28.5.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 138/6

(1)

На 26 април 2010 г. Съветът разгледа актуализираната програма за конвергенция на Дания за периода 2009—2015 г.

(2)

Икономическата криза засегна тежко датската икономика през 2009 г., като тласна страната в най-дълбоката ѝ рецесия след края на Втората световна война. Страната навлезе в кризата от сравнително благоприятна позиция, след период на устойчив силен растеж със значителни излишъци по текущата сметка и публичнитe финанси и нисък държавен дълг. Спадът започна през 2008 г., когато се спука балонът в жилищния сектор, и беше изострена от понижаващия се износ, който отразяваше срива на световната търговия и намаляващите инвестиции на фона на свиващото се крайно търсене и по-строгите условия за финансиране. Въпреки че разполагаемият доход продължи да се увеличава, частното потребление намаля значително, тъй като мрачните икономически перспективи, спадащите цени на недвижимите имоти и растящата безработица оказаха влияние върху доверието на потребителите. В отговор на резкия спад в производството датските власти приеха няколко мащабни мерки за фискално стимулиране в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ), които включват намаления на данъците, инвестиционни проекти и увеличаване на разходите за потребление в публичния сектор. Освен фискалната подкрепа за икономическата активност, бяха приети два пакета от мерки за спасяване на банките, с които се осигуряват гаранции и капиталови инжекции. В резултат на тези мерки се очаква благоприятният през 2008 г. бюджетен излишък да се превърне от 2009 г. в дефицит, който в периода 2010—2012 г. е на път да надхвърли референтната стойност от 3 % от БВП на Пакта за стабилност и растеж. Макар че едновременно с това се увеличава и държавният дълг, очаква се той все пак да остане под референтната стойност от 60 % от БВП. Обменният курс беше стабилен през цялата 2009 г., a лихвеният спред в сравнение с ЕЦБ намаля значително. Основното предизвикателство пред осигуряването на устойчиво развитие на публичнитe финанси ще бъде да се гарантира продължаването на реформата с цел увеличаване на предлагането на работна ръка. Друго предизвикателство пред датските власти ще бъде да гарантират своевременно оттегляне на мерките за стимулиране, веднага щом възстановяването стане самоподдържащо се.

(3)

Въпреки че в по-голямата си част наблюдаваният по време на кризата спад на фактическия БВП има цикличен характер, нивото на потенциалния БВП също бе неблагоприятно засегнато. В допълнение, в средносрочен план кризата може да повлияе и на потенциалния растеж вследствие на по-ниските инвестиции, ограниченията в достъпа до кредит и нарастващата структурна безработица. Освен това въздействието на икономическата криза засилва неблагоприятния ефект, който застаряването на населението оказва върху потенциалния БВП и устойчивостта на публичните финанси. На този фон ще бъде важно да се ускорят структурните реформи с цел подкрепа на потенциалния растеж. За Дания по-специално е важно да предприеме реформи в областта на пазара на труда и обезщетенията за ранно пенсиониране, за да се увеличи предлагането на работна ръка.

(4)

Съгласно макроикономическия референтен сценарий, заложен в основата на програмата, се предвижда след свиване от – 4,3 % през 2009 г. растежът на реалния БВП да се възстанови на равнище 1,3 % през 2010 г. и да се ускори до средни темпове от 2,2 % през останалата част от програмния период. Оценяван въз основа на наличната към момента информация (2), този сценарий изглежда основан на реалистични предвиждания за растежа до 2011 г. и на благоприятни прогнози за следващите периоди. Съществуват разлики между програмата и прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. по отношение на структурата на растежа. В програмата се приема, че от 2010 г. възстановяването ще се поддържа от вътрешното търсене, предимно от частното потребление, а след това от 2011 г. — от брутообразуването на основен капитал, като ръстът на потреблението в публичния сектор се стабилизира от 2011 г. нататък и нетният износ стане леко отрицателен. В прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. се приема, че възстановяването ще се поддържа както от частното потребление, така и от нетния износ. Прогнозите на програмата относно инфлацията и заетостта изглеждат реалистични. Счита се, че макроикономическият сценарий съответства на датската политика на фиксиран обменен курс.

(5)

В програмата се предвижда дефицит на консолидирания държавен бюджет в размер на 2,9 % от БВП през 2009 г. Сериозният обрат от излишък в размер на 3,4 % от БВП през 2008 г. се дължи до голяма степен на въздействието на кризата върху публичните финанси, но за него допринесоха и мерките за стимулиране в размер на 2,2 % от БВП, приети от правителството в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ). Влошаването се дължеше главно на увеличаване на разходите поради действието на автоматичните стабилизатори, макар че приетите от правителството мерки за стимулиране включваха и значителни намаления на данъците. Съгласно програмата се предвижда фискалната политика да остане експанзионистична през 2010 г., а след това да стане рестриктивна през последните години на програмата. С оглед на относително благоприятната начална ситуация в Дания, през 2010 г. е уместно да бъде продължена фискалната експанзия, което се вписва и в ЕПИВ. С цел възстановяване на устойчивите публични финанси, в програмата се приема, че фискалната консолидация ще започне през 2011 г. и се посочва, че необходимите за тази цел мерки — надхвърлящи значително това, което следва от постепенното прилагане на елементите за финансиране в данъчната реформа от 2010 г. и възстановяването на обичайните равнища на инвестиции — ще бъдат уточнени по-късно.

