Становище на Eвропейския икономически и социален комитет относно Бяла книга „Адаптиране спрямо изменението на климата — към европейска рамка за действие“

На 1 април 2009 г. Комисията реши, в съответствие с член 262, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

Бяла книга „Адаптиране спрямо изменението на климата – към европейска рамка за действие“

Специализирана секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 13 октомври 2009 г.

На 457-ата си пленарна сесия, проведена на 4 и 5 ноември 2009 г. (заседание от 5 ноември 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 183 гласа „за“, 3 гласа „против“ и 6 гласа „въздържал се“.

1.1. Изменението на климата представлява едно от най-големите глобални предизвикателства на 21-ви век. Действията за неговото ограничаване чрез намаляване на емисиите на парникови газове са основен приоритет. Въпреки това е важно и да се планира достатъчно напред във времето с оглед на адаптирането към подобни промени, които вече станаха неизбежни.

1.2. През 2007 г. Комисията публикува Зелена книга относно адаптирането. След широки консултации по този документ и по-нататъшен анализ Комисията публикува Бяла книга „Адаптиране спрямо изменението на климата – към европейска рамка за действие“, по която се иска становището на Комитета.

1.3. В предходното становище на Комитета относно Зелената книга (1) ЕИСК препоръча да се изготви всеобхватна европейска стратегия за адаптиране като рамка, предначертаваща мерките, които е необходимо да бъдат предприети на европейско и на национално равнище и от други действащи лица. Сега Бялата книга предлага точно такава рамка и Комитетът приветства цялостния ѝ подход.

1.4. Комитетът обаче счита, че някои от предложените от Комисията действия не са представени като достатъчно належащи и не са достатъчно конкретизирани. По-специално Комитетът настоява за:

2.1. Изменението на климата представлява едно от най-големите глобални предизвикателства на 21-ви век. Действията за ограничаване на тези промени чрез ограничаване на емисиите на парникови газове трябва да бъдат основен приоритет за света и на предстоящата среща на Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (UNFCCC) в Копенхаген. Въпреки това е важно и да се планира на достатъчно ранен етап с оглед на адаптирането към подобни промени, които вече станаха неизбежни.

2.2. През 2007 г. Комисията публикува Зелена книга относно адаптирането. След широки консултации по този документ (в това число и становище на Комитета) Комисията публикува Бяла книга „Адаптиране спрямо изменението на климата – към европейска рамка за действие“, по която се иска становището на Комитета. Много от въпросите в предходното становище на Комитета до голяма степен са отразени в Бялата книга.

2.3. Бялата книга започва с констатацията, че вече се наблюдава съществено изменение на климата в света и че ще настъпи значително по-голямо изменение, като в много сектори то ще има сериозно въздействие, което трябва да бъде предвидено отсега. Има много неясноти по въпроса колко голямо ще бъде въздействието и как ще бъде разпределено в географски план, което отчасти зависи от това доколко успешни ще бъдат световните усилия за смекчаване на последиците от изменението на климата чрез намаляване на емисиите на парникови газове. Но дори при най-оптимистичния сценарий за смекчаване на последиците ще трябва да се постигне адаптиране към големи промени и този процес трябва да се планира отсега.

2.4. За Европа в Бялата книга се посочват няколко сектора, които вероятно ще бъдат засегнати особено силно:

2.5. В Бялата книга се посочва, че стратегията за използване на възможностите на природната среда да поема или неутрализира въздействието би донесла по-добри резултати, отколкото концентрирането единствено върху физическата инфраструктура. Тя се позовава на подход на „зелената“ инфраструктура, очертан в анализа на въздействието.

2.6. В Бялата книга се посочва, че самостоятелното адаптиране от страна на физически лица и предприятия, засегнати от тези последици, вероятно няма да доведе до оптимални резултати. В нея се застъпва мнението, че е очевидна необходимостта от превантивни политически мерки, за да се избегнат неподходящи действия („несполучливи адаптации“) и да се извлекат икономически, социални и екологични ползи от колкото е възможно по-ранни действия.

2.7. В Бялата книга се признава, че повечето мерки за адаптация ще трябва да бъдат взети на национално, регионално или местно равнище, но се изразява мнение, че има ясна роля за европейско участие в области, в които проблемите надхвърлят националните граници, и в сектори, в които вече има добре развити европейски умения и дейности, които от своя страна могат да окажат значително влияние върху адаптирането.

