Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Зелена книга — Ефективно изпълнение на решенията в Европейския съюз: прозрачна информация за имущественото състояние на длъжниците“

На 6 март 2008 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Зелена книга — Ефективно изпълнение на решенията в Европейския съюз: прозрачна информация за имущественото състояние на длъжниците“

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 6 ноември 2008 г. (докладчик: г—н J. PEGADO LIZ).

На 449-ата си пленарна сесия, проведена на 3 и 4 декември 2008 г. (заседание от 3 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 161 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1.1 Зелената книга относно „Ефективно изпълнение на решенията в Европейския съюз — прозрачна информация за имущественото състояние на длъжниците“ (COM(2008) 128 окончателен от 6 март 2008 г.) е продължение на Зелената книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“ (COM (2006) 618 окончателен) и се вписва в обширен пакет от мерки, които Комисията предприема с цел създаване на европейско правно пространство, което по отношение на правните аспекти да може да служи за основа при изграждането на вътрешния пазар.

1.2 ЕИСК подкрепи като цяло тези инициативи, но обърна внимание върху необходимостта те да бъдат надлежно обосновани по отношение на субсидиарността и пропорционалността, от една страна, и по отношение на съвместимостта с основните принципи на гражданското процесуално право, общи за държавите-членки, и на пълното зачитане на основните права, от друга страна.

1.3 Както в становището си относно предходната Зелена книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“, така и в настоящото становище, ЕИСК е на мнение, че инициативите не само не са подкрепени в достатъчна степен от факти, определящи и характеризиращи ситуацията, към чието разрешаване са насочени, но някои от предложените мерки далеч надхвърлят, с оглед на принципа на пропорционалност, това, което би било необходимо и което не може да се постигне посредством вече съществуващите национални средства. В някои случаи тези мерки могат дори да накърнят някои основни права на гражданите като защитата на личния живот или използването на адекватни средства за защита.

1.4 ЕИСК счита, че в разглежданите понастоящем области може и трябва да се постигне значителен напредък към по-добро сътрудничество между националните органи, по-голяма ефективност и по-бързо функциониране на съществуващите национални системи, по-добър достъп до информация и до съществуващите регистри, по-добър обмен на информация и по-добро взаимно познаване на начина, по който функционират националните системи и на пътищата за подобряване на тяхната гъвкавост.

1.5 Ето защо ЕИСК се противопоставя недвусмислено на идеите за създаване на централен регистър на европейското население, за общ и неограничен достъп на всички кредитори до данъчните регистри и регистрите на социалното осигуряване, за приемане на общностно равнище на стандартен образец за декларация за цялото имущество на длъжниците.

1.6 ЕИСК счита, че създаването на база данни за сравнително право, която да бъде изготвена от компетентни специалисти и да се осъвременява постоянно, може да допринесе за по-добро познаване на националните системи за изпълнение на съдебни решения и на начина, по който те функционират в практиката на съдилищата.

1.7 Накрая ЕИСК предлага по-специално (параграф 5.8) да се разгледат някои алтернативни инициативи в духа на целите, поставени в Зелената книга, без да е необходимо да се създава допълнително общностно законодателство.

2.1 С настоящата Зелена книга Комисията започва втора (1) консултация със заинтересованите страни относно начина, по който може да се подобри изпълнението на съдебните решения, и по-специално начина за преодоляване на проблемите, дължащи се на трудностите при достъпа до достоверна информация относно местопребиваването на длъжниците или тяхното имуществено състояние.

2.2 Комисията счита, че информацията за точния адрес на длъжника и достъпът до точна информация относно неговото имущество са основата за по-ефективни изпълнителни производства, но признава, че националните системи на регистрите и декларациите на длъжниците относно тяхното имуществено състояние, въпреки своето сходство, се различават съществено по отношение на условията за достъп, процедурите за получаване на информация и съдържанието на информацията, а това поставя под въпрос тяхната надеждност и бързина.

2.3 Като отчита, че трансграничното събиране на задълженията е възпрепятствано от различията между националните правни системи и недостатъчното познаване на съществуващите информационни структури в държавите-членки от страна на кредиторите, с настоящата Зелена книга Комисията си поставя като крайна цел евентуалното приемане на европейско равнище на поредица от мерки, насочени към по-голяма прозрачност на имущественото състояние на длъжниците и утвърждаване на правото на кредиторите и националните органи по изпълнение да получават информация, гарантираща ефективното изпълнение на изпълнителните решения за изплащане на задължения по граждански и търговски правоотношения, като при това винаги се зачитат принципите, свързани със защитата на личните данни, установени от Директива 95/46/ЕО.

2.4 За тази цел Комисията разглежда подробно евентуалните мерки, които обобщава под формата на 10 въпроса.

