1.Заключения и препоръки

1.1ЕИСК приветства стратегията на Европейския съюз за интегрирано управление на границите като инструмент за управление, насочен към подобряване на координацията и общите цели на държавите членки във връзка с външните граници.

1.2ЕИСК осъзнава колко е важно да има обща стратегия за по-добро управление на външните граници, която да гарантира вътрешната сигурност на Европейския съюз и безопасността на неговите жители, както и защитата на основните права и гаранциите за свободното движение на хора в рамките на ЕС.

1.3ЕИСК приветства факта, че в стратегията за европейско интегрирано управление на границите (EIBM) се подчертава необходимостта от подобряване на координацията между европейските агенции и инструменти и тези на държавите членки, които се занимават с въпросите на управлението на границите, по-специално по отношение на обмена на информация и създаването на обща култура във връзка с границите, която гарантира защитата на правата на човека и основните гаранции.

1.4ЕИСК напълно подкрепя стратегическите насоки за EIBM, в които се посочва, че Frontex и съответните органи на държавите членки следва да включват гаранции за основните права във всички свои дейности. Прилагането на тези стратегически насоки в цялата им сложност обаче зависи главно от наличието и работата на наблюдатели на основните права в рамките на Frontex. ЕИСК настоятелно призовава Комисията и Агенцията да преразгледат Стратегията за основните права, така че в нея да бъдат включени измерими цели, свързани с работата и въздействието на наблюдателите на основните права.

1.5Тъй като в стратегията не се конкретизират ангажиментите на националните гранични институции, ЕИСК препоръчва на Комисията да използва рамката на EIBM, за да наложи изискване към всяка държава членка да изготви план за основните права в областта на управлението на границите, който да отразява и допълва плана, от който се ръководи дейността на Frontex.

1.6ЕИСК подчертава необходимостта от създаване на истинска обща европейска система за убежище, която да е ефективна, безопасна и сигурна, обща и задължителна за 27-те държави членки, като същевременно заявява отново позицията си, че за трудовата миграция следва да се осигурят законни, безопасни и ефективни канали за достъп. Освен това ЕИСК изтъква отново необходимостта от осигуряване на ефективни и реалистични законни и сигурни миграционни пътища към ЕС, за да се улесни постигането на балансирана миграционна политика.

1.7ЕИСК изразява съжаление, че практиката на отблъскване не се признава и не се разглежда по подходящ начин в рамките на EIBM. Комитетът призовава Комисията да разработи ясни планове в това отношение и да отправи искане към националните гранични институции да избягват тези неприемливи практики.

1.8Въпреки че е полезно да се насърчава култура на EIBM, характеризираща се със спазването на правото на ЕС и международното право, включително принципа на забрана за връщане, и с пълното зачитане на основните права, ЕИСК посочва, че зачитането на основните права е правно задължение за всички европейски и национални институции и следва да се третира по съответния начин.

1.9ЕИСК настоява при никакви обстоятелства външната политика или политиката на сътрудничество на ЕС да не зависят от сътрудничеството на държавите на произход в процесите на връщане и обратно приемане.

1.10Настоящата система на връщане, при която на едва пет държави членки се падат 80 % от връщанията с посредничеството на Frontex, показва, че не става въпрос само за институционален капацитет или координация. Всички държави от ЕС имат различни географски ситуации, разнообразни правни уредби и практики в това отношение и би било стратегическа и политическа грешка ЕС да се превърне в участник, настояващ за мащабни връщания.

1.11ЕИСК насърчава всички национални правителства в ЕС да работят за укрепване на единството на ЕС чрез включването на България и Румъния в Шенгенското пространство, помагайки на европейските граждани да се движат свободно в рамките на ЕС и укрепвайки управлението на границите чрез привеждане на институциите на двете държави в съответствие с неговите цели.

2.Общи бележки

2.1Според изготвения от Frontex стратегически анализ на риска (SRA) на лице са редица тенденции, които засягат управлението на външните граници. Те включват както неравенствата в световен мащаб, изменението на климата, демографския ръст и евентуалните засягащи всички пандемии, така и по-краткосрочни геополитически предизвикателства. Така например военната агресия на Русия срещу Украйна отново потвърди ,че геополитическият контекст по източните граници на Европа е наистина враждебен. Всички тези предизвикателства оказват значително въздействие върху управлението на миграцията и връщането и върху начина, по който следва да се управляват външните граници на ЕС.

