1.

Сред разрешените в Италия видове хазартни игри е и т.нар. „моментна национална лотария“ ( 2 ), чието управление е възложено на концесия през 2009 г. Възлагащият орган избира концесионер чрез публична процедура за възлагане на концесия, която се основава на критерия за икономически най-изгодната оферта.

2.

Декрет-закон № 78/2009 ( 3 ) предвижда система за възлагане на концесии за моментната национална лотария, при която могат да бъдат избрани до четирима концесионери. Срокът на концесията е девет години, като той може да бъде продължен само веднъж за същия период от време.

3.

В процедурата е взело участие само Lotterie Nazionali Srl (наричано по-нататък „Lotterie Nazionali“), което е определено за единствен концесионер.

4.

Две години преди изтичането на първоначалния срок (2010—2019) нова правна уредба, а именно Декрет-закон № 148/17 ( 4 ), задължава възлагащия орган да разреши „продължаването на съществуващото концесионно правоотношение […] до изтичането на предвидения в […] концесионния акт максимален срок“ ( 5 ), тоест до 2028 г.

5.

Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) има съмнения дали продължаването на концесионното правоотношение през този период, без да се провежда нова процедура за възлагане, е съвместимо с правото на свободно предоставяне на услуги и със свободата на установяване (членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС), както и с Директива 2014/23/ЕС ( 6 ).

6.

Поставя се и въпросът дали операторите от сектора, които не са участвали в първоначалната процедура за възлагане, могат да се противопоставят на подновяването, изисквайки провеждането на нова процедура за възлагане.

7.

Съгласно член 3 („Принцип на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност“):

„1.   Възлагащите органи и възложителите прилагат по отношение на икономическите оператори принципа на равнопоставеност, без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.

[…]“.

8.

Член 43 („Изменение на договорите през техния срок на изпълнение“) предвижда:

„1.   Договорите за концесия могат да бъдат изменяни без нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива в следните случаи:

[…]

[…]

4.   Изменението на договор за концесия в рамките на неговия срок на изпълнение се счита за съществено по смисъла на параграф 1, буква д), когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената. При всички случаи, без да се засягат параграфи 1 и 2, изменението се счита за съществено, когато е изпълнено едно или повече от следните условия:

[…]

5.   За изменения на разпоредбите на договора [за концесия] по време на срока на изпълнение, различни от предвидените в параграфи 1 и 2, е необходима нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива“.

9.

Член 21 („Предоставяне на концесии в областта на хазартните игри“) гласи:

„1.   За да се гарантира защитата на първостепенни обществени интереси при дейностите по събирането на залози, когато са възложени на субекти извън публичната администрация, управлението на тези дейности винаги се възлага на концесия, при спазване на националните и общностните принципи и правила, обикновено на няколко субекта, избрани чрез открити, конкурентни и недискриминационни процедури. Съответно […] Министерството на икономиката и финансите — Автономна администрация на държавните монополи, започва съответните процедури за своевременно възлагане на концесията, свързана и със събирането на залози от разстояние за гореспоменатите лотарии, на най-много четирима от най-квалифицираните национални и общностни оператори на хазартни игри, които отговарят на критериите за надеждност в нравствено, техническо и икономическо отношение.

[…]

3.   Подборът чрез процедура за възлагане на концесия се основава на критерия за икономически най-изгодната оферта, като се дава приоритет на следните критерии: а) увеличение на стойността на предложените оферти спрямо предварително определена база, което гарантира при всички положения общи приходи в размер на не по-малко от 500 милиона евро през 2009 г. и 300 милиона евро за 2010 г., независимо от крайния брой на концесионерите;

[…]

4.   Концесиите по алинея 1, които евентуално могат да бъдат подновени не повече от веднъж, са с максимален срок от девет години, разделени на два периода, съответно от пет и четири години. Продължаването на концесията за втория период се обуславя от положителната оценка за управленските резултати от страна на администрацията концедент, която трябва да бъде дадена през първото шестмесечие на петата година на концесията“.

