Неокончателна редакция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Т. ĆAPETA

представено на 22 май 2025 година(1)

Съединени дела C‑221/24 и C‑222/24

Naturvårdsverket

срещу

UQ (C‑221/24)

IC (C‑222/24)

(Преюдициално запитване, отправено от Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Апелативен съд Свеа, разглеждащ дела, свързани с поземлени въпроси и въпроси на околната среда, Стокхолм, Швеция)

„ Преюдициално запитване — Околна среда — Отпадъци — Регламент (ЕО) № 1013/2006 — Член 24, параграф 2 — Незаконни превози на отпадъци — Задължение за обратно вземане — Обратно вземане от компетентен орган на страната изпращач — Оползотворяване и обезвреждане на посочените отпадъци против волята на лицата, които извършват превоза — Валидност — Право на собственост “

I.      Въведение

1.        „Боклукът за един е съкровище за друг.“

2.        Ако обаче се приеме буквално, тази стара пословица може да послужи като оправдание за „империализма на боклука“(2). Старият ви мобилен телефон? Отравяне на burner boys (момчета, които изгарят отпадъци) в бедните общности в Гана(3). Старата ви кола? Замърсяване на въздуха в Нигерия(4).

3.        Именно за да се предотврати този нов вид колониализъм, Регламент (ЕО) № 1013/2006(5) (наричан по-нататък „Регламентът относно превозите на отпадъци“) забранява износа на отпадъци и опасни отпадъци по-специално за африканския континент. И все пак, както показват настоящите преюдициални запитвания, проблемът с незаконната търговия с отпадъци продължава да съществува.

4.        В споровете по настоящите дела става въпрос за превози на контейнери от Швеция до Камерун (през Белгия) и до Демократична република Конго (през Германия). Проверките, извършени от компетентните органи в Антверпен (Белгия) и Хамбург (Германия), показват, че въпросните контейнери са били натоварени по-специално с превозни средства, електронни продукти, гуми, мебели, дрехи и бяла техника. Повечето от тези предмети са класифицирани от компетентните органи като „отпадъци“ или „опасни отпадъци“, поради което износът им от Европейския съюз е забранен(6).

5.        Компетентният орган на страната на износ Naturvårdsverket (Агенция за опазване на околната среда, Швеция) взема обратно въпросните контейнери. Противно на волята на жалбоподателите в първоинстанционното производство, този орган също така обезврежда и оползотворява съдържанието на тези контейнери. Във въззивното производство Съдът е сезиран с искане да тълкува приложното поле на „задължението за обратно вземане“, произтичащо от Регламента относно превозите на отпадъци, и да прецени съвместимостта му с правото на собственост.

II.    Фактите по делото и преюдициалните въпроси

6.        Европейският съюз и неговите държави членки са страни по Базелската конвенция(7). Тази конвенция има за цел да създаде глобална рамка за контрол на движението на опасни и други отпадъци, като се започне от свеждането до минимум на генерирането на такива отпадъци и се насърчи екологосъобразното им управление, особено ако тези отпадъци се транспортират трансгранично.

7.        През 1995 г. Конференцията на страните по Базелската конвенция приема „Изменението относно забраната“(8). Предложено от коалиция от развиващи се страни(9), Изменението относно забраната забранява всички трансгранични движения на опасни отпадъци „от индустриализирани страни към развиващи се страни“(10).

8.        Базелската конвенция и нейното изменение относно забраната са част от правото на Съюза по силата на Регламента относно превозите на отпадъци(11).

9.        Този регламент има за цел да установи процедури и режими на контрол върху превоза на отпадъци(12). Той организира и регулира наблюдението и контрола върху превозите на отпадъци по строг начин, който взема предвид необходимостта от запазване, опазване и подобряване на качеството на околната среда(13), целта за намаляване на превозите на отпадъци до минимум, както и екологосъобразното и ефективно управление на тези отпадъци(14) в съответствие по-специално с принципа на близост при управлението на отпадъците(15).

10.      Членове 34 и 36 от Регламента относно превозите на отпадъци забраняват износа на отпадъци за обезвреждане или оползотворяване от Европейския съюз към определени трети страни(16).

11.      Камерун и Демократична република Конго са част от групата страни, за които посоченият износ е забранен(17).

12.      Превозите на отпадъци в нарушение на тази забрана се считат за „незаконни“ превози(18).

13.      Съгласно член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци поначало нотификаторът (де факто или де юре), а при условията на евентуалност — компетентният орган на страната изпращач, трябва да вземе обратно незаконно превозените отпадъци.

14.      Именно това задължение за обратно вземане и неговите последици са предмет на настоящите преюдициални запитвания.

15.      Жалбоподателите пред първата съдебна инстанция са UQ (по дело C‑221/24) и IC (по дело C‑222/24), които искат да изпратят контейнери от Швеция до Камерун (през Белгия) и до Демократична република Конго (през Германия).

16.      Компетентните белгийски и германски органи обявяват предметите в тези контейнери за отпадъци и опасни отпадъци(19).