3.1 Тази инициатива по право намира своето място в широк пакет от мерки, предприети от Комисията с похвалното намерение да създаде европейско правно пространство, което по отношение на правните аспекти да служи за основа за изграждането на единния пазар (2), и по-специално да улеснява изпълнението на съдебните решения в Европейския съюз посредством мерки, които да позволяват установяването на местожителството или седалището на длъжника, където би могло да му се изпрати уведомление за изпълнението, както и точна информация за елементите на неговото имущество, които биха могли да покрият дължимите вземания, независимо от това в коя държава-членка се намират и в коя част на територията ѝ са разположени.

3.2 Следва да бъде отбелязано със задоволство, че Комисията пое ангажимента да поиска информация не само от 15-те държави-членки, чиято ситуация беше анализирана в проучването, послужило за основа на настоящата Зелена книга (3), но и от останалите 12 държави-членки, които днес също са част от Европейския съюз. Въпреки това събраните данни невинаги са точни и невинаги се тълкуват правилно.

3.3 Следва да се посочи също, че при тази инициатива изглежда е отчетена препоръката на ЕИСК, изразена в неговото становище относно Зелената книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“ във връзка с належащата необходимост от „(…) реална оценка на мерките, които имат за цел да осигурят по-голяма прозрачност по отношение на активите на длъжниците (…)“.

3.4 За съжаление, Комисията не представя никакви статистически данни за мащаба на проблема, който се стреми да разреши, и не определя точно естеството на проблема и лицата, в чийто интерес са предлаганите от нея мерки.

4.1 Настоящата Зелена книга представлява продължение и допълнение на Зелената книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“ (COM(2006) 618 окончателен) — предмет на становище на ЕИСК от 31 юли 2007 г. (4), на което се позовава настоящото становище.

4.2 Както беше посочено там, въпросът, поставен в настоящата Зелена книга, логически предшества налагането на запор върху банковите сметки и отразява точно необходимостта от достатъчна яснота за имущественото състояние на длъжника, за да може кредиторите да получат ефективна обща гаранция, основен и задължителен принцип на гражданското процесуално право. Този въпрос обаче не може да бъде разгледан, без да се постави въпросът за хармонизиране на общностно равнище на редица области на материалното гражданско право, които логически го предшестват.

4.3 ЕИСК признава необходимостта органите по изпълнение във всяка държава-членка да имат достъп до точна информация, която да позволява установяването на местопребиваването на длъжника, като се започне от неговото седалище или местожителство и движимото и недвижимото имущество, което той притежава, независимо от неговото местонахождение.

4.4 Въпреки това, както и в предходното становище, ЕИСК изразява сериозни резерви и основателни съмнения относно действителната необходимост от приемане на конкретни мерки за хармонизиране на законодателството в тази област на общностно равнище, като същевременно признава компетентността на Европейския съюз по този въпрос и наличието на юридическа основа, която позволява извършването на такова хармонизиране.

4.5 На практика всички установени в Зелената книга изисквания за по-добра информация, по-добри данни и по-добър достъп не означават непременно създаване на нови регистри на общностно равнище или на нови задължения за деклариране на имущественото състояние. Освен това съществуват опасения, че тази мярка не съответства на критерия за пропорционалност и може да се окаже недопустимо нарушение на основните права.

4.6 ЕИСК счита, че вместо да се създават регистри на населението, на търговците, на потребителите, на движимото и недвижимото имущество, данъчни регистри и регистри на социалното осигуряване, които да се съхраняват в Брюксел по централизиран начин, по-ефективният обмен на информация между националните власти и улесненият и ускорен достъп до наличните данни биха представлявали достатъчна гаранция за равни възможности и равнопоставено третиране при определянето на имуществото на длъжника, независимо от естеството или националността на кредитора.

4.7 Това не пречи на общностно равнище да се създадат стимули и да се определят насоки с оглед на подобренията, които трябва да се внесат в съдържанието, начина на функциониране и достъпа до гореспоменатите публични регистри и частните бази данни, при положение че се гарантира надлежната защита, която тези данни заслужават, в съответствие с приложимите общностни директиви и винаги с условието, че достъпът до тази информация следва да бъде органичен и да се използва само с оглед на обявената цел и дотолкова, доколкото е необходим за събиране на дължимите вземания.

4.8 При достъпа до данните не трябва също да има дискриминация между частните и публичните кредитори, като последните не следва да се облагодетелстват, поради привилегированото им положение, от по-бърз и по-ефективен достъп до публичните регистри, независимо от това дали те са създадени от данъчните структури, социалното осигуряване или са публични имуществени регистри.

4.9 Трябва да се осигури също сътрудничество с трети страни, а именно Андора, Швейцария, Лихтенщайн и всички други държави, които поддържат тесни връзки със зоните от типа „данъчен рай“ или финансовите пазари в Европа.

5.1.1 Десетте въпроса, повдигнати в настоящата Зелена книга, на практика са осем и по-долу ще бъдат анализирани подробно.

5.1.2 По отношение на въпроса дали трябва да се вземат мерки на общностно равнище за подобряване на прозрачността на имущественото състояние на длъжниците, ЕИСК счита, в съответствие с резервите, изразени по-горе в раздел „Общи бележки“, че инициативи на общностно равнище трябва да се предприемат само с оглед на по-добрата координация и сътрудничество между националните власти и с цел подобряване на съдържанието и достъпа до съществуващите национални регистри, които позволяват идентифициране и установяване на местонахождението на длъжниците, както и на имуществото, необходимо за изплащане на изискуемите вземания.

5.2 Наръчник за националните закони и практики относно изпълнителните производства?

5.2.1 ЕИСК счита, че всичко, което би могло да допринесе за по-доброто познаване на националните закони и практики и по-добрата информация за тях, трябва да се подкрепя и насърчава. Въпреки това Комитетът не смята, че изготвянето на обикновен „наръчник“ е решение на този проблем, предвид комплексния характер на материята, която не може да бъде опростена, за да бъде разбрана от „широката публика“, без да загуби по отношение на качество и точност.

5.2.2 Поради тази причина ЕИСК предлага вместо това Комисията да разгледа възможността за създаване на „база данни“ за сравнителното право в областта на изпълнителното производство в 27-те държави-членки с гаранция за постоянна актуализация и с обяснителни бележки, която да бъде достъпна по електронен път на всички езици на държавите-членки. Тази база данни следва да бъде изготвена от компетентни и квалифицирани специалисти от съответните държави-членки.

5.3 По-добра информация в търговските регистри и по-добър достъп до тях?

5.3.1 Степента на вече постигнатото хармонизиране в тази област изглежда достатъчна с оглед на обявените цели и ЕИСК не счита за необходимо или уместно да се продължава в тази насока, като се създават централни търговски регистри на общностно равнище, но не отхвърля възможността за хармонизиране на съответните общи елементи.

5.3.2 Освен това, нищо не пречи да се предприемат инициативи за подобряване на съдържанието на информацията в съответните регистри, по-специално относно индивидуалните предприемачи, за нейното актуализиране и за улесняване на достъпа до нея, по-специално по електронен път.

5.3.3 Същото следва да се отнася и до поземлените регистри. Пример в това отношение е EULIS (Европейската служба за поземлена информация), европейски консорциум на органите, отговарящи за поземлените регистри (5).

5.4 По-добър достъп до регистрите на населението?

5.4.1 По същия начин създаването на централен регистър на европейското население не изглежда реалистично, тъй като поддържането на централни или местни граждански регистри на съответното население и определянето на условията за достъп до тях, при който да се гарантира, че няма да има неоправдана дискриминация, е работа на държавите-членки.

5.4.2 Това не означава, че на органите по изпълнение на която и да е държава не трябва да се гарантира лесен достъп до тези регистри за получаване на информация относно местожителството на отделните длъжници, по-специално по електронен път.

5.5 По-добър достъп до данъчните регистри и регистрите на социалното осигуряване?

5.5.1 ЕИСК се противопоставя категорично на идеята за общ и неограничен достъп до данъчните регистри и регистрите на социалното осигуряване.

5.5.2 ЕИСК счита, че само съдебните власти в точно определени случаи и с гаранция за ефективна защита на съдържащите се в регистрите лични данни биха могли да имат достъп до данните от тези регистри.

5.5.3 Във всички случаи достъпът до тези регистри в държава, различна от тази на органа по изпълнение, следва да включва задължително сътрудничество с правен орган на държавата, в която се намира регистърът.

5.6 По-добър обмен на информация между органите по изпълнение?

5.6.1 Както беше споменато в раздела „Общи бележки“, ЕИСК счита, че областта, в която трябва да се прилагат общностни инициативи, е именно по-доброто сътрудничество, насочено към обмен на информация между националните органи по изпълнение, по-специално чрез създаването на система за пряк обмен на информация по електронен път с цел откриване на длъжниците, установяване на тяхното местонахождение и определяне на тяхното имуществено състояние.

5.6.2 Въпреки това винаги трябва да се гарантира, че в държавите-членки, в които органите по изпълнение не са публични органи, получената информация се контролира от компетентните съдебни власти, които контролират изпълнителното производство.

5.6.3 С някои необходими поправки системи като тези, предвидени в Регламент (ЕО) № 1206/2001 (6) относно сътрудничеството между съдилища на държавите-членки при събирането на доказателства по граждански или търговски дела или в Директива 76/308/ЕИО, биха могли да бъдат образци в това отношение (7).

5.6.4 Използването на електронни средства или дори създаването на система за интранет, в която да бъдат свързани всички национални органи, следва да се разглежда като съществен елемент.

5.6.5 Достъп до информацията в тази мрежа за сътрудничество трябва да имат само органите, на които е възложено изпълнението, като изпълнителни агенции, лица, подали искане за изпълнение, съдилища и експерти по несъстоятелност, а резултатите винаги следва да се съобщават на длъжниците.

5.6.6 Не бива да се изключва и използването на IMI (информационната система на вътрешния пазар) за обмен на информация между националните органи по изпълнение.

5.7 Европейска декларация за имущественото състояние?

5.7.1 ЕИСК категорично отхвърля приемането на общностно равнище на декларация по стандартен образец за цялото имуществено състояние на длъжника за целите на изпълнителното производство и напълно отхвърля идеята неизпълнението на това задължение в някои случаи да се наказва със затвор.

5.7.2 Първо, защото не цялото имущество на длъжника съответства на направените дългове и определянето на имуществото, върху което не може да бъде наложен пълен, относителен или частичен запор, е от компетенцията на държавите-членки.

5.7.3 Следва да се добави, че задължението на длъжника да обяви своето имуществено състояние трябва да се отнася само до имуществото, необходимо за гарантиране на погасяването на дълга, а националните правни системи имат задължението да гарантират, че подадената информация за имущественото състояние на длъжника отговаря на истината, и в противен случай да налагат финансови санкции.

5.7.4 От друга страна, ЕИСК счита, че създаването на общностно равнище на стандартен формуляр за единна декларация за имущественото състояние далеч надхвърля целите, на които трябва да отговаря една такава мярка. ЕИСК смята, че вместо това точно в тази област трябва да се установи по-добро сътрудничество между органите по изпълнение. Тези органи следва да работят съвместно, като използват законните средства, с които разполагат, за да определят каква част от имуществото на длъжниците е необходима за погасяването на задължението, по-специално, като дават право на съдията, натоварен с изпълнителното производство, да проведе официално разследване за имущественото състояние на длъжниците.

5.7.5 Във всички случаи на длъжника винаги трябва да се гарантира възможността да избегне обявяването на подлежащото на запор имущество, при условие че изплати оставащата част от дълга или покаже, че разполага с достатъчно имущество за неговото погасяване, или представи гаранции за погасяването на дълга като банкови гаранции или подобни документи. Длъжникът има също така право да се противопостави на налагането на запор върху имуществото, което не е необходимо за погасяването на дълга или други суми, изисквани от закона.

5.7.6 Публикуването на каквито и да било декларации за имущественото състояние на длъжника в регистър, достъпен за широката публика („списък на длъжниците“), също трябва да се изключи напълно, тъй като представлява нарушение на основните права и не зачита личния живот на длъжника.

5.8 Други мерки за осигуряване на прозрачност?

5.8.1 Следните предложения са представени като възможни идеи за обсъждане:

Брюксел, 3 декември 2008 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

Генерален секретар на Европейския икономически и социален комитет

Martin WESTLAKE

(1) Първата консултация беше организирана във връзка със Зелената книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“ (COM(2006) 618 окончателен); становище на ЕИСК: ОВ C 10, 15.1.2008 г., стр. 1.

(2) Достатъчно изчерпателен списък на тези мерки може да се открие в Становище на ЕИСК INT/342 от 31 юли 2007 г. — ОВ C 10, 15.1.2008 г., стр. 2., относно горепосочената Зелена книга относно „Налагане на запор върху банкови сметки“, към което читателят се препраща.

(3) За пълното разбиране на настоящата Зелена книга е важно да се имат предвид не само Работния документ на Комисията SEC (2006) 1341 от 24.10.2006 г., но и Проучване № JAI/A3/2002/02 в неговия актуализиран вариант от 18.2.2004 г., осъществено от проф. д—р Burkhard HESS, директор на Института за международно сравнително частно право към Хайделбергския университет, чийто текст може да се намери на адрес: http://europa.eu.int.comm/justice_home/doc_centr/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.

(5) Този консорциум е сдружение на органите, отговарящи за поземлените регистри. Създаден е през 2006 г. и представлява първа стъпка към осигуряването на достъп до поземлените регистри на държавите-членки на консорциума (Англия, Ирландия, Литва, Норвегия, Уелс, Нидерландия, Швеция). Интернет адрес: www.eulis.org.

(6) Регламент № 1206/2001 на Съвета от 28 май 2001 г., ОВ L 174, 27.6.2001 г. В тази област от особена важност е въпросът за комуникацията между органите във връзка с езиковите различия, по отношение на които разпоредбите, предвидени в член 5 от този регламент, се оказват недостатъчни.

(8) Такъв регистър вече беше предложен в Становището по собствена инициатива на ЕИСК 1630/2004 относно Правилника за движение по пътищата и европейския автомобилен регистър с докладчик авторът на настоящото становище (ОВ C 157, 28.6.2005 г., стр. 34).