Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 1999/62/EО относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за ползване на определени инфраструктури“

COM(2008) 436 окончателен — 2008/0147 (COD)

(2010/C 255/17)

Докладчик: г-н DANTIN

На 28 август 2008 г. Съветът реши, в съответствие с член 71, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 1999/62/ЕО относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за ползване на определени инфраструктури“

COM(2008) 436 окончателен - 2008/0147 (COD).

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 12 ноември 2009 г. (докладчик: г-н DANTIN).

На 458-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 декември 2009 г. (заседание от 17 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 218 гласа „за“, 16 гласа „против“ и 9 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   Транспортният сектор играе важна роля за обезпечаване на мобилността и социално-икономическото развитие на ЕС. Транспортната инфраструктура трябва да бъде оптимизирана, за да отговори на предизвикателствата, свързани с растежа и устойчивостта.

На европейско равнище съществува голяма загриженост за последиците от изменението на климата, опазването на околната среда и всички аспекти, свързани със здравеопазването и общественото благосъстояние, във връзка с рационалното използване на различните видове транспорт.

1.2.1   Във връзка с това Комитетът припомня, че действащото европейско законодателство забранява на държавите-членки да интернализират външните разходи в такси за ползване на транзитни маршрути и че друга държава, близка до ЕС, която е имала подобни трудности, вече е въвела такава политика на интернализиране на външните разходи и на прехвърляне към друг вид транспорт, което при определени условия може да бъде положително в икономически и екологичен план.

1.3   Комисията работи отдавна за разработването на механизми за изчисляване и интернализиране на външните разходи за транспорта. Тези усилия са част от стратегия, чиято цел „е да бъдат определени правилно цените на транспорта, така че да отразяват по-добре разходите за действителното използване на превозните средства, влаковете, самолетите или корабите във връзка със замърсяването на околната среда, задръстванията и изменението на климата“ (СОМ(2008) 436 окончателен/2, Контекст на предложението, параграф 1.1).

1.4   Макар и конкурентоспособността на автомобилния превоз да е важен параметър в условията на глобализация на пазарите, Комитетът счита, че прилагането на одобрявания от него принцип „замърсителят плаща“, както и намирането на общ интерес, трябва да доведат до съвместяването на конкурентоспособността с мерки, насочени по-конкретно към намаляване на замърсяването на околната среда, на шума и вредите върху пейзажа, на социалните разходи като тези, свързани със здравето, на непреките разходи в резултат на произшествия, претовареност и задръствания и др., генериращи значителни икономически разходи, които се поемат от населеното място, т.е. от европейските граждани. ЕИСК може да приветства проекта за директива, но, с оглед на последователността, само при условие че Европейската комисия вземе предвид направените от ЕИСК забележки в становището му от юли 2009 г. относно „Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“ (1).

ЕИСК отново заявява одобрението си за подхода на Комисията за насърчаване на комодалността, включително на мултимодалния транспорт.

Една от целите на Комисията е да следи за териториалното, икономическото и социалното сближаване, а прилагането на интернализирането на външните разходи чрез таксуване на тежкотоварните автомобили за използване на инфраструктурата ще позволи на държавите-членки да съкратят редица разходи, свързани с последиците от замърсяването и отрицателните въздействия, упоменати в параграф 1.4, независимо от централното или периферното им местоположение. Евентуалното намаляване на конкурентоспособността на автомобилния транспорт, до което това ще доведе, следва да бъде оценено в общ план, в рамките на търсения общ интерес и с оглед постигнатите икономически ползи от намаляването на последиците, свързани по-специално със замърсяването и претовареността на мрежата.

Освен това, интернализацията би трябвало да улесни спазването на трите аспекта – икономически, социален и екологичен - на Лисабонската стратегия в областта на транспорта. Този нов ресурс следва да допринесе за това.