2.2На извънредното заседание на Европейския съвет от 9 февруари 2023 г. отново беше подчертано значението на гарантирането на ефективен контрол на външните граници на Европейския съюз като част от всеобхватния подход към миграцията. В отговор на това искане Европейската комисия представи съобщението за установяване на многогодишната стратегическа политика за европейско интегрирано управление на границите (EIBM) като първия многогодишен инструмент за създаване на обща рамка и насоки за ефективното прилагане на европейско интегрирано управление на границите за периода 2023—2027 г.

2.3EIBM се основава на Регламента за създаване на европейска гранична и брегова охрана и има за цел да направлява работата на националните органи на държавите членки, отговарящи за управлението на границите, и на самата Frontex. На оперативно равнище тази стратегия е общата рамка, с която следва да се предоставят насоки за работата на над 120 000 гранични служители на Frontex и на държавите членки с оглед на постигането на ефективно и ефикасно европейско интегрирано управление на границите.

2.4Крайната цел на интегрираното управление на общите външни граници е да се повиши вътрешната сигурност на Европейския съюз, като същевременно се зачитат основните права и необходимите гаранции за свободното движение на хора в рамките на ЕС. По-конкретно целите на EIBM са да се улесни законното преминаване на границите и да се повиши ефикасността на европейската политика на връщане; да се гарантира ефективното предотвратяване на неразрешено преминаване на външните граници на ЕС; да се предотвратяват и разкриват трансгранични престъпления, като контрабанда на мигранти, трафик на хора, тероризъм и трафик на наркотици; да се постигне ефективно сътрудничество с трети държави; и да се гарантира предоставянето на грижи на лица, нуждаещи се от международна закрила.

2.5Принципите на EIBM са определени в Регламента за създаване на европейска гранична и брегова охрана и включват споделена отговорност на държавите членки, отговарящи за управлението на границите и връщането, и на Frontex, което включва и сътрудничество и обмен на информация. Освен това EIBM се основава на модела за контрол на достъпа на четири нива, който обхваща мерки в трети държави, мерки със съседни трети държави, мерки за граничен контрол по външните граници и мерки в рамките на Шенгенското пространство, както и връщане. Също така EIBM изисква цялостна осведоменост за състоянието в почти реално време, за да се гарантира навременна реакция, както и постоянна готовност да се реагира на нововъзникващите заплахи с необходимите и подходящи инструменти. За осъществяването на EIBM също така се изисква висока степен на специализация и професионализъм с цел развиване на обща култура на граничните служители, основана на обучение и включваща етични ценности и почтеност.

2.6Целта на петгодишния работен план на EIBM е да даде стратегически отговор на установените предизвикателства, като гарантира, че външните граници на Европейския съюз се управляват ефективно, и създава полезни взаимодействия между Европейския съюз и националните правителства.

3.Специфични бележки

3.1ЕИСК отчита значението на европейската гранична и брегова охрана и приветства стратегията на Европейския съюз за интегрирано управление на границите като инструмент за управление, насочен към подобряване на координацията и общите цели на държавите членки във връзка с външните граници.

3.2ЕИСК осъзнава колко е важно да има обща стратегия за по-добро управление на външните граници, която да гарантира вътрешната сигурност на Европейския съюз и на неговите граждани и жители, както и защитата на основните права и гаранциите за свободното движение на хора в рамките на ЕС.

3.3ЕИСК приветства факта, че в стратегията за европейско интегрирано управление на границите (EIBM) се подчертава необходимостта от подобряване на координацията между европейските агенции и инструменти и тези на държавите членки, които се занимават с въпросите на управлението на границите, по-специално по отношение на обмена на информация и създаването на обща култура във връзка с границите, която гарантира защитата на правата на човека и основните гаранции.

3.4Според ЕИСК работата с институциите и длъжностните лица на държавите членки е от ключово значение за успеха на стратегията. Въпреки че има свои собствени проблеми с функционирането, Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) изглежда по-бързо развива капацитет, обучава и осъществява мониторинг на персонала, и подобрява работните процедури. Националните гранични институции, на които се пада по-голямата част от отговорностите и ресурсите и които имат организационна култура, която е по-малко податлива на реформи и сътрудничество, трябва да бъдат насърчавани да се адаптират към предизвикателствата на общото управление на границите.

3.5ЕИСК напълно подкрепя стратегическите насоки за EIBM, в които се посочва, че Frontex и съответните органи на държавите членки следва да включват гаранции за основните права във всички свои дейности, включително в оперативни дейности, анализ и оценки на риска, дейности по планиране, дейности по връщане, обучения и развитие, както и в сътрудничество и ангажименти с външни партньори 1 .