17.      Въз основа на тази информация и като счита, че няма достатъчно доказателства за противното, Naturvårdsverket решава, че UQ и IC са участвали в незаконен изходящ превоз на отпадъци към трети страни. Това води до възникване на задължение за обратно вземане.

18.      Naturvårdsverket отправя запитване към UQ и IC дали възнамеряват сами да върнат контейнерите, или този орган трябва сам да ги вземе обратно и да обработи отпадъците за тяхна сметка. UQ и IC искат Naturvårdsverket да поеме отговорността за процеса на обратно връщане в Швеция, но искат съдържанието на контейнера да им бъде върнато. Naturvårdsverket отхвърля последното искане, като счита, че UQ и IC не са предоставили достатъчно доказателства, че ще могат да оползотворят или обезвредят отпадъците по приемлив за околната среда начин.

19.      Съответно този орган решава сам да обезвреди отпадъците и опасните отпадъци (по дело C‑221/24) или да ги оползотвори (по дело C‑222/24). За тази цел той съставя нотификация за превоз на отпадъци, в която посочва Naturvårdsverket като нотификатор и лице, което отговаря за превоза. Белгийските и германските органи одобряват тази нотификация.

20.      Въпросните контейнери са прехвърлени обратно в Швеция, съхранявани са в приемно съоръжение и са инспектирани от компетентния надзорен орган — Länsstyrelsen i Norrbottens län (Областната управа на област Норботен, Швеция). Този орган приема, че съдържанието на контейнерите са смесени отпадъци, част от които са опасни отпадъци. Той също така се съгласява със съответните оценки на белгийските и германските органи, че двата случая се отнасят до неразрешен превоз на отпадъци и че отпадъците следва да бъдат обезвредени по приемлив за околната среда начин (по дело C‑221/24) или оползотворени (по дело C‑222/24).

21.      UQ и IC подават жалби срещу решенията на Naturvårdsverket в Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen (Първоинстанционен съд, разглеждащ дела, свързани с поземлени въпроси и въпроси на околната среда, Нака, Швеция, наричан по-нататък „първоинстанционният съд“). И по двете дела този съд потвърждава решенията на Naturvårdsverket в частта, в която те се отнасят до правомощието на този орган да вземе обратно в Швеция съдържанието на контейнера. Този съд обаче отменя решенията в частта им, отнасяща се до правомощието на този орган да обезвреди съдържанието на въпросния контейнер или да го оползотвори. Според първоинстанционния съд подобни действия ограничават правото на собственост без правно основание.

22.      Naturvårdsverket обжалва това съдебно решение пред Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Апелативен съд Свеа, разглеждащ дела, свързани с поземлени въпроси и въпроси на околната среда — със седалище в Стокхолм, Швеция, наричан по-нататък „Апелативен съд Свеа“). Той счита, че не е ясно как може да функционира системата за трансгранично движение на отпадъци и за оползотворяване на незаконния трансграничен превоз на отпадъци, ако компетентният орган, който взема обратно тези отпадъци, в случая — Naturvårdsverket, няма право да гарантира тяхното оползотворяване и обезвреждане.

23.      Като се позовават на правото си на собственост, UQ и IC твърдят, че само са поискали Naturvårdsverket да вземе контейнерите обратно в Швеция от тяхно име, но че не са дали разрешение на тази агенция да обезврежда съдържанието им или да го оползотворява. Според тях няма правно основание Naturvårdsverket да придобие собственост върху съдържанието на контейнера без тяхното разрешение. Тези страни също така оспорват довода, че въпросните предмети не са отпадъци, като се има предвид, че те ще продължат да бъдат използвани в Африка.

24.      Запитващата юрисдикция приема, че не е ясно как трябва да се тълкува задължението за обратно вземане, предвидено в Регламента относно превозите на отпадъци. Тя отбелязва, че разглежданите превози попадат в приложното поле на този регламент и че съответно е необходимо да се подаде нотификация за тяхното обратно вземане в Швеция. Съдът обаче е несигурен относно това доколко може да се счита, че възникването на задължението за обратно вземане по член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци превръща компетентния орган в притежател на отпадъците, така че този орган да може или да трябва да оползотвори или обезвреди отпадъците въпреки възражението на първоначалния изпращач. Освен това, ако това е правилното тълкуване на Регламента относно превозите на отпадъци, запитващата юрисдикция повдига и въпроса за съвместимостта на тази последица с правото на собственост.

25.      В контекста на горните фактически и правни обстоятелства Апелативен съд Свеа решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Включва ли обратното вземане съгласно член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци задължение или право за органа по изпращането да оползотвори или обезвреди отпадъците след обратното вземане, когато за обратния превоз са изготвени документ за нотификация и документ за превоз, в които се посочва как ще се третират отпадъците в страната по местоназначение?

2)      При какви обстоятелства член 24, параграф 2, буква г) може да бъде приложен от органа по изпращането за оползотворяване или обезвреждане на отпадъци при незаконен превоз на отпадъци в страната изпращач? Как се отнася буква г) към буква в), например могат ли обратното вземане и оползотворяването/обезвреждането да се извършат съгласно букви в) и г) заедно, или за да се приложи едната буква, е необходимо да не е било възможно до се проведе процедурата по непосредствено предходната буква?

3)      Ако член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци може да се тълкува в смисъл, че след обратното вземане на отпадъците органът по изпращането има право окончателно да се разпореди с тях дори когато първоначалният изпращач желае да ги получи обратно, съвместимо ли е това тълкуване със защитата на правото на собственост съгласно член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз [(наричана по-нататък „Хартата“)] и член 1 от Допълнителния протокол към Европейската конвенция [за правата на човека]?“.

26.      Писмени становища представят Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия. Наред с Naturvårdsverket тези страни представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 27 февруари 2025 г.

III. Анализ

А.      Въпросите относно тълкуването

27.      С първия и втория си въпрос, които предлагам да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество пита за условията и последиците от прилагането на член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци и за връзката на тази разпоредба с букви г) и д) от същата разпоредба.

28.      Член 24, параграф 2, първа алинея от Регламента относно превозите на отпадъци предвижда следното:

„Ако незаконният превоз е отговорност на нотификатора, компетентният орган по изпращането осигурява въпросните отпадъци:

а)      да бъдат взети обратно от нотификатора de facto; или ако няма изпратена нотификация;

б)      да бъдат взети обратно от нотификатора de jure; или ако е неизпълнимо;

в)      да бъдат взети обратно от самия компетентен орган по изпращането или от физическо или юридическо лице от негово име; или ако е неизпълнимо;

г)      да бъдат рециклирани или обезвредени алтернативно в страната по местоназначение или изпращане от самия компетентен орган по изпращането или от физическо или юридическо лице от негово име; или ако е неизпълнимо;

д)      да бъдат рециклирани или обезвредени алтернативно в друга държава от самия компетентен орган по изпращането или от физическо или юридическо лице от негово име, ако всички заинтересовани компетентни органи са съгласни“.

29.      Комисията, като единствената страна, която е представила писмено становище по тези въпроси, счита, че горепосочените части на член 24, параграф 2 следват точна последователност, така че само ако мерките, предвидени в дадено писмо, не могат да бъдат изпълнени, може да се прибегне до друго писмо. Комисията отбелязва, че макар да е вярно, че член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци не предоставя изрично на компетентния орган по „обратното вземане“ правомощието да оползотвори или да обезвреди въпросното имущество, това правомощие би могло да се изведе от телеологично тълкуване на целта на Регламента относно превозите на отпадъци. Същото произтичало и от тълкуване, съобразено с Базелската конвенция.

30.      В отговор на искането на Съда да вземат отношение по първия и втория въпрос, в съдебното заседание Парламентът и Съветът се присъединяват към обяснението на Комисията. Тези институции смятат, че буквалният прочит само на член 24, параграф 2, и по-специално на неговата буква в), не би могъл да отчете надлежно целта, която задължението за обратно вземане се стреми да гарантира. Съответно тези страни обясняват, че ако се тълкува в контекста на целта за екологосъобразно управление на отпадъците, обратното вземане на незаконно превозвани отпадъци от компетентен орган съгласно член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци предполага също така задължението и правото на този орган да оползотвори и обезвреди тези отпадъци.

31.      Съгласна съм.

32.      В съответствие с международните задължения на Европейския съюз по Базелската конвенция законодателят на Съюза е заел позицията, че съществува риск да не може да се осигури екологосъобразно управление на отпадъците, ако тези отпадъци се изнасят в някои трети страни(20).

33.      Задължението за обратно вземане, съдържащо се в член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци, е пряка последица от тази стандартна позиция.

34.      Съгласно съображение 25 от този регламент предвид това задължение е „задължително лицето, което извършва незаконен превоз, да вземе обратно въпросните отпадъци или да обезпечи алтернативни начини за тяхното оползотворяване или обезвреждане. Ако не направи това, се намесват компетентните органи изпращачи или местоназначението, както е уместно“.

35.      Както Naturvårdsverket, Парламентът, Съветът и Комисията по същество обясняват в съдебното заседание, тази идея е отразена в структурата на член 24, параграф 2 по следния начин.

36.      От една страна, букви а), б) и в) се отнасят до връщането на отпадъците обратно в страната изпращач. Тази част от член 24, параграф 2 съответно урежда хипотезите, в които въпросните отпадъци са напуснали териториалната юрисдикция на компетентния орган по изпращането(21). В тези букви се посочва точният йерархичен ред, по който се изпълнява това задължение, като компетентният орган по изпращането действа като „междинно разрешение“, за да се гарантира връщането на посочените отпадъци в страната изпращач(22).

37.      От друга страна, член 24, параграф 2, букви г) и д) уреждат хипотези, в които въпросните отпадъци никога не са напускали страната изпращач, вече са пристигнали в страната по местоназначение или се намират в трета страна. За да се предотврати по-специално всяко по-нататъшно ненужно движение на тези отпадъци и по този начин да се подчертае целта за намаляване до минимум на всички превози на отпадъци, въпросните отпадъци трябва да бъдат оползотворени или обезвредени в страната изпращач, в страната по местоназначение или в трета страна(23).

38.      В хипотеза като разглежданата по настоящите дела, когато превозът на отпадъци е напуснал страната изпращач и е задържан по време на транзит в държава членка, се прилагат единствено букви а), б) и в) от член 24, параграф 2.

39.      Следователно букви г) и д) не се прилагат към фактическите обстоятелства по настоящите дела.

40.      Следователно съгласно член 24, параграф 2, букви а) и б) по принцип нотификаторът (де факто или де юре) е този, който отговаря за връщането на въпросните отпадъци.

41.      Ако UQ и IC бяха решили да вземат обратно своите незаконни пратки, щеше да се приложи член 24, параграф 2, буква б).

42.      Въпреки това, както става ясно от обясненията на запитващата юрисдикция и от преписката по националното дело, UQ и IC изрично са поискали от Naturvårdsverket да върне отпадъците в Швеция, тъй като не са имали познания и/или средства да направят това сами.

43.      По този начин UQ и IC са се отказали да действат като нотификатори съгласно член 24, параграф 2, буква б)(24).

44.      При това положение, както отбелязват всички страни, участвали в производството, по силата на член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци задължението за връщане на тези отпадъци се носи от Naturvårdsverket в качеството ѝ на компетентен орган(25).

45.      След като решава да поеме задължението за обратно вземане и в съответствие с изискванията, произтичащи от член 24, параграф 2, трета алинея от Регламента относно превозите на отпадъци, Naturvårdsverket изпраща нотификация за трансграничен превоз на отпадъци или опасни отпадъци, попадащи в обхвата на Регламента относно превозите на отпадъци, до белгийските и германските органи.

46.      Какви са последиците от поемането от този орган на задължението за обратно вземане?

47.      В първоинстанционните производства първоинстанционният съд счита, че задължението за обратно вземане по член 24, параграф 2, буква в) не предполага възможност или задължение за компетентния орган да оползотворява или обезврежда отпадъците, възникнали в резултат на незаконен превоз, предвид липсата на изрично посочване на такава възможност или задължение.

48.      Несъмнено е вярно, че в член 24, параграф 2, букви а), б) и в) от Регламента относно превозите на отпадъци не се споменават последиците, произтичащи от задължението за обратно вземане. Само в букви г) и д) изрично се споменава, че незаконно превозваните отпадъци трябва да бъдат „рециклирани или обезвредени алтернативно“.

49.      Въпреки това — поне в текста на английски език — тази формулировка може да се тълкува по два начина. От една страна, използването на израза „рециклирани или обезвредени алтернативно“ може да се разбира в смисъл, че оползотворяването и обезвреждането отразяват алтернатива на обратното вземане на тези отпадъци. От друга страна, тази формулировка може да се тълкува в смисъл, че след обратното вземане трябва винаги да се извършват оползотворяване и обезвреждане, но това може „алтернативно“ да се извършва без обратното вземане на онези видове превозвани отпадъци, за които обратното вземане не е необходимо или е неизпълнимо по други причини.

50.      С оглед на обясненията, дадени в съдебното заседание, считам, че Съдът следва да възприеме втория начин на тълкуване.

51.      Първо, отбелязвам, че както обясняват Парламентът, Съветът и Комисията, член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци има за цел да отрази в рамките на правото на Съюза член 9, параграф 2 от Базелската конвенция. Последната разпоредба предвижда, че отпадъците, които са част от „незаконен трафик“ на отпадъци, които не могат да бъдат приети обратно от износителя, производителя или държавата износител, трябва да бъдат „обезвредени по друг начин в съответствие с разпоредбите на тази конвенция“(26). Използването на думите „обезвредени по друг начин“, особено ако се разглеждат в светлината на текста на тази разпоредба на испански („eliminados de otro modo“) и на френски език („éliminés d’une autre manière“), показва, че задължението за обратно вземане вече включва задължението за оползотворяване или обезвреждане на въпросните отпадъци и че отпадъците могат да бъдат обезвредени „по друг начин“ от друго лице или орган само когато първоначалното обратно вземане не може да бъде осъществено.

52.      Второ, от член 3 от Регламента относно превозите на отпадъци, който се съдържа в същия дял като член 24 от него, следва, че отпадъците следва да бъдат превозвани само с цел обезвреждане или оползотворяване(27). С други думи, когато незаконно превозвани отпадъци са взети обратно от нотификатора, се предполага, че това лице осигурява тяхното оползотворяване и обезвреждане(28). В този дял не са предвидени други цели(29). Съответно целта на задължението за обратно вземане е да се коригира незаконният характер на този превоз, като той бъде включен обратно в рамката на правото на Съюза, предназначена да осигури неговото оползотворяване и обезвреждане(30).

53.      От това следва, че обстоятелството, че в член 24, параграф 2, букви а), б) и в) от Регламента относно превозите на отпадъци не се посочва изрично необходимостта да се гарантира, че отпадъците, приети обратно, следва да бъдат оползотворени или обезвредени, не предполага, че нотификаторът или въпросният компетентен орган няма такова задължение.

54.      Тъкмо обратното: задължението за оползотворяване и обезвреждане възниква във всички хипотези, предвидени в член 24, параграф 2, букви а), б) и в), и се подразбира от рамката, установена от Регламента относно превозите на отпадъци като цяло(31).

55.      За целите на настоящото дело това означава, че като са възложили на Naturvårdsverket да вземе обратно въпросните отпадъци(32), UQ и IC са изгубили възможността да оползотворят и обезвредят тези отпадъци в съоръжение за третиране на отпадъци по техен избор.

56.      Както обяснява Парламентът, обратното би стимулирало неоправдано икономическите оператори да се опитват да извършват незаконни превози на отпадъци, да чакат връщането им от компетентен орган, да искат обратно притежанието на отпадъците и отново да се опитват да ги изнасят, което е в пряко противоречие с целта на Базелската конвенция и Регламента относно превозите на отпадъци(33).

57.      Поради гореизложените причини предлагам на Съда да отговори на първия и втория въпрос на запитващата юрисдикция, че член 24, параграф 2, буква в) от Регламент № 1013/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че установява задължение на компетентния орган на страната изпращач да вземе обратно незаконния превоз и да оползотвори и обезвреди превозваните отпадъци“.

Б.      Въпросът относно валидността

58.      При утвърдителен отговор на първия въпрос с третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали предоставеното на компетентния орган правомощие да оползотворява или обезврежда отпадъците, получени в резултат на незаконен превоз след обратното им вземане, както е отразено в член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци, е съвместимо със защитата на правото на собственост по член 17 от Хартата(34).

59.      Парламентът, Съветът и Комисията считат, че правото на собственост, което може да бъде ограничено в обществена полза, не изключва ограничения, които имат за цел да постигнат опазване на околната среда, когато става въпрос за незаконни превози на отпадъци. Освен това тези институции смятат, че Регламентът относно превозите на отпадъци постига подходящ баланс между правото на собственост, от една страна, и опазването на околната среда, от друга. Този баланс бил отразен в член 24, параграф 2 от този регламент, като правото и отговорността за оползотворяването и обезвреждането на тези отпадъци се възлагали първо на притежателя им и едва след това на компетентните органи на държавите членки.

60.      В съдебното заседание Naturvårdsverket се присъединява към тази позиция.

61.      Първо, не считам, че задължението на компетентния орган да взема обратно незаконно превозвани отпадъци и да оползотворява или обезврежда взетите обратно отпадъци, води до прехвърляне на право на собственост от собственика на отпадъците върху компетентните органи.

62.      Член 24, параграф 2, букви а) и б) от Регламента относно превозите на отпадъци възлага на първо място на нотификатора на въпросния незаконен превоз задължението да вземе обратно тези отпадъци, да ги оползотвори и да ги обезвреди. Организаторът на незаконния превоз може да е собственик на отпадъците, но може и да не е.

63.      Когато това лице не изпълни това задължение за обратно вземане или не се счита в състояние да го изпълни, член 24, параграф 2, буква в) възлага това задължение за оползотворяване и обезвреждане на компетентния орган по изпращането.

64.      Вследствие на последващото възлагане на задължението за оползотворяване и обезвреждане на компетентния орган по изпращането не се стига до прехвърляне на правото на собственост.

65.      Правото на собственост върху въпросните отпадъци в пълния си обем съответно остава на техния собственик, който не е непременно организаторът на незаконния превоз

66.      Второ, член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци не налага никакви задължения извън тези, които вече са наложени на нотификатора съгласно член 24, параграф 2, букви а) и б) от него.

67.      Поради това последващото възлагане на задължението не води до допълнителни ограничения на правото на собственост освен тези, които, във всички случаи, произтичат от рамката, установена с Регламента относно превозите на отпадъци.

68.      За целите на настоящото дело предходните изводи означават, че правото на собственост на UQ и IC върху превозваните отпадъци, ако е съществувало, не е засегнато от последващото възлагане на задължението за оползотворяване и обезвреждане от тези лица на Naturvårdsverket(35).

69.      Въпреки това, дори да се приеме, че може да се твърди, че правото на собственост на собственика на отпадъците е ограничено, тъй като той не може свободно да решава какво да прави с тези отпадъци, а може само да ги обезвреди или да ги оползотвори, това ограничение не произтича от последващото възлагане на задължението за обратно вземане върху компетентния орган по силата на член 24, параграф 2, буква в) от Регламента относно превозите на отпадъци, а от по-общото законодателно третиране на отпадъците в Европейския съюз(36).

70.      Следователно това ограничение на правото на собственост се основава на закона и е пропорционално на целта за опазване на околната среда. Този въпрос обаче излиза извън рамките на това, което се изисква от Съда по настоящото дело.

71.      От гореизложеното следва и моето предложение към Съда да отговори на третия преюдициален въпрос в смисъл, че разглеждането на третия въпрос не разкрива фактори, които да засягат валидността на член 24, параграф 2, буква в) от Регламент № 1013/2006 в светлината на член 17 от Хартата.

IV.    Заключение

72.      В светлината на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Апелативен съд Свеа, разглеждащ дела, свързани с поземлени въпроси и въпроси на околната среда — със седалище в Стокхолм, Швеция) по следния начин:

„1)      Член 24, параграф 2, буква в) от Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци

трябва да се тълкува в смисъл, че установява задължение на компетентния орган на страната изпращач да вземе обратно незаконния превоз и да оползотвори и обезвреди превозваните отпадъци.

2)      Разглеждането на третия въпрос не разкрива фактори, които да засягат валидността на член 24, параграф 2, буква в) от Регламент № 1013/2006 в светлината на член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз“.

1      Език на оригиналния текст: английски.

2      Ако се използва понятието, приписвано на бившия кенийски президент Daniel arap Moi; вж. Clapp, A. The story you’ve been told about recycling is a lie. — The New York Times, 14.02.2025, достъпно на адрес: https://www.nytimes.com/2025/02/14/opinion/trash-recycling-global-waste-trade.html.

3      Burner boy е наименованието, с което се наричат младите момчета и мъже, които обичайно ровят из купчините електронни отпадъци в Агбогблоши — огромно сметище близо до центъра на столицата на Гана, Акра, в търсене на платки и проводници за изгаряне. Вж. Kwan, J. Your old electronics are poisoning people at this topic dump in Ghana. — Wired, 26.11.2020, достъпно на адрес: https://www.wired.com/story/ghana-ewaste-dump-electronics/. Вж. и Университетът на ООН и Координационният център на Базелската конвенция за Африканския регион, „Person in the port project, Assessing import of used electrical and electronic equipment into Nigeria“, 2017 г., достъпно на адрес: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6349/PiP_Report.pdf.

4      Вж. нидерландската Human Environment and Transport Inspectorate [Инспекция по околна среда и транспорт]. Used vehicles exported to Africa: A study on the quality of used export vehicles, 10.2020, достъпно на адрес: https://www.ilent.nl/binaries/ilt/documenten/leefomgeving-en-wonen/stoffen-en-producten/chemische-stoffen-en-mengsels/rapporten/used-vehicles-exported-to-africa/Used+vehicles+exported+to+Africa.pdf (в което се обяснява, че „превозните средства, които понастоящем се изнасят за Африка, приличат на превозни средства, разглобени в Нидерландия. Те са стари и обикновено имат невалиден периодичен сертификат за техническа изправност. Често има проблеми със системата за отделяне на газове […] и превозните средства са под стандарта за емисии Евро 4/IV. Това води до високи емисии на прахови частици […] и до рискове за здравето и околната среда поради неконтролираното третиране на превозните средства след изхвърлянето им“). Вж. и United Nations Environment Programme. Used Vehicles and the Environment: A global overview of used light duty vehicles: Flow, scale and regulation, 2020, достъпно на адрес: https://www.unep.org/resources/report/global-trade-used-vehicles-report (в което се подчертава, че най-голямата част от износа на употребявани превозни средства от Европейския съюз се изпраща до или завършва в Нигерия).

5      Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (ОВ L 190, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172).

6      Вж. член 36 от Регламента относно превозите на отпадъци.

7      Вж. Решение на Съвета от 1 февруари 1993 година за сключване от името на Общността на Конвенцията за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане (Базелска конвенция) (ОВ L 39, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 7, стр. 212). Вж. и решение от 21 януари 2025 г., Conti 11. Container Schiffahrt II, (C‑188/23, EU:C:2025:26, т. 45 и цитираната съдебна практика).

8      Вж. Програма на ООН за околната среда, Решение, прието на третото заседание на Конференцията на страните по Базелската конвенция, Решение III/1 — Изменение на Базелската конвенция (UNEP/CHW.3/35, 28 ноември 1995 г.) (наричано по-нататък „Изменението относно забраната“).

9      Вж. Решение II/12, в Доклада от второто заседание на Конференцията на страните по Базелската конвенция за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане (UNEP/CHW.2/30, 25 март 1994 г.), стр. 1 („припомняйки искането на Групата от 77 държави на първото заседание на Конференцията на страните по Базелската конвенция […] за пълна забрана на целия износ на опасни отпадъци от страните от ОИСР към страните извън ОИСР“).

10      Вж. Изменението относно забраната, стр. 1.

11      Вж. съображения 3 и 4 от Регламента относно превозите на отпадъци. Вж. и решение от 21 януари 2025 г., Conti 11. Container Schiffahrt II (C‑188/23, EU:C:2025:26, т. 46) (в което се обяснява, че с Регламента относно превозите на отпадъци законодателят на Съюза се стреми да гарантира, че правото на Съюза е в съответствие с Базелската конвенция).

12      Вж. член 1 от Регламента относно превозите на отпадъци.

13      Вж. съображение 7 от Регламента относно превозите на отпадъци.

14      Вж. съображение 8 от Регламента относно превозите на отпадъци.

15      Вж. съображение 20 от Регламента относно превозите на отпадъци.

16      Член 34 от Регламента относно превозите на отпадъци предвижда, че се: „[з]абранява […] целия[т] износ на отпадъци от [Европейския съюз], предназначени за обезвреждане“, докато в член 36 от същия регламент се забранява износът на някои отпадъци, „предназначени за оползотворяване в държавите, за които не се прилага Решението на ОИСР“.

17      Съгласно съображение 5 от Регламента относно превозите на отпадъци релевантното решение на ОИСР е Решение C(2001)107 окончателен на Съвета на ОИСР, отнасящо се до преразглеждането на Решение C(92)39 окончателен относно контрола върху трансграничното движение на отпадъци, предназначени за операции по оползотворяване. Безспорно Камерун и Демократична република Конго са сред страните, за които се прилага това решение.

18      Вж. член 2, точка 35, буква е) от Регламента относно превозите на отпадъци, който по-специално квалифицира като „незаконен превоз“ всеки превоз на отпадъци, „извършен в противоречие с“ членове 34 и 36 от този регламент. В настоящия случай ми се струва ясно, че съществуват и други причини, поради които разглежданите превози следва да се считат за незаконни по смисъла на член 2, точка 35, буква е) от Регламента относно превозите на отпадъци. Така в член 2, точка 35, букви а) и б) за незаконен превоз се счита всеки превоз на „отпадъци“, който е извършен без „нотификация“ до всички заинтересовани компетентни органи (буква а) или без „съгласие“ на компетентните органи (буква б). От преписката по делото е видно, че нито едно от тези изисквания не е изпълнено от жалбоподателите в първоинстанционното производство по настоящото дело.

19      Макар UQ и IC да оспорват твърдението, че съдържанието на контейнерите представлява „отпадъци“ по смисъла на Регламента относно превозите на отпадъци, този въпрос не е предмет на разглеждане от Съда и във всички случаи, е от компетентността на националния съд. Следва обаче да подчертая, че въпросът за начина на разграничаване на „отпадъците“ или „опасните отпадъци“ от продукти, „които не са отпадъци“, е възникнал и при изготвянето на Базелската конвенция, като се има предвид, че някои държави изобщо не са имали определение на понятието „отпадъци“ по смисъла на материалния обхват на тази конвенция (вж. United Nations Environment Programme, Ad hoc Working Group of legal and technical experts with a mandate to prepare a global convention on the control of the transboundary movements of hazardous waste, organizational meeting, [1987], First draft Convention on the Control of the Transboundary Movements of Hazardous Wastes, UNEP/WG. 180/2, p. 4). Именно с оглед на установяването на минимален стандарт, без обаче да се ограничават другите подписали страни да надхвърлят този стандарт, окончателният текст на тази конвенция установява рамка, която класифицира „отпадъците“ или „опасните отпадъци“ по отношение или на техните специфични характеристики, или на националното законодателство (вж. член 1, параграф 1, букви а) и б) и член 2 от Базелската конвенция). Следователно обстоятелството дали разглежданите в главното производство предмети могат да имат стойност за едни, но не и за други, и поради това да могат да бъдат използвани повторно, ремонтирани или търгувани по друг начин в Камерун и Демократична република Конго, е без значение за определянето по правото на Съюза на това дали разглежданите предмети представляват „отпадъци“ или „опасни отпадъци“ по смисъла на Регламента относно превозите на отпадъци.

20      Вж. в този смисъл приложението към Решение 97/640/ЕО на Съвета от 22 септември 1997 година за одобряване от страна на Общността на измененията на Конвенцията за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане (Базелска конвенция), предвидени в Решение III/1 на Конференцията на страните (ОВ L 272, 1997 г., стр. 45; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 15, стр. 177), в което се цитира параграф 7а на преамбюла на Базелската конвенция, в който се посочва: „признавайки, че съществува риск трансграничното движение на опасни отпадъци, особено към развиващите се страни, да не съответства на изискванията на настоящата конвенция за отговорно екологично управление на опасните отпадъци“.

21      Член 24, параграф 2, букви а), б) и в) от Регламента относно превозите на отпадъци съответно отразява в правото на Съюза задължението, съдържащо се в член 9, параграф 2, буква а) от Базелската конвенция, което изисква държава износител да гарантира, че отпадъците ще бъдат „върнати обратно от износителя или производителя или ако е необходимо, от самата държава износител на нейна територия“.

22      Ето защо според мен е ясно, че процесуалният въпрос дали е „неизпълнимо“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци за определено лице или орган да върне отпадъците, попадащи в обхвата на това задължение, е напълно второстепенен по отношение на наложеното с този регламент материалноправно задължение да се осигури по един или друг начин връщането на тези отпадъци в страната изпращач.