1.5.1   Комитетът изразява желание на общностно равнище да бъде създадена рамка за осчетоводяване на външните разходи, от която да не може да се освобождава нито една държава-членка. Тази рамка би трябвало да включва редица общи условия, на които – в известен диапазон – следва да отговарят таксите, събирани за неутрализиране на външните разходи. Плащанията би трябвало да бъдат обвързани с използването, а не с притежанието на транспортни средства. (2)

1.6   Изменението на действащата Директива допринася за планирането на мерки за активизиране на изследователската дейност в полза на по-екологичен автомобилен транспорт: интелигентни транспортни системи (3), двигатели, горива, тонаж, пътни настилки и др.

1.7   Също толкова важно е да се подчертае, че ако ЕС реши да осъществява политика на таксуване на външните разходи, тя трябва да обхване всички видове транспорт.

1.8   Комитетът, също както Съветът и Парламентът, счита, че въпреки скорошното ѝ въвеждане Директива 2006/38/ЕО следва да бъде изменена с цел постигане на по-голяма ефикасност. Ето защо ЕИСК смята за целесъобразен проекта за директива, изготвен по искане на Европейския парламент.

1.9   В допълнение, практическото осъществяване на някои мерки от Плана за действие в областта на логистиката в сектора на автомобилните превози на товари, сред които са използването на интелигентни комуникационни системи, пряко свързани с приложенията на проекта „Galileo“ в транспорта, несъмнено ще допринесе за намаляване на външните за транспорта разходи.

1.10   Комитетът счита, че ако днес автомобилните превозвачи са потърпевши поради разходите, свързани с претоварването на трафика заради въздействието му върху производителността на транспорта, то всички мерки за намаляване на претоварването, което е част от целта на разглежданата директива, ще доведат, в определен срок, до подобряване на производителността на автомобилния и други видове транспорт.

1.11   Печалбите, генерирани от данъчното облагане, трябва да се използват за подобряване на качеството на транспортния сектор по отношение на екологичните, социалните и икономическите резултати.

1.12   Комитетът смята, че при въвеждането на такси за ползване на инфраструктурата е абсолютно необходимо да се използват електронни системи за таксуване, тъй като е нужна оперативна съвместимост между различните системи, използвани в ЕС.

1.13   Комитетът счита, че Директивата би трябвало да поощри държавите-членки да вземат предвид, въз основа на съвместно определени критерии, равнището на емисиите на парникови газове от превозните средства, облагани с такса за използване на инфраструктурата, и усилието, направено за намаляването им.

1.14   Съгласно извършения от Комисията оценка на въздействието е важно да се вземат предвид последиците от интернализирането върху икономиката като цяло, независимо дали става въпрос за преки и непреки ползи или разходи, и по отношение на въздействието върху разходите за транспортираните стоки, както в границите на европейската общност, така и при внос и износ.

2.   Въведение

2.1   ЕС с население от 497 милиона души върху площ от 4 324 782 км2 и автомобилен парк от 294 милиона превозни средства (4) се нуждае от устойчив транспорт, за да обезпечи потребностите си, свързани с мобилността. ЕС е първата икономическа сила в света, с над 18 % от общия световен обем на внос и износ. Търговските отношения са в основата на икономическото и социалното развитие на всяко модерно общество и затова трябва да се търси начин за съчетаване на развитието с устойчивостта.

2.2   Интернализирането е концепция, разработена с цел на транспортните средства да се начислят външните разходи, причинени от задръстванията, шума, атмосферното замърсяване и изменението на климата, и да се гарантира, че цените, платени от ползвателите на транспорт, отразяват социалните разходи. Това е начин да се приложи принципът „замърсителят плаща“, както бе поискано от Европейския парламент.

2.3   Интернализирането на външните разходи вече беше анализирано и планирано от Комисията в Зелената книга от 1995 г. и Бялата книга от 1998 г. В Бялата книга от 2001 г., и в средносрочния ѝ преглед от 2006 г., се потвърди готовността на Комисията да изготви ефикасна система за таксуване на използването на пътната инфраструктура.

2.4   През 1993 г. беше приета първата директива относно таксуването за ползване на пътна инфраструктура, известна като „Евровинетка“.

Впоследствие тази директива беше изменена с Директива 1999/62 относно заплащането на такси от тежкотоварните автомобили за използване на определена инфраструктура.