(6)

В програмата се предвижда дефицитът на консолидирания държавен бюджет да нарасне на 5,3 % от БВП през 2010 г. в резултат както на намаляващото съотношение на приходите, така и на нарастващото съотношение на разходите. Намаляващото съотношение на приходите отразява влизането в сила на данъчната реформа от 2010 г., а нарастващото съотношение на разходите от БВП отразява действието на автоматичните стабилизатори и приетите от правителството допълнителни мерки за стимулиране. Мерките за стимулиране и намаленията на данъците се очаква да възлязат на 1,3 % от БВП, а отбелязаните в програмата променливи елементи, включително приходите от добива на нефт в Северно море и субсидиите за Гренландия и Фарьорските острови, възлизат на – 1,7 % от БВП през 2010 г. (3). Структурното салдо, т.e. коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл салдо, преизчислено от службите на Комисията съгласно общоприетата методика, се очаква да се влоши с 2,5 процентни пункта, което потвърждава подчертано експанзионистичната фискална политика. Разликата в сравнение с мащаба на мерките за стимулиране и намаленията на данъците се обяснява главно със спада на приходите.

(7)

Целите на средносрочната бюджетна стратегия на програмата са структурно балансиран бюджет до 2015 г., показател за дългосрочна устойчивост (4), равен най-малко на нула, и подобрение на структурното салдо с общо 1½ % от БВП в периода 2010—2013 г. В програмата се очаква номиналният и първичният дефицит постепенно да намаляват от 2011 г. нататък, като се предвижда първичното салдо да стане положително от 2013 г., а номиналното салдо да достигне нула през 2015 г. Съответната динамика на структурното салдо, преизчислено съгласно общоприетата методика въз основа на данните в програмата, сочи, че през 2015 г. фискалната позиция е леко експанзионистична при – 0,4 % от БВП, което е малко под заложената в програмата цел. Освен залагането на нулев реален ръст на разходите за публично потребление в периода 2011—2013 г., нормализирането на публичните инвестиции и прилагането на елементите за финансиране в данъчната реформа, предвижданата консолидация се основава на все още неуточнени мерки, но в програмата се посочва, че консолидацията трябва да се основава на ограничаване на разходите, като същевременно се изключват увеличения на данъците. В актуализацията на програмата е заложен структурно балансиран бюджет като средносрочна бюджетна цел (СБЦ). Предвид последните прогнози и равнището на дълга, средносрочната цел отразява в достатъчна степен целите на Пакта.

(8)

Макар че бюджетните прогнози в програмата изглеждат реалистични за 2010 г., резултатът за 2011 г. и след нея би могъл да бъде по-лош от предвидения. Посочените в актуализацията прогнози за приходите остават реалистични, но има риск от постигане на по-лоши от предвидените резултати, a планираната консолидация по отношение на разходите не е подкрепена от мерки. Освен това в макроикономическия сценарий, заложен в основата на бюджетните прогнози, сe предполага силен ръст на частното потребление и ограничаване на публичното потребление. Предвид предходните данни, които показват, че разходите често надхвърлят целевите равнища, предполагаемият нулев реален ръст на разходите за публично потребление в периода 2011—2013 г. изглежда оптимистичен. Финансовият сектор изглежда стабилен, но въведените по време на кризата мерки за спасяването му увеличиха рисковата експозиция на правителството спрямо този сектор.

(9)

Брутният държавен дълг се оценява на 38,5 % от БВП през 2009 г. и се очаква да се увеличи на 48,3 % през 2012 г., след което да спадне на 45,0 % от БВП през 2015 г. Това се дължи до голяма степен на бързото нарастване на дефицита и на спада на БВП през 2009 г. С оглед на неблагоприятните рискове за бюджетните цели, съотношението на дълга би могло да се окаже по-голямо от заложеното в програмата. Въпреки това нетната финансова позиция на консолидирания държавен бюджет е положителна в началото на програмния период, но ще стане леко отрицателна през периода на програмата. Съотношението на брутния дълг се очаква да остане под заложената в Пакта за стабилност и растеж референтна стойност от 60 % от БВП.

