EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52011IR0329

Становище на Комитета на регионите относно „Преглед на политиката на ЕС относно качеството на въздуха и емисиите“

OJ C 225, 27.7.2012, p. 11–19 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.7.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 225/11


Становище на Комитета на регионите относно „Преглед на политиката на ЕС относно качеството на въздуха и емисиите“

2012/C 225/03

КОМИТЕТЪТ НА РЕГИОНИТЕ

отбелязва, че тенденцията, свидетелстваща за спад в подобряването на качеството на въздуха, до голяма степен се дължи на липсата на амбициозна политика на ЕС за намаляване на емисиите при източника и недостатъчните мерки на национално равнище. Голяма част от тежестите и отговорностите, свързани с решаването на проблемите, се възлагат на местните и регионалните власти. Необходимо е да се приеме многостепенен подход, при който всяко управленско ниво (европейско, национално, регионално и местно) поема своята отговорност и определя мерки, които могат и трябва да се предприемат на съответното равнище;

настоява, че политиките на ЕС по отношение на имисиите и на емисиите трябва да бъдат обвързани. За тази цел е необходимо във фазата на разработване на политиките да се заложат еднакви амбиции и синхронизирани графици за политиките на ЕС по отношение на емисиите и имисиите;

препоръчва укрепване на политиката на ЕС по отношение на емисиите, по-специално като се преразгледа Директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО), която има сериозната амбиция да намали фоновите концентрации; като се затегнат стандартите Евро за превозните средства относно NO2/NOx и фините прахови частици и изискванията за емисиите от други мобилни източници; като се премахнат различията между стандартите на ЕС за емисиите на превозните средства и реалните им емисии в действителност; като се разгледат емисиите на корабоплаването и въздушния транспорт и емисиите на амоняк от селското стопанство;

препоръчва при преразглеждането на Директивите за качеството на въздуха (2008/50/ЕО и 2004/107/ЕО) по-специално да се намали броят на веществата и броят на целевите и пределно допустими стойности като акцентът се постави върху най-замърсяващите вещества и показателите, които отразяват най-добре аспектите, свързани с общественото здраве; пита се дали елементарният въглерод (черен въглерод) е по-добър показател и под каква форма той би могъл да бъде включен в директивата; проучва използването на оценката, основаваща се на средногодишната пределно допустима стойност на ПЧ10 въз основа на средните многогодишни концентрации; разширява възможността за допълнителни дерогации за намаляване на равнищата на NO2 при определени обстоятелства; и налага по-конкретни правила относно разполагането на измервателни станции, с цел да се гарантира съпоставимост.

Докладчик

г-н Cor LAMERS (NL/ЕНП), кмет на Houten

Отправен документ

Писмо от заместник-председателя на Европейската комисия от 19 юли 2011 г.

I.   ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

КОМИТЕТЪТ НА РЕГИОНИТЕ

А.    Общи бележки

1.

е запознат с намерението на Комисията да предложи през 2013 г. пълен преглед на европейската политика относно качеството на въздуха, наред с нови дългосрочни цели за периода след 2020 г. В случая става въпрос за много широк преглед, който включва следните аспекти:

преразглеждане на тематичната стратегия относно замърсяването на въздуха (COM(2005) 446 final);

укрепване на политиката на ЕС за намаляване на емисиите на замърсители при източника им;

обединяване на следните директиви в една единствена директива:

преразгледания вариант на директивите относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (Директива 2008/50/ЕО и Директива 2004/107/ЕО);

преразгледания вариант на Директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО);

2.

приветства факта, че Европейската комисия е поискала от него да изготви прогнозно становище относно бъдещето на европейската политика относно качеството на въздуха;

3.

уточнява, че тъй като настоящото становище е прогнозно и е изготвено по време на фазата на събиране на експертни мнения от процеса на вземане на решения на европейско равнище, в него (1) се разглеждат както политически и административни, така и технически аспекти (препоръки във връзка със законодателството и процедурни предложения);

4.

отбелязва, че качеството на въздуха влияе върху ежедневието и здравето на жителите на градските и селските райони. Що се отнася до подобряването на качеството на въздуха, приоритетите трябва да бъдат свързани със здравето на хората и околната среда. Едновременно с това следва да се търси баланс между икономическото развитие и борбата срещу замърсяването на въздуха. По-доброто опазване на околната среда и на общественото здраве може да даде тласък и на икономиката и да намали икономическите разходи, които се дължат на заплашващи и увреждащи здравето фактори;

5.

приветства факта, че качеството на въздуха в Европа чувствително се е подобрило благодарение на политиката на ЕС в тази област и на мерките, предприети от държавите членки (на национално, регионално и местно равнище). Последните две десетилетия бяха белязани от тенденция към подобрение. Въпреки това Комитетът изразява безпокойството си от наблюдаваното напоследък забавяне на напредъка в тази посока;

6.

отбелязва, че замърсяването на въздуха предизвиква най-сериозни проблеми и затруднения в градските агломерации. Въпреки всички мерки, предприети на местно и регионално равнище, редица европейски градове няма да могат да постигнат спазване на пределно допустимите стойности за фини прахови частици (ПЧ10, ПЧ2,5) и азотен диоксид (NO2) в определените срокове. Поради това голяма част от европейците живеят в райони с опасна за здравето концентрация на замърсители на въздуха;

7.

отбелязва освен това, че селските райони и крайградските зони също са засегнати от замърсяването на въздуха, което има последици за околната среда, културите и естествените местообитания, които не бива да се пренебрегват;

8.

е на мнение, че замърсяването на въздуха трябва да се намали, но същевременно следва да се запази доброто социално и икономическо функциониране на нашите градове. В повечето държави членки движението на пътнически и товарни моторни превозни средства (които използват предимно дизелово гориво и бензин) категорично е основната пряка причина за критичните точки с най-голямо замърсяване на въздуха с NO2 и затова е необходим по-ефективен подход, отколкото досега, както относно стандартите за емисиите, така и относно степента на овладяване на трафика;

9.