2.5.1   Член 10 на Директива 2001/14 задължава железниците да прилагат чрез транспониране мерките, приети за други видове транспорт.

2.6   До 10 юни 2008 г. държавите-членки трябваше да приемат необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби за изпълнение на предвиденото в Директива 2006/38/ЕО, уреждаща таксуването за ползване на инфраструктури.

2.7   През 2006 г. Европейският парламент и Съветът призоваха Комисията да представи до юни 2008 г (5). „„общоприложим, прозрачен и достъпен модел за оценяване на външните разходи на всички видове транспорт, който да послужи като основа при изчисляване на таксите за ползване на инфраструктурата“. Освен това този модел трябваше „да бъде придружен от оценка на въздействието от интернализирането на външните разходи за всички видове транспорт и стратегия за поетапно въвеждане на модел за всички видове транспорт“.

2.8   През юли 2008 г. Комисията представи на Съвета и на Европейския парламент законодателен пакет от мерки за по-екологичен транспорт, който освен предложението за директива, предмет на настоящото становище, съдържа съобщение, което включва модел и стратегия, с цел да бъдат определени правилно цените на транспорта, така че да отразяват по-добре разходите, произтичащи от действителното използване на автомобили, влакове, самолети или кораби по отношение на замърсяването на околната среда, претоварването и изменението на климата, както и съобщение относно намаляването на шума от железопътния товарен транспорт. Стратегическото съобщение, вече упоменато от Европейския парламент и от Съвета, представлява отправна точка за двете допълнителни предложения.

2.9   Разглежданата директива, която се отнася до хармонизирането на таксите, събирани за изминат пътен участък, не налага, а позволява на държавите-членки, които желаят това, да въведат интернализирането на ограничен брой външни разходи (претоварване, шум, замърсяване).

В частност тя ще позволи на държавите-членки да въведат диференцирано таксуване в зависимост от натовареността на трафика и по този начин да постигнат по-добро разпределение на трафика, предлагайки по-ниски такси на превозвачите, за да ги стимулират да се движат извън пиковите часове. Икономическите последици от подобен диференциран подход би трябвало да бъдат положителни както за автомобилния превозвач, така и за спедиторите.

2.10   Следва да се отбележи, че предложението за директива не е пречка държавите-членки да налагат пътни такси в градски райони.

3.   Общи бележки

3.1   Както вече е посочвал в предходни свои становища, Комитетът одобрява принципа „замърсителят плаща“ и неговото прилагане, което е предмет на разглежданата директива. Прилагането на този принцип, както и намирането на общ интерес за европейските граждани, са в центъра на загрижеността на Комитета по отношение на обсъжданата тема. Той смята, че прилагането на принципа „замърсителят плаща“ налага борба срещу въздействието върху обществото и последиците върху околната среда, породени от външните разходи на автомобилния транспорт, предмет на разглежданата директива, като успоредно с това настоява за търсенето на нови решения.

Във връзка с това Комитетът признава усилията, положени от Комисията при изработването на нейните предложения, и приема със задоволство възможността да обсъди всякакви инициативи, насочени към постигане на по-голяма устойчивост на транспорта, което на свой ред би допринесло за подобряване на социалното и икономическото положение и околната среда в ЕС. ЕИСК може да приветства проекта за директива, но, с оглед на последователността, само при условие че Европейската комисия вземе предвид направените от ЕИСК забележки в становището му от юли 2009 г. относно „Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“ (6), защото, както справедливо се подчертава в него, предложената система за таксуване ще насърчи предприятията за автомобилен транспорт да използват по-щадящи околната среда превозни средства, да избират по-слабо натоварени маршрути, да оптимизират товара на превозните си средства и в крайна сметка да използват по-рационално инфраструктурата, финансирана от населеното място чрез данъчната система, намалявайки по този начин нейното претоварване.

3.2   С оглед на възможните последици от прилагането на директивата, Комитетът си задава въпроса относно начина, по който предложението за изменение на Директива 1999/62/ЕО ще се отрази върху позицията на европейските продукти на световните пазари. Той призовава Комисията да обърне внимание на този въпрос.