(10)

Средносрочните прогнози за дълга, в които се приема, че темповете на растеж на БВП ще се върнат постепенно към прогнозираните преди кризата стойности, а съотношението на данъците ще достигне нивата от периода преди кризата, и които включват предвиденото увеличаване на разходите, свързани със застаряване на населението, показват, че бюджетната стратегия, предвидена в програмата, в номиналната ѝ стойност и без допълнителна промяна на политиката, ще бъде повече от достатъчна за стабилизиране на съотношението на дълга към БВП до 2020 г.

(11)

Дългосрочното въздействие на застаряването на населението върху бюджета е определено по-слабо от средното за ЕС. Състоянието на бюджета през 2009 г., според оценката в програмата, допринася за намаляване на брутния дълг. Осигуряването на високи първични излишъци в средносрочен план би допринесло за намаляване на рисковете пред устойчивостта на публичните финанси, които бяха оценени като ниски в Доклада на Комисията от 2009 г. относно устойчивостта (5).

(12)

Както е видно от досегашната практика на Дания в бюджетната област, страната извлича полза от сравнително силната фискална рамка, известна с широкообхватността си, както и с прозрачността и яснотата на фискалните си правила. Все пак, разходите за потребление по консолидирания държавен бюджет проявиха склонност към надхвърляне на целевите равнища. Неотдавнашните инициативи, включващи икономически санкции, биха могли да засилят стимулите за общините да се придържат към съгласуваните цели. От 2002 г. акцентът на датската данъчна политика е замразяването на данъците, съгласно което не могат да се повишават нито косвените, нито преките данъци. Замразяването на данъците само по себе си може да се разглежда като инструмент за контрол на публичните разходи. Замразяването на данъците не попречи на провеждането на сериозна данъчна реформа през 2009 г., но строгото спазване на замразяването на данъците може да затрудни осъществяването на допълнителни корекции и запазва някои слабости в данъчната структура, особено във връзка с данъчното облагане на недвижимите имоти.

(13)

Тъй като едно от основните предизвикателства пред датската икономика в дългосрочен план е да увеличи предлагането на работна ръка, правителството предприе мерки за засилване на стимулите за работа и за премахване на стимулите за отсъствие от работа. Поради глобалната икономическа криза и в рамките на ограниченията, наложени от замразяването на данъците, през 2009 г. беше приета данъчна реформа, влизаща в сила от 2010 г., с която се намалява значително данъчното бреме върху трудещите се. Отделните елементи на данъчната реформа ще бъдат приложени постепенно в периода 2010—2019 г. През 2010 г. загубите на чисти приходи се оценяват на около 0,6 % от БВП, но елементите на финансиране осигуряват пълното финансиране на реформата в дългосрочен план по отношение на последиците върху преките приходи (които се очаква да бъдат с неутрален знак през 2013 г. и с положителен до 2015). Освен това, според оценката на датските власти подобрените стимули по отношение на предлагането на работна ръка спомагат за укрепването на публичните финанси в дългосрочен план (с около 0,3 % от БВП).

(14)

Като цяло може да се счита, че стратегията за запазване на експанзионистичната фискална политика и през 2010 г. е в съответствие с ЕПИВ. Поради негативните последици от икономическата криза дефицитът на консолидирания държавен бюджет се предвижда да надхвърля референтната стойност от 3 % от БВП през 2010 г., 2011 г. и 2012 г. С оглед на рисковете за бюджетните прогнози през последните години на програмата обаче е възможно до 2013 г. да не се постигне планираното преминаване към балансиран бюджет, както и планираната корекция на структурното салдо на бюджета в размер на 1,5 %. Предвижданата фискална политика, оценена въз основа на изменението в структурното салдо, показва, че фискалната консолидация се стабилизира от 2011 г., макар и с умерени темпове, с които се достига целевият показател от 0,5 % от БВП (6). В програмата се посочва, че консолидацията посредством нови мерки ще се провежда по отношение на разходите, но това не е подкрепено от специфични мерки за консолидация, с изключение на предположението, че нулевият реален ръст в публичното потребление ще съставлява основата за планиране на бюджета през 2011—2013 г. Следователно бюджетната стратегия ще трябва да бъде засилена, за да съответства на изискванията на Пакта. Освен това, макар че в програмата е заложено постигане на структурното салдо до 2015 г., посоченото салдо, преизчислено от службите на Комисията съгласно общоприетата методика, се прогнозира да бъде леко отрицателно при – 0,4 % през 2015 г. и е изложено на същите горепосочени рискове.

(15)

По отношение на посочените в кодекса на програмите за стабилност и за конвергенция изисквания за предоставянето на данни, програмата предоставя всички задължителни и повечето от незадължителните данни (7).

i)

засили усилията, за да гарантира, че очакваното превишение на референтната стойност от 3 % от БВП ще бъде в разумни граници, както и да коригира своевременно прогнозирания прекомерен дефицит над референтната стойност, и да

ii)

конкретизира мерките в подкрепа на фискалната консолидация, за да бъде постигната СБЦ до 2015 г., както е планирано.