3.6Прилагането на тези стратегически насоки в цялата им сложност обаче зависи главно от съществуването и работата на наблюдателите на основните права в рамките на Frontex, ръководени от служител по въпросите на основните права 2 . За да оказват реално въздействие, наблюдателите на основните права трябва да са достатъчно на брой, да са добре квалифицирани, автономни, и да присъстват на всички съответни места, включително граничните обекти. ЕИСК настоятелно призовава Комисията и Агенцията да преразгледат Стратегията за основните права, така че в нея да бъдат включени измерими цели, свързани с работата и въздействието на наблюдателите на основните права.

3.7Във връзка с това в стратегията не се конкретизират ангажиментите на националните гранични институции, което има сериозни отрицателни последици. На това равнище гаранциите, процедурите, отговорностите и капацитетът в областта на основните права са посочени съвсем пестеливо. ЕИСК препоръчва на Комисията да използва рамката на EIBM, за да наложи изискване към всяка държава членка да изготви план за основните права в областта на управлението на границите, който да отразява и допълва плана, от който се ръководи дейността на Frontex.

3.8ЕИСК изразява съжаление, че с EIBM се засилва посланието, с което имиграцията и предоставянето на убежище се представят като потенциални рискове за Европейския съюз. Разглеждането на незаконната имиграция като заплаха на същото равнище като трафика на хора, трафика на оръжие или тероризма, е абсолютно неприемливо и нарушава и опорочава ответните мерки спрямо лицата, търсещи незаконен достъп до територията на ЕС, които може да се нуждаят от международна закрила.

3.9ЕИСК настоява, че е необходимо да бъде създадена истинска обща европейска система за убежище, която да е ефективна, безопасна и сигурна, обща и задължителна за 27-те държави членки, като същевременно заявява отново позицията си, че за трудовата миграция следва да се осигурят законни, безопасни и ефективни канали за достъп. Докато продължаваме да се придържаме към погрешната представа за Европа като „крепост“, миграционните потоци ще търсят форми на достъп, които за съжаление в много случаи няма да бъдат законни.

3.10ЕИСК изразява надежда, че в междуинституционалните преговори между Съвета на ЕС, председателствата на Съвета и Европейския парламент относно прилагането на новия пакт за миграцията и убежището ще бъдат предоставени повече процедурни гаранции на лицата, участващи в процедурите на границата. В неотдавнашната позиция, приета от Съвета на ЕС, бяха предложени стъпки в правилната посока, например лицата, търсещи убежище, да се ползват от услугите на устен преводач или да имат правото да се ползват от правна помощ и представителство 3 . Процедурите на границата обаче крият значителни рискове за защитата на основните права поради наличието на несигурност, необходимостта от съкращаване на продължителността на процедурите и от ефективен достъп до закрила и подкрепа.

3.11ЕИСК изразява съжаление, че практиката на отпращане не се признава и не се разглежда по подходящ начин в рамките на EIBM. Стратегиите и разпоредбите губят всякаква стойност, ако хора биват наранявани, а понякога и губят живота си, защото някои гранични служители не изпълняват адекватно задълженията си. Комитетът призовава Комисията да разработи ясни планове в това отношение и да отправи искане към националните гранични институции да избягват тези неприемливи практики.

3.12Когато в работата си националните гранични служители и другите служители на правоприлагащите органи се натъкват на лица, особено на такива, изложени на непосредствен риск, те следва да се ръководят от ясни правила и процедури. Правилата и процедурите трябва да бъдат кодифицирани и поведението на персонала следва да бъде наблюдавано по прозрачен начин от националните институции, органите на ЕС и ОГО.

3.13ЕИСК счита за проблематично, че в съобщението на Комисията защитата на основните права от страна на Frontex и държавите членки се определя като част от „култура на EIBM, характеризираща се със спазването на правото на ЕС и международното право, включително принципа на забрана за връщане, с пълното зачитане на основните права“. Такава култура следва да бъде насърчавана, но зачитането на основните права е правно задължение за всички европейски и национални институции и следва да се третира по съответния начин.

3.14ЕИСК осъзнава трудностите по отношение на ефективното връщане в повечето държави членки, както и желанието на Комисията да се премине към обща и ефективна европейска система за връщане. Във всеки случай основните права на подлежащите на връщане лица трябва винаги да бъдат гарантирани, по-специално принципът на забрана за връщане, съгласно който никой не следва да бъде връщан по какъвто и да е начин на границите на територии, където животът или свободата му биха били застрашени поради неговата етническа принадлежност, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политически възгледи.

