[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 18.10.2007

SEC(2007) 1325

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Съпътстващ документ към СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ Към железопътна мрежа, ориентирана към товарните превози РЕЗЮМЕ НА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

{COM(2007) 608 окончателен}{SEC(2007) 1322}{SEC(2007) 1324}

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Към железопътна мрежа, ориентирана към товарните превози Резюме на оценката на въздействието

1. Контекст

1.1. Малък пазарен дял на железопътните товарни превози

От няколко години товарните превози отбелязват значителен ръст – 2,8 % годишно за периода от 1995 до 2005 г., по-голям от този на БВП (2,3 % годишно).

Същевременно само малка част от този ръст се пада на железопътните товарни превози и техният пазарен дял постоянно намалява, достигайки 10 % за 2005 г.[1] (този дял е 16,5 %, ако се отчитат само сухопътните превози), което е най-ниското му ниво от 1945 г. досега.

1.2. Железниците се приспособяват твърде бавно към новите икономически модели

Европейското промишлено производство преминава от суровини и материали, за които често се ползва железопътен транспорт, към крайни продукти. Превозът между различните производствени обекти при минимизирани складови наличности изисква висока надеждност от гледна точка на стриктно спазване на сроковете за доставка, за което автомобилните превози предлагат подходящо, успешно и много по-гъвкаво транспортно решение.

Понастоящем най-бързо се развива комбинираният превоз, чийто обем през 2004 г. е нараснал с 16 % в световен мащаб. Бързият ръст на превоза на контейнери[2] дава на железниците значителен потенциал за растеж. Пълните композиции могат да бъдат рентабилни и конкурентни на големи разстояния, а при определени условия и на кратки и средни разстояния.

За сметка на това, транспортът на отделни вагони, който рядко е печеливш, изпитва големи затруднения в Европа, а той съставлява 50 % от железопътните товарни превози. Драстичното намаляване на движението на отделни вагони може да окаже силно обезпокояващо влияние върху цялата транспортна система на Европейския съюз, като пряк конкурент на този сегмент е автомобилният транспорт.

1.3. Трудностите на железопътните товарни превози

Железниците като цяло са недостатъчно ориентирани към нуждите и очакванията на своите клиенти, които се увеличават и засягат основно надеждността на превоза, ценовите равнища, свободните мощности, управлението на информацията, времето за транспорт, както и гъвкавостта. Затова железопътните товарни превози срещат понастоящем някои затруднения, които отчасти обясняват неспособността им да увеличат своя пазарен дял.

- Като цяло средната скорост на движение на железопътните товарни превози е прекалено ниска в сравнение с тази на автомобилните превози[3].

- Затрудненията на железниците по отношение на капацитета са свързани основно с проблеми с инфраструктурата (пътища и терминали), както и със слабото обслужване (в терминалите и разпределителните гари, снабдяване с гориво и т.н.).

- Товарните превози не са приоритетни при претоварване на инфраструктурата, което пречи на изпълнението им. Наистина, даден товарен влак може да бъде значително забавен от закъснели или спрели пътнически влакове.

- Информационните системи не дават възможност да се проследява в реално време позицията на превозваните стоки и подвижния състав.

- Резултат от това е недостатъчната точност, която е 53 %[4] за комбинираните превози и още по-ниска за обикновените железопътни товарни превози.

- Прекалено голяма част от разходите е свързана с амортизирания състав (който остава много скъп) и честото му спиране от движение.

- Трансграничните операции са затруднени. Националните власти и различните организации, управляващи инфраструктурите, не винаги са достатъчно координирани, поради което пред движението на международните влакове често има административни „пречки“.

2. Предприетите мерки и постигнатите резултати

През последните близо петнадесет години Европейската общност провежда политика, чиято цел е да внесе нов динамизъм в железниците и да спре изоставането на железопътните товарни превози спрямо автомобилните, за да изгради солиден общ пазар, основан на устойчива транспортна система. Става дума за отварянето на пазара на товарните превози от януари 2007 г. и директивите за оперативна съвместимост и безопасност. В рамките на Трансевропейската транспортна мрежа (RTE-T), Комисията определи приоритетни оси, предимно железопътни, които могат да получат помощ от Общността, както във финансово изражение[5], така и по отношение на координацията между отделните държави-членки, които тези оси пресичат.

В рамките на политиката в подкрепа на разгръщането на Европейската система за управление на железопътните превози (ERTMS), провеждана от Комисията, са определени 6 коридора от значение за железопътните товарни превози и в повечето от тях са създадени общи структури за координация от заинтересованите правителства и управители на инфраструктури. Въпреки това, предстои още много работа преди да се постигне цялостен европейски пазар на железопътните превози.

3. Целите на железопътната мрежа, ориентирана към товарните превози

Като се имат предвид тези трудности е необходимо да се лансират нови инициативи, посветени на създаването на мрежа, ориентирана към товарните превози, която да се превърне в инструмент за подобряване на работата на железниците в Европа и която е нужна за развитието на дейността на железопътните товарни превози в Европа.

3.1. Специфичните цели

За да се изпълни главната цел, ще се преследват три цели, насочени към подобряване на работата на железопътните товарни превози в мрежата за товарни превози: увеличаване на скоростта на доставките, повишаване на надеждността и увеличаване на капацитетите, което ще позволи на железниците да конкурират по-успешно автомобилните превози.

Освен това, увеличаването на скоростта на доставките и на капацитетите ще доведе до намаляване на разходите и съответно до по-висока конкурентоспособност. За сметка на това няма да се предлагат мерки за подобряване на гъвкавостта на железниците, тъй като тази точка не е предмет на създаването на коридори, нито за управлението на информацията, тъй като последното е вече предмет на текущи инициативи на Общността.

3.2. Предлаганите варианти

Разработени са четири варианта за постигане на горепосочените цели:

3.2.1. Вариант A: статукво, без нови инициативи на ниво Общност.

3.2.2. Варианти B1 и B2: Общността оказва политическа подкрепа за коридорите за товарни превози. Възможността за финансова помощ ще бъде анализирана и предложена в рамките на програмата TENT-T, или при следващите финансови перспективи, с отпускането на целево финансиране за създаване на коридори за товарни превози. Тези два варианта се различават по обхвата на законодателните действия и финансирането.

3.2.3. Вариант C: силен политически ангажимент на Общността за създаване на мрежа, запазена изключително за товарни превози. За създаването на коридорите за товарни превози ще се отпусне целево финансиране в рамките на специфична програма на Общността. Предложен е регламент за мрежата за товарни превози.

3.3. Основните оси за железопътни товарни превози: коридорите

Структурата на железниците ги принуждава да се концентрират приоритетно към обслужването на стопанските басейни (между пристанищата и терминалите), където тяхната производителност е предимство пред автомобилния транспорт. Целта на този поход е да се масовизират потоците и да се намалят производствените разходи по основните оси на европейската железопътна мрежа – коридорите.

Коридорите, които тази дейност засяга, ще бъдат част от мрежата, посочена като илюстрация на следващата карта. Тази мрежа е определена въз основа на съществуващите европейски мрежи, т.е. мрежата RTE-T, която е определена с Решение 884/2004/ЕО и мрежата за товарни превози, определена в Директива 2001/12/ЕО. Тя съответства или включва мрежите, определени по смисъла на европейските изследователски проекти Trend, Reorient и New Opera и на мрежата за разгръщане на ERTMS-ETCS.

[pic]

4. Оценка на вариантите

4.1. Вариантите като отговор на целите на тази инициатива

Забавянето на движението в участъците с недостатъчен капацитет (основно в близост до големите градове), преминаването на границите, при което може да се загуби много време поради административни или технически пречки, както и сроковете за достъп до железопътни услуги (терминали, разпределителни гари), са трите основни трудности, с които се срещат международните железопътни товарни превози. Тези трудности значително влияят върху средната скорост на доставките и може да се каже, че именно тези пречки създават ограничения чрез инфраструктурата пред капацитета и надеждността на товарните превози.

Като се имат предвид текущите инициативи, чиято цел е предимно да улеснят преминаването на границите за железопътното движение, вариант А би трябвало да доведе до подобряване, макар и не равномерно и дори понякога недостатъчно, на цялата мрежа, насочена към товарните превози.

Вариантите B1 и B2 би трябвало да позволят значително да се съкрати времето за преминаване през границите по всички коридори. Освен това, те следва да доведат до съгласувано (между управителите на инфраструктури от двете страни на границата) и по-добре структурирано ползване на инфраструктурата, което би позволило да се увеличи средната скорост на доставките по коридорите. В този смисъл, вариант B2, който е по-амбициозен в областта на трансграничното съгласуване от вариант B1, изглежда по-ефикасен за намаляване на влиянието на преминаването на границите върху времето за придвижване.

Предложените мерки, чиято цел е да се подобри достъпа до железопътните услуги (повече прозрачност и по-голям капацитет на тези услуги), би трябвало да позволят да се намали времето за престой, свързано с тези услуги.

Вариант C, естествено, най-пълно отговаря на поставените цели. Избягването на смесеното движение по тези линии позволява много по-лесно да се оптимизира тяхното ползване и да се предоставят коридори, предназначени изключително за товарни превози. Въпреки това, една такава изключителна мрежа би била прекалено голяма за нуждите от инфраструктури на Европейския съюз през следващите 15 години, като се очаква едва няколко отсечки в Европа да поемат такова движение през 2020 г. за целия капацитет на двойна линия, предназначена единствено за товарни превози.

4.2. Икономическото, социално и екологично въздействие на вариантите

Тенденциите в развитието на железопътния и автомобилния транспорт почти не са променени и външните разходи, свързани с превозите (замърсяване на атмосферата и глобално затопляне) при вариант А продължават бързо да нарастват. За сметка на това, шумът, който е слабо място на железопътните превози, изобщо няма да се увеличи.

Въздействието на варианти B1 и B2 върху пътническите превози е едно от основните влияния. Тъй като голямото множество от линиите, включени в европейската мрежа, ориентирана към товарните превози, не са натоварени, подобряването на надеждността на коридорите не би трябвало да доведе до значително отклонение на пътническите превози. Последните вероятно ще станат по-надеждни (тъй като са засегнати от оптимизацията на коридорите колкото и товарните превози), но и малко по-производителни (в повечето случаи времетраенето на пътуването ще трябва да се увеличи с около 10 %).

Що се отнася до екологичните аспекти, най-положителни са резултатите при варианти B1 и B2, тъй като спестените външни екологични разходи са много по-високи, отколкото тези, избегнати при вариант A.

В икономически аспект варианти B1 и B2 изглеждат най-балансирани, особено като се имат предвид по-ниските разходи за обществото при тези варианти в сравнение с вариант C.

Екологичното въздействие на вариант C не изглежда еднозначно, тъй като разходите за изграждането на нови релсови пътища намаляват предимството на този вариант над варианти B1 и B2 по отношение на спестените външни разходи.

4.3. Други критерии за оценка

Статуквото от вариант A не генерира допълнителни разходи извън вече започнатите мерки и програми, но усилието за съгласуване между управителите на инфраструктури може да отнеме много време и трябва да се ускори.

Оперативните намеси, предвидени в предложените законодателни мерки по варианти B1 и B2, като мерки и инструменти за оптимизиране на експлоатацията на коридорите, разгръщането на ERTMS, могат да се осъществят в краткосрочен и средносрочен план и да доведат до по-добро съотношение разходи/ползи, отколкото дейностите по инфраструктурата, които са осъществими само в дългосрочен план и изискват много повече средства. Все пак, ползата от оперативните мерки е ограничена и те изискват, на един втори етап, да се осъществят структурни промени.

Структурните промени в инфраструктурата могат да се оценят на около 80 млрд. EUR. От тях, стойността на структурните действия на първо ниво, чиято цел е да се хармонизира и подобри капацитета на коридорите, чрез определяне на максималната дължина на композициите, възлиза на 20 млрд. EUR. От друга страна, разходите за осъществяване на задълбочените структурни промени, целящи премахването на участъците с недостатъчен капацитет, възлизат на 60 млрд. EUR.

Противопоставянето на някои местни власти във връзка с необходимостта от реорганизиране на пътническите превози в някои зони може да се окаже един от най-големите рискове за тези варианти. Но движението на повече товарни влакове около градовете често означава, че по-малко камиони се движат около тези градове.

Разходите за изграждане на цялата мрежа, т.е. вариант C, както е посочен на картата, с обща дължина около 25 000 км, се оценяват на около 170 млрд. EUR.

От гледна точка на общите разходи, по-изгодно е да се експлоатира максимално капацитета на дадена линия. Дори пътуването да трае 33 % повече, този вариант е по-евтин, отколкото да се увеличава капацитета. Ако се налага да се увеличи капацитета, трябва да се провери дали алтернативните решения (отваряне на затворени линии, обиколни трасета) не са по-изгодни.

Необходимостта от значителни инвестиции за изграждане на специализирана мрежа, при това в далечно бъдеще, представлява голям риск. Финансовите средства, които държавите-членки, управителите на инфраструктури и Общността могат да мобилизират, са ограничени.

4.4. Изводи от оценката на вариантите

Като цяло, оценката е, че вариантите B1 и B2 отговарят най-балансирано на целите, определени в раздел 4 . Те действително дават нов политически, финансов и законодателен тласък, като допълват и разширяват текущите инициативи. Вариант A се оценява като недостатъчен , а вариант C – като прекалено амбициозен спрямо краткосрочните и средносрочни цели, разглеждани в този анализ на въздействието.

Целта на вариантите B1 и B2 е, използвайки различни подходи, да премахнат някои пречки пред подобряването на конкурентоспособността на железопътните товарни превози. Целесъобразно е да се насочат всички финансови, политически и законодателни усилия към дейностите, които са най-ефикасни и които могат да се осъществят в най-кратък срок (структурни дейности).

За целта приоритетите трябва да се насочат към премахването на експлоатационните и административните участъци с недостатъчен капацитет, което може да се извърши в краткосрочен или средносрочен план и не изисква значителни средства , поне от финансова гледна точка. Премахването на структурните пречки ще трябва да бъде предмет на енергични действия, финансирани от заинтересованите страни (държави-членки и управители на инфраструктури), с подкрепата на Общността както е предвидена понастоящем за мрежата RTE-T и в кохезионните фондове.

Не трябва обаче изцяло да се изключва идеята за мрежа само за товарни превози. Решението, което се препоръчва тук, е да се възприеме постепенен подход, като се имат предвид възможностите за изпълнение на мерките във времето и като финансови средства. Затова прилагането на варианти B1 и B2 следва да се разглежда като първи етап по пътя към изграждането, в дългосрочен план, на коридори изцяло предназначени за товарни превози.

5. Прилагане на приетите варианти: график и контрол

5.1. Проект за график

м. октомври 2007 г. | Одобряване на съобщението |

І полугодие на 2008 г. | Структурно обсъждане на вариантите, предложени в съобщението Оценка на въздействието на одобрените мерки Предложение за законодателни мерки |

2009-2010 г. | Приемане на законодателните мерки |

5.2. Контрол на изпълнението

Контролът се състои основно в задълбочаване на анализа на предложените тук мерки, избор на най-подходящите, изпълнение и проследяване на прилагането им от заинтересованите страни. Основните заинтересовани страни, както и всички служби на Комисията, които това досие засяга, ще бъдат консултирани и ще участват във всички етапи.

Освен това, ще бъде публикуван отчет за схемата за наблюдение на железопътния пазар (Rail Market Monitoring Scheme) едновременно със стартирането на настоящата инициатива. Чрез него ще може да се следи периодично доколко развитието на железопътна мрежа, ориентирана към товарните превози, влияе благоприятно върху нарастването на обема на стоките, превозвани от железниците.

[1] Евростат

[2] Очаква се превозът на контейнери в пристанището на Ротердам да нарасне от 9,2 милиона TEU през 2005 г. до 22 милиона TEU през 2020 г..

[3] В наши дни стоките се превозват с автомобили със средна скорост 50 км/ч.

[4] Според статистиката на Международния съюз за комбинирани превози (UIRR), едва 53 % от влаковете за комбиниран превоз пристигат в крайната точка с по-малко от 30 минути закъснение.

[5] (съставен е бюджет на Трансевропейската транспортна мрежа (RTE-T) в размер на 8 милиарда EUR за периода 2007-2013 г., като голяма част от тази сума е предназначена за железопътните инфраструктури).