10.

В член 20, алинея 1 е посочено следното:

„Съгласно член 21, алинеи 3 и 4 от Декрет-закон № 78 от 1 юли 2009 г., изменен и преобразуван със Закон № 102 от 3 август 2009 г., Агенция „Митници и монополи“ разрешава продължаването на съществуващото концесионно правоотношение, свързано със събирането на залози, включително от разстояние, в моментните национални лотарии, до изтичането на предвидения в член 4, параграф 1 от концесионния акт максимален срок, така че да се осигурят нови и по-големи приходи в държавния бюджет в размер на 50 милиона евро за 2017 г. и 750 милиона евро за 2018 г.“.

11.

С обявления, публикувани в Официален вестник на Европейския съюз от 15 август 2009 г. и от 2 април 2010 г., Amministratione Autonoma Monopoli di Stato (Автономна администрация на държавните монополи, Италия) започва „процедура за подбор с оглед на възлагането на концесия за управление на публичните игри, наречени „моментни национални лотарии“ ( 7 ).

12.

В спецификацията на концесията е посочено, че: ( 8 )

13.

В процедурата за възлагане взема участие единствено Lotterie Nazionali и концесията е възложена само на това дружество.

14.

След като преминава първият подпериод от пет години, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Агенция „Митници и монополи“, Италия, наричана по-нататък „ADM“) ( 9 ) разрешава продължаването на концесионното правоотношение през втория подпериод от четири години — до 30 септември 2019 г.

15.

На 26 юли 2017 г. Lotterie Nazionali моли ADM да бъде приложена клаузата за продължаване на концесионното правоотношение за още един период от девет години.

16.

С акт от 19 септември 2017 г. ADM заключава, че исканото продължаване е в съответствие с обществения интерес.

17.

На 16 октомври 2017 г. влиза в сила член 20, алинея 1 от Декрет-закон № 148/2017.

18.

В съответствие с тази разпоредба с акт от 1 декември 2017 г. ADM определя датата 30 септември 2028 г. за краен срок на концесията, след като концесионерът формално приеме условията, конкретизирани в член 20, алинея 1 от Декрет-закон № 148/17. Lotterie Nazionali е приело тези условия същия ден.

19.

Дружествата Sisal SpA, Stanleybet Malta Ltd и Magellan Robotech Limited (наричани по-нататък „дружествата жалбоподатели“) обжалват това решение пред Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия), който отхвърля исканията им с решения № 9730/2018 и № 9734/2018, и двете от 4 октомври 2018 г.

20.

Дружествата жалбоподатели обжалват решенията на първоинстанционния съд пред Consiglio di Stato (Държавен съвет). ADM и Lotterie Nazionali също ги обжалват инцидентно, що се отнася до отхвърлените възражения за недопустимост.

21.

С „неокончателни частични решения“ № 6079 и № 6080 от 3 ноември 2019 г. Consiglio di Stato (Държавен съвет) отхвърля подадените инцидентно жалби на ADM и Lotterie Nazionali, а що се отнася до съществото на спора, изразява съмнения дали член 20, алинея 1 от Декрет-закон № 148/17 съответства на правото на Съюза.

22.

При това положение Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

23.

Преюдициалните запитвания постъпват в Съда на 23 септември 2019 г. Предвид връзката между тях Съдът ги съединява.

24.

Писмени становища представят Lotterie Nazionali, Lottomatica Holding, Sisal, Stanleybet Malta, Magellan Robotech, италианското правителство и Комисията, като същите отговарят писмено на въпросите, поставени от Съда.

25.

Съмненията, които Consiglio di Stato (Държавен съвет) отразява в актовете за преюдициално запитване, засягат най-вече съществото на спора, до което се отнасят първи, втори и трети преюдициален въпрос.

26.

За сметка на това четвъртият въпрос има по-скоро процесуален характер, доколкото се пита дали върху спора би оказало някакво влияние обстоятелството, че дружествата жалбоподатели, „оператори в сектора, които понастоящем са заинтересовани от навлизане на пазара“, не са участвали в първоначалната процедура за възлагане.