смята, че основният въпрос при преразглеждането на политиката на ЕС относно качеството на въздуха е да се определи начинът (тоест посредством каква нормативна уредба и какви мерки), по който европейското законодателство може да доведе до подобряване на положението. Във връзка с това е важно да бъдат взети предвид най-малко следните аспекти: подход на многостепенно управление, глобална визия и ефективно прилагане на законодателството на ЕС в европейските градове. Следва да се даде приоритет на приложимостта на европейската директива и на проблемите на градовете и регионите, свързани с изпълнението;

10.

посочва, че управлението трябва да бъде важен елемент от прилагането на новото законодателство на ЕС за качеството на въздуха. Замърсяването на въздуха има трансгранично и национално измерение и поради това изисква действия на всички равнища на управление (европейско, национално, регионално и местно). Комитетът препоръчва подход на многостепенно управление, според който всяко управленско ниво поема своята отговорност и предприема онези действия, за които се явява най-подходящото равнище;

11.

подчертава необходимостта от интегриран подход при изготвянето на ново европейско законодателство. Трябва да се направи всичко възможно за предотвратяване на замърсяването. От първостепенно значение е да се установят причините за замърсяването и да се овладеят емисиите при източника по най-екологичен и икономически най-ефективен начин;

12.

отбелязва, че за подобряване на общественото здраве е необходима амбициозна европейска политика за качеството на въздуха. Но европейската политика в областта на имисиите, определяща пределно допустими стойности за вредните вещества, трябва задължително да се съпътства от ефикасна политика в областта на емисиите, основана на мерки за намаляване при източника, предприети на равнище ЕС. Следователно целите на преразглежданата директива трябва внимателно да се съгласуват с националните тавани за емисии и с политиката на ЕС в областта на емисиите (политика за намаляването им при източника). Във връзка с това, Комитетът счита, че обединяването на директивите относно качеството на въздуха (2008/50/ЕО и 2004/107/ЕО) с Директивата относно националните тавани за емисии (2001/81/ЕО) ще улесни хармонизацията на целите им;

Б.    Тематичната стратегия относно замърсяването на въздуха и прилагането ѝ в държавите членки

Тематичната стратегия

13.

счита, че тематичната стратегия относно замърсяването на въздуха има принос за намаляване на излагането на гражданите на атмосферни замърсители и за подобряване на качеството на околната среда;

14.

изразява съжаление, че не всички мерки за намаляване на емисиите при източника, заявени в тематичната стратегия, са били прилагани ефективно. Най-явните пропуски по отношение на упоменатите европейски мерки за намаляване на емисиите при източника са свързани с:

разработване на интегриран подход за азотния цикъл;

преразглеждането на Директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО), която е важна за борбата срещу фоновите концентрации; за съжаление то беше отлагано няколко пъти;

Прилагане на местно и регионално равнище

15.

отбелязва, че общините и регионите полагат многобройни усилия за подобряване на качеството на въздуха чрез мерки, като:

насърчаване на по-устойчиви видове транспорт, например по-ефикасен и привлекателен обществен транспорт, велосипедни алеи, ограничения за достъпа на (най-замърсяващите) автомобили и/или камиони (екологични зони) и насърчаване на (по-)екологични превозни средства чрез приоритетен достъп и/или политика за паркиране;

подобряване на управлението на транспорта, по-добър поток на трафика чрез ограничения на скоростта и разработване на иновационни логистични концепции за доставка на стоки в централните части на градовете;

предотвратяване на повторно вдигане на прах посредством подобряване на пътните настилки и забраната на гуми с метални шипове по улиците в централните части на градовете;

подобряване на инфраструктурата и строителството, например общински наредби по отношение на отоплението (ако националното законодателство го допуска), популяризиране на градските системи за отопление, модернизиране на отоплителните съоръжения, разширяване на пространствата между улиците и жилищните сгради и увеличаване на зелените площи. Що се отнася до последната мярка, трябва да се отбележи, че зелените площи по протежение на улиците и разделителните ивици на магистралите (растителна изолация) почти не оказват ефект. Само големите зелени пространства като парковете и горите имат осезаема добавена стойност;

16.

посочва, че европейската политика на всички равнища би трябвало да стимулира все повече намаляването на обема на личния автомобилен транспорт и автомобилните товарни превози, както и тяхното пространствено и секторно изместване. Трябва обаче да се подчертае, че спазването на пределно допустимите стойности относно ПЧ10 и ПЧ2,5, както и NO2, не може да се гарантира само с подобни мерки. Основните причини за това са три вида пречки: ограниченото влияние, ограничените възможности за действие и недостатъчната свобода на действие (вж. параграфи 17, 19 и 22);

17.

счита, че местните и регионалните власти, взети поотделно, могат да имат само пространствено ограничено въздействие върху подобряването на качеството на въздуха на техните територии (първа категория пречки). Местните и регионалните политики са насочени към намаляване на емисиите от местни източници, въпреки че основната част от концентрациите особено на фини прахови частици ПЧ10 и ПЧ2,5 и на озон, регистрирани по места, са от трансгранични или надрегионални емисии;

18.

отбелязва, че наблюдаваните значителни фонови концентрации на замърсяване и често неподходящото транспониране и преразглеждане на Директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО) могат да ограничат шанса за успех на мерките на местните и регионалните власти да спазват европейските стандарти в областта на качеството на въздуха. Натрупаните емисии (на местно, регионално, национално и международно равнище) образуват това, което се нарича фонови концентрации. Тези фонови концентрации могат да бъдат толкова високи, че дори и слабо замърсяване на местно равнище е достатъчно, за да се достигнат, а дори и да се надхвърлят пределно допустимите стойности. В такива случаи възможността на засегнатите градове и региони да оказват влияние е, разбира се, много ограничена;

19.

