20.5.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

L 124/67

(1)

Съгласно член 8, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО националните регулаторни органи (НРО) допринасят за развитието на вътрешния пазар, inter alia, като сътрудничат помежду си и с Комисията по прозрачен начин, за да бъде гарантирано развитието на съгласувана регулаторна практика. По време на оценката на повече от 850 проектомерки, съобщени съгласно член 7 от Директива 2002/21/ЕО, бе установено обаче, че все още съществува несъгласуваност в регулирането на цените за терминиране на гласови повиквания.

(2)

Макар в повечето държави-членки, общо взето, да е предвидена известна форма за ориентиране на цените към себестойността, преобладават отклонения между държавите-членки по отношение на мерките за контрол върху цените. В допълнение към значителното разнообразие на избраните инструменти за определяне на разходите съществуват и различни практики в прилагането на тези инструменти. Това увеличава разликата между цените на едро за терминиране, прилагани в целия Европейски съюз, което само отчасти може да се обясни с национална специфика. Групата на европейските регулатори (ГЕР), създадена с Решение 2002/627/ЕО на Комисията (2), призна това в своята „Обща позиция относно симетрията на цените за терминиране на фиксирана връзка и симетрията на цените за терминиране на мобилна връзка“. В редица случаи НРО също така разрешиха на по-малки оператори на фиксирани и мобилни мрежи по-високи цени за терминиране с обосновката, че тези оператори са новодошли на пазара и не са се възползвали от икономии от мащаба и/или са подложени на различаващи се условия по отношение на разходите. Тези асиметрии съществуват както вътре в държавите, така и между тях, макар постепенно да намаляват. ГЕР призна в своята обща позиция, че цените за терминиране следва обикновено да са симетрични и асиметрията изисква задоволително обосноваване.

(3)

Значителните отклонения в подхода за регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка причиняват фундаментални нарушения в конкуренцията. Пазарите на терминирането на повикванията, т.е. осъществяването на крайната връзка, означават положение на двустранен достъп, при което се предполага, че и двамата свързващи се помежду си оператори ще извлекат полза от схемата, но тъй като тези оператори също така се конкурират помежду си за абонати, цените за терминиране могат да имат значителни стратегически и конкурентни последици. Когато цените за терминиране превишават ефективните разходи, това поражда прехвърляне на значителни средства между пазарите и потребителите на фиксирана и мобилна връзка. В допълнение, на пазари, където операторите притежават асиметрични пазарни дялове, това може да има за резултат значителни плащания от по-малки към по-големи конкуренти. Освен това равнището в абсолютна стойност на цените за терминиране на мобилна връзка остава високо в редица държави-членки в сравнение с тези, прилагани в множество държави извън Европейския съюз, а също и като цяло в сравнение с цените за терминиране на фиксирана връзка, като по този начин продължава да води до високи, макар и спадащи цени за крайните потребители. Високите цени за терминиране проявяват тенденция да водят до високи цени на дребно за генериране на повиквания и съответно до по-ниска степен на използване, като по този начин се намалява благосъстоянието на потребителите.

(4)

Липсата досега на хармонизация в прилагането на принципите за отчитане на разходите в пазара на терминиране демонстрира нуждата от общ подход, който да предостави по-голяма правна сигурност и подходящи стимули за потенциални инвеститори, както и да намали регулаторното бреме върху съществуващите оператори, които понастоящем действат в няколко държави-членки. Целта за съгласувано регулиране на пазарите за терминиране е ясна и приета от НРО, като беше изразена нееднократно от Комисията в контекста на нейната оценка на проектомерките съгласно член 7 от Директива 2002/21/ЕО.

(5)

Определени разпоредби на регулаторната рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги изискват прилагането на необходими и подходящи механизми за отчитане на разходите и на задължения за контрол върху цените, а именно членове 9, 11 и 13 във връзка със съображение 20 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно достъпа и взаимното свързване на електронните съобщителни мрежи и свързаните с тях съоръжения (Директива за достъпа) (3).