23      Ето защо член 24, параграф 2, трета алинея от Регламента относно превозите на отпадъци изисква издаването на нова нотификация само в случаите, попадащи в обхвата на букви а)—в) от него.

24      За пълнота следва да добавя, че член 24, параграф 2, буква а) от Регламента относно превозите на отпадъци не се прилага в този случай, тъй като UQ и IC никога не са изпращали нотификация за въпросните незаконни превози.

25      В съответствие с член 25, параграф 1 от Регламента относно превозите на отпадъци този орган може да възложи на нотификатора да поеме разходите, свързани с това обратно вземане. Въпреки това, както обяснява Naturvårdsverket в съдебното заседание, предвид разходите, свързани с извършването на такова обратно вземане, и невъзможността на физическите лица да ги покрият, в повечето случаи тези разходи в крайна сметка се поемат единствено от компетентния орган по изпращането.

26      Вж. член 9, параграф 2, буква б) от Базелската конвенция.

27      Вж. член 3, параграфи 1 и 2 от Регламента относно превозите на отпадъци.

28      Срв. член 24, параграф 3, буква б) от Регламента относно превозите на отпадъци, който предвижда, че задължението за оползотворяване или обезвреждане на незаконно превозвани отпадъци в случай на превоз, за който отговаря получателят, се носи преди всичко от това лице и само при условията на евентуалност — от самия компетентен орган или от физическо или юридическо лице, действащо от негово име.

29      Ето защо съгласно член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци при всяка нотификация за обратно вземане във формуляра, възпроизведен в приложение IА към Регламента относно превозите на отпадъци, трябва да се посочва как ще бъдат третирани въпросните отпадъци и в кое съоръжение ще се извърши операцията по оползотворяване или обезвреждане.

30      Вж. и член 22, параграф 8 от Регламента относно превозите на отпадъци, който се занимава с въпроса кога приключва задължението за обратно вземане или организиране на оползотворяване и обезвреждане, и в който се предвижда, че „задължението на нотификатора и допълнителното задължение на страната изпращач да вземе обратно отпадъците или да уреди алтернативно оползотворяване или обезвреждане приключва, когато съоръжението издаде сертификата за окончателно оползотворяване или обезвреждане“.

31      Както обясняват Парламентът, Съветът и Комисията, това е и причината, поради която в член 25, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2024/1157 на Европейския парламент и на Съвета от 11 април 2024 година относно превозите на отпадъци и за изменение на регламенти (ЕС) № 1257/2013 и (ЕС) 2020/1056 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1013/2006 (ОВ L 2024/1157) сега ясно се посочва, че вземането обратно на незаконно превозвани отпадъци се извършва единствено „за да се осигури тяхното обезвреждане или оползотворяване“.

32      За да бъда ясна, дори ако UQ и IC не бяха възложили на Naturvårdsverket да вземе обратно въпросните отпадъци, и при условие че се потвърди, че тези лица не притежават необходимите разрешителни, за да осигурят оползотворяването и обезвреждането на отпадъците по екологосъобразен начин, Naturvårdsverket, във всички случаи, щеше да бъде задължена да вземе обратно и да оползотвори и обезвреди въпросните отпадъци.

33      Също така, подобно тълкуване на практика би задължило компетентния орган да съхранява обратно взетия незаконен товар с риск от значително увреждане на околната среда; вж. по аналогия решение от 5 октомври 1999 г., Lirussi и Bizzaro (C‑175/98 и C‑177/98, EU:C:1999:486, т. 53).

34      Макар че въпросът на запитващата юрисдикция е поставен и във връзка с член 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за правата на човека, както правилно отбелязват институциите, докато Съюзът не се присъедини към тази конвенция, той не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза. При тези обстоятелства Съдът е постановил, че правото на Съюза следва да се тълкува и валидността на актовете на Съюза следва да се разглежда в светлината на гарантираните от Хартата основни права (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2020 г., Facebook Ireland и Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, т. 98 и 99 и цитираната съдебна практика).

35      Във всеки случай, като се има предвид фактът, че член 24, параграф 2 от Регламента относно превозите на отпадъци не предвижда нищо по отношение на обстоятелството дали собственикът на въпросните превозвани отпадъци да претендира за каквато и да е положителна стойност, която може да остане след тяхното оползотворяване и обезвреждане, а следователно тази разпоредба не преклудира тази възможност, UQ и IC запазват правото си да получат всички „обезвредени“ части от въпросните незаконно превозвани отпадъци и по този начин — това, което е останало от тяхната собственост след оползотворяването и обезвреждането.

36      Вж. член 4, параграф 1 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3), съгласно който отпадъците са предназначени за оползотворяване или обезвреждане. Както е обяснено в съображение 31 от тази директива, „[й]ерархията на отпадъците като цяло определя приоритетния ред на това какво представлява най-добрата възможност за околната среда в законодателството и в политиката относно отпадъците“.