отбелязва ограничените възможности на местните и регионалните власти за предприемане на мерки (втора категория пречки). Водените от градовете политики са насочени към мобилността, териториалното устройство и приемането на конкретни мерки, насочени към изчезване на „критичните точки“. Арсеналът от действия, които могат да предприемат местните и регионалните власти, не включва почти никакви ефективни мерки, основаващи се на характеристиките на източника;

20.

отбелязва, че при разработване на политиките си относно качеството на въздуха местните и регионалните власти вече са взели предвид предимствата, които трябваше да произтекат от приемането на мерки за намаляване на емисиите при източника на равнище ЕС. Ретроспективно трябва да се отбележи, че една недостатъчно амбициозна политика по отношение на намаляване на емисиите при източника, която освен това не винаги е давала очаквания резултат по европейските пътища (вж. раздел Г), е един от най-важните фактори за надхвърляне на пределно допустимите стойности на местно и регионално равнище;

21.

отбелязва, че желанието да се намалят още повече концентрациите на местно равнище изключително чрез местни действия може да окаже голямо влияние върху ежедневието и да доведе до значителни разходи. Необходими са финансови средства, с които общините и регионите често не разполагат и за които те нямат официални правомощия във всички държави членки. Освен това една международна и европейска политика за намаляване на емисиите при източника предполага много по-добро съотношение между разходи и ефективност;

22.

отбелязва, че местните и регионалните власти имат ограничени правомощия (трета категория пречки). За съжаление в много държави членки мерките за подкрепа на национално равнище липсват или са недостатъчни, което още повече ограничава влиянието на местните и регионалните власти. Например, не всички държави членки имат национален план за качеството на въздуха и по принцип не са въвели в тази област интегриран подход, който да обхваща всички управленски равнища. В някои случаи националните органи обезкуражават, дори направо забраняват на местните и регионалните власти да предприемат допълнителни или по-строги мерки. В редица държави членки местните власти не са оправомощени да определят зони с ниски емисии, тъй като това е от компетентността на националните власти. Правилата на ЕС за вътрешния пазар също налагат ограничения върху набора от действия, които са на разположение на местните и регионални политики. Свободното движение на стоки и хора на практика е затруднено от създаването на прекалено обширни екологични зони (например регионални) и затварянето на пътища и мостове. По същите причини не може да бъде наложена забрана на замърсяващи превозни средства на национално равнище;

23.

отбелязва, че различни държави членки са в процес на изготвяне на национални законодателства, които ще им позволят да прехвърлят върху общините и регионите финансовите санкции, свързани с уведомителните писма от страна на ЕС. Местните и регионалните власти са длъжни да постигнат спазване на пределно допустимите стойности с ограничените възможности и средства, с които разполагат. Властите на европейско и национално равнище разполагат с възможности и инструменти с много по-голям обхват и по-голяма ефективност. Когато пределно допустимите стойности не се спазват, именно държавите членки трябва да продължат да носят отговорността по изплащането на глобите. Комитетът счита за несправедливо всяко „прехвърляне“ на финансови санкции върху местните и регионалните власти и възразява срещу това;

Подход на многостепенно управление

24.

отбелязва, че тенденцията, свидетелстваща за спад в подобряването на качеството на въздуха, до голяма степен се дължи на липсата на амбициозна политика на ЕС за намаляване на емисиите при източника и недостатъчните мерки на национално равнище. Голяма част от тежестите и отговорностите, свързани с решаването на проблемите, се възлагат на местните и регионалните власти.

25.

констатира също така, че борбата срещу замърсяването на въздуха не е достатъчно координирана между държавите членки. По-конкретно, съседни държави нямат еднакви информационни и алармени прагове, между държавите членки не е организиран обмен на информация в реално време при случаи на значително замърсяване, а в големите зони на замърсяване, общи за няколко държави, плановете за действие не са координирани помежду им;

26.

изтъква, че само едно управленско равнище не може самостоятелно нито да разрешава проблеми, засягащи качеството на въздуха, нито да прилага европейската политика. Необходимо е да се приеме многостепенен подход, при който всяко управленско ниво (европейско, национално, регионално и местно) поема своята отговорност и определя мерки, които могат и трябва да се предприемат на съответното равнище;

27.

отбелязва, че за постигане на значително намаляване на фоновите концентрации чрез намаляване на емисиите, местните и регионалните власти отчасти зависят от мерките за намаляване при източника, предприети на национално и международно равнище. Въз основа на тези разпоредби местните и регионалните власти ще могат да формулират собствените си политики в тази област, например чрез затягане на условията за достъп до екологични зони;

28.

е на мнение, че прилагането на нормативната уредба в областта на качеството на въздуха не е само въпрос на юридическо изпълнение (въвеждане в националното законодателство). Ако вътрешната институционална структура на държавата членка позволява това, Комитетът препоръчва създаването на национални и/или федерални планове за качеството на въздуха/или програми за намаляване с интегриран и координиран помежду им подход, които да отчитат транснационалните аспекти на явлението, на което трябва да се противодейства. Той се застъпва за многостепенен подход и предлага в държавите членки да се създадат междуведомствени екипи, в които експерти от различните равнища на управление да работят заедно за разработване на национални планове и програми (2); тази мярка може да допринесе за цялостната последователност и координация между мерките на национално, регионално и местно равнище;

29.

оценява усилията на Европейската комисия да привлече вниманието към най-добрите практики на местните и регионалните власти и призовава за продължаване на тази политика;

30.

смята, че съгласуваността и синергията с развитието на международно равнище са важни, и подчертава, че въведените тавани на емисии в рамките на преразглеждането на Протокола от Гьотеборг трябва да бъдат задължително допълнение към преразглеждането на Директивата на ЕС относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/CE);

В.    Съгласуваност и синергия между политиките на ЕС в областта на емисиите и имисиите

Интегриран подход  (3)

31.