Комитетът счита, че при всяко положение в центъра на вниманието трябва да бъдат общият и колективният интерес и че от тази гледна точка евентуалните неудобства, свързани с интернализирането на разходите, ще могат да бъдат компенсирани с реализираните ползи, по-специално по отношение на намаляване на замърсяването на околната среда, на шума и вредите върху пейзажа, на обществените разходи за здраве, на непреките разходи в резултат на произшествия и др., генериращи значителни икономически разходи, които се поемат от населеното място, т.е. от европейските граждани. Това е и предметът на разглежданата директива.

3.3   Комитетът, също както Съветът и Парламентът, счита, че въпреки скорошното ѝ въвеждане Директива 2006/38/ЕО следва да бъде изменена с цел постигане на по-голяма ефикасност.

В тази връзка ЕИСК смята за целесъобразен проекта за директива, изготвен по искане на Европейския парламент.

Освен това, той позволява на Европейския съюз да изпрати важен сигнал към пазара с цел подобряване на неговите икономически и екологични резултати, абсолютно необходими за успеха на целите, които Съюзът си е поставил в рамките на „енергийния пакет“.

3.4   Комитетът е на мнение, че Комисията трябва да следи за доброто функциониране на вътрешния пазар, да предотвратява нарушаването на конкуренцията между транспортните предприятия в държавите-членки и да гарантира териториалното, икономическото и социалното сближаване на ЕС.

Въвеждането на таксуване за ползване на инфраструктурата ще наложи преоценка на таксите за държавите в периферията на ЕС и за тези на транзитно преминаване, които ще трябва да понесат увеличение на разходите по вноса и износа на техните продукти, несъизмеримо с настоящите разходи, свързани със замърсяването, с влошаването на състоянието на инфраструктурата, със задръстванията, с последиците за здравето на техните граждани и за околната среда. При все това ЕИСК е наясно, че в един интегриран пазар движенията на стоки се направляват от предлагането и търсенето, в зависимост от времевия период, от отдалечените райони към центъра или обратно. Таксуването за ползване на инфраструктурата, приложимо към всички автомобилни превозвачи, би имало предимството да постави при равни условия всички от този сектор в рамките на Съюза, като е ясно, че крайният потребител винаги поема последната тежест.

3.5   Комитетът си дава сметка, че от всички отрицателни въздействия, приписвани на автомобилния транспорт, само една част се дължи на товарния транспорт.

Ето защо към таксуването би следвало да се приложи глобален подход.

3.6   Комитетът смята, че съгласно изискването на директивата Комисията трябва в най-кратки срокове да представи модел за оценка на всички външни разходи, придружен от оценка на въздействието на интернализацията на външните разходи на всички видове транспорт, както и от стратегия за общо поетапно прилагане по отношение на всички видове транспорт, като се избягват мерки, които водят до нарушение на конкуренцията между тези видове транспорт и които пречат на правилното прилагане на комодалността.

3.7   Както вече беше изтъкнато при прегледа на европейската транспортна политика през 2006 г., необходим е широк набор от политически инструменти на равнището на ЕС и на държавите-членки, за да бъдат оптимизирани европейските логистични вериги, да станат по-екологични и ефективни всички видове транспорт, и в крайна сметка, чрез комодалността (7), да се гарантира по-устойчив транспорт.

В този смисъл Комитетът смята за целесъобразно понастоящем в работната програма на Комисията, успоредно със съдържанието на настоящата директива, да се отдели по-голямо място на паралелни и допълващи положителни мерки, като например насърчаване на закупуването на екологични превозни средства, използване на алтернативни горива, на инвестициите в изследователската и развойната дейност и иновациите, на взаимодействието между различните видове транспорт, поощряване на ползването на обществения транспорт, прилагане на мерки за обучение в областта на пътната безопасност и икономичното шофиране, регулиране и хармонизиране на прилагането на ограниченията в трафика чрез създаването на коридори за свободно движение на европейско равнище, които да предотвратяват изкуственото претоварване и задръствания, тъй като това ще допринесе за подобряване на положението на работещите в международния транспорт, давайки им възможност да се завръщат вкъщи.