(6)

Препоръка № 2005/698/ЕО на Комисията от 19 септември 2005 г. относно разделяне на отчетността и осчетоводяване на разходите съгласно регулаторната рамка за електронни съобщения (4) предостави рамка за съгласуваното прилагане на специфичните разпоредби, отнасящи се до осчетоводяването на разходите и разделянето на отчетността, с оглед да се подобри прозрачността на нормативните счетоводни системи, методики, одитни и отчетни процедури в полза на всички участващи страни.

(7)

Терминирането на гласови повиквания на едро е услугата, която е необходима за довеждане на повикванията до повиквания пост (при фиксираните мрежи) или абонат (при мобилните мрежи). Системата за таксуване в ЕС се основава на принципа „плаща мрежата на повикващата страна“, което означава, че таксата за терминиране се определя от повикваната мрежа и се плаща от повикващата мрежа. Повикваната страна не се таксува за тази услуга и обикновено няма стимул да реагира на определената от своя мрежов доставчик цена за терминиране. В този контекст прекомерната цена е основната грижа на регулаторните органи по отношение на конкуренцията. Високите цени за терминиране в крайна сметка се възстановяват чрез по-високи такси за повиквания за крайните потребители. Като се има предвид характерният за пазарите на терминиране двупосочен достъп, допълнителните потенциални проблеми за конкуренцията включват кръстосаното субсидиране между оператори. Тези потенциални проблеми за конкуренцията са обичайни за пазарите за терминиране както на фиксирана, така и на мобилна връзка. Поради това, предвид на способността на операторите, осъществяващи крайната връзка, и на стимулите за тях да повишават цените значително над разходите, ориентирането на цените към себестойността се счита за най-подходящата намеса за справяне с този проблем в средносрочна перспектива. В съображение 20 от Директива 2002/19/ЕО се отбелязва, че методът на възстановяване на разходите следва да е съобразен с конкретните обстоятелства. Предвид специфичните характеристики на пазарите на терминиране на повикванията и свързаните с това проблеми по конкуренцията и дистрибуцията, Комисията отдавна прие, че въвеждането на общ подход, основаващ се на ефективен стандарт за разходите, и прилагането на симетрични цени за терминиране биха повишили ефикасността и устойчивата конкуренция и биха увеличили в максимална степен ползите за потребителите по отношение на офертите за цени и услуги.

(8)

Съгласно член 8, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО държавите-членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в посочената директива и в специфичните директиви, и по-специално на онези, насочени към постигане на ефективна конкуренция, националните регулаторни органи отчитат в максимална степен, че е желателно регулирането да бъде технологически неутрално. В член 8, параграф 2 от Директива 2002/21/ЕО в допълнение се изисква НРО да насърчават конкуренцията, като наред с другото гарантират, че всички ползватели извличат максимална полза, що се отнася до избора, цената и качеството на услугата, и няма опорочаване или ограничаване на конкуренцията. За постигане на тези цели и съгласувано прилагане във всички държави-членки, регулираните цени за терминиране следва да бъдат намалени възможно най-бързо до разходите на ефективен оператор.

(9)

В една конкурентна среда операторите се конкурират въз основа на текущите разходи и не могат да бъдат компенсирани за разходи, които са били направени поради неефективност. Следователно цифровите данни за направени в миналото разходи трябва да бъдат коригирани в данни за текущите разходи, отразяващи разходите на ефективен оператор, прилагащ съвременна технология.

(10)

Оператори, които са компенсирани за направените действителни разходи за терминиране, нямат особени стимули да повишават ефективността. Прилагането на модел „отдолу нагоре“ е в съответствие с концепцията за развитие на ефективна мрежа за ефективен оператор, чрез което с използване на текущите разходи се конструира технико-икономически модел на ефективна мрежа. Той отразява по-скоро нужното количество оборудване, а не толкова предоставяното понастоящем, и не отчита предшестващите разходи.