3.15Въпреки това ЕИСК би искал да отбележи, че повечето връщания не функционират правилно поради липсата на ангажираност и участие на държавите на произход и риска миграционната политика на ЕС да се основава на волята на трети държави (и исканите от тях стимули). ЕИСК настоява при никакви обстоятелства външната политика или политиката на сътрудничество на ЕС да не зависят от сътрудничеството на държавите на произход в процесите на връщане и обратно приемане: напротив, политиката на ЕС трябва да изисква зачитане на правата на човека и принципите на правовата държава като основа за всяко сътрудничество с трети държави.

3.16Настоящата система на връщане, при която на едва пет държави членки се падат 80 % от връщанията с посредничеството на Frontex, показва, че не става въпрос само за институционален капацитет или координация. Всички държави от ЕС имат различни географски ситуации, разнообразни правни уредби и практики в това отношение и би било стратегическа и политическа грешка ЕС да се превърне в участник, настояващ за мащабни връщания.

3.17ЕИСК изтъква, че използването на понятия като „инструментализиране“ би могло да доведе до криминализиране на миграционните потоци, особено на потоците от лица, нуждаещи се от международна закрила. ЕИСК счита също така, че самата концепция за „инструментализиране на имиграцията“ се използва и като политическо извинение за прикриване на обструктивна позиция по отношение на зачитането на правата на човека в сериозни хуманитарни ситуации.

3.18Дори когато има случаи на осъществявано на държавно равнище инструментализиране на мигранти по външната граница на ЕС, практика, която Комитетът напълно осъжда, реакцията следва да се основава на най-строгите стандарти на правото на ЕС и международното право и да гарантира пълното и своевременно признаване на правата на лицата 4 .

3.19ЕИСК приветства признаването на напрегнатата ситуация по отношение на защитата на правата на човека и спазването на международните задължения по света, както и ангажимента на ЕС да ги защитава. Комитетът посочва, че съществуващата международна рамка за бежанците трябва да се спазва и че защитата на правото на убежище е от ключово значение и за него се изисква специална защита по външните граници на ЕС.

3.20ЕИСК подчертава идеята, че с подкрепата за трети държави, по-специално предоставяната чрез Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество — Глобална Европа (ИССРМС — Глобална Европа) и Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП III), не следва да се отнемат средства от ключови цели за развитие и да се насочват към контрола на миграцията.

3.21Според ЕИСК има значителен дисбаланс в разработването на компонентите на EIBM, тъй като се обръща специално внимание на въпросите, свързани с граничния контрол или връщането, като същевременно не е предоставена достатъчно информация по въпроси като защитата на основните права или обучението на лицата, работещи по свързани с това въпроси.

3.22ЕИСК изразява съжаление, че не се разработват повече инструменти за оценка и наблюдение на действията на лицата, участващи в задачи по защита на външните граници, като се имат предвид наблюдаваните в последно време случаи на ексцесии и нарушения на правата.

3.23ЕИСК счита, че е от съществено значение да се постигне напредък в координацията и обмена на информация между институциите и агенциите на Европейския съюз и на държавите членки, работещи по въпросите на граничния контрол, и разбира колко са важни новите технологии в този контекст. Комитетът подчертава необходимостта винаги да се гарантира защитата и обменът на данни 5 (Визова информационна система), особено за уязвимите лица 6 .

3.24ЕИСК приветства ангажимента на Комисията да извърши оценка на развитието на EIBM след четири години, но счита, че в приложеното предложение не са представени конкретни действия извън стратегическите насоки и политическите приоритети.

3.25ЕИСК насърчава всички национални правителства в ЕС да работят за укрепване на единството на ЕС чрез включването на България и Румъния в Шенгенското пространство, помагайки на европейските граждани да се движат свободно в рамките на ЕС и укрепвайки управлението на границите чрез привеждане на институциите на двете държави в съответствие с неговите цели.

Брюксел, 20 септември 2023 г.

Oliver Röpke,

председател на Европейския икономически и социален комитет

_____________

(1)      COM(2023) 146 final, Приложение, Компонент 13: „основни права“, стр. 29—30.

(2)      Европейска агенция за гранична и брегова охрана, Стратегия за основните права, февруари 2021 г.

(3)      Съвет на ЕС, Миграционна политика: Съветът постигна съгласие по ключови законодателни актове в областта на убежището и миграцията, съобщение за медиите, 8 юни 2023 г.

(4)     ОВ С 365, 23.9.2022 г., стр. 60 .

(5)      Широкомащабни информационни системи като Евродак, Визовата информационна система, Шенгенската информационна система, Митническата информационна система и др.

(6)       OВ C 228, 29.6.2023 г., стр. 97 .