3.8   Комитетът изразява желание прилагането на оперативното съдържание на тази директива да бъде съпътствано от развитието на мултимодалния транспорт, с цел да се постигне истинско алтернативно решение на използването на пътната инфраструктура.

3.9   Комитетът отчита факта, че понастоящем автомобилните превозвачи са потърпевши от разходите, породени от претоварването на трафика, заради въздействието му върху производителността на транспорта. Всички мерки за намаляване на претоварването, което е част от целта на разглежданата директива, ще доведат в крайна сметка до подобряване на производителността на автомобилния транспорт.

По този въпрос Комитетът подчертава значението на разходите, свързани с претоварването на трафика, които ще могат да се разглеждат от държавите-членки в рамките на схемата за таксуване на външните разходи, предложена от Комисията. В действителност разходите, свързани с претоварването, представляват 1,1 % от БВП на Европейския съюз (8). Ако не бъдат предприети нови мерки, съгласно прогнозите през 2020 г. 29 % от европейската пътна мрежа ще бъде претоварена, което ще има отрицателни последствия върху потреблението на гориво (при силно претоварване на трафика потреблението на гориво нараства с 10 до 30 %) (9) и емисиите на СО2. Претоварването представлява 42 % от всички външни разходи на автомобилния транспорт. Известни са последиците от движението на тежкотоварните автомобили, които причиняват до 3 пъти и половина повече задръствания по междуградските пътища от лекотоварните автомобили (10).

3.10   Комитетът счита, че данъчните постъпления трябва да бъдат използвани за подобряване на качеството на транспортния сектор по отношение на екологичните, социалните и икономическите показатели.

Във връзка с разпределението на приходите, генерирани от таксуването на външните разходи, следва да се обърне специално внимание на подобряването на условията на труд на водачите, по-специално чрез изграждането на зони за паркиране с гарантирана сигурност, в които да им се предлагат добри условия за почивка, на подобряването на транспортния парк чрез инвестиции в научноизследователска, развойна и иновационна дейност, и на улесняване спазването на социалното законодателство.

В този дух в директивата би могъл да се включи текст със социален характер, в който да се упоменават последиците от разпределението на генерираните приходи за подобряване на условията на труд на водачите.

3.11   ЕИСК приканва Комисията да въведе подходящи механизми, които да позволят на превозвачите да прехвърлят върху клиентите си разходите, генерирани от задълженията във връзка с въвеждането на разглежданата директива. Целта е да се заплати реалната цена на превоза на стоки, а не да се влошават социалните условия на транспортните работници.

3.12   Комитетът споделя становището на Комисията, че използването на електронни системи за събиране на таксите за изминат участък, в сравнение с класическите кабини за събиране на таксите за изминат участък, е основен фактор, за да се избегне нарушаването на свободния поток на трафика, което засяга ползвателите като цяло, и за да се премахнат неблагоприятните последствия за околната среда, причинявани от опашките на бариерите за плащане на таксите за изминат участък. От тази гледна точка ще трябва да се обърне специално внимание на работниците, които биха загубили работата си поради въвеждането на електронни системи. Става въпрос по-специално за търсенето на алтернативни работни места в съответния регион и организирането на обученията, които биха могли да се окажат необходими.

4.   Специфични бележки

4.1   Комитетът подкрепя идеята таксите за изминат участък и таксите за ползване да не водят до никаква дискриминация под каквато и да е форма, а към всички да се прилага един и същи принцип, с цел да се оптимизира използването на съответните транспортни средства и да се предотврати генерирането на ненужни разходи за обществото като цяло.

4.2   Комитетът е на мнение, че властите следва да отдават по-голямо значение на териториално-устройственото планиране от страна на общините, с цел да се постигне по-добро съчетаване на качествени условия за живот в населените места и комуникационните потребности на гражданите, като се избягва концентрация на населени места покрай междуградски пътища; необходимо е също така да се насърчават изследванията за полагане на технически по-добри пътни настилки, които водят до намаляване на шума в полза на гражданите.

4.3   Тъй като според него предотвратяването на високата степен на задръствания и замърсяване по пътищата е важна социална цел, Комитетът смята за целесъобразно да се анализират видовете превозни средства, които причиняват задръстванията, за да се получи по-реалистична представа за възможните насоки за действие за намаляването на вредните последици в рамките на възможното.

4.4   Комитетът приема със задоволство факта, че размерът на таксата за външните разходи следва да се определя от орган, независим от организацията, която управлява и събира изцяло или частично таксите, при условие че бъде осигурена висока степен на обективност.

4.5   Комитетът намира за справедливо евентуалните увеличения за интернализиране на разходите за инфраструктури в планински райони да се инвестират във финансирането на приоритетни проекти с европейско значение, в полза на комодалността и представляващи алтернатива за комбиниран превоз на вида транспорт, който допринася за финансирането на инфраструктурата.

4.6   Комитетът смята, че е целесъобразно, когато при проверка водач на превозно средство не може да представи документите на превозното средство, необходими за удостоверяване на класа на емисии Евро на превозното средство, държавите-членки да могат да прилагат такси за изминат участък до максималния определен размер, при условие че е възможно последващо коригиране със съответно връщане на надплатената сума.

4.7   Комитетът би желал превозните средства да се третират диференцирано в зависимост от равнището на замърсяване и шум, които причиняват.

4.8   Комитетът оценява положително факта, че събирането и плащането на таксите за изминат участък и таксите за ползване следва да бъдат въведени по начин, който да затруднява в най-малка степен свободния поток на движението. Освен това той счита за наложително да се коригират критичните места, които представляват понастоящем някои пунктове за събиране на такси за изминат участък, съвпадащи с гранични пунктове.

(1)  ОВ C 317, 23.12.2009 г., стр. 80.

(2)  Виж становището цитирано в бележка под линия на стр. 1.

(3)  ОВ C 277, 17.11.2009 г., стр. 85.

(4)  Съгласно статистическите данни, представени от Генерална дирекция „Енергетика и транспорт“ на Европейската комисия, автомобилният парк на ЕС-27 през 2006 г. е бил съставен от 30 837 000 мотоциклета, 229 954 000 леки автомобила, 797 900 автобуса и 32 249 000 товарни транспортни средства.

(5)  Член 11 от Директива 2006/38/ЕО: Не по-късно от 10 юни 2011 г. Комисията представя доклад на Европейския парламент и на Съвета относно изпълнението и влиянието на настоящата директива, като отчита технологичното развитие и тенденцията за гъстотата на трафика, включително използването на превозни средства с тегло повече от 3,5 тона и по-малко от 12 тона, и оценява влиянието на директивата върху вътрешния пазар, включително на островите, в изолираните и периферни региони на Общността, нивата на инвестиции в сектора и приноса към целите за устойчива транспортна политика.

Държавите-членки предават необходимата за доклада информация на Комисията не по-късно от 10 декември 2010 г.

Не по-късно от 10 юни 2008 г., Комисията, след проучване на всички становища, включващи разходи, свързани с околна среда, шум, задръствания и здравеопазване, представя общо приложим, прозрачен и понятен модел за оценка на всички външни разходи, който да служи като база за бъдещи калкулации на инфраструктурните такси. Този модел трябва да се придружава от анализ на влиянието от поемането на външните разходи за всички видове транспорт и стратегия за поетапно въвеждане на модел за всички видове транспорт. Докладът и моделът трябва да се придружават, ако е подходящо, от предложения до Европейския парламент и до Съвета за по-нататъшни ревизии на настоящата директива.

(6)  Срвн. бележка под линия 1.

(7)  „Комодалност“ означава ефикасното използване на различните видове транспорт, както самостоятелно, така и в рамките на мултимодална интеграция в европейската транспортна система, с цел постигане на оптимално и устойчиво използване на ресурсите.

(8)  Европейска комисия, Съобщение относно постигане на по-екологосъобразен транспорт.

(9)  Европейска комисия, Оценка на въздействието относно интернализацията на външни разходи, стр. 55.

(10)  ЕК, Delf Manuel IMPACT.