(11)

Предвид факта, че един модел „отдолу нагоре“ се основава главно на производни данни, като например мрежовите разходи се изчисляват на базата на информация от продавачите на оборудване, регулаторите може да пожелаят да съчетаят резултатите от модел „отдолу нагоре“ с резултатите от модел „отгоре надолу“ с цел да получат възможно най-стабилни резултати и да избегнат големи несъответствия в оперативните разходи, капиталовите разходи и разпределението на разходите между хипотетичен и реален оператор. С цел да се установят и намалят възможни недостатъци на модела „отдолу нагоре“, като например информационна асиметрия, НРО може да сравни резултатите от подхода с модела „отдолу нагоре“ с тези, получени от съответен модел „отгоре надолу“, при който се използват данни, преминали през одит.

(12)

Разходният модел следва да се основава на избора на ефективни технологии, налични през периода от време, за който се отнася моделът, доколкото те могат да бъдат идентифицирани. Следователно при създаден днес модел „отдолу нагоре“ по принцип може да се приеме, че централната мрежа за фиксираните мрежи се основава на мрежа от следващо поколение (МСП). Моделът „отдолу нагоре“ за мобилни мрежи следва да се основава на комбинация от технологии от поколения 2 и 3, прилагани в частта за достъп до мрежата, което отразява предвижданата ситуация, докато за централната част може да се предполага, че ще се основава на МСП.

(13)

Като се имат предвид специфичните характеристики на пазарите на терминиране на повикванията, разходите за услугите по терминиране следва да се изчисляват въз основа на перспективните дългосрочни допълнителни разходи (ДДР). При модел ДДР всички разходи стават променливи и понеже се приема, че всички активи се подменят в дългосрочен план, определянето на таксите въз основа на ДДР позволява ефективно възстановяване на разходите. Моделите ДДР включват само тези разходи, които са предизвикани от предоставянето на определена добавка. Подходът на допълнителните разходи, при който се разпределят само ефективно направените разходи, които не биха възникнали, ако включената в добавката услуга не се предоставя повече (т.е. разходи, които могат да се избегнат), спомага за ефективно производство и потребление и свежда до минимум потенциалните нарушения на конкуренцията. Колкото по-голямо е отклонението на цените за терминиране от допълнителните разходи, толкова повече нарастват нарушенията в конкуренцията между пазарите на фиксирана и мобилна връзка и/или между операторите с асиметрични пазарни дялове и потоци на трафика. Поради това е оправдано прилагането на чист подход ДДР, при който съответната добавка е терминирането като услуга на едро и който включва само разходи, които могат да се избегнат. Подход ДДР би позволил също така възстановяване на всички фиксирани и променливи разходи (като се приема, че фиксираните разходи се превръщат в променливи в дългосрочен план), които са допълнителни за предоставянето на услуга на едро за терминиране на гласови повиквания, като по този начин би улеснил ефикасното възстановяване на разходите.

(14)

Разходите, които могат да се избегнат, представляват разликата между установените общи разходи в дългосрочен план на един оператор, предоставящ своята пълна гама от услуги, и установените общи разходи в дългосрочен план на този оператор, предоставящ своята пълна гама от услуги, с изключение на услугата на едро за терминиране, доставяна на трети страни (т.е. обособените разходи на оператор, който не предлага на трети страни услуга за терминиране). За да се гарантира правилно приписване на разходите, трябва да се направи разграничение между тези разходи, които са свързани с трафика, т.е. всички тези фиксирани и променливи разходи, които нарастват при увеличено ниво на трафика, и разходите, които не са свързани с трафика, т.е. всички тези разходи, които не нарастват при увеличено ниво на трафика. За определяне на разходите по предоставяното на едро терминиране, които могат да се избегнат, следва да се пренебрегнат несвързаните с трафика разходи. След това може да е уместно свързаните с трафика разходи да се припишат най-напред на други услуги (например генериране на повиквания, SMS, MMS, широколентова връзка, наети линии и т.н.), като терминирането на едро на гласови повиквания е последната услуга, която следва да се вземе предвид. Така разходите, приписани на услугата на едро за терминиране на повикванията, следва да се равняват само на допълнителните разходи, направени за предоставяне на услугата. Вследствие на това отчитането въз основа на подхода ДДР на разходите за услуги на едро за терминиране на повиквания на пазарите на фиксирана и мобилна връзка следва да позволи възстановяване само на разходите, които биха отпаднали, ако терминирането не се предлага повече като услуга на едро на трети страни.

(15)

Може да се установи, че терминирането е услуга, която поражда ползи и за повикващата, и за повикваната страна (ако повикваният няма полза, той не би приел повикването), което от своя страна навежда на мисълта, че и двете страни имат участие в създаването на разходи. Използването на принципи за причинно-следствена връзка при определянето на разходно ориентирани цени предполага, че причинителят на разходите следва да поеме тези разходи. Като се отчита двустранният характер на пазарите за терминиране с причиняване на разходи от две страни, не всички съответни разходи трябва да се възстановяват чрез регулираната такса на едро за терминиране. За целите на настоящата препоръка обаче всички разходи по предоставяне на едро на услугата за терминиране, които могат да се избегнат, могат да се възстановят чрез таксата на едро, т.е. всички тези разходи нарастват в отговор на увеличение на трафика за терминиране на едро.

(16)

При определянето на цени за терминиране всякакво отклонение от едно-единствено равнище на ефективни разходи следва да се основава на обективни различия в разходите извън контрола на операторите. При фиксираните мрежи не са установени такива обективни различия в разходите извън контрола на операторите. При мобилните мрежи неравномерното разпределение на радиочестотния спектър може да бъде счетено за външен фактор, в резултат на който има различия в единичните разходи между мобилните оператори. Дължащи се на външни фактори различия в разходите могат да възникнат, когато разпределението на радиочестотния спектър не е извършено чрез пазарни механизми, а въз основа на последователна процедура на лицензиране. Когато разпределението на радиочестотния спектър се извършва чрез пазарни механизми, като например търгове, или когато съществува вторичен пазар, причинените от честотите различия в разходите се определят в по-голяма степен вътрешно и е вероятно да бъдат значително намалени или премахнати.

(17)

Новите участници в пазара на мобилна връзка могат обаче да направят по-големи единични разходи през преходен период, докато достигнат минималния ефективен мащаб. При такова положение НРО могат да им позволят, след като са установили, че на пазара на дребно съществуват пречки за навлизане на пазара и разрастване, да възстановят своите по-високи допълнителни разходи в сравнение с тези на моделиран оператор за преходен период до четири години след навлизане на пазара. Като се има предвид общата позиция на ГЕР, е разумно да се предвиди период от четири години за постепенно премахване на асиметриите въз основа на оценката, че на пазара на мобилна връзка може да се очаква три до четири години след навлизането в него да се постигне дял между 15 и 20 %, необходим за доближаване до нивото на минималния ефективен мащаб. Положението е различно за новите участници в пазара на фиксирана връзка, които имат възможност да постигнат ниски единични разходи, като съсредоточат своите мрежи върху маршрути с голяма плътност в отделни географски райони, и/или да наемат съответни мрежови входове от историческите оператори.

(18)

Предпочитаният подход е метод на амортизация, който отразява икономическата стойност на даден актив. Ако обаче разработването на издържан икономически модел на амортизация не е осъществимо, тогава са възможни други подходи, включително линейна амортизация, анюитет и изместен анюитет (tilted annuities). Критерият за избор измежду алтернативните подходи е степента, в която те се доближават до икономическа оценка на амортизацията. Така, ако разработването на издържан икономически модел на амортизация не е възможно, тогава поотделно трябва да се проучи амортизационният профил на всеки един основен актив в модела „отдолу нагоре“ и следва да се избере този подход, генериращ амортизационен профил, подобен на този на икономическата амортизация.

(19)

По отношение на ефективния мащаб, на пазарите на фиксирана и мобилна връзка важат различни фактори. Минималният ефективен мащаб може да бъде постигнат на различни равнища в секторите на фиксирана и мобилна връзка, тъй като това зависи от приложимите към всеки от тях различни регулаторни и търговски условия.