27.

След като анализирам първия преюдициален въпрос, ще обединя съображенията си относно втория и третия въпрос, чието съвместно разглеждане е за предпочитане предвид тясната връзка между тях.

28.

Преди това следва да се уточни кои разпоредби от правото на Съюза са приложими по разглежданите дела и кой е общият режим, въведен както от практиката на Съда, така и от Директива 2014/23, що се отнася до изменението в условията на концесиите.

29.

Трябва също така да посоча, че в случая не са направени никакви възражения с цел да се оспори италианската правна уредба за това, че прилага към този вид лотарии концесионния режим, относно чиято съвместимост с правото на Съюза Съдът вече се е произнесъл ( 10 ).

30.

В настоящия случай не се оспорва и обосновката на общия срок на концесията (първоначални девет години и евентуално още девет години) ( 11 ), нито други аспекти на нейния режим ( 12 ).

31.

Съгласно член 54 от Директива 2014/23 същата „не се прилага за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г.“. При положение че първоначалната концесия на моментната национална лотария е възложена през 2010 г., по принцип ( 13 ) изглежда, че посочената разпоредба изключва прилагането на Директива 2014/23 към спора ( 14 ).

32.

Още тук ще посоча, че какъвто и да е отговорът по това съмнение, във всички случаи би трябвало да се вземе предвид практиката на Съда относно значението на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, отнасящи се до свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, във връзка с правилата за обществените поръчки.

33.

По-специално тази съдебна практика извежда от посочените две разпоредби на Договора за функционирането на ЕС последици за това кога съществените изменения на даден договор за обществена поръчка могат по принцип да налагат провеждането на нова процедура за възлагане. Този критерий се прилага и спрямо концесионните договори за услуги ( 15 ).

34.

Ако предвид съществените изменения в условията на дадена концесия за същата трябва да се проведе нова процедура за възлагане, тя трябва да се урежда от разпоредбите, действащи към датата на обявяването ѝ, а не от разпоредбите, действали, когато е възложена първоначалната концесия ( 16 ).

35.

Изхождайки от тази предпоставка, ако въведените с Декрет-закон № 148/17 изменения в условията на концесията за моментната лотария са съществени до степен да се налага провеждането на нова процедура за възлагане, спрямо последната ще е приложима ratione temporis Директива 2014/23 ( 17 ).

36.

Същият критерий може да се приложи в случаите на удължаване на срока като разглежданото понастоящем, дори когато то е предвидено в първоначалния титул. Ако удължаването на срока за нов и продължителен период (от девет години) зависи от преценка ad casum от страна на възлагащия орган и не става автоматично ( 18 ), струва ми се по-логично да трябва да се приложи правната рамка, която е в сила към датата на това удължаване.

37.

При всички положения членове 3 и 43 от Директива 2014/23 просто инкорпорират в законодателен текст практиката на Съда в областта на обществените поръчки:

38.

Следователно, прилагайки или съдебната практика относно зачитането на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, или членове 3 и 43 от Директива 2014/23, резултатът ще е един и същ по същество.

39.

Що се отнася до неприлагането ratione materiae, което следвало от съображение 35 от Директива 2014/23 ( 22 ), на което се позовава Lotterie Nazionali ( 23 ), достатъчно е да се посочи, че в настоящия случай е била проведена състезателна процедура за възлагане, при която е имало публичност.

40.

Следвайки посочената по-горе линия в съдебната практика, член 43 от Директива 2014/23 прави разграничение между измененията на договора за концесия, които могат да се извършат „без нова процедура за възлагане“ (параграфи 1 и 2), и останалите изменения. Последните се определят като съществени.

41.

Параграф 5 от посочения член уточнява, че „[з]а изменения на разпоредбите на договора [за концесия] по време на срока на изпълнение, различни от предвидените в параграфи 1 и 2, е необходима нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива“.

42.