2.8. Понастоящем в Бялата книга се предлага рамка за действие на два етапа. През първия етап (2009-2012 г.) се предлагат четири стълба за действие и редица мерки за ЕС и държавите-членки по всеки от тях:

2.9. През втория етап, започващ през 2013 г., се предвижда по-всеобхватна стратегия за адаптиране, но в Бялата книга понастоящем не се посочват подробности за възможния ѝ обхват.

3.1. В предходното становище на Комитета относно Зелената книга (NAT/368) ЕИСК препоръча да се изработи всеобхватна европейска стратегия за адаптиране като рамка, предначертаваща мерките, които е необходимо да бъдат предприети на европейско и на национално равнище и от други действащи лица. Сега Бялата книга предлага точно такава рамка, която включва много от въпросите, препоръчани от Комитета в предходното му становище. Естествено Комитетът приветства това, както и общия подход, описан в Бялата книга.

По много от точките, обаче, предложеният начин на действие е доста нерешителен. Няколко от предложените действия трябва да се проучват, обмислят, оценяват или насърчават. Не се предвижда никое от тях да бъде поставено като изискване или задължение и в непосредствено бъдеще не предстои да бъде прието законодателство в тази сфера. С оглед на все по-сериозните последици от изменението на климата и като се има предвид колко е важно Европа да поеме водеща роля по този въпрос, Комитетът счита, че Европа следва да пристъпи по-бързо към стратегия с повече предписания и с по-конкретни цели. Останалата част от настоящото становище очертава някои ключови елементи от по-силната стратегия, към която според Комитета трябва да се стреми Европа.

3.2.1. - макар че голяма част от практическите действия, необходими за адаптиране към изменението на климата, ще трябва да бъдат взети на местно, регионално и национално равнище, Комитетът изразява съгласие с Комисията, че е нужно и значително европейско участие. Съществуват редица причини за това:

Поради всички тези причини Комитетът изразява пълната си подкрепа за необходимостта от разработване на силна европейска стратегия за адаптирането и настоятелно приканва Комисията да разработи стратегията по-решително и с по-конкретни цели във възможно най-кратък срок.

Предвид глобалния характер на изменението на климата, програмите за адаптиране трябва също така да следват глобален подход, още повече, че става въпрос за най-слабо развитите и понастоящем най-уязвимите страни, които ще бъдат най-силно засегнати от тези изменения. В това отношение ОИСР е поела инициатива от голям мащаб. Уместно е също така да се координират в пълна степен европейските рамки и програми на това равнище.

Успоредно с разработването на мерки на европейско равнище е жизненоважно да се насърчават по-енергични действия на национално, регионално и местно равнище. Обяснителната информация към Бялата книга показва, че понастоящем на национално равнище се срещат множество различни подходи и че някои държави-членки са постигнали много по-голям напредък от други при анализирането на собствената си ситуация и разработването на подходящи стратегии за адаптиране. Комитетът счита, че за да се даде по-силен тласък на процеса на адаптиране, в момента би било полезно една европейска инициатива да зададе общи параметри и график за изготвянето на национални стратегии за адаптиране.

3.2.2. – Комисията предлага процес, състоящ се от два етапа. През първия етап, който ще продължи от 2009 г. до 2012 г., натрупаните знания ще се увеличат, адаптирането ще бъде интегрирано в основните области на политиките на ЕС, ще бъдат разработени мерки и ще се засили международното сътрудничество. Едва през втория етап, който започва през 2013 г., ще бъде разработена цялостна и всеобхватна стратегия за адаптиране.

3.2.3. Комитетът разбира логиката на този двуетапен подход, но изразява загриженост, че темпът може би е твърде бавен за толкова неотложен проблем. Последиците от изменението на климата вече започват да се проявяват както в Европа, така и още по-осезаемо в други части на света. Дори ако след срещата в Копенхаген в цял свят започнат да се полагат успешни усилия за смекчаване на въздействието, концентрацията на парникови газове в атмосферата ще продължава да нараства в продължение на няколко десетилетия с все по-сериозни последици върху климата. Мерките за адаптиране трябва да започнат сега, а не в някакво неясно средносрочно бъдеще. По същия начин действията за предотвратяване на неподходящи нововъведения и инвестиции (избягване на „несполучлива адаптация“) би трябвало да започнат в най-скоро време.

3.2.4. Ето защо Комитетът настоятелно приканва Комисията в аналитичната си работа през следващите три години да обърне специално внимание на подобряването на методите за предвиждане на краткосрочното въздействие (за период от 1 до 5 години), което може да наложи най-спешни мерки за адаптиране и действия в този период. Кои са най-уязвимите крайбрежни линии, които се нуждаят от най-спешни защитни мерки? Къде е най-вероятно недостигът на вода да е най-силен и какво може да се направи в отговор? Какви са непосредствените последици за здравето и как най-добре да се подготвим за тях?

3.2.5. По същия начин Комисията следва да се опита спешно да установи къде има най-голям риск да бъдат направени неподходящи инвестиции („несполучлива адаптация“) и какъв е най-добрият начин да бъдат избегнати подобни грешки. Един от примерите за това е продължаването на дейностите за развитие в области, които ще бъдат изложени на по-голям риск от сериозни наводнения в бъдеще.

3.2.6. Трябва спешно да бъде развит капацитетът на ключовите институции за изготвяне на анализи и прогнози до степен, в която да могат да дават подходящи насоки на вземащите решения по изключително важни въпроси в тази връзка. Освен това трябва постоянно да се следи концентрацията на CO2 в различни подбрани места в ЕС и по света и да се наблюдават изменението на климата и въздействието, което въглеродният диоксид в атмосферата оказва върху климата.

3.2.7. – в Бялата книга се предлага да се създадат две нови общоевропейски структури: Ръководна група относно въздействието и адаптирането, която да ускори сътрудничеството по въпросите на адаптирането, и Клирингов механизъм, който да служи като технологично средство и база данни по въпросите на последиците от изменението на климата, уязвимостта и най-добрите практики по отношение на адаптирането. И двете предложения изглеждат полезни в сегашния си вид, но според Комитета сами по себе си едва ли ще доведат до достатъчно силно популяризиране и политически импулс, за да се задействат мерките за адаптиране в необходимия мащаб и темп.

3.2.8. Ето защо Комитетът желае отново да отправи препоръката, която направи в коментарите по Зелената книга, че ЕС следва да създаде независим орган за мониторинг с независим авторитетен председател, като на този орган бъде възложено да следи изпълнението на цялата стратегия за изменение на климата (както по отношение на адаптирането, така и на смекчаването на последиците). Подобен независим орган редовно ще отчита напредъка в цяла Европа, ще го прави обществено достояние и ще предупреждава отрано, ако се наблюдава закъснение в действията спрямо поетите ангажименти или, във връзка с адаптирането, ако липсва достатъчно добра подготовка за предстоящото въздействие на изменението на климата.

3.2.9. След като Комитетът за пръв път направи тази препоръка, независимият комитет по въпросите на климата, създаден в Обединеното кралство, отправи редица предизвикателни препоръки, които дадоха импулс за още мерки в тази страна и успешно демонстрираха ползата от подобен орган. Аналогичен орган на европейско равнище би могъл да играе ценна роля, като поддържа натиска за действия на това равнище.

3.2.10. – в контекста на преговорите в Копенхаген, Европа трябва спешно да установи какви средства трябва да бъдат предоставени в подкрепа на адаптирането (и смекчаването на последиците) в развиващия се свят и какъв трябва да е финансовият принос на Европа за тази цел. Според оценки на Комисията, посочени в отделно съобщение, COM(2009) 475/3, до 2020 г. развиващите се страни ще се нуждаят от финансиране от порядъка на 100 млрд. евро годишно за разходи, свързани със смекчаване на последиците и адаптиране към изменението на климата. Освен това Комисията прави предложения относно това каква част от тези разходи би следвало да бъдат поети от публични източници на финансиране в Европа. Комитетът приветства тези навременни предложения и настоява институциите спешно да им обърнат внимание, за да могат действително да спомогнат за постигането на успешен краен резултат в Копенхаген.