(20)

Когато регулират таксите на едро за терминиране, НРО следва нито да пречат, нито да забраняват на оператори да преминават в бъдеще към алтернативни схеми за обмен на трафика за терминиране, стига тези схеми да са съвместими с конкурентен пазар.

(21)

Преходен период до 31 декември 2012 г. следва да се счита за достатъчно дълъг, за да позволи на НРО да въведат модела за разходите, а на операторите — да адаптират съответно своите бизнес планове, докато, от друга страна, се признава спешната нужда да се гарантира, че потребителите извличат максимални ползи от основаващи се на ефективните разходи цени за терминиране.

(22)

За НРО с ограничени ресурси по изключение може да е необходим допълнителен преходен период за подготовка на препоръчания модел за разходите. При такива обстоятелства, ако един НРО е в състояние да демонстрира, че методика (например бенчмаркинг), различаваща се от основаващ се на текущите разходи модел ДДР, дава резултати, които са съвместими с настоящата препоръка, и генерира ефективни резултати, съвместими с тези в конкурентен пазар, той може да обмисли определянето на временни цени, основаващи се на алтернативен подход, до 1 юли 2014 г. Когато за НРО с ограничени ресурси обективно би било прекомерно да прилагат след тази дата препоръчаната методика за разходите, тези НРО могат да продължат да прилагат алтернативна методика до датата за преразглеждане на настоящата препоръка, ако органът, създаден за сътрудничество между НРО и Комисията, включително неговите съответни работни групи, не предостави достатъчно практическа подкрепа и насоки за преодоляване на това ресурсно ограничение, и по-специално за справяне с разходите по прилагане на препоръчаната методика. Такъв резултат от алтернативни методики следва да не превишава средната стойност на цените за терминиране, определени от НРО, прилагащи препоръчаната методика за разходите.

(23)

Настоящата препоръка беше обект на публична консултация,

1.

Когато се налагат задължения за контрол върху цените и отчетност на разходите в съответствие с член 13 от Директива 2002/19/ЕО на операторите, определени от националните регулаторни органи (НРО) като притежаващи значителна пазарна сила на пазарите на едро за терминиране на гласови повиквания по отделни обществени телефонни мрежи (наричани по-долу „пазари за терминиране на фиксирана и мобилна връзка“) в резултат на пазарен анализ, извършен в съответствие с член 16 от Директива 2002/21/ЕО, НРО следва да определят цени за терминиране въз основа на разходите, направени от ефективен оператор. Това означава, че те биха били и симетрични. При извършването на това НРО следва да действат по начина, посочен по-долу.

2.

Препоръчва се оценката на ефективните разходи да се основава на текущите разходи и на използването на подход „отдолу нагоре“ за моделиране, използващ дългосрочните допълнителни разходи (ДДР) като съответна методика за отчитане на разходите.

3.

НРО могат да сравнят резултатите от подхода по модела „отдолу нагоре“ с тези от модела „отгоре надолу“, при който се използват данни, преминали през одит, с оглед да се провери и подобри качеството на резултатите и могат да направят съответни корекции.

4.

Разходният модел следва да се основава на ефективни технологии, които да са на разположение през периода от време, за който се отнася моделът. Поради това централната част и на фиксираните, и на мобилните мрежи може по принцип да се основава на мрежа от следващо поколение (МСП). Частта за достъп до мобилни мрежи следва да се основава на комбинация от телефония от поколения 2 и 3.

5.

Различните категории разходи, които се разглеждат тук, се определят, както следва:

6.

