразността и редовността на управляваните разходи. Тази декларация, придружена от становището на независим одитор, следва да бъде предоставена до 1 февруари на следващата финансова година (до 15 февруари следва да се представи и обобщаващ доклад, в случай че повече от един орган е отговорен за разходването на средства).

26.

Подобно стандартно изискване за подаване на навременна декларация от ръководството би следвало да подобри спазването на сроковете и съгласуваността на финансовото и управленското отчитане.

27.

Предложенията на Комисията обаче не биха опростили административните механизми. Те повдигат редица въпроси, между които:

Освен това общата полза от предложението не е ясно формулирана (вж. точки 35 и 36).

28.

Предложените промени на Финансовия регламент включват премахването на предишната дефиниция за ролята на държавите членки като осъществяващи „задачи по изпълнението“. Изключително важно е отговорностите на Комисията по отношение на споделеното управление да бъдат ясно определени (4). Това включва поставяне на срокове за дейностите, описани в член 53a, буква б), и изискване Комисията да приеме решение, посочващо крайния размер на относимите към бюджета разходи за финансовата година.

29.

С течение на времето при разходите от бюджета на ЕС за селско стопанство се формира тенденцията за по-нисък процент грешки, отколкото в някои други области на оперативни разходи. Разликите между начина на разходване на средствата в селското стопанство и в другите области обаче са големи. Бенефициентите на средствата, отпускани в рамките на общата селскостопанска политика, обикновено извършват своите дейности и националните органи провеждат съответните проверки преди извършване на плащането. Около 70 % от разходите не се изчисляват въз основа на възстановяването на разходи, а на базата на обективни критерии, като например земя, допустима за подпомагане по Схемата за единно плащане.

30.

При разходите в области като структурните фондове, „Образование и култура“ и „Правосъдие и вътрешни работи“ бенефициентите са различни и получават финансиране от ЕС за текущи дейности, които са съфинансирани от други източници. Извършват се плащания преди възникването на разходи, а исканията за средства се приемат въз основа на декларации, че са били извършени допустими разходи.

31.

Поради това счетоводните системи на органите, управляващи плащанията, не могат да предоставят преки данни за правата за получаване на плащане, а само непряка информация за декларациите, представени от други органи. Освен това проверките на инфраструктурна схема, схема за рисков капитал и схема за обучение например могат да се различават по своето естество и момент на извършване.

32.

По тази причина възпроизвеждането на административните механизми, свързани с плащанията в областта на селското стопанство, няма да е непременно лесно. Също така не може да се смята, че предложените промени автоматично ще пренесат в други бюджетни области безспорните предимства на настоящата система за управление на разходите за селско стопанство.

33.

Няма индикации за вероятните разходи, свързани със създаването на структурите, посочени в член 53a. Една оценка на въздействието на предложенията би помогнала при изчисляването на тези разходи.

34.

Изложените в този член предложения представляват значителна инвестиция за получаване на по-точна информация относно възстановимите разходи, извършени от бенефициентите. Въпреки че това е желателна стъпка, в случай че системите за плащане останат непроменени, обяснителният меморандум на Финансовия регламент обявява преминаване към „система, основаваща се на изпълнението, въз основа на определяне на договорени показатели и цели“. Ако подобна система бъде въведена, друга административна рамка би била по-подходяща.

35.

Предложението на Комисията показва значителни сходства с идеите, изложени в Становище № 2/2004 на Палатата относно модела за „единен одит“ (и предложението за рамка за вътрешен контрол на Общността). И двата документа предвиждат пирамидална система на координирани проверки на разходите, приложима за целия бюджет, която допринася за общата увереност на ниво Комисия. Въпреки че предложенията, изложени в проекта за изменение на Финансовия регламент, могат да допринесат за създаването на подобна „пирамида на увереността“, предложението на Комисията не показва по какъв начин тя ще използва тази информация, за да достигне до заключението, че отчетите са точни и нито една област на разходи не е засегната от съществени грешки.

36.

Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета да обмислят предложенията на Комисията в светлината на изложените по-горе коментари. Палатата подчертава, че предложенията събират на едно място въпроси, свързани с институционалната структура, с въпроси, засягащи увереността по отношение на надеждността на счетоводната информация, законосъобразността и редовността на разходите и рисковия профил на разходните области. Например, би било възможно да се получи декларация от ръководството за всяка разходна област, без те да са организирани задължително по еднакъв начин.

37.

Палатата няма коментари по предложенията, изложени в проекта за изменение на Финансовия регламент.

38.

Комисията предлага възможността да могат да се откриват доверителни сметки на името или от името на Комисията (под отговорността на разпоредителя с бюджетни кредити, който отговаря за изпълнението на съответната програма или дейност, и при съгласие от страна на счетоводителя на Комисията). Тези сметки ще бъдат управлявани от някой от органите, посочени в член 53, параграф 1, точка 2, букви в) и г), както и от финансови институции, на които е възложено прилагането на финансови инструменти, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ).

39.

Палатата вече е одитирала управлението на доверителни сметки от Комисията (например в Специален доклад № 5/2009). Палатата заключи, наред с другото, че не са установени ясни правила за откриване на доверителни сметки.

40.

От много години Комисията използва доверителни сметки при изпълнението на програми и действия като операции с рисков капитал или гаранции за малките и средните предприятия. Тази нова разпоредба би предоставила правната основа за откриване на нови доверителни сметки. Тя не задължава разпоредителя с бюджетни кредити, който отговаря за изпълнението на програмата или на дейността, да получи съгласието на счетоводителя на Комисията по отношение на съществуващите доверителни сметки, нито да установи правила за тяхното използване и мониторинг.

41.

Палатата предлага при финализирането на текста на Правилата за прилагане Комисията да вземе предвид коментарите, изложени в точки 30—32 от Специален доклад на Палатата № 5/2009.

42.

Комисията представя редица предложения за адаптиране на системата за възстановяване на разходи (предвиждащи по-широко използване на еднократни плащания, стандартни разходи за единица продукт и т.н.). Предложенията за изменение на Финансовия регламент обаче не обясняват как ще бъде извършен преходът към система, основана на изпълнението. Следователно съществува разминаване между целта, описана в обяснителния меморандум (който посочва, че цели „преминаване на режима на безвъзмездните средства от управление, основано на действителните разходи (средства), към схема, основана на изпълнението (резултати), с цел действията да се насочат по-добре към целите на политиките и да се постигне съществено опростяване на процедурните и документните изисквания в полза на бенефициентите, както и улесняване на използването на еднократни суми“) и предложените в действителност промени. Предложенията, засягащи наградите, могат да се тълкуват като знак за отдалечаване от модела на възстановяване на разходите. Ако Комисията желае да постигне значителен напредък към система за възстановяване на разходите, основана на изпълнението, тя следва да разгледа въпроса в Правилата за прилагане и/или в секторното законодателство.

43.

Този нов дял формира правната основа за използването на финансови инструменти. Съгласно неговите разпоредби Комисията може да използва финансови инструменти в режим на пряко управление или в режим на непряко управление чрез възлагане на задачи на ЕИБ, ЕИФ или други финансови институции. Преди това финансовите инструменти бяха третирани като изключение от стандартните механизми за безвъзмездни средства.

44.

Включването във Финансовия регламент на специфична правна основа за изпозлването на финансови инструменти е уместна стъпка по изложените от Комисията причини. Палатата отбелязва обаче, че новите насоки, предоставени от предложеното допълнение на Финансовия регламент, не разглеждат въпроса за собствеността — не е ясно дали Комисията планира да вписва всички финансови инструменти в счетоводния баланс на Европейския съюз, както би следвало съгласно международно признатите счетоводни стандарти (5) (вж. също точки 46 и 92).

45.

Палатата вече е извършвала одит на управлението на различните финансови инструменти от страна на Комисията, ЕИБ, ЕИФ и други финансови посредници (например в Специален доклад № 1/2009 и в годишния доклад за 2008 г.). Наред с другото Палатата заключи, че в някои случаи мониторингът на използването на финансовите инструменти от Комисията или от финансовите посредници, натоварени с тяхното управление, не е адекватен.

46.

Комисията планира да разшири употребата на финансови инструменти. Това ще създаде необходимост тя да наблюдава тяхното прилагане и да инвестира в обучения, които да подготвят персонала за управлението на присъщите рискове (6). Също така Комисията следва да се увери, че нейните служители са информирани за нуждата от прозрачност (включително оповестяване съгласно международно приетите счетоводни стандарти).

47.

Палатата препоръчва на Европейския парламент и на Съвета да поискат допълнителна информация от Комисията във връзка със собствеността по отношение на финансовите инструменти, както и информация относно плановете на Комисията за тяхното отчитане във финансовите отчети на ЕС. Освен това Палатата препоръчва на Комисията да определи в правилата за прилагане необходимите политики за мониторинг на използването на финансовите инструменти, включително и за инструментите, използвани при непряко управление. Комисията следва също така да засили капацитета на своя персонал за работа със сравнително сложни финансови инструменти.

48.

Комисията формулира редица предложения относно годишния доклад (член 129, член 143, член 144a) и специалните доклади (член 144), изготвяни от Сметната палата. Комисията (основният одитиран от Палатата субект) не е потърсила становището на Палатата (външният одитор на Комисията) преди да предложи тези промени в механизмите за провеждане на одитите на Палатата.

49.

Комисията предлага (освен промяна на последователността на някои разпоредби на член 143):

50.

Палатата няма коментари по предложените промени на член 143, параграфи 4 и 6.

51.

Предложението да се включи препратка към състезателната процедура в член 143, параграф 1 и член 143, параграф 2 представлява излишно повторение.

52.

Палатата счита предложените в член 143, параграф 1 промени в графика за неуместни. Те биха съкратили значително времето, с което Палатата разполага за изготвяне на своите констатации. Освен това Палатата отбелязва, че Комисията не е предложила да премести напред във времето датата, на която тя самата следва да представи предварителните (член 128) и окончателните отчети (член 129).

53.

В предложения график особено впечатление прави частта относно годишните отчети за дейността на генералните директори на Комисията и „обобщаващия доклад“, който ги обединява. Палатата коментира тези документи в своя годишен доклад. Член 60, параграф 8 от Финансовия регламент постановява, че те следва да бъдат предоставени до 15 юни. По този начин Палатата ще бъде задължена да предаде проекта за годишния си доклад на същата дата, на която Комисията следва да представи своя обобщаващ доклад относно действието на системата за вътрешен контрол.

54.

Палатата признава, че е желателно всички материали да бъдат предоставени на Комисията и другите институции своевременно и на практика винаги, когато това е възможно, предоставя документите преди официалните крайни срокове, установени във Финансовия регламент. Тя счита, че е най-добре приложимите понастоящем официални срокове да не бъдат променяни и институциите да продължат да разчитат на доброто си сътрудничество.

55.

Ако Парламентът и Съветът все пак приемат, че някои срокове следва да бъдат съкратени, Палатата счита, че ще бъде необходимо да се приложи същият подход към сроковете на Комисията.

56.

В този случай би било особено желателно да се преразгледа срокът за предоставяне на отговорите от Комисията и другите институции по проекта за годишен доклад на Палатата (констатации и оценки). В член 143, параграф 1 този срок е 15 октомври. Ако институциите предоставят своите окончателни преведени отговори толкова късно, би било невъзможно годишният доклад да бъде публикуван навреме. За да се спази съществуващият график за представяне на годишния доклад пред бюджетния орган в началното на ноември, Палатата трябва да получи напълно преведените отговори не по-късно от 30 септември.

57.

Предложеният нов член 144a също следва да бъде разгледан в светлината на ограниченията при изготвянето на годишния доклад на Палатата.

58.

Палатата има задължението да изготви доклад, обхващащ всички разходи за дадена финансова година. Тя обаче не може да завърши своята програма от одитни посещения преди Комисията да е вписала всички разходи (7). При тези обстоятелства е неизбежно съобщаването на одитните резултати да създаде стрес за всички страни в този процес. За преодоляването на този проблем са необходими сътрудничество, комуникация и дискусии.

59.

Обикновено одитираният субект разполага с три възможности да отговори на констатациите на Палатата:

60.

Изложението на предварителните констатации е по-скоро част от вътрешните процедури на Палатата, отколкото документ, който се приема от Палатата или от някой от одитните ѝ състави (8). Поради това Палатата счита, че принципно не е уместно във Финансовия регламент да се включва разпоредба като член 144a.

61.

Освен това съществуват сериозни практически възражения срещу предложението на Комисията.

62.

Ако използването на изложенията на предварителни констатации бъде уредено нормативно, би следвало да се даде приоритет на създаването на правно задължение за Комисията да отговори в срок от максимум шест седмици.

63.

Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета:

64.

Комисията предлага:

65.

Както и в случая на годишния доклад, Палатата счита, че препратката към състезателната процедура е излишна.

66.