3.2.11. В контекста на Копенхаген е разбираемо, но въпреки това разочароващо, че до момента изглежда има много повече неяснота по въпроса за потенциалните разходи за адаптиране в самата Европа. За съжаление в Бялата книга не се посочват цифри за вероятната цена на адаптирането в Европа, а се споменава единствено за своевременно изчисляване на разходите за мерки, свързани с адаптирането на политиките. Според Комитета следва спешно да се направи първоначална оценка на мащаба на ресурсите, които вероятно ще са нужни в Европа. След това тази обща оценка ще трябва да бъде разделена на траншове – най-приоритетните дейности, изискващи разходи, следва да се извършат през първите пет години, а не толкова належащите разходи - да останат за по-късен период. В оценката трябва да се обърне внимание на това какви разходи могат да бъдат оставени на частния сектор, каква част може да се приеме, че ще бъде покрита от застраховки, и къде вероятно ще са нужни публични разходи. Ще е необходимо също така да се разгледа как най-добре могат да се разделят публичните разходи между националните бюджети и европейския бюджет.

3.2.12. Естествено подобни оценки не са лесна задача. Но ако могат да бъдат направени за развиващия се свят, със сигурност трябва да е възможно да се направят и за самата Европа. Според Комитета този въпрос трябва да се разгледа по-неотложно и с по-голяма чувствителност спрямо потенциалния мащаб на предстоящите проблеми, отколкото се предлага в Бялата книга. Светът навлиза в непознати води и плановете за разходи за предпазни мерки и адаптиране не могат да се основават на натрупан опит или на старомодни сравнителни показатели като осигуряването на достатъчна защита срещу всяко природно бедствие с изключение на събитията, които настъпват веднъж на сто години. В бъдеще природните явления, които в миналото може да са се случвали веднъж на сто години, ще се наблюдават много по-често. Критериите и насоките при планирането на непредвидени ситуации и разходите за предпазни мерки, които произтичат от тях, ще трябва да бъдат коригирани по подходящ начин и да намерят място в съответните бюджети.

3.2.13. С повишаването на степента на въздействие на изменението на климата през идните години разходите за адаптиране трябва да нараснат, да заемат по-голям дял от бюджетите на публичния и частния сектор и да присъстват по-осезателно в застрахователните премии и плащания. Всички проучвания до момента сочат, че по отношение на адаптацията, както и на смекчаването на последиците, вероятно ще бъде полезно да се действа бързо, като се вземат подходящи мерки, вместо да се реагира твърде късно, след като бъдат нанесени сериозни щети.

3.2.14. От друга страна, ако се предприемат действия своевременно и ако се интегрират ефикасно с други политически мерки, ще има възможност поне в някои случаи за мерки, при които всички страни са печеливши и които ще подобрят устойчивостта на дадена област или дейност спрямо последиците от изменението на климата, като успоредно с това ще подпомогнат други цели на политиките. Наложително е възможно най-скоро да започнем да търсим тези възможни синергии, както и да започнем да посочваме на колко ще възлизат общите разходи за адаптация, за да могат да бъдат разисквани и уточнени.

3.2.15. – Изменението на климата ще се отрази на много различни сектори в икономиката и на много различни предприятия и физически лица. Важно е да има широкоразпространено разбиране за тези последствия и всеки да се чувства участник в изпълнението на промените, които ще са необходими, за да се справим с последствията. Понастоящем публичната ангажираност с въпроса за изменението на климата е насочена предимно към това какво могат да направят физическите лица, групите и организациите, за да подпомогнат усилията за смекчаване на последиците с решенията, които вземат в личния и професионалния си живот.

3.2.16. Успоредно с това, обаче, скоро ще е необходимо широката общественост да се заеме с въпросите за адаптирането, които могат да имат въздействие върху нея, като:

Важно е обществеността и най-засегнатите групи да бъдат напълно запознати с най-новото аналитично разбиране за този вид последици от изменението на климата при появата им, както и с бъдещите промени, които могат да настъпят. Същевременно обществеността и по-специално най-силно засегнатите групи ще се нуждаят от помощ, за да могат да обмислят какви мерки за адаптиране са във възможностите им. Европа би могла да играе важна роля за стимулиране на подобен обществен диалог и популяризиране на разбирането. Комитетът настоятелно приканва Комисията да обърне допълнително внимание на този аспект.

Брюксел, 5 ноември 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI