Тълкувателно съобщение на Комисията относно някои разпоредби на Директива 2007/58/ЕО

2010/C 353/01

1.   ВЪВЕДЕНИЕ

В настоящото тълкувателно съобщение се представя становището на Комисията относно прилагането на Директива 2007/58/ЕО от 23 октомври 2007 г., която регулира отварянето на пазара за международни услуги за железопътен превоз на пътници и трябва да бъде транспонирана от държавите-членки до 4 юни 2009 г (1). Изготвеното в края на 2009 г. проучване на службите на Комисията относно прилагането на директивата и последвалите дискусии с представители на държавите-членки и на организации от железопътния сектор разкриха необходимостта от такова съобщение. В рамките на горепосочените инициативи регулиращите органи в железопътния сектор и министерствата на транспорта поискаха от Комисията информация и насоки относно прилагането на някои разпоредби на директивата. Ето защо с настоящото съобщение се цели осигуряване на пълното съответствие между приетите от държавите-членки мерки за транспониране и самата директива.

Заинтересованите лица повдигнаха два основни въпроса, които са от съществено значение за отварянето на пазара за международен железопътен превоз на пътници, тъй като те пряко засягат предоставеното на железопътните предприятия право на достъп до инфраструктурата:

Настоящото съобщение обхваща единствено тези два въпроса. При необходимост може впоследствие да бъдат разгледани и други аспекти на Директива 2007/58/ЕО.

1.   Как да се установи основната цел на железопътната услуга?

Съображение 8

Въвеждането на нови международни услуги с открит достъп, които включват междинни спирки, не би следвало да се използва за отваряне на пазара за вътрешни услуги за превоз на пътници, а да обхваща само второстепенни за международния маршрут спирки. В този смисъл следва да се въведат услуги, чиято основна цел е превоз на пътници по международен маршрут. При определяне дали това е основната цел на услугата следва да се отчитат критерии, като дял на оборота, както и на обема, реализирани в резултат на вътрешен или международен превоз на пътници, и разстояние, което се покрива от услугата. Това определяне следва да се извършва от съответния национален регулиращ орган по искане на заинтересована страна.

Член 10, параграф 3, буква а)

Железопътни предприятия, които попадат в приложното поле на член 2, получават не по-късно от 1 януари 2010 г. право на достъп до инфраструктурата на всички държави-членки с цел извършване на международни услуги за превоз на пътници. При извършване на международна услуга за превоз на пътници, железопътните предприятия имат право да вземат пътници от всяка гара, разположена по международния маршрут, и да ги оставят на друга, включително гари, разположени в една и съща държава-членка.

Правото на достъп до инфраструктурата на държавите-членки, за които делът от международния превоз на пътници с влак представлява повече от половината от пътникопотока на железопътните предприятия в тази държава-членка, се предоставя не по-късно от 1 януари 2012 г.

Регулиращият орган или органи, посочени в член 30 от Директива 2001/14/ЕО, определят дали основната цел на услугата е превозът на пътници между гари, разположени в различни държави-членки, след отправено искане от съответните компетентни органи и/или заинтересовани железопътни предприятия.

Отговорности

Член 10, параграф 3, бука а) постановява, че единствено регулиращите органи имат право да определят дали основната цел на услугата е превоз на пътници между гари, разположени в различни държави-членки. При вземане на своето решение регулиращите органи действат независимо. Това означава, че техните решения не могат да бъдат предварително ограничавани или предопределяни от инструкции, получени от друг обществен орган съгласно националното законодателство.

В конкретни случаи определянето на основната цел на услугата може в съответствие с член 10, параграф 3, буква а) да се извършва от няколко регулиращи органи. Това налага участието на два или повече регулиращи органи, когато потенциалното решение би могло да засегне железопътната дейност на няколко държави-членки. С оглед на международния характер на въпросните железопътни услуги е от първостепенно значение да бъде осигурена подходяща координация между съответните регулиращи органи при вземането на решения с трансгранични последствия. Ето защо регулиращите органи трябва да информират редовно своите партньори в другите държави-членки, засегнати от съответната железопътна услуга, като обменят своите предварителни становища доколко тя отговаря на критериите относно основната цел, преди да вземат решение от своята компетентност.

Процес на вземане на решение

Член 10, параграф 3, буква а) постановява, че регулиращите органи действат след получаване на искане от съответните компетентни органи и/или заинтересовани железопътни предприятия. Това предполага, че регулиращите органи не трябва да действат по собствена инициатива, а единствено по искане на някое от заинтересованите лица.

При искане на железопътно предприятие за достъп до инфраструктура с цел извършване на международни услуги за превоз на пътници се приема, че услугите са международни, ако влакът пресича границата на поне една държава-членка, независимо дали услугата включва каботаж или не. Регулиращите органи трябва за всеки отделен случай да проверяват основната цел на услугата. „Заинтересовани железопътни предприятия“ са единствено тези, които могат да докажат, че тази нова услуга би могла да окаже върху тях потенциално въздействие. „Компетентни органи“ са тези, които са отговорни за предоставянето, ограничаването или забраната за достъп до железопътна инфраструктура.

За да се гарантира надлежното спазване на принципите на равнопоставеност и недискриминация, процесът на вземане на решение трябва да бъде ясен, прозрачен и недискриминационен. Той трябва да бъде публикуван и да се основава на консултации със заинтересованите лица и на обмен на информация с другите регулиращи органи, за да се осигури необходимата равнопоставеност. При определянето на графика и продължителността на този процес трябва да се вземе предвид необходимостта да се осигури на всички участници на пазара достатъчна правна сигурност за развиване на техните дейности. Процедурата следва в максималната възможна степен да е опростена, ефикасна и съгласувана с процеса на заявяване на железен път. С времето характеристиките на процеса могат да претърпят изменение, особено с оглед на натрупания от регулиращите органи опит.

Критерии

В член 10, параграф 3, буква а) са посочени предварително установени критерии за определянето на основната цел на железопътната услуга. В съображение 8 обаче са споменати три критерия, които регулиращите органи могат да вземат предвид: дялове на оборота и на обема, реализирани в резултат на вътрешен или международен превоз на пътници, и разстояние, което се покрива от услугата. Тези критерии служат единствено като пример. Следователно те не са задължителни и други критерии също може да бъдат вземани предвид.

Определените критерии трябва ясно да посочват факторите, които се отчитат от регулиращите органи при определянето на основната цел на услугата. Те следва да позволяват на регулиращите органи да определят предназначението на услугата в средносрочен план, а не нейните характеристики към определен момент. Оценката трябва да включва елемент на прогнозиране и трябва да отчита възможни постепенни промени в услугата и пазарните условия. Като възможна основа за решение могат да послужат бизнес планове и пазарни прогнози, предоставени от железопътното предприятие, което възнамерява да осъществява новата услуга.

За да се установи главната цел на дадена услуга, анализите на регулиращите органи следва да бъдат както количествени, така и качествени. Ето защо не е възможно строгото или изолирано прилагане на количествени прагове. В тази връзка начинът на предлагане на услугата, спирките по маршрута и вида на използвания подвижен състав представляват качествени фактори, които регулиращите органи биха могли да отчетат при определянето на целта на услугата.

2.   Как да се определи дали се нарушава икономическото равновесие на договорите за обществени услуги?

Съображение 10

Отварянето на международните услуги за превоз на пътници за конкуренция, което включва правото да се вземат пътници от всяка гара по маршрута на международна услуга и да се оставят на друга, включително гари, разположени в една и съща държава-членка, може да има последици за организацията и финансирането на услугите за железопътен превоз на пътници, предоставяни по силата на договор за обществени услуги. Държавите-членки следва да имат възможността да ограничат правото на достъп до пазара в случаите, когато това право би нарушило икономическото равновесие на такива договори за обществени услуги и когато съответният регулиращ орган, посочен в член 30 от Директива 2001/14/ЕО, е дал одобрение въз основа на обективен икономически анализ, след отправено искане от компетентните органи, възложили договора за обществени услуги.

Съображение 12

Оценката за това, дали би могло да се наруши икономическото равновесие на договора за обществени услуги, следва да се основава на предварително определени критерии, като например въздействието върху рентабилността на услугите, предмет на договора за обществени услуги, включително ефектът върху нетната себестойност за възложилия договора компетентен обществен орган, върху потребителското търсене, ценообразуването на билетите, правилата за издаване на билетите, разположението и броя на спирките от двете страни на границата, разписанието и честотата на предлаганата нова услуга. Съобразявайки се с тази оценка и решението на съответния регулиращ орган, държавите-членки могат да разрешат, изменят или откажат искането за право на достъп до международна услуга за превоз на пътници, включително да наложат такси на оператора на новата международна услуга за превоз на пътници, въз основа на икономическия анализ и в съответствие с правото на Общността и принципите на равнопоставеност и недопускане на дискриминация.

Съображение 17

Националните регулиращи органи следва да обменят информация въз основа на член 31 от Директива 2001/14/ЕО и, където е необходимо в отделни случаи, да съгласуват принципите и практиките за оценка на това, дали икономическото равновесие на даден договор за обществени услуги е нарушено. Те следва постепенно да разработват указания въз основа на придобития опит.

Член 10, параграф 3, буква б)

Държавите-членки могат да ограничат правото на достъп, определено в параграф 3а, за услуги между начална и крайна точка, които са предмет на един или повече договори за обществени услуги съгласно действащото законодателство на Общността. Това ограничение може да няма за резултат ограничаване на правото да се вземат пътници от всяка гара, разположена по маршрута на международна услуга, и да се оставят на друга, включително гари, разположени в една и съща държава-членка, освен когато упражняването на това право би нарушило икономическото равновесие на даден договор за обществени услуги.

Регулиращият орган или органи, посочени в член 30 от Директива 2001/14/ЕО, определят дали икономическото равновесие би било нарушено въз основа на обективен икономически анализ и предварително определени критерии, след отправено искане от:

Компетентните органи и железопътните предприятия, които извършват обществените услуги, предоставят на съответния регулиращ орган или органи информацията, която по разумно усмотрение е необходима за вземането на решение. Регулиращият орган се запознава с предоставената информация, като се допитва до всички заинтересовани страни, ако е необходимо, и уведомява заинтересованите страни за своето мотивирано решение в рамките на предварително определен разумен срок, но във всички случаи не по-късно от два месеца след получаване на цялата необходима информация. Регулиращият орган излага мотивите за своето решение и уточнява срока и условията, при които:

могат да поискат преразглеждане на решението.

Отговорности

Член 10, параграф 3, буква б) постановява, че държавите-членки имат правото, но е и задължението да ограничат достъпа до маршрути, предмет на договор за обществени услуги, ако появата на нови международни услуги би нарушила тяхното икономическо равновесие. Само когато държавите-членки решат да се възползват от тази възможност, регулиращите органи ще трябва да определят дали предлаганата нова железопътна услуга би нарушила икономическото равновесие на договорите за обществени услуги. При вземане на своето решение регулиращите органи действат независимо. В съображение 14 се посочва конкретно по какъв начин трябва да бъдат организирани регулиращите органи, за да се гарантира, че те упражняват своите правомощия независимо от органите, възлагащи договори за обществени услуги.

При всяко ограничаване на правото на достъп, осъществено от държавите-членки съгласно член 10, параграф 3, буква б), трябва да се взема предвид оценката на регулиращия орган. Както бе посочено в съображение 10, одобрението, предоставено от съответния регулиращ орган, е предварително условие за ограничаване на правото на достъп от страна на държавите-членки. Това одобрение може да бъде под формата на обвързващо становище, в което се определя дали се нарушава икономическото равновесие на договорите за обществени услуги и се предлагат специфични мерки, или чрез процедура на одобрение, в която се проверяват всички решения за ограничаване на правото на достъп.

Оценките и решенията на регулиращите органи трябва по целесъобразност да бъдат координирани в отделните случаи. Конкретно това се отнася за договорите за обществени услуги, които имат трансграничен характер, и като цяло — за случаите, при които ограничаване на правото на каботаж в една държава-членка би могло да окаже неблагоприятни последици за осъществимостта на международна железопътна услуга, предоставяна в друга държава-членка. За да може при такива обстоятелства ситуацията да бъде тълкувана по съгласуван начин, съответните регулиращи органи трябва да обменят информация, както и предварителните си становища дали се нарушава икономическото равновесие на договорите за обществени услуги и дали е уместно въвеждането на определени ограничения. Регулиращите органи следва да се допитват до своите партньори независимо от възможността за ограничаване на правото на достъп за маршрути, попадащи в обхвата на договори за обществени услуги в държавата-членка на консултирания регулиращ орган.

Освен специфичните случаи, посочени по-горе, в съображение 17 от Директива 2007/58/ЕО се подчертава, че по силата на член 31 от Директива 2001/14/ЕО регулиращите органи трябва да обменят информация относно своята работа и принципите и практиките на вземане на решения с цел постепенното разработване на указания въз основа на придобития си опит.

Процес на вземане на решение

Независимо дали основната цел на железопътната услуга е била определена, регулиращите органи трябва да могат да оценят дали би могло да бъде нарушено икономическото равновесие на даден договор за обществени услуги. Тези две процедури могат да протекат едновременно, като едната не трябва да бъде предварително условие за другата.

Както бе посочено в член 10, параграф 3, буква б), оценката трябва да се основава на искане, отправено до съответния регулиращ орган. Това искане може да бъде отправено единствено от: 1. компетентния орган или компетентните органи, които са възложили оценявания договор за обществени услуги; 2. всякакви други компетентни органи, имащи право да ограничават достъпа до съответната инфраструктура; 3. заинтересования управител на инфраструктура; или 4. железопътното предприятие, предоставящо обществените услуги, чиято оценка се изисква. Оценката не се извършва, когато лицето, което изисква оценката, не може да предостави необходимата за вземане на решението информация или когато искането не е представено в предварително определения от регулиращия орган разумен срок. При определянето на графика и продължителността на оценяването следва да се вземе предвид необходимостта да се осигури на всички участници на пазара достатъчна правна сигурност за развиване на техните дейности. Процедурата следва в максималната възможна степен да е опростена, ефикасна и съгласувана с процеса на заявяване на железен път.

Регулиращите органи не трябва да извършват такива оценки по собствена инициатива, а единствено по искане на някое от горепосочените заинтересовани лица. Извършената от регулиращия орган оценка трябва да обхваща единствено точките, споменати в полученото искане.

Оценката трябва да се основава на обективна процедура и предварително определени критерии. Единствено регулиращите органи са отговорни за подготовката на такава процедура, включително приложимите критерии. Тази отговорност не може да бъде ограничавана от друг обществен орган, участващ във възлагането на договори за обществени услуги или в упражняването на акционерен контрол върху железопътно предприятие.

Процедурата за оценка трябва да бъде установена по начин, съответстващ на пазарното развитие и позволяващ тя да се развива с времето, особено с оглед на натрупания от регулиращите органи опит и съблюдаването на общите насоки, предвидени в съображение 17.

Процедурата трябва да съдържа подробен икономически анализ. За целта регулиращите органи трябва да изготвят точна оценка на икономическото и финансовото въздействие на новата железопътна услуга върху съответния договор за обществени услуги. Следователно простото прилагане на предварително установени прагове по принцип не следва да се счита за достатъчно.

Оценката на въздействието трябва да покаже доколко се нарушава икономическото равновесие на договора. Т.е. установяването на въздействието на новата услуга е необходимо, но само по себе си недостатъчно. Икономическият анализ трябва да покаже в каква степента ще бъде нарушено икономическото равновесие на договора. Въздействието трябва освен това да бъде причинено конкретно от новата железопътна услуга, а не от други фактори, като например общия икономически климат. Това се отнася за договори за обществени услуги с предмет предоставянето на услуги между начални и крайни точки, които ще бъдат обслужвани от предлаганата нова железопътна услуга, или договори, обхващащи услуги от подобен характер между същите начални и крайни точки, предоставяни по успореден маршрут, който може да бъде засегнат.

За да се гарантира надлежното спазване на принципите на равнопоставеност и недискриминация, използваната процедура трябва да бъде ясна, прозрачна и недискриминационна. Тя трябва да бъде публикувана и да се основава на консултации със заинтересованите лица и на обмен на информация с другите регулиращи органи, за да се осигури необходимата равнопоставеност. С времето характеристиките на процедурата могат да претърпят изменение, особено с цел тяхното адаптиране към общите насоки, разработени въз основа на натрупания от регулиращите органи опит.

Критерии

Анализът следва да се съсредоточи върху икономическото въздействие на новата услуга върху договора за обществени услуги като цяло, а не върху отделните услуги. Както бе посочено в съображение 12, това предполага отчитането на: 1. нетните разходи на възложилия договора орган; и 2. рентабилността на услугите, които железопътното предприятие извършва съгласно договора. Сам по себе си фактът, че новата услуга се предлага на по-ниска цена или през същия период от време както услугите по договор за обществени услуги, не дава основание да се заключи, че икономическото равновесие на този договор е застрашено от нарушаване.

За да се оцени въздействието върху рентабилността за железопътното предприятие и върху нетните разходи за съответния орган, в съображение 12 се предлагат различни фактори, които би било полезно да бъдат отчетени: потребителското търсене, ценообразуването на билетите, правилата за издаване на билетите, разположението и броят на спирките от двете страни на границата, разписанието и честотата на новата услуга. Отчитането на тези фактори обаче не заменя само по себе си изисквания от директивата икономически анализ и не е достатъчно, за да се определи дали ще бъде нарушено икономическото равновесие. Тези фактори служат единствено като пример, но този списък не е нито изчерпателен, нито задължителен.

Не трябва да се счита, че всяко въздействие върху договор за обществени услуги нарушава неговото икономическо равновесие. Въздействие, което е несъществено или еднократно, особено в посочените в самия договор граници, не трябва да се счита за „нарушаващо“. В оценката трябва да бъде доказано, че е нарушена осъществимостта на услугите, осъществявани по договор за обществени услуги. Равновесието следва да се счита за нарушено, когато може да се докаже, че ще бъде застрашена икономическата осъществимост на тези обществени услуги при условие за приемливо ниво на качество.

В тази връзка няма да бъде достатъчно да се докаже, че навлизането на нов оператор на пазара би довело до нарастване на обществените разходи. Размерът на нарастването на обществените разходи трябва да бъде съществен, за да бъде счетено, че то нарушава икономическото равновесие на въпросния договор за обществени услуги.

Настоящото тълкувателно съобщение не засяга задължението на държавите-членки да приемат мерки за транспониране с оглед съответствие с разпоредбите на Директива 2007/58/ЕО.

(1)  Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. за изменение на Директива 91/440/ЕИО на Съвета относно развитието на железниците в Общността и на Директива 2001/14/ЕО за разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура. Номерирането на членовете, използвано в настоящото съобщение, се позовава на последната консолидирана версия на Директива 91/440/ЕИО (основен правен инструмент).