В рамките на модела ДДР съответната добавка следва да се определи като услугата за терминиране на гласови повиквания, предоставяна на едро на трети страни. Това означава, че при оценката на допълнителните разходи НРО следва да установят разликата между общите дългосрочни разходи на един оператор, предоставящ своята пълна гама от услуги, и общите дългосрочни разходи на този оператор при отсъствието на услугата за терминиране, предоставяна на едро на трети страни. Трябва да се направи разграничение между разходи, свързани с трафика, и несвързани с трафика разходи, като последните следва да се пренебрегнат при изчисляване на цени на едро за терминиране. Препоръчваният подход за установяване на съответните допълнителни разходи се състои в това, най-напред да се определят свързаните с трафика разходи, дължащи се на услуги, различаващи се от терминирането на едро на гласови повиквания, и едва накрая само оставащите свързани с трафика разходи да се припишат на услугата на едро за терминиране на гласови повиквания. Това означава, че на регулираните услуги за терминиране на гласови повиквания следва да се припишат само тези разходи, които биха се избегнали, ако услугата на едро за терминиране на гласови повиквания не се предоставя повече на трети страни. Принципите за изчисляване на добавката за услугата на едро за терминиране на гласови повиквания, съответно във фиксирани и мобилни мрежи за терминиране, са доразвити в приложението.

7.

Препоръчваният подход за амортизация на активите е икономическата амортизация, когато е възможно.

8.

Когато се взема решение относно подходящия мащаб за ефективност на моделирания оператор, НРО следва да се съобразяват с принципите на определяне на подходящия мащаб за ефективност в мрежи за терминиране на фиксирана и мобилна връзка, както е посочено в приложението.

9.

Всяко определяне на равнища на ефективни разходи, което се отклонява от горепосочените принципи, следва да бъде оправдано от обективни различия в разходите, които са извън контрола на съответните оператори. Такива обективни различия в разходите могат да възникнат на пазарите за терминиране на мобилна връзка поради неравномерно разпределение на радиочестотния спектър. В размера, в който в разходния модел е включен допълнителен радиочестотен спектър, необходим за предоставяне на едро на терминиране, НРО следва редовно да преразглеждат всякакви обективни различия в разходите, като inter alia вземат под внимание дали в перспективен план има вероятност да бъде предоставен допълнителен радиочестотен спектър чрез пазарни процедури за прехвърляне или дали този недостатък по отношение на разходите намалява с течение на времето с увеличаване на обемите на по-късните участници.

10.

Ако може да се докаже, че нов участник в пазара на мобилна връзка, действащ под минималния ефективен мащаб, прави по-големи единични разходи, отколкото моделираният оператор, НРО могат да позволят, след като са установили, че на пазара на дребно съществуват пречки за навлизане на пазара и разрастване, тези по-големи разходи да бъдат възстановени през преходен период посредством регулирани цени за терминиране. Такъв период следва да не превишава четири години от навлизането на пазара.

11.

Настоящата препоръка не засяга предишни регулаторни решения, взети от НРО по отношение на повдигнатите тук въпроси. Независимо от това НРО следва да гарантират, че към 31 декември 2012 г. цените за терминиране се прилагат на симетрично равнище съобразно ефективните разходи в зависимост от обективните различия в разходите, установени в съответствие с точки 9 и 10.

12.

При изключителни обстоятелства, когато един НРО, по-специално поради ограничени ресурси, не е в състояние своевременно да финализира препоръчания модел за разходите, а може да демонстрира, че методика, различаваща се от основаващ се на текущите разходи модел ДДР, дава резултати, които са съвместими с настоящата препоръка, и генерира ефективни резултати, съвместими с тези в конкурентен пазар, той може да обмисли определянето на временни цени до 1 юли 2014 г., основаващи се на алтернативен подход. Когато за НРО с ограничени ресурси обективно би било прекомерно да прилагат след тази дата препоръчаната методика за разходите, тези НРО могат да продължат да прилагат алтернативна методика до датата за преразглеждане на настоящата препоръка, ако органът, създаден за сътрудничество между НРО и Комисията, включително неговите съответни работни групи, не предостави достатъчно практическа подкрепа и насоки за преодоляване на това ресурсно ограничение, и по-специално за справяне с разходите по прилагане на препоръчаната методика. Такъв резултат от алтернативни методики следва да не превишава средната стойност на цените за терминиране, определени от НРО, прилагащи препоръчаната методика за разходите.

13.

Настоящата препоръка ще бъде преразгледана не по-късно от четири години след датата на прилагане.

14.

Адресати на настоящата препоръка са държавите-членки.