смята, че е важно да се постигне съгласуваност и синергия между мерките по отношение на различните замърсители. Във връзка с това от основно значение е да се възприеме интегриран подход към политиката на ЕС относно качеството на въздуха, като се вземат предвид и други области на действие като климата, промишлеността, транспорта, жилищния фонд и енергетиката. Постигането на устойчивост в транспортната политика и въвеждането на устойчиви форми на производство и потребление на енергия може да доведе до значително намаляване на замърсяването на въздуха;

32.

изразява съжаление поради факта, че често липсва синергия между различните мерки. Някои мерки, които оказват положително въздействие в определени области, могат да бъдат съпроводени от отрицателни последици в други. Например нарастващото използване на биомаса, напр. биодизел в малки инсталации, може да доведе до увеличаване на емисиите на сажди, което представлява риск за качеството на въздуха и за общественото здраве. Увеличаването на броя на дизеловите автомобили може да намали емисиите на CO2, но има отрицателно въздействие върху емисиите на фини прахови частици. Технологиите за намаляване на фините прахови частици на свой ред могат да имат неблагоприятни последици за емисиите на NO2 от дизеловите автомобили, което намалява (и вече е намалило) спада на концентрациите на NO2. Важно е да се предотвратят, доколкото е възможно, тези отрицателни последици чрез засилена интеграция на политиките. Във връзка с това е препоръчително да се стремим към решение, при което всички печелят във всички съответни области на действие или най-малкото да определим критерии, позволяващи, при необходимост, да се определят приоритети измежду поставените цели;

33.

отбелязва, че би било целесъобразно политиката за подобряване на качеството на въздуха да се обвърже с политиката за насърчаване на използването на алтернативни енергийни източници. Използването на алтернативни енергийни източници (напр. геотермални инсталации, слънчеви колектори и др.) би допринесло значително за качеството на въздуха.

34.

отбелязва липсата на интеграция между политиките за борба с изменението на климата и политиките в областта на качеството на въздуха. Политиката за качеството на въздуха има положително въздействие върху борбата срещу изменението на климата. Въздействието на политиката в областта на климата върху замърсяването на въздуха обаче е ограничено. Политиката в областта на климата има своя динамика и свой график. Тя е ориентирана по-скоро към дългосрочната перспектива, докато политиката за качеството на въздуха е насочена към кратко- и средносрочна перспектива;

35.

счита, че политиката относно качеството на въздуха и политиката в областта на шума в околната среда предоставят много възможности за взаимодействие, особено когато може да се постигне намаляване на трафика, и че е целесъобразно да се стремим към постигане на ситуация, в която всички печелят в тези две области на действие (4);

36.

отправя искане да се разшири проучването на емисиите и имисиите чрез т. нар. „интегриран мониторинг“, който включва координирано събиране на данни за емисиите и тяхното оценяване, разширяване на обхванатите замърсители, стига да се докаже по подходящ начин, че наистина вредят на здравето на хората или на околната среда, или, в случай на оценка, се ограничи до проследяване чрез съставяне на модели, моделиране на разпространението, както и анализ на експозицията на замърсяването и на неговото въздействие в пространството и времето. Изрично условие обаче е това да не води до голямо увеличаване на административната тежест;

Връзка между политиките на ЕС в областта на емисиите и имисиите

37.

подчертава, че съгласуваността и синергията на политиките в областта на имисиите (пределно допустими стойности на ЕС) и емисиите (мерки на ЕС за намаляване на емисиите при източника) са от първостепенно значение. Имисиите на практика са резултат от нивата на емисиите, тяхното местоположение, както и от условията на тяхното разнасяне или дисперсия. Освен това една амбициозна политика за намаляване на емисиите може да бъде най-ефективният начин за намаляване на имисиите (нивата на концентрация);

38.

отбелязва, че следваната от ЕС амбициозна политика по отношение на имисиите не доведе автоматично до създаване на амбициозна политика на ЕС в областта на емисиите и по този начин се създаде дисбаланс между двете политики; вследствие на това проблемите, свързани с изпълнението в редица европейски градове (вж. раздел Б), както и забавянето на процеса на подобряване качеството на въздуха, се дължат в голяма степен на несъответствията между политиките на ЕС в областта на имисиите и емисиите, които трябва да се отстранят при бъдещото разработване на политики и мерки в тази област, за да се постигне баланс помежду им:

a)

към настоящия момент амбицията, която си поставя директивата относно качеството на въздуха, не съответства на амбицията на предприетите от ЕС мерки за намаляване на емисиите при източника, нито на конкретните им резултати (вж. раздел Г), и затова тези две цели трябва да бъдат приведени в съответствие;

б)

графиците на политиките на ЕС по отношение на имисиите и емисиите не са съгласувани. Държавите членки трябва да изпълняват стандартите за качество на въздуха преди настъпването на определения срок, например по отношение на прилагането на стандартите Евро по пътищата на Европа. Резултатите от стандартите Евро (емисионни стойности) могат да бъдат усетени и измерени едва след няколко години. По дефиниция те се прилагат само за една малка част от автомобилния парк: новите автомобили. Новите стандарти за емисии ще дадат резултат, ако се подменят старите автомобили, а подмяната на автомобилния парк (и в резултат на това ефекта от новите стандарти) отнема няколко години (става въпрос за подобрения, които касаят „реалния свят“);

в)

Комитетът отправя искане към Европейската комисия да посочи в преразгледаната тематична стратегия какъв е необходимият цикъл на обновяване, произтичащ от обявените мерки за намаляване на емисиите при източника, с други думи, да каже в какъв срок след въвеждането на мерките за намаляване при източника ще бъде възможно на практика да се спазват пределните стойности. Важно е също да се прецени необходимото време за подмяна на автомобилния парк с по-чисти превозни средства. Промените в политиката в областта на имисиите трябва да бъдат адаптирани към цикъла на обновяване;

39.