Втората от промените, които се предполага да са с разяснителна цел, е неясна. Вероятно нейният смисъл е да задължи Палатата да приема окончателния текст на специалните доклади в рамките на един месец от получаването на съответните отговори. При всички случаи практиката на Палатата е да приема специалните доклади непосредствено след като получи окончателната версия на отговорите на съответната институция. Палатата счита, че настоящото преразглеждане на Финансовия регламент предоставя добра възможност да се премахне тази излишна алинея от член 144.

67.

Предложената нова последна алинея на член 144, параграф 1 не би имала положителен ефект, а само би ограничила възможността на Палатата да изготвя специални доклади с максимална стойност за ползвателите им. Палатата непрекъснато преразглежда начина на представяне на докладите и обръща по-голямо внимание на отговорите от одитираните субекти, отколкото повечето върховни одитни институции. Доколкото е известно на Палатата, повечето национални одитни институции приканват одитираните субекти да коментират върху проектодокладите, след което обобщават тези коментари в текста на съответния доклад. Ако е необходимо въвеждането на промени, Палатата предпочита този модел на представяне на докладите.

68.

Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета да не приемат описаните по-горе изменения на член 144 и да обмислят премахването на член 144, параграф 1, трета алинея.

69.

Третото изречение от член 140, параграф 2 от настоящия Финансов регламент се различава от текста на Договора на две места — изразът „заедно с“ заменя израза „съвместно с“, използван в Договора; във Финансовия регламент се говори за „институции за одит“, а не за „одиторски органи“ (9). Палатата препоръчва тази част от текста да бъде съгласувана с терминологията на Договора.

70.

Проектът за изменение на Финансовия регламент предвижда включването на нов член 164, който формира основата за създаването на европейски доверителни фондове. Те ще следват модела на функциониране на доверителните фондове на Световната банка и на Организацията на обединените нации и биха позволили на Комисията да управлява средствата от други донори (наред със средствата от бюджета на ЕС), обединени в общ портфейл. Комисията предлага тези средства да се съхраняват в специална банкова сметка и да удържа такса за тяхното управление в размер на 7 %.

71.

Решението дали Комисията следва да започне да управлява доверителни фондове е въпрос на политика, по който Палатата не заема позиция. При все това Палатата обръща вниманието на Парламента и на Съвета върху въпросите, свързани с административните механизми, разходите, отговорността и одита, които това предложение повдига.

72.

Въпреки че може да е уместно финансовите вноски да се получават и съхраняват в специални банкови сметки, докато стане необходимо тяхното използване, за да се оползотворят даренията са нужни други механизми. Един доверителен фонд, насочен към преодоляване на последствията от земетресението в Хаити например, предполага извършване на разходи в местната валута в Хаити, закупуване на материали и услуги в различни валути в Карибския регион и получаване на стоки и логистични услуги от ЕС и държави извън него. Това би наложило операциите на доверителния фонд да преминават през няколко банкови сметки и да се управляват от множество делегации и служители.

73.

Поради това счетоводството на доверителните фондове би било сложна задача, тясно свързана с други счетоводни дейности. В предложения от Комисията нов текст относно „специалните банкови сметки“ този сложен въпрос не се споменава.

74.

Проектът за изменение на Финансовия регламент би позволил на Комисията да удържа такса за управлението на доверителния фонд в размер на 7 % от вноските. Палатата разбира, че тази цифра (която се споменава и в Рамковото финансово и административно споразумение между ЕО и ООН) отразява максималните стойности на административните разходи, установени в други области на бюджета, а не представлява оценка на вероятните допълнителни разходи за управлението на доверителните фондове.

75.

Част от предложението позволява на Комисията, която също би била донор, да удържа административна такса за управлението на собствената си вноска във фонда. Обяснителният меморандум описва специалните банкови сметки като „извън бюджета“, което предполага, че Комисията планира да третира трансферите към доверителния фонд като бюджетни разходи. Не е ясно дали е допустимо Комисията да удържа административна такса за управлението на собствените си средства, нито дали определеният размер на таксата за управление (7 %) представлява аргументирана оценка на вероятните разходи.

76.

Проектът за изменение на Правилата за прилагане (член 231a) постановява, че доверителните фондове следва да бъдат консолидирани в годишните отчети на Комисията, както и че в рамките на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета на бюджетния орган следва да се представи годишен отчет за дейността. Всеки отделен доверителен фонд подлежи на поне три одита — от страна на Службата за вътрешен одит, на Палатата и на „независим външен одитор“.

77.

Тези механизми могат да бъдат сравнени с механизмите, които се прилагат при традиционното управление на доверителни фондове. Те обикновено включват изготвяне на консолидиран отчет на доверителните фондове, обхванат от един одит. Тази консолидация значително намалява разходите за одит. При Световната банка донорите, които желаят да получат допълнителна увереност относно отделните доверителни фондове, възлагат извършването на одит от външния одитор на управляващия орган, но трябва да заплатят такса на одитора, която да покрие допълнителните разходи, свързани с този одит.

78.

Палатата препоръчва при разглеждането на предложението на Комисията Парламентът и Съветът да отдадат необходимото значение на изложените по-горе съображения. Наред с това те следва да обмислят как да създадат стабилни, но разходно-ефективни механизми, в случай че предложението за създаване на Европейски доверителни фондове бъде подкрепено.

79.

Проектът за изменение на Финансовия регламент включва нов член 185a, който създава основа за изрично въвеждане на концепцията за публично-частни партньорства, като тяхното осъществяване се възлага на специални органи за публично-частно партньорство. Предложението на Комисията предвижда тя да приеме опростен примерен финансов регламент, който ще установи набор от принципи, необходими за осигуряване на добро финансово управление. Тези принципи, вдъхновени от новия член 53б от проекта за изменение на Финансовия регламент, ще бъдат включени във финансовите правила, които следва да се приемат от имащите правосубектност органи, които са създадени с основен акт и на които е възложено осъществяването на публично-частно партньорство съгласно член 53, параграф 1, точка 2, буква д).

80.

По същество публично-частните партньорства са форма на високостойностна и често сложна дългосрочна правна договореност. В техническото досие на Комисията се посочва, че партньорите не считат разпоредбите на действащия понастоящем Финансов регламент за подходящи. Въз основа на това (и след допълнителен анализ) Комисията е взела решение да добави нова възможност за осъществяване на публично-частно партньорство към вече съществуващите механизми, като го повери на специален орган за публично-частно партньорство.

81.

Решението за възлагане на осъществяването на публично-частните партньорства на специален орган е въпрос на политика, по който Палатата не заема позиция. Разпоредбите относно „опростения примерен финансов регламент“ за специалните органи не предвиждат консултации с Палатата. Палатата счита, че е важно този документ по никакъв начин да не ограничава нейните възможности да извършва одит на средствата на ЕС.

82.

Палатата препоръчва думите „и след консултация със Сметната палата“ да бъдат добавени към второто изречение на този член.

83.

Палатата няма коментари по това предложение.

84.

Палатата няма коментари по това процедурно предложение на Комисията.

85.

Палатата желае да насочи вниманието на Парламента и на Съвета към четири въпроса, които не са повдигнати в обяснителния меморандум на Комисията: уравняването на плащанията за предварително финансиране (член 81), отговорностите на счетоводителя (член 123), одита на агенциите на ЕС (член 185, параграф 4) и разпределението на задълженията за отчитане във Финансовия регламент.

86.

В някои дялове на бюджета в последните години се наблюдават много високи нива на неуравнени плащания за предварително финансиране. Предложението на Комисията е насочено към този проблем.

87.

Комисията предлага, наред с другото, да се прибави нов параграф 4 към член 81, който би задължил отговорния разпоредител с бюджетни кредити да уравнява плащанията по предварителното финансиране „редовно“, но без да споменава честотата на уравняването. Не е ясно дали предложената промяна ще постигне поставената цел.

88.

Палатата препоръчва на Европейския парламент и на Съвета да обмислят усъвършенстване на тази разпоредба, например като посочат, че е желателно да се избягва прекаленото натрупване на неуравнени плащания и/или като позволят само едно плащане за предварително финансиране.

89.

Палатата изтъква, че би следвало Комисията да е в състояние да предприеме действия по проблема с високите нива на неуравнени плащания за предварително финансиране преди да се въведат промени във Финансовия регламент. Палатата предлага на Комисията да си постави цел по отношение на намаляването нивото на неуравнените плащания за предварително финансиране и да наблюдава напредъка чрез годишните отчети за дейността.

90.

Предложенията на Комисията опростяват и съкращават текста относно представянето на отчетите. Включени са някои промени в сроковете за представяне на различните пакети финансова информация.

91.