Ключът за отговора на въпроса кога дадено изменение е съществено и налага започването на нова процедура се съдържа в член 43, параграф 4 от Директива 2014/23: „[и]зменението на договор за концесия в рамките на неговия срок на изпълнение се счита за съществено […], когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената“.

43.

Конкретизирайки това общо правило, самият параграф 4 предвижда четири хипотези на съществени изменения, от които в настоящото дело значение може да имат две:

44.

След като подчертава, че дружествата жалбоподатели не са участвали в процедурата за възлагане, организирана в съответствие с Декрет-закон № 78/2009, Consiglio di Stato (Държавен съвет) посочва, че причината за неучастието им може да е била, че подновяването на концесията е само евентуално, тъй като зависи от упражняването на дискреционни правомощия, предоставени на администрацията.

45.

Той допълва, че тези дискреционни правомощия са премахнати с Декрет-закон № 148/17, който освен това влиза в сила две години преди да изтече (първият) деветгодишен срок, посочен в концесионния акт.

46.

Следователно според него евентуалната несъвместимост с европейската правна уредба се изразява в обстоятелството, че с нормативен акт от 2017 г. законодателят е елиминирал всякаква възможност за дискреция на администрацията, що се отнася до решението да се запази концесионното правоотношение или да се организира нова процедура за възлагане.

47.

Според мен, на първо място, трябва да се подчертае, че продължаването на концесионното правоотношение през допълнителен период от девет години вече присъства в първоначалния акт, който от своя страна е съобразен с Декрет-закон № 78/2009.

48.

Това обстоятелство е важно, защото при активирането на тази възможност се изпълнява посоченият акт, като просто се прилага една от разпоредбите на първоначалния концесионен договор.

49.

Както ще изложа по-нататък, упражняването на правомощието за продължаване на концесионното правоотношение — само веднъж — за нов период от девет години не променя първоначалния модел „множество концесионери“ (предвиждащ до четири възможни концесионера).

50.

Този модел се запазва като такъв. Тъй като обаче при прилагането му на практика през 2010 г. фактически само един икономически оператор е участвал в процедурата за възлагане и следователно е станал единствен концесионер, предвиденото в първоначалния титул продължаване на концесионното правоотношение през допълнителните девет години е трябвало да се извърши с него.

51.

Вярно е обаче, че също съгласно първоначалния титул администрацията концедент трябва да бъде тази, която дава положителна оценка за управлението на концесионера, за да улесни преминаването към следващия период от девет години.

52.

Без да се засягат разясненията ми относно специфичните условия, наложени на концесионера, за да получи продължаване на концесионното правоотношение за нови девет години, считам за ирелевантно обстоятелството, че това продължаване е решено посредством декрет-закон, след като администрацията концедент е потвърдила, че то съответства на обществения интерес.

53.

Всъщност с акт от 19 септември 2017 г. ( 26 ) ADM дава положителна оценка за управлението, осъществено дотогава от Lotterie Nazionali, и излага причините, поради които е необходимо продължаване на концесионното правоотношение с това дружество за още девет години в съответствие с първоначалния титул. При извършването на тази оценка ADM упражнява дискреционните си правомощия, посочени от Consiglio di Stato (Държавен съвет).

54.

Във въпросния акт е посочено, че продължаването на концесионното правоотношение с Lotterie Nazionali е в обществен интерес от икономическа гледна точка, но освен това то е оправдано, защото оценката за поведението на това дружество е положителна ( 27 ).

55.

Затова Декрет-закон № 148/17 потвърждава целесъобразността на продължаването на концесионното правоотношение, която вече е била преценена от ADM при упражняване на дискреционните ѝ правомощия.

56.

Каквито и да са били причините това продължаване да се извърши със законодателен акт, а не с акт на публичната администрация концедент, сигурно е, повтарям, че още преди приемането на Декрет-закон № 148/17 последната вече е дала положителна оценка за управлението на концесионера и е изтъкнала обществения интерес от продължаването на концесионното правоотношение.

57.

На различни места в актовете за преюдициално запитване, както и в някои становища на субектите, които се противопоставят на продължаването на концесионното правоотношение с Lotterie Nazionali ( 28 ), се поддържа, че това продължаване би означавало моделът „множество концесионери“ да се превърне в модел „един концесионер“.

58.

Вече посочих, че изборът на модела „множество концесионери“, направен в Декрет-закон № 78/2009, остава в сила, когато е разрешено продължаването на концесионното правоотношение, като той сам по себе си не е заменен от модел „един концесионер“ по силата на Декрет-закон № 148/17.

59.

Обясних също, че ако може да се говори за един концесионер в рамките на настоящия спор, това се дължи не на прилагането на определена норма, а единствено на фактическо обстоятелство: в процедурата за възлагане е участвал само един кандидат.

60.

От гледна точка на правото на Съюза всяка от двете възможности по принцип би могла да бъде законосъобразна, както потвърждава Съдът ( 29 ). Изборът в нормативен план на модела „един концесионер“ обаче би изисквал по този начин да се преследва последователно определена законосъобразна цел.

61.

Не намирам за необходимо да продължавам в тази посока с цел да анализирам обосновката на модела „един концесионер“, тъй като, повтарям, този модел не е използван в настоящия случай.

62.

Вярно е, че в акта на ADM от 19 септември 2017 г. се споменава моделът „един концесионер“, за който тази публична агенция тогава смята, че е за предпочитане ( 30 ). Става въпрос обаче за съображения, които ADM излага при условията на евентуалност, в случай че не бъде възприето предложението ѝ за продължаване на концесионното правоотношение с Lotterie Nazionali ( 31 ).

63.

Така спорът относно (несъществуваща) промяна на модела ми се струва неуместен. Желанието на италианския законодател, включително с приемането на Декрет-закон № 148/17, не е концесиите за управление на моментната национална лотария да се придържат занапред към модела „един концесионер“. В този декрет-закон просто е направен избор да се продължи концесионното правоотношение — в съответствие с клаузите на първоначалния акт — с дружеството, на което е била възложена концесията, след като единствено то е взело участие в процедура за възлагане, обявена по модела „множество концесионери“.

64.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) признава, че Декрет-закон № 148/17 запазва „същото правно основание (causa petendi) и предмет на договаряне (petitum)“ като първоначалните. По-конкретно общата сума, която Lotterie Nazionali трябва да плати за втория период от девет години, е равна на посочената в първоначалния акт (800 милиона евро).

65.

Въпреки това в актовете за преюдициално запитване се изтъква една промяна, която засяга „начините и срока за плащане на концесионното възнаграждение“: то трябва да бъде изплатено още през 2017 г. (50 милиона евро) и 2018 г. (750 милиона евро) ( 32 ).

66.

Запитващата юрисдикция допълва, че това обстоятелство би могло да предполага „потенциалното изменение на общия размер на дължимото плащане, с оглед на неговата тежест, предвид — според посоченото от жалбоподателите — обективния и общоизвестен факт на финансовата стойност на времето“.

67.

Защитниците на тезата, че новият начин на плащане не съставлява съществено изменение, посочват, че както при възлагането на концесията през 2010 г., така и при подновяването ѝ през 2017 г. сумата, която концесионерът трябва да заплати, е една и съща (800 милиона евро). Освен това предсрочното плащане било по-обременително за концесионера, тъй като трябвало да се извърши още преди началото на втория деветгодишен период.

68.

Произнасянето по съмненията на Consiglo di Stato (Държавен съвет) изисква: а) да се сравни начинът на плащане през първия период на концесията с този през втория и б) ако това сравнение покаже, че е имало някакво изменение, то да се квалифицира като съществено или несъществено.

69.

При първоначалната концесия приходите в полза на администрацията концедент са в размер на поне 500 милиона евро през първата година (2009) и 300 милиона евро през втората (2010).

70.