заявява, че новите цели относно желаното качество на въздуха (по-строги пределно допустими стойности) трябва да бъдат реалистични и осъществими и да вървят редом с мерките (за намаляване при източника), които ефективно намаляват емисиите в целия Европейски съюз. Политиката на ЕС по отношение на имисиите и тази по отношение на емисиите трябва да бъдат обвързани. За тази цел е необходимо във фазата на разработване на политиките да се заложат еднакви амбиции и синхронизирани графици за политиките на ЕС по отношение на емисиите и имисиите (вж. предходния параграф). Освен това Комитетът призовава за специално внимание в случай че във фазата на прилагане някои мерки за намаляване при източника, заявени в преразгледаната тематична стратегия, не бъдат предприети или на практика не доведат до целеното намаляване на емисиите (както е предвидено в политиката по отношение на емисиите). Комитетът предлага в подобен случай Европейската комисия да предприеме компенсационни мерки. По този начин може да се предотврати повторно възникване на несъответствие между политиките за емисиите и политиките за имисиите, което отново би изправило регионалните и местните власти пред невъзможна за изпълнение задача;

40.

с оглед на желаната от него съгласуваност между двете политики, предлага следния график за изготвяне на европейската политика относно качеството на въздуха:

a)

в началото на 2013 г. – представяне на преразгледаната тематична стратегия в областта на качеството на въздуха, която след това, в течение на годината, може да поеме по етапите на европейската процедура за вземане на решения;

б)

в края на 2013 г. – представяне на преразгледаната Директива относно качеството на въздуха и на европейските мерки за намаляване на емисиите при източника;

в)

през 2017 г. – междинна оценка и възможности за промяна въз основа на нови показатели (вж. раздел Д);

Г.    Политика в областта на емисиите

Политика на ЕС за намаляване на емисиите при източника

41.

отбелязва, че замърсяването на въздуха се дължи главно на автомобилния трафик, въздушния и морския транспорт, отоплението, бита, индустрията и промишленото животновъдство. Ето защо е необходима амбициозна политика за намаляване на емисиите при източника (5). В този контекст трябва да се вземе предвид, че движението на моторни превозни средства определено е една от най-значимите преки причини за замърсяването на въздуха в урбанизираните райони;

42.

изразява задоволство от заявената в Бялата книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство – към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“ (COM(2011) 144 final) амбиция, що се отнася до качеството на въздуха. При все това, за да се постигне нивото, към което трябва безусловно да се стремим, когато става въпрос за качеството на въздуха, Комитетът настоява за изготвянето на европейски план за действие, в който да бъдат включени междинни цели, конкретни мерки (напр. европейски мерки за намаляване на емисиите при източника) и срокове за оценка (6);

43.

приканва, наред с намаляването на емисиите от всеки отделен мобилен или стационарен източник, ЕС да се занимае по-систематично, отколкото досега, с намаляването на общия обем емисии от отделните източници. Досега тези мерки на политиката, основаваща се на количествени измерители, бяха до голяма степен сред правомощията на общините и регионите. На първо време приносът на ЕС би могъл да обхване следните мерки:

да се даде приоритет на обществения пред индивидуалния транспорт при планирането и насърчаването на развитието на трансевропейските мрежи;

да се разшири разбирането за качество на продуктите в ЕС, което досега беше съсредоточено върху последиците от продуктите за здравето и околната среда („екодизайн“), като се включи компонентът за намаляване на потреблението на суровини и енергия;

44.

е на мнение, че политиката на ЕС в областта на емисиите трябва да се основава на стандарти (и действия, основаващи се на целите, придружени от съответното законодателство), за да не се възпрепятстват по-нататъшните иновации в областта на технологиите;

45.

препоръчва, аналогично на правната рамка за отпадъците, да се въведе изискване за превенция, позволяващо наличните ресурси да бъдат използвани целесъобразно;

46.

отбелязва, че широко разпространените превишения на пределно допустимите стойности за NO2 могат да се обяснят основно с неподходящото или закъснялото въвеждане от ЕС на ограниченията на емисиите (за МПС) и затова настоятелно препоръчва затягането на стандартите Евро за превозните средства относно NO2/NOx и фините прахови частици. Важно е стриктно да се спазват сроковете, определени за въвеждането на стандартите Евро 6;

47.

препоръчва също така затягането на стандартите за емисии от други мобилни източници, като например оборудване извън пътната мрежа (off-road), монтирането на филтри на автомобили, които вече са в движение (retrofit) или осъвременяване на европейските стандарти за мотоциклетите и др.;

48.

подчертава разминаването между нормативната уредба на ЕС и действителните емисии от превозните средства. Стандартите Евро 5 бяха (и продължават да бъдат) амбициозни. И все пак тази амбиция не доведе до съществено намаляване на замърсяването на въздуха. Основната причина за това е разминаването между правната реалност на европейското законодателство и действителните емисии от автомобилния транспорт. С въвеждането на стандарта Евро 3 за тежкотоварните автомобили стана ясно, че емисиите, произвеждани при реални условия на движение, са по-високи от предвиденото и не съответстват на очакваното намаляване на емисиите. Този проблем беше констатиран отново със стандартите Евро 4 и Евро 5, отнасящи се съответно за дизеловите тежкотоварни автомобили и леки автомобили, както и, макар и в по-малка степен, за емисиите на азотни оксиди от леките автомобили. За да се конкретизира амбицията на законодателството на ЕС, трябва да се направи така, че стандартът Евро 6, който се прилага за емисиите от превозни средства в изпитателен цикъл, да съответства в по-голяма степен на действителните емисии при усреднено пътуване в града;

49.

обръща внимание на факта, че камионите, които се доставят нови, редовно биват технически приспособявани. Следователно на практика емисиите на серен двуокис и на фини частици са по-високи от емисиите, очаквани въз основа на изпитванията за типово одобрение. В рамките на възможното трябва да се избягва тази практика при вноса на камиони по стандартите Евро 4. За да се избегне този проблем, Комитетът отправя искане към Европейската комисия и държавите членки да засилят законодателството, изпитванията за типово одобрение на камионите и контрола в тази област. Целесъобразно е да се проучи дали може да се направи така, че подобни технически приспособявания да станат невъзможни в бъдеще;

50.

приканва да бъде отделено специално внимание на тежкотоварните автомобили (автобуси и камиони), които обикновено са най-замърсяващите превозни средства. Превозните средства от междинен клас (по-конкретно микробусите за доставка) също произвеждат доста повече азотни оксиди, отколкото средната стойност за превозните средства. Политиката на ЕС по отношение на емисиите би трябвало да следи по-специално за затягане на стандартите за емисии за тежкотоварните автомобили и превозните средства от междинен клас, а също и леките автомобили с дизелови двигатели, като ги съчетава с адекватни мерки за управление на търговския транспорт и за стимулиране и подобряване на местния обществен транспорт;

51.

отбелязва, че износването на гумите и дисковите спирачки, както и износването на пътната настилка и повторното суспендиране на прах от пътните артерии допринася за високите концентрации на фини прахови частици и препоръчва по линия на Рамковата програма на ЕС за научни изследвания да се направят проучвания относно възможностите за намаляване на този вид емисии. Комитетът предлага също да се изготви наръчник с добри практики, в който да се съдържат препоръки за прилагането на прахоулавящи решения за предотвратяването на повторно разпръскване на замърсяващи въздуха вещества;

52.

отбелязва, че промишлеността продължава да бъде източник на голяма част от общите емисии в Европа. Намаляването на емисиите се регламентира в Директивата относно емисиите от промишлеността (2010/75/ЕС). Амбициозните референтни документи (BREF) за техническите параметри на най-добрите налични технологии (BATs) и заключенията, направени въз основа на тях, са решаващи инструменти за намаляване на фоновите концентрации. За да се работи и в бъдеще с най-добрите налични технологии (BATs), е необходимо BREF и заключенията да бъдат редовно преразглеждани и достатъчно амбициозни, за да снижат равнището на фоновите концентрации в цяла Европа. Трябва също да се ограничи, доколкото е възможно, прибягването до освобождаване (7);

53.

отбелязва, че част от замърсяването на въздуха се дължи на земеделските стопанства. Емисиите на амоняк допринасят в голяма степен за подкиселяването и еутрофикацията. За да се постигнат целите за опазване на природата и особено за защита на обектите по Натура 2000, е необходимо да се понижи още равнището на NH3. Намаляването на тези емисии е регламентирано в Директивата за промишлените емисии (2010/75/ЕС). За големите индустриални земеделски стопанства също е важно да могат да работят за в бъдеще с най-добрите налични техники и затова е необходимо редовно да се актуализират справочните документи за най-добри налични техники (НДНТ);

54.

отбелязва, че въздействието на емисиите от морския транспорт върху концентрациите на атмосферни замърсители може да се окаже значително в пристанищните зони и по поречието на силно натоварени вътрешни водни пътища, както и в крайбрежните градове и региони. Комитетът приканва националните публични власти да следят за прилагане на насоките на Международната морска организация (ММО) във всички европейски крайбрежни води. Мерки за намаляване на емисиите на фини частици и на NOx трябва да се изискват и за плавателните съдове по вътрешните водни пътища;

55.

отбелязва, че емисиите от въздушния транспорт допринасят за фоновите концентрации на замърсители във въздуха. Комитетът призовава ЕС и националните власти да предприемат необходимите мерки и да наложат по-строги правила за емисиите от въздушния транспорт;

Преглед на директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО)

56.

посочва, че директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители е основният инструмент за намаляване на фоновите концентрации. В голям брой държави членки трансграничното замърсяване на въздуха представлява много съществена част от фоновите концентрации и може да достигне над 50 % (средно в национален мащаб) за някои замърсяващи вещества. Комитетът счита, че е много важно при преразглеждането на въпросната директива да се поставят достатъчно амбициозни цели, за да се понижи нивото на тези концентрации в цяла Европа. Само при това условие местните и регионалните политики по отношение качеството на въздуха ще станат реалистични и осъществими;

57.

отбелязва, че директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители е важен инструмент за принуждаване на държавите членки да вземат мерки при източника. За тази цел е наложително да бъдат съгласувани нивата, посочени в директивата относно националните тавани за емисии и политиката в областта на намаляването при източника, с тези, които си поставят директивите относно качеството на въздуха (2008/50/ЕО и 2004/107/ЕО). Амбициозните нива, посочени в последните директиви, ще бъдат постигнати, само ако първите бъдат повишени. Във връзка с това Комитетът смята, че обединяването на директивата относно националните тавани за емисии с директивите относно качеството на въздуха ще насърчи хармонизирането на зададените различни равнища;

58.

изразява тревога поради слабите амбиции, които си поставят държавите членки във връзка с предстоящото преразглеждане на Протокола от Гьотеборг (в който са отразени международните споразумения относно таваните за емисии). Това преразглеждане се отразява на преразглеждането на директивата относно националните тавани за емисии и съответно на равнищата, които ще определи законодателството в областта на качеството на въздуха. Комитетът призовава държавите членки да заложат по-високи изисквания при преразглеждането на Протокола от Гьотеборг;

59.

изисква поне да се изготви инвентарен списък на емисиите на елементарен или черен въглерод и да се провежда наблюдение за идентифициране на нови атмосферни замърсители, които за в бъдеще биха могли да бъдат включени в този протокол;

Д.    Политика в областта на имисиите: преразглеждане на директивите относно качеството на въздуха (2008/50/ЕО и 2004/107/ЕО)

Основни принципи във връзка с преразглеждането на директивите

60.

отбелязва, че директивите относно качеството на въздуха (2008/50/ЕО и 2004/107/ЕО) са важни инструменти за намаляване на експозицията на гражданите и околната среда на атмосферно замърсяване. След определянето на минимални задължителни нива на защита, във всички страни от ЕС бяха въведени мерки за ограничаване на емисиите и намаляване на концентрациите в невралгичните за замърсяването на въздуха точки. Намаляването на емисиите в една страна води до намаляване и на трансграничното замърсяване на въздуха, така че съседните страни взаимно си помагат в спазването на пределно допустимите стойности;

61.

е на мнение, че здравето на хората и опазването на околната среда трябва да бъдат в основата на преразглеждането на директивите относно качеството на въздуха. Следва да се предвидят по-амбициозни цели за подобряване на здравето. При все това, както се посочва по-горе (параграф 57), Комитетът поставя като условие в тази връзка целите на преразглеждането да бъдат внимателно съгласувани с тези на националните тавани за емисии и политиката на ЕС в областта на емисиите (политика за намаляване при източника);

62.

отбелязва, че понастоящем директивите относно качеството на въздуха съдържат 27 пределно допустими и целеви стойности. Комитетът посочва също така, че редица пределно допустими стойности се препокриват (например пределно допустимите дневни и годишни стойности за ПЧ10 и годишните пределно допустими стойности за ПЧ10 и ПЧ2,5) и че вече от години различни пределно допустими стойности не са били надхвърляни в голяма част от ЕС. Затова Комитетът предлага да се проучи дали понятието за целеви стойности наистина има добавена стойност в случая с вещества, за които директивите вече определят пределно допустими стойности;

63.

отбелязва, че изготвянето на доклади относно регистрираните концентрации и относно напредъка по плановете за качеството на въздуха в съответствие с разпоредбите на директивите изисква много време и налага допълнителни административни тежести на местните и регионалните власти;

64.

вярва, че от гледна точка на общественото здраве и научните изследвания, и в духа на по-доброто законотворчество, за намаляване на административната тежест и улесняване комуникацията с гражданите, броят на веществата, както и този на целевите стойности и на пределно допустимите стойности би могъл да се намали. Един от начините е акцентът да бъде поставен върху най-замърсяващите вещества и показателите, които отразяват най-добре аспектите, свързани с общественото здраве;

Елементарен въглерод/черен въглерод

65.

препоръчва във връзка със замърсяването, свързано с движението, да се избере показател, който да отразява в най-голяма степен аспектите, свързани с общественото здраве. В това отношение настоящата директива предвижда стандарти относно ПЧ10, ПЧ2,5 и NO2. При все това някои изследвания показват, че елементарният въглерод (черен въглерод) е по-добър показател за съставните елементи на атмосферното замърсяване, свързано с автомобилния трафик, които оказват значително въздействие върху общественото здраве. Елементарният въглерод или черният въглерод представлява фракция на саждите, която се освобождава при горенето на всяко гориво на базата на въглерод (дизел и бензин), по-конкретно в двигателите на моторните превозни средства и корабите. Затова Комитетът препоръчва да се проучи възможността за въвеждане на стандарт относно елементарния или черния въглерод;

66.

отбелязва, че отделянето на повече внимание на елементарния въглерод или черния въглерод би съответствало на препоръките на Програмата на ООН за околната среда (UNEP) и на Конвенцията за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния (CPATLD);

67.

предлага в директивата да се предвиди възможността за междинно адаптиране (посредством преработване). В случай че изследванията (вж. параграф 65) и резултатите от практическите експерименти се окажат положителни и покажат, че е по-подходящо за показател да се използва стандартът, основаващ се на елементарния или черния въглерод, би могло да се обмисли дали той да се включи като стандарт в директивата и как да стане това;

Атмосферно замърсяване с частици

68.

отбелязва, че настоящата директива определя три пределно допустими стойности и една цел за намаляване за фините прахови частици (ПЧ10 и ПЧ2,5). Освен това за фините прахови частици тя предвижда различни стойности - средногодишни и 24-часови стойности. Подобна разпоредба усложнява практическото прилагане и води до ненужни административни тежести. Комитетът е запознат с дебата, който се води относно опростяването на това положение чрез отпадане на един от двата стандарта за фините прахови частици (ПЧ10 или ПЧ2,5), стига ефектът върху здравето и за околната среда да е надлежно доказан посредством изследвания. Той не взема позиция по въпроса;

69.

отбелязва, че на определени места спазването на пределно допустимите стойности за ПЧ10 е много трудно. Трудностите могат да бъдат свързани с обстоятелства или източници на местно равнище, с определени особени метеорологични обстоятелства и/или с периоди на мащабно атмосферно замърсяване. Превозът на товари на големи разстояния също може да допринесе значително за общото замърсяване. За да се гарантира желаната гъвкавост, Комитетът предлага да се проучи дали оценката, основаваща се на средногодишната пределно допустима стойност, би могла да се прави въз основа на средните многогодишни концентрации;

70.

посочва, че въвеждането на стандарт относно ПЧ2,5 беше прието положително, защото вероятно отразява в по-голяма степен последиците за здравето, отколкото стандарта, основан на ПЧ10. При все това съществуват редица различни стойности за ПЧ2,5 и за експозицията като цяло, както и процент на намаляване. Ето защо за различните инстанции е трудно да спазват тези стойности във всичките им аспекти. Още не е сигурно, че местните и регионалните власти ще бъдат в състояние да постигнат спазване на пределно допустимите стойности относно ПЧ2,5, както и на процента за намаляване. Информацията по този въпрос е все още недостатъчна, а ефектът от тези мерки все още не може да бъде количествено измерен. Комитетът препоръчва липсата на тези данни да се има предвид при оценката на стандартите за ПЧ2,5 и да се проучи дали не е възможно в определени случаи да се отпусне повече време за постигане на спазване на стандартите;

NOx / NO2

71.

предлага, в очакване на резултатите от проучванията относно възможността за друго формулиране на стандарта, Европейската комисия да преразгледа необходимостта от пределно допустима стойност за концентрацията на NO2, наблюдавана в продължение на един час, защото годишната пределно допустима стойност изглежда „по-строга“ и е неприемливо на местно равнище да бъдат вземани мерки за ограничаване на концентрациите на NO2, наблюдавани в продължение на един час;

72.

предлага в директивата да се уреди правото на гражданите да изискват изготвяне на план за действие при надвишаване на пределните стойности на вредните вещества;

73.

е на мнение, че предвид конкретните проблеми, свързани с намаляването на равнищата на NO2 в атмосферата, следва да се разширят възможностите за удължаване на сроковете (допълнителна дерогация). Условието за такова удължаване е държавата членка да може да докаже, че, въпреки че е предприела всички разумно необходими мерки, също и по отношение на намаляването на разстоянията, изминавани от превозните средства, тя не е успяла да постигне спазване на пределно допустимата стойност, определена от ЕС, защото двигателите на моторните превозни средства в движение не отговарят на равнищата на емисиите, определени със стандартите Евро (с други думи недостатъчно ефективна европейската политика за намаляване при източника);

Озон

74.

отбелязва, че озонът (O3) се образува във въздуха под въздействието на слънчевата светлина, чрез реакция на т.нар. прекурсорни съставки: азотни оксиди, въглероден оксид, метан и други летливи органични вещества. Високи концентрации на озон са отбелязани в различни градове, по-специално в Южна Европа. Местните власти нямат никаква възможност да повлияят върху концентрациите на озон в собствения си град, но все пак могат да спомогнат на снижаване на концентрациите другаде, като намалят емисиите от транспорта. Според Комитета намаляването на високите концентрации на озон в градските зони би следвало да бъде приоритет преди всичко за националните политики и за европейската политика за качеството на въздуха. Като най-ефикасна мярка се разглежда политиката по отношение на емисиите на летливи органични вещества;

75.

препраща към анализ на Нидерландския кралски институт за обществено здраве и околна среда (Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) (8), който показа, че макар, разбира се, да могат да въздействат слабо върху средната годишна стойност на концентрациите на озон, държавите членки нямат почти никакво влияние върху озоновите пикове на своя територия. Същевременно фоновите концентрации в голям мащаб изглежда леко се повишават. Комитетът смята, че в рамките на оценката на целевите стойности за озона (дългосрочни цели) е необходимо да се държи сметка за това развитие и за произтичащото от него въздействие върху разработването на политиките и изготвянето на докладите. Постигането на целеви равнища за озона (дългосрочна цел) е особено трудна задача за южните страни с най-много часове слънцегреене, най-силна слънчева радиация и най-висока средна температура, явления, които подпомагат образуването на озон в тропосферата. КР препоръчва да се проучи дали това явление може да се включи в категорията „естествени“ замърсявания, така че да се третира по същия начин като морската сол или пясъка в Сахара;

76.

препоръчва, с цел намаляване на концентрациите на озон, да се заложи по-специално на намаляването на емисиите на газовете, причиняващи образуването на озон, като се преразгледа директивата относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (2001/81/ЕО) и се направят по-строги секторните разпоредби за големите източници на емисии;

Гъвкавост

77.

подчертава, че атмосферните условия могат да оказват значително отрицателно въздействие върху равнищата на атмосферно замърсяване. Така например небивалото засушаване през първите месеци на 2011 г. в голяма част от Западна Европа доведе до повишени концентрации на ПЧ10. На такова въздействие не може да се противодейства с мерки на местно и регионално равнище и европейското законодателство трябва да отчита този факт, като предвиди разпоредба за извънредни в метеорологичен план години, например чрез въвеждането на средна многогодишна стойност;

78.

подчертава в това отношение връзката между икономическото развитие и атмосферното замърсяване, която трябва да се вземе предвид при разработването на бъдещите политики. Настоящата икономическа криза предизвиква намаляване на икономическите дейности (мобилност, промишленост и корабоплаване) и в резултат на това - спад на емисиите. В същото време наличните финансови средства за иновации са значително по-малко, както на частно равнище (например за обновяване на отоплителните системи или на превозните средства), така и на промишлено равнище. Когато икономиката се съживи, тези тенденции могат отново да се обърнат;

Мониторинг (измерване) и моделиране (изчисляване)

79.

отбелязва, че начинът, по който се избират местата за разполагане на измервателните станции, може да бъде различен в различните държави членки. Тъй като географските условия са различни на различните места, което може да окаже въздействие върху стойностите за качеството на въздуха, Комитетът препоръчва мониторингът (измерването) да остане задължителен, но да бъде подобрен посредством по-конкретни правила за разполагането на измервателните станции, за да се гарантира по този начин съпоставимост на измерваните стойности;

80.

във връзка с това предлага да се създаде платформа за обмен в реално време на информация за замърсяването на въздуха, както и хармонизиране на информационните и алармените прагове, за да могат да се координират по-ефективно предприеманите от държавите членки мерки в остро належащи случаи на високо замърсяване на въздуха;

Брюксел, 3 май 2012 г.

Председател на Комитета на регионите

Mercedes BRESSO


(1)  Във връзка с настоящото становище Комитетът проведе консултация чрез своята Мрежа за наблюдение на субсидиарността. Докладът относно тази консултация беше публикуван през декември 2011 г.

(2)  Създаването на такива екипи се препоръчва в документ CdR 164/2010 fin.

(3)  Става въпрос за неколкократно отправяна препоръка на КР (вж. CdR 164/2010 fin и CdR 140/2011 fin).

(4)  Тази препоръка вече е отправена в становището на КР относно „Директива относно шума в околната среда – пътят напред“ (CdR/190/2011 rév. 2).

(5)  Става въпрос за отдавна изразено желание от страна на Комитета: CdR 190/2011 rev2, CdR 140/2011 fin, CdR 101/2011 fin, CdR 164/2010 fin, CdR 159/2008 fin.

(6)  Тази препоръка беше отправена и в становище CdR 101/2011.

(7)  Тази препоръка беше отправена в становището на КР относно „Промишлените емисии“(CdR 159/2008 fin).

(8)  RIVM, „Dossier Ozon 2011: een overzicht van de huidige stand van kennis over ozon op leefniveau in Nederland“ („Досие озон 2011: обзор на актуалното състояние на познанията за тропосферния озон в Нидерландия“), юни 2011 г.


Top