Палатата приветства опростяването на настоящия текст на този дял. Палатата счита обаче, че би било полезно да се използва тази възможност за промяна на текста, за да се посочи изрично отговорността на счетоводителя на Комисията по отношение на нейните отчети, а именно — да гарантира, че отчетите са изготвени правилно. Целта не е да се въведе промяна по същество — на практика отчетите се изготвят във всички съществени аспекти съгласно Международните счетоводни стандарти за публичния сектор, но това може да се формулира по-ясно.

92.

Палатата предлага член 123 да бъде изменен и да посочва, че отчетите се изготвят в съответствие с „международно приетите счетоводни стандарти в публичния сектор“ (текстът е зает от член 133), но да позволява на счетоводителя да се ръководи от принципа, че точното и вярно представяне на финансовото състояние има предимство. По този начин счетоводителят ще има възможност да възприеме подход, различен от посочения в стандартите, само когато това е необходимо за формиране на точна и вярна представа. Впоследствие счетоводителят следва да посочи, че е следвал друг подход и да покаже (в бележките към отчетите) какви биха били разликите във финансовите отчети, ако стандартите са били приложени.

93.

Палатата препоръчва на Парламента и на Съвета при разглеждането на предложенията на Комисията за тази част от Финансовия регламент да обмислят възможността за включване на описаните по-горе пояснения.

94.

Комисията предлага нов член 185, параграф 4, който разглежда одита на агенциите на ЕС. Той предвижда специфичните годишни доклади на Палатата относно агенциите на ЕС да се основават на одитните доклади на одитори от частния сектор, определени от всяка агенция. Съществува известна неяснота относно същинската цел на предложението: първото изречение засяга законосъобразността и редовността на приходите и разходите, а второто — отчетите.

95.

Предложението на Комисията има потенциал да създаде основа за по-добра рамка за одит по отношение на агенциите. Одиторите от частния сектор имат опит във формирането на становище относно надеждността на отчетите. Палатата е съгласна с Комисията, че при изготвянето на своето становище относно надеждността на отчетите на дадена агенция Палатата би следвало да може да разчита на работата на независими, назначени по съответния ред одитори от частния сектор.

96.

По отношение на законосъобразността и редовността въпросът е малко по-сложен, тъй като изискванията, поставени от законодателството на ЕС, не са свързани до такава степен с обичайната одитна дейност на одиторите от частния сектор. Палатата счита, че най-уместният подход би бил да се изисква от тези одитори да прилагат „съгласувани процедури“ във връзка с възлагането на обществени поръчки и набирането на персонал. Така одиторите от частния сектор ще могат да подберат „съгласувана“ извадка от процедури, свързани с възлагането на поръчки и набирането на персонал, и да я подложат на набор от „съгласувани“ тестове. След това въз основа на резултатите от тестовете Палатата ще може да формира собственото си становище относно законосъобразността и редовността на отчетите на съответната агенция.

97.

Поради това Палатата счита, че трябва да участва в подбора на одиторите от частния сектор, да притежава собствеността върху одитните работни документи и да има възможността като последна инстанция да откаже услугите на одиторите от частния сектор, ако прецени това за необходимо. Тъй като одитното становище е становището на Палатата и този факт няма да се промени, Палатата следва да има пълен контрол върху всяка одитна работа на място, възложена на подизпълнители.

98.

Ако предложението бъде преразгледано в тази посока, това ще позволи на Палатата да продължи да изпълнява мандата си по разходно-ефективен начин в контекста на нарастващия брой агенции и органи на ЕС.

99.

Палатата препоръчва предложението на Комисията да бъде прието, като се въведат следните промени:

100.

В допълнение към тези точки Палатата предлага кратко допълнение към член 185, параграф 1, което да гарантира, че нейното становище ще продължи да бъде изисквано преди приемането на примерен финансов регламент за агенциите и другите органи на ЕС.

101.

Финансовият регламент предвижда предоставянето на редица отчети от Комисията. Годишните финансови отчети и отчетите за изпълнението на бюджета произтичат (член 121) от международните стандарти. Финансовият регламент налага и други задължения за отчетност, като например годишният отчет за дейността на разпоредителя с бюджетни кредити (член 60, параграф 7) и докладът за бюджетното и финансовото управление (член 122). Договорът също така изисква представяне на годишен доклад за оценка на финансите на Съюза (член 318 от ДФЕС).

102.

Без да поставя под въпрос стойността на тези отчети, Палатата предлага на Европейския парламент и на Съвета да предложат на Комисията да обмисли дали съществува възможност за опростяване и консолидиране на отчетите, като се вземат предвид нуждите на техните ползватели.