Съгласно разпределението на плащанията, въведено с Декрет-закон № 148/17, както вече бе посочено, приходите в полза на държавния бюджет са от 50 милиона евро за първата година (2017) и от 750 милиона евро за втората година (2018), с което всъщност се прави предсрочно плащане на концесионното възнаграждение за срока на подновяване на концесията.

71.

Следователно новите условия на плащане предполагат, че:

72.

Следователно е имало изменение на ритъма, с който концесионерът е трябвало да плаща възнаграждението, а не на неговия размер, нито на разделянето му на две последователни части.

73.

Би могло да се предположи, че както отбелязва Комисията ( 33 ), намалението на размера на първото плащане (50 милиона евро) би позволило на концесионера да се подготви по-добре за плащането на втората част (750 милиона евро) през следващата година. Въпреки че тази втора част е повече от два пъти по-голяма от съответната вноска, определена в Декрет-закон № 78/2009, концесионерът би могъл от самото начало да разчита на приходи от самата концесия, поради което не е изключено системата да го облагодетелства като цяло.

74.

Сигурно е обаче, че предсрочното плащане — две години по-рано — на концесионното възнаграждение, дължимо за новия срок, би могло само по себе си да причини финансови затруднения на концесионера, аналогични на тези, които всеки икономически оператор има при предсрочно плащане в замяна на бъдещи приходи ( 34 ).

75.

Ако засега се абстрахираме от останалите обстоятелства относно плащането на концесионното възнаграждение, продължаването на концесионното правоотношение с Lotteriе Nazionali за още девет години не съставлява никакво изменение (нито съществено, нито несъществено) на самата концесия, тъй като, повтарям, то е в съответствие с първоначалния акт.

76.

Положението би било различно, ако подновяването на концесията не беше предвидено още от самото начало в посочения акт. В тази хипотеза удължаването — било ex lege, било по самостоятелно решение на възлагащия орган — с девет години на срока на вече приключила концесия, без да се проведе нова процедура за възлагане, несъмнено би означавало, че е налице съществено изменение на концесионния договор ( 35 ).

77.

Следователно спорът се свежда до това да се прецени дали начинът на плащане през втория концесионен период се различава съществено от приложимия спрямо първия период.

78.

Ще припомня, че за двата периода се запазват непроменени не само „правното основание (causa petendi) и предметът на договаряне (petitum)“, но и концесионното възнаграждение, което концесионерът трябва да плати, както и изискването плащането да се извърши на две части, съответстващи на първата и на втората година от всеки от тези периоди.

79.

Всъщност наложената промяна е свързана с размера на тези две части, който се различава по описания вече начин, както и с предсрочното плащане — през 2017 г. и 2018 г. — спрямо началото на новия концесионен период, което е през 2019 г. ( 36 )

80.

Без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция, която е в най-добро положение да се произнесе по този въпрос предвид познаването на спора, не считам, че изменението на размера на всяка част може да се квалифицира като съществено, защото, ако се претеглят предимствата и недостатъците за концесионера и за администрацията концедент, финансовият баланс на концесията не изглежда променен в полза на концесионера до степен, която да налага провеждането на нова процедура за възлагане.

81.

Единствено по-задълбочен икономически анализ би позволил да се прецени дали това, което на пръв поглед изглежда като недостатък за концесионера (предсрочно плащане, когато Lotterie Nazionali още не може да получава приходите, свързани с втория концесионен период), наистина е недостатък, или би могло парадоксално да му носи ползи, или пък по този начин просто се запазва първоначалният финансов баланс като цяло.

82.

Когато в акта на ADM от 19 септември 2017 г. се анализират предимствата от продължаването на концесионното правоотношение с концесионера за втори период от девет години, не се забравя, че има и други оператори, готови да заемат мястото му ( 37 ). В актовете за преюдициално запитване също се намеква за „операторите в сектора, които понастоящем са заинтересовани от навлизане на пазара“.

83.

Очакванията на дружествата жалбоподатели обаче не могат да имат предимство пред неопровержимия факт, че първоначалната концесия предвижда ab initio евентуалното ѝ подновяване за втори деветгодишен период, без конкуренция с трети лица. Въпросните очаквания ще могат евентуално да бъдат задоволени в края този деветгодишен период (който не може да бъде удължаван).

84.

От своя страна, Lottomatica Holding и Lotterie Nazionali поддържат ( 38 ), че по-ранното вземане (през 2017 г.) на решението за продължаване на концесионното правоотношение е оправдано, защото в противен случай щеше да е необходимо достатъчно време, за да може да се проведе нова процедура за възлагане и да е налице концесионер на 30 септември 2019 г.

85.

Запитващата юрисдикция е компетентна да изясни дали е налице тази или друга причина за осъществяване на контакт с концесионера преди приключването на първия деветгодишен период и за вземане на решение — още тогава — относно продължаването на концесионното правоотношение за втория период със същата продължителност.

86.

Във всеки случай считам, че този фактор е ирелевантен за преценката на въпроса дали промените, свързани с плащането на концесионното възнаграждение, могат да се квалифицират като съществени изменения в условията на концесията. В това отношение значение има съдържанието на такива изменения, а не моментът, когато администрацията концедент е решила да ги наложи.

87.

Времевите обстоятелства, при които ADM е приела това решение, биха могли да повлияят на други елементи на съдебния контрол върху него (например да разкрият евентуална злоупотреба с власт), но аз не ги намирам за релевантни при преценката дали е имало съществени изменения в условията на концесията.

88.

В обобщение, ако спорът се ограничи до изясняването на въпроса дали изменението в последователността на плащанията би могло да се счете за съществено, защото „прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената“ (член 43, параграф 4 от Директива 2014/23), моят отговор е отрицателен, въпреки че, настоявам, запитващата юрисдикция има последната дума в това отношение.

89.

Най-общо казано, с последния си преюдициален въпрос Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска да се установи дали, макар дружествата жалбоподатели да не са участвали в първоначалната процедура за възлагане, която „е продължена с досегашния концесионер, при описаните [в акта за преюдициално запитване] нови договорни условия“, те могат да обжалват подновяването на концесията.

90.

Виждането на Consiglio di Stato (Държавен съвет) е, че въпросните дружества биха могли да изтъкнат не законен интерес от подновяването на процедурата, а по-скоро законен интерес от упражняването на правото на преценка от страна на възлагащия орган след изтичането на първия концесионен период ( 39 ). Поради това според него е ирелевантно дали те са участвали в процедурата от 2010 г.

91.

Като правило според Съда „[п]оначало участието в процедура за възлагане на обществена поръчка може да е валидно от гледна точка на член 1, параграф 3 от Директива 89/665 условие, което трябва да бъде изпълнено, за да се установи, че съответното лице има интерес от спечелването на въпросната поръчка или рискува да претърпи вреди в резултат на твърдяната незаконосъобразност на решението за възлагане на поръчката“ ( 40 ).

92.

Според мен обаче това правило не е приложимо към настоящия спор, в който целта не е да се изясни дали лицата, които не са се включили като участници в процедурата за подбор на концесионера, са процесуално легитимирани да обжалват (първоначалното) решение за възлагане. Понастоящем се спори по въпроса дали в рамките на подновяването на концесията дружествата жалбоподатели могат да изтъкнат интереса си от това подновяването да се извърши посредством процедура за възлагане и следователно да се състезават за възлагането на концесията.

93.

Отговорът е свързан с вече разгледаните въпроси по същество, т.е. с това дали промените в режима на плащане на концесионното възнаграждение за втория период на концесията са достатъчни, за да изменят съществено първоначалните условия на тази концесия.

94.

За да се отговори обаче на въпроса дали тези промени са съществени, при което би възникнало задължение за провеждане на нова процедура за възлагане, в която заинтересованите оператори биха могли да участват, на последните трябва да бъде призната възможността да сезират съда, който да провери това.

95.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин:

„Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, както и членове 3 и 43 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия, трябва да се тълкуват в смисъл, че: