1.

Предмет на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е поведението на словенските правоприлагащи органи във връзка с претърсването и изземването на документи и информационни носители в помещенията на Словенската централна банка — Banka Slovenije. Те се извършват в рамките на национална процедура по разследване, която се провежда по-специално срещу бившия управител на Banka Slovenije. В това отношение по-конкретно става въпрос за обвинение в злоупотреба със служебно положение при преструктурирането на словенска частна банка през 2013 г., тоест преди създаването на Европейския банков съюз, в рамките на който банковият надзор и преструктурирането на банките до голяма степен се прехвърлят от националните надзорни органи — в случая със Словения това е централната банка — на Съюза ( 2 ).

2.

Свързаното с правото на Съюза измерение на разглежданото дело произтича от позицията на националните централни банки в Европейската система на централните банки (наричана по-нататък „ЕСЦБ“). Това е така, тъй като при изпълнение на техните основни задачи в областта на паричната политика националните централни банки и Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) са „свързани“ и си сътрудничат толкова тясно, че е налице „различна […] структура и не толкова отчетливо […] разграничение между правния ред на Съюза и националните правни системи“ ( 3 ).

3.

В този контекст Европейската комисия обвинява словенските правоприлагащи органи, че с извършеното без разрешение от ЕЦБ обстойно претърсване и изземване в помещенията на централната банка са накърнили неприкосновеността на архивите на ЕЦБ. Тя е уредена в Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза ( 4 ). Словенските органи разглеждат това обвинение като недопустима намеса в чисто национална процедура по разследване.

4.

Следователно задачата на Съда в настоящото дело е да разреши противоречието, в основата на което могат да стоят интересът на Съюза да поддържа оперативната способност и независимостта на ЕЦБ и интересът на държавите членки от ефективността на техните мерки, свързани с наказателното преследване.

5.

Член 9.2 от Протокол № 4 към Договора за функционирането на ЕС за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Уставът на ЕСЦБ и на ЕЦБ) ( 5 ) гласи:

„ЕЦБ осигурява изпълнението на задачите, възложени на ЕСЦБ в съответствие с член 127, параграфи 2, 3 и 5 от [ДФЕС] чрез осъществяване на нейната собствена дейност в съответствие с настоящия устав или чрез националните централни банки по силата на членове 12.1 и 14“.

6.

Член 12.1 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ предвижда:

„Управителният съвет приема насоките и решенията, необходими за осигуряване изпълнението на задачите, възложени на ЕСЦБ, в съответствие с Договорите и настоящия устав. […]

Доколкото това се счита за възможно и подходящо и без да се накърняват разпоредбите на настоящия член, ЕЦБ може да възлага на националните централни банки изпълнението на операции, които са част от задачите на ЕСЦБ“.

7.

Член 14.3 от този устав гласи:

„Националните централни банки са неразделна част от ЕСЦБ и действат в съответствие с насоките и указанията на ЕЦБ. Управителният съвет предприема необходимите мерки, за да гарантира съобразяването с насоките и указанията на ЕЦБ и изисква предоставяне на всякаква необходима информация“.

8.

Член 39 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ гласи:

„ЕЦБ притежава на териториите на държавите членки тези привилегии и имунитети, които са необходими за изпълнението на нейните задачи, при условията, предвидени в Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз“.

9.

Член 1 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза гласи:

„Помещенията и сградите на Съюза са неприкосновени. Те не могат да бъдат подлагани на претърсване, реквизиция, конфискация или експроприиране. Собствеността и имуществата на Съюза не могат да бъдат подлагани на каквито и да било административни или правни ограничения без разрешение на Съда“.

10.

Член 2 от този протокол гласи:

„Архивите на Съюза са неприкосновени“.

11.

Член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза гласи следното:

„Институциите на Съюза, за целите на прилагането на настоящия протокол, си сътрудничат с компетентните органи на съответните държави членки“.

12.

Член 22, параграф 1 от същия протокол предвижда:

„Настоящият протокол се прилага също и спрямо Европейската централна банка, членовете на нейните органи и служителите ѝ, без да се засягат разпоредбите на Протокола за устава на Европейската система на централните банки и Европейската централна банка“.

13.

Член 3 от Споразумението от 18 септември 1998 година между правителството на Федерална република Германия и Европейската централна банка (ЕЦБ) относно седалището на ЕЦБ (наричано по-нататък „Споразумението за седалището“) ( 6 ) предвижда следното:

„Установената в член 2 от [Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза] неприкосновеност на архивите се прилага по-специално за всички преписки, писма, документи, ръкописи, фотографии, филми и звукозаписи, компютърни програми и магнитни ленти или дискети, които са принадлежащи на или са притежавани от ЕЦБ, и за всички съдържащи се в тях данни“.

14.

Между септември 2014 г. и април 2015 г. въз основа на различни данни Nacionalni preiskovalni urad (Национална служба за разследвания, Словения) започва процедура по разследване срещу някои висши членове на Надзорния съвет на Словенската национална банка по подозрение в злоупотреба със служебно положение в рамките на преструктурирането на словенска частна банка през 2013 г. Разследването се отнася по-специално до тогавашния управител на Banka Slovenije.

15.

В периода от февруари до април 2015 г. службата за разследвания многократно изисква от Banka Slovenije, на основание Наказателнопроцесуалния кодекс на Словения, да ѝ предостави определени документи и информация във връзка с тези обвинения. Banka Slovenije обаче не изпълнява изцяло тези искания.

16.

Впоследствие Okrožno sodišče v Ljubljana (Окръжен съд Любляна, Словения) разпорежда претърсване и изземване в помещенията на Banka Slovenije по искане на словенската прокуратура. Управителят на Словенската централна банка оспорва тези действия, като се позовава на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

17.

Въпреки това на 6 юли 2016 г. полицията извършва претърсване в Banka Slovenije и изземва по-специално следните документи и данни:

18.

Още на същия ден управителят на ЕЦБ подава официален протест срещу изземването на посочените документи, като се позовава на неприкосновеността на архивите на ЕЦБ. Той твърди по-специално че преди прилагането на мерките словенските органи не са се опитали да съгласуват действията си с ЕЦБ.

19.

В рамките на последвалия контакт между словенския представител на ЕЦБ и отговорните за разследването словенски органи последните изразяват становището, че относно привилегиите и имунитетите, които евентуално биха могли да се прилагат за някои от иззетите документи, може да се вземе решение едва след като тези документи бъдат прегледани. Въпреки принципно изразената готовност за сътрудничество словенските органи не приемат предложението на ЕЦБ за постигане на споразумение относно общ подход за идентифициране на документите на ЕЦБ с цел да се предотврати възможността за преценка на тези документи без ЕЦБ да е вдигнала тяхната защита. Това е така, тъй като словенският главен прокурор счита това предложение за недопустима намеса в провежданата процедура по разследване. Все пак за 18 ноември 2016 г. е уговорена среща между компетентния прокурор и представителя на ЕЦБ, на която е трябвало да бъдат обсъдени подробностите във връзка със сътрудничеството.

20.

На 27 октомври 2016 г. компетентният прокурор уведомява представителя на ЕЦБ, че на 17 ноември 2016 г. следователите вече ще започнат запазването на електронните данни ( 7 ) в съответствие със словенския Наказателнопроцесуален кодекс и представителят на ЕЦБ е поканен да участва.

21.

На 16 ноември 2016 г. ЕЦБ подава пред Okrožno sodišče v Ljubljana (Окръжен съд Любляна) молба за налагане на обезпечителна мярка, за да предотврати предстоящото запазване на електронни документи. Според словенското правителство законосъобразността на самото претърсване и изземване също е предмет на тази молба. Okrožno sodišče v Ljubljana (Окръжен съд Любляна) обаче я отхвърля на следващия ден, тъй като счита, че Протоколът за привилегиите и имунитетите на Съюза не изключва изземването и запазването.

22.

Също на 17 ноември 2016 г. започва запазването на електронните документи, по-специално на тези от лаптопа на управителя на Словенската централна банка. Представителят на ЕЦБ взема участие в тези действия и изрично посочва, че е налице нарушение на архивите на ЕЦБ. Това не води до изключване на определени документи. Срещата между компетентния прокурор и представителя на ЕЦБ, която първоначално е насрочена за 18 ноември 2016 г., е отложена за неопределено време.

23.

На 17 януари 2017 г. ЕЦБ подава жалба пред словенския Конституционен съд срещу решението на Okrožno sodišče v Ljubljana (Окръжен съд Любляна) от 17 ноември 2016 г. Според ЕЦБ Okrožno sodišče v Ljubljana (Окръжен съд Любляна) е нарушил нейното основно право на достъп до правосъдие, тъй като е трябвало да отправи до Съда преюдициален въпрос за тълкуването на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

24.

С имейл от 15 май 2017 г. компетентният прокурор информира представителя на ЕЦБ, че към този момент полицията преценявала иззетите и запазени документи и в тази връзка е получила указания да отдели всички документи, които официално и формално са издадени от ЕЦБ, както и всички имейли, чийто подател е ЕЦБ и чийто получател е Banka Slovenije. По отношение на тези документи ЕЦБ щяла да получи впоследствие възможност да изрази становището си относно потенциалното въздействие на тяхното използване в наказателното производство върху изпълнението на нейните задачи и правомощия. Словения обаче поддържала становището си, че тези документи не са от „архивите на ЕЦБ“. В случай че ЕЦБ имала притеснения относно определени документи, словенските органи предлагат да проведат наказателното производство при условията на строга поверителност и при закрити врати, ако тези документи се окажат от съществено значение за наказателното производство.

25.

ЕЦБ обаче поддържа становището си, че в обхвата на защитата на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза попадат и документи на Banka Slovenije, доколкото те са издадени при изпълнение на нейните задачи в рамките на ЕСЦБ и Евросистемата. Освен това ЕЦБ трябвало да вдигне защитата на всички документи, които попадат в обхвата на защитата на Протокола, преди тяхното използване в рамките на наказателното производство.

26.

По време на проведена на 12 юни 2017 г. среща на двете страни не е постигнато споразумение по този въпрос.

27.

На 13 февруари 2018 г. ЕЦБ предоставя на прокуратурата окончателното си предложение за идентифицирането на документите, които попадат в обхвата на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

28.

С решение от 19 април 2018 г. словенският Конституционен съд отхвърля жалбата на ЕЦБ от 17 януари 2017 г., поради това че последната не може да бъде носител на основни права.

29.

На среща на 13 юни 2018 г. компетентният прокурор уведомява представителя на ЕЦБ, че полицията е приключила проверката на иззетите документи. Той съобщава, че ЕЦБ може да провери посочените в точка 24 от настоящото заключение документи, след като бъде съставен окончателният доклад на полицията. Той посочва обаче, че с цел да се избегне намесата на ЕЦБ в текущите разследвания, използваните за окончателния доклад документи ще бъдат предоставени на ЕЦБ едва след като полицията ги предаде на прокуратурата.

30.

На 28 април 2017 г. на основание член 258 ДФЕС Комисията изисква от Словения да предостави становище по обвинението, че при претърсването и изземването в помещенията на Banka Slovenije на 6 юли 2016 г. Словения не е гарантирала неприкосновеността на архивите на ЕЦБ и по този начин е нарушила член 343 ДФЕС, член 39 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ и членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза. Освен това, словенските органи избягвали конструктивна дискусия, като не се съобразявали със задължението за лоялно сътрудничество съгласно член 4, параграф 3 ДЕС и член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

31.

Словения отговаря, че иззетите документи не могат да бъдат отнесени към понятието „архиви на ЕЦБ“ по смисъла на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза. Документите били притежавани и държани от Banka Slovenije, която трябвало да се счита за „трето лице“ по отношение на ЕЦБ. Освен това по време на цялото производство словенските органи били взели предвид във възможно най-голяма степен правните възгледи на ЕЦБ, без обаче да стигнат до извода, че същите са релевантни по същество. По-скоро ЕЦБ не била изпълнила задължението си за лоялно сътрудничество, като се опитала да предотврати осигуряването на доказателства за целите на националното наказателно производство.

32.

Комисията не споделя това виждане и на 20 юли 2018 г. отправя мотивирано становище до Словения, на което тя отговаря на 11 септември 2018 г.

33.

На 16 април 2019 г. Комисията предявява настоящия иск.

34.

Комисията моли Съда:

35.

Словения моли Съда:

36.

С определение от 3 септември 2019 г. председателят на Съда допуска встъпването на ЕЦБ в подкрепа на исканията на Комисията.

37.

В съдебното заседание, проведено на 22 юни 2020 г., вземат участие Словения, Комисията и ЕЦБ.

38.

Комисията основава иска си на две твърдения за нарушения, които са свързани с различни действия на словенските правоприлагащи органи.

39.

В това отношение първото твърдение за неизпълнение се отнася до събитията на 6 юли 2016 г., тоест действителното претърсване на помещенията на Banka Slovenije и изземването на определени документи и информационни носители ( 8 ). Според Комисията с действията си Словения е накърнила неприкосновеността на архивите на ЕЦБ съгласно член 343 ДФЕС, член 39 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, членове 2 и 22 във връзка с член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза и е нарушила член 4, параграф 3 ДЕС (вж. по този въпрос раздел А по-нататък).

40.

Освен това Комисията счита, че преди и след претърсването и изземването словенските органи не са съгласували в достатъчна степен действията си с ЕЦБ. Това поведение е предмет на второто твърдение, в което Комисията се позовава на неизпълнение на задължението за добросъвестно сътрудничество съгласно член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза и член 4, параграф 3 ДЕС (вж. по този въпрос раздел Б по-нататък).

41.

Що се отнася до първото твърдение на Комисията, страните спорят, от една страна, дали документи, притежавани от национална централна банка, могат да попаднат под защитата на архивите на ЕЦБ, която е предвидена в членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза. Докато според Словения това е изключено още по дефиниция, Комисията счита, че такива документи също са защитени, доколкото са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ или на Евросистемата.

42.

От друга страна, е налице несъгласие относно правния режим, който се прилага за „архивите на ЕЦБ“. ЕЦБ и Комисията считат по-специално че ЕЦБ трябва да даде съгласието си по отношение на всички документи, които са обхванати от това понятие, преди да бъдат използвани в национално наказателно производство. За разлика от тях, Словения счита, че ЕЦБ може да се противопостави на изземването на документите за целите на наказателното производство само ако покаже, че то засяга оперативната способност и независимостта на ЕЦБ.

43.

Следователно, на първо място, трябва да се провери дали и евентуално за кои видове документи, притежавани от дадена национална централна банка, се прилага предвидената в членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза защита на „архивите на ЕЦБ“ (вж. по този въпрос точка 1 по-нататък).

44.

На второ място, трябва да се обсъди кои конкретни действия са предвидени или забранени в Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза по отношение на архивите на ЕЦБ (вж. по този въпрос точка 2 по-нататък).

45.

Членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза не дефинират понятието „архиви на ЕЦБ“.

46.

Съгласно член 3 от Споразумението между ЕЦБ и Федерална република Германия относно седалището на ЕЦБ в обхвата на понятието попадат „по-специално всички преписки, писма, документи, ръкописи, фотографии, филми и звукозаписи, компютърни програми и магнитни ленти или дискети, които са принадлежащи на или са притежавани от ЕЦБ, и […] всички съдържащи се в тях данни“.

47.

Въпросът, доколко разпоредбите на Споразумението относно седалището могат да претендират за общо действие ( 9 ), не се нуждае от отговор в настоящия случай, тъй като от формулировката („по-специално“) в член 3 от Споразумението за седалището е видно, че защитените документи не са изброени изчерпателно и Комисията се позовава на защита на архивите на Съюза, която надхвърля това изброяване. От гледна точка на Комисията неприкосновеността на архивите на ЕЦБ се отнася не само за документи, които са „принадлежащи на или притежавани“ от ЕЦБ, но и за документи, които са притежавани и произхождат от национална централна банка, доколкото същите са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ.

48.

Словения се противопоставя на това схващане, като изтъква, че ограничаването на защитата до документи, „принадлежащи на или притежавани“ от съответната организация съответствало на общите принципи на международното публично право ( 10 ). Привилегиите и имунитетите на Съюза произтичали от имунитетите, които са предоставени на международните организации в международното публично право, за да ги защитят от необоснована намеса от държавата на установяване. Тъй като с напредване на интеграцията Съюзът вече не можел да се разглежда като класическа международна организация, привилегиите и имунитетите, които са му предоставени, също така били загубили основанието си и следователно трябвало да се прилагат ограничително. Това било така, тъй като противно на типичния случай при международните организации, Съюзът не е в по-слаба позиция спрямо своите държави членки. Според Словения при всички случаи даден документ вече не е защитен от член 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза, ако съответната институция съобщи за или предаде този документ на национален орган, например централна банка. Това е така, тъй като предаването на трети лица следвало да се счита за отказ от привилегиите и имунитетите на Протокола. Накрая, функционалният характер на привилегиите и имунитетите на Съюза също изисквал ограничително тълкуване.

49.

Понятието „архиви на Съюза“ трябва да се тълкува самостоятелно съгласно правото на Съюза ( 11 ) в светлината на международното публично право. Според постоянната практика на Съда при това тълкуване следва да се отчитат не само текстът, но и контекстът на разпоредбата, както и нейният смисъл и цел ( 12 ).

50.

От взаимодействието с член 1 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза може да се заключи, че спорните документи и информационни носители не отпадат от обхвата на защитата на член 2 във връзка с член 22 от Протокола само защото не са се намирали в помещенията на ЕЦБ. Това е така, тъй като всички обекти, които се намират в сградите и помещенията на ЕЦБ, са вече защитени от член 1 във връзка с член 22 от Протокола. Ако редом с това член 2 от Протокола трябва да запази своето самостоятелно приложно поле, то той по принцип следва да обхваща също така документи и информационни носители, които се намират на места, различни от помещенията на ЕЦБ, доколкото същите представляват „архиви на Съюза“.

51.

По отношение на член 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза Съдът е постановил също, че неприкосновеността на архивите на Съюза не е абсолютна, а следва да се разбира функционално ( 13 ). Противно на схващането на Словения, от това обаче не следва общо задължение за ограничително тълкуването на член 2 във връзка с член 22 от Протокола. Напротив, това означава, че обхватът на защитата е ограничен от смисъла и целта на разглежданото освобождаване ( 14 ). В същото време от това следва, че обхватът на защитата може да бъде определен и само с оглед на тази цел ( 15 ).

52.

Целта на посочените разпоредби е — по този въпрос между страните в настоящото производство няма спор — да защитят оперативната способност и независимостта на ЕЦБ ( 16 ). В това отношение Съдът е постановил, че неприкосновеността на архивите има за цел по-специално да предотврати разкриването на съдържащи се в защитените документи данни, ако по този начин може да бъде засегната оперативната способност или независимостта на съответната институция, особено поради възможността да бъде застрашено изпълнението на задачите на тази институция ( 17 ).

53.

Съгласно член 127 ДФЕС обаче ЕЦБ не изпълнява самостоятелно своята основна задача, а именно да поддържа ценова стабилност ( 18 ), а прави това съвместно с националните централни банки, които заедно с ЕЦБ образуват ЕСЦБ (вж. член 282, параграф 1 ДФЕС).

54.

Оперативната самостоятелност и правилното изпълнение на задачите на ЕСЦБ, съответно на Евросистемата ( 19 ) изискват тясно сътрудничество, основано на разделението на труда, и постоянен обмен между ЕЦБ и националните централни банки. Съгласно член 9.2 от Устава на ЕЦБ и на ЕСЦБ в това отношение всички задачи, възложени на ЕСЦБ в съответствие с член 127 ДФЕС, се изпълняват чрез самата ЕЦБ или чрез националните централни банки. Съответно Съдът е постановил, че ЕСЦБ „свързва“ и кара тясно да си сътрудничат ЕЦБ и националните централни банки, така че е налице не толкова отчетливо разграничение между правния ред на Съюза и националните правни системи ( 20 ).

55.

По тази причина доводът на Словения, че ЕЦБ се отказва от даден документ, когато го предава или изпраща на националните централни банки, и следователно такъв документ вече не е обхванат от защитата по членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза, следва да бъде отхвърлен. Това е така, тъй като, доколкото става дума за документ, който е свързан с дейността на ЕСЦБ, при предаването на национална централна банка той не излиза извън рамката на ЕСЦБ. Докато обаче даден документ се намира в определената рамка на ЕСЦБ, той трябва по принцип да попада и в режима на защита, който е предвиден за архивите на ЕЦБ в Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

56.

В това отношение не може да става дума и за разкриване пред „трети лица“. Всъщност централните банки и техните управители са също национални органи. С оглед на ЕСЦБ обаче те имат двояка функционална роля ( 21 ). В това отношение националните централни банки не са сравними с органите на държавите членки, на които е поверено прилагането на правото на Съюза в други области. Напротив, съгласно член 14.3 от Устава на ЕЦБ и на ЕСЦБ националните централни банки са „неразделна част“ от ЕСЦБ. Освен това, съгласно член 283, параграф 1 ДФЕС управителят на централната банка на дадена държава членка, чиято парична единица е еврото, е член на Управителния съвет на ЕЦБ.

57.

Следователно, ако волята е била защитата на архивите на ЕЦБ в контекста на ЕСЦБ да се ограничи до документи, които изхождат от ЕЦБ или във всеки случай са притежавани от нея — като се изключат всички тези, които са притежавани от националните централни банки или изхождат от тях — от обхвата на защитата щяха да бъдат изключени в голяма степен документи, чието разгласяване би могло да застраши правилното изпълнение на задачите на ЕСЦБ или Евросистемата. Следователно неприкосновеността на архивите на ЕЦБ не би могла да изпълни своята функция.

58.

Това важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че определени мерки на паричната политика изискват в частност поверителността на определени данни и тези данни могат също така, или дори на първо място, да са притежавани или държани от националните централни банки. Това може да бъде илюстрирано например от програмата Public Sector Purchase Programme (наричана „PSPP“) на ЕСЦБ, в рамките на която предимно националните централни банки на Евросистемата купуват дългови инструменти, по-специално държавни облигации, на вторичните пазари. Условие за функционирането на тази програма е точният код и обемът на покупката на държавни облигации от страна на определени държави членки на вторичните пазари да не са известни ( 22 ). Тази информация обаче се намира вероятно и в документи, които са притежавани и държани от съответните национални централни банки.

59.

Освен това, при всички случаи с оглед на институциите на ЕСЦБ, съответно Евросистемата, не може да се приеме и възражението на Словения, че с напредване на интеграцията на Съюза привилегиите и имунитетите на неговите институции губят своето значение. Това е така, тъй като независимостта на ЕЦБ, която именно трябва да бъде защитена от член 343 ДФЕС, член 39 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ и Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза, не произтича единствено от статута на Съюза като международна организация. Напротив, според концепцията на Договорите тази независимост е съществено условие за поддържането на ценовата стабилност и изисква по-специално независимостта на институциите, на които е поверена тази задача ( 23 ). Следователно съгласно член 130, параграф 1 ДФЕС изискването за независимост се прилага и за националните централни банки.

60.

Следователно терминът „архив“ трябва да обхваща всички документи, които се изготвят, обработват и изпращат от ЕЦБ или от националните централни банки във връзка с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и Евросистемата, и то независимо дали са притежавани от ЕЦБ или от националните централни банки.

61.

В това отношение обстоятелството колко е тясна връзката на даден документ с изпълнението на задачите на ЕСЦБ още не играе роля за квалифицирането на този документ като част от архивите. Доколкото чрез разгласяването на информацията, съдържаща се в даден документ, поради второстепенното му значение за работата на ЕСЦБ, няма опасност от засягане на оперативната способност или независимостта на ЕЦБ, противно на мнението на Словения, това разгласяване не води по-специално до извода, че такъв документ изобщо не трябва да се счита за част от „архивите на ЕЦБ“. Напротив, това функционално изискване се отнася до обхвата на имунитета в конкретния случай ( 24 ), който ще бъде разгледан веднага на следващо място (вж. по този въпрос точка 2 по-долу).

62.

Според постоянната практика на Съда в производство за установяване на неизпълнение на задължения в тежест на Комисията е да установи наличието на условията на твърдяното неизпълнение ( 25 ). По отношение на настоящия случай това означава, че Комисията първо трябва да докаже, че сред иззетите от словенските правоприлагащи органи на 6 юли 2016 г. документи има и такива, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ. В това отношение не е достатъчно Комисията да се основава на каквато и да било презумпция ( 26 ).

63.

В този случай обаче е налице особеност, че всички спорни документи вече се намират у словенските правоприлагащи органи. Следователно Комисията не може да установи със сигурност кои конкретно документи са иззети.

64.

Безспорно е обаче, че при претърсването са иззети по-специално всички съобщения, които са били изпратени чрез електронната пощенска кутия на управителя на Banka Slovenije, както и всички електронни документи, които са се намирали на работното място на управителя или на неговия лаптоп и са с дата 2012—2014 г. Сред тези документи при всички случаи трябва да има и такива, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ. Това е така, тъй като съгласно член 283, параграф 1 ДФЕС управителят на Banka Slovenije е член на Управителния съвет на ЕЦБ, който от своя страна съгласно член 129, параграф 1 ДФЕС управлява ЕСЦБ и взема всички съществени решения за нейното функциониране ( 27 ).

65.

При това положение Словения е длъжна да оспори по същество, че са засегнати документи, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ ( 28 ). Тъй като обаче Словения твърди, че компетентните органи изобщо не са могли да идентифицират тези документи, следва да се приеме, че от претърсването и изземването в помещенията на Banka Slovenije на 6 юли 2016 г. са засегнати и „архивите на ЕЦБ“.

66.

Единствено от констатацията, че при всички случаи от изземването са засегнати и такива документи, които могат да бъдат обхванати от понятието „архиви на ЕЦБ“, не следва обаче, че е налице нарушение на имунитета. Напротив, на следващо място трябва да се изясни какво всъщност означава „неприкосновеността“ на архивите на ЕЦБ, съответно при какви обстоятелства може да се приеме, че е налице нарушение на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

67.

Член 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза не конкретизира допълнително понятието „неприкосновеност“. По отношение на помещенията и сградите на Съюза обаче, които съгласно член 1, първо изречение от Протокола също са неприкосновени, член 1, второ изречение пояснява, че те не могат „да бъдат подлагани на претърсване, реквизиция, конфискация или експроприиране“.

68.

Тези примери на забранени действия по принцип трябва да се отнасят и за член 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза. Това е така, тъй като не е ясно защо значението на понятието „неприкосновеност“ в член 2 от Протокола трябва да е различно от значението в член 1 от този протокол. В това отношение практиката на Съда потвърждава, че при тълкуването на разпоредба от Протокола трябва да се вземат предвид текстът и преценките на другите му разпоредби ( 29 ).

69.

Според Словения при конкретните обстоятелства на настоящия случай изземването на съответните документи не представлява нарушение на архивите на ЕЦБ. Това е така, тъй като наличието на такова нарушение следва да се приеме само ако по този начин бъде нарушена оперативната способност или независимостта на ЕЦБ.

70.

За да мотивира становището си, Словения по същество се основава на функционалния характер на имунитета, който се съдържа в член 2 във връзка с член 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза ( 30 ). В случай на функционален имунитет предаването на такива документи не се допуска само ако по този начин могат да бъдат нарушени оперативната способност и независимостта на органа на Съюза ( 31 ). Освен това според практиката на Съда институциите и органите на Съюза по принцип са задължени да подпомагат органите на държавите членки при наказателни разследвания, когато се отнасят до информация за факти, намираща се у тези институции на Съюза; например като им предоставят съответните документи.

71.

Въз основа на изложеното в настоящия случай Словения стига до заключението, че неприкосновеността на архивите на ЕЦБ може да се противопостави на мерките за разследване на словенските органи само доколкото с изземването на съответните документи за целите на наказателното производство може да бъдат засегнати оперативната способност и независимостта на ЕЦБ. Нито ЕЦБ, нито Комисията обаче били представили съответните доказателства.

72.

Срещу тази теза посочените две институции изтъкват, че съгласно общата структура на привилегиите и имунитетите достъпът на правоприлагащите органи на държавите членки винаги изисква съгласието на съответния орган ( 32 ). Ако той откажел, се изисквало решение на Съда. Според практиката на Съда това изискване се прилагало и за достъпа до архиви на Съюза ( 33 ). Тъй като обаче словенските органи нито са получили разрешение от ЕЦБ, нито са сезирали Съда, претърсването и изземването на съответните документи нарушавало архивите на ЕЦБ. Следователно не ставало въпрос за засягане на оперативната способност и независимостта на ЕЦБ.

73.

Според мен това схващане не е съвместимо с чисто функционалния характер на привилегиите и имунитетите на Съюза. Едновременно с това обаче на органите на държавите членки не може също така да е разрешено да извършват изземване, независимо от евентуално съществуващите привилегии и имунитети за институциите на Съюза, стига впоследствие да се установи, че съответните документи не са съдържали информация, която би могла да повлияе на работата на тези институции. Това е така, тъй като посоченият резултат отново няма да е съвместим с целта за ефективна и пълна защита на институциите на Съюза от пречки или заплахи за доброто им функциониране и независимостта им ( 34 ).

74.

Това противоречие може да бъде разрешено, като се направи разграничение между материалноправни и процесуалноправни нарушения на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

75.

От материалноправна гледна точка членове 2 и 22 от Протокола защитават оперативната способност и независимостта на ЕЦБ. За да може обаче тази защита да бъде гарантирана напълно и ефективно, в определени случаи тя трябва да бъде допълнена с процесуални гаранции.

76.

Поради това съгласно член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза институциите си сътрудничат с държавите членки за целите на прилагането на Протокола. В това отношение разпоредбата конкретизира принципа на лоялното сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС ( 35 ). От тази разпоредба Съдът е извел за съответните органи на Съюза задължение за вдигане на защитата по отношение на документи, доколко не е налице опасност от засягане на оперативната способност или независимостта на тези органи ( 36 ). Огледално на това органите на държавите членки обикновено имат задължението да получат такова решение за вдигане на защитата, ако искат да имат достъп до архивите на Съюза, тоест в настоящия случай до документи, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ ( 37 ).

77.

Чрез това задължение се осигурява процесуалноправна защита на оперативната способност и независимостта на институциите на Съюза, които от материалноправна страна са защитени от член 2 от Протокола. Това е така, тъй като посоченото задължение гарантира, че съответните институции на Съюза изобщо могат да упражняват правата си, произтичащи от Протокола. Ако органите на държавите членки, които желаят да получат достъп до определени документи или данни, всъщност не обменят никаква информация със съответните органи на Съюза, последните не могат да преценят до каква степен тяхната оперативна способност и независимост могат да бъдат засегнати от въпросното искане и евентуално какви предпазни мерки трябва да предприемат, за да предотвратят или минимизират това засягане. Това се отнася особено за положение като разглежданото, при което въпросните документи не се намират у съответните органи на Съюза.

78.

Твърдението на Комисията за нарушение сега се отнася точно до този процесуалноправен аспект на защитата на архивите на Съюза. Това е така, тъй като по същество тя обвинява словенските правоприлагащи органи, че са действали без предварително съгласуване с ЕЦБ. Предмет на твърдението за нарушение обаче не е конкретно засягане на оперативната способност и независимостта на ЕЦБ.

79.

Действително чрез задължение за предварително съгласуване със съответните органи на Съюза може да бъде застрашена ефективността на определени мерки за разследване, както правилно посочва словенското правителство. Все пак, в контекста на претеглянето на различните интереси, което е присъщо на разпоредбите на Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза, това схващане трябва да се приеме. Интересите на правоприлагащите органи на държавите членки се отчитат посредством обстоятелството, че съответният орган на Съюза от своя страна има всеобхватно задължение за лоялно сътрудничество ( 38 ). Това включва подходящи мерки за защита на интересите на разследването. Освен това решението му подлежи изцяло на контрол от Съда ( 39 ).

80.

В това отношение второто определение на Съда по дело Zwartveld показва, че генерални или общи твърдения не могат да обосноват отказа за сваляне на защитата ( 40 ). По този начин се гарантира, че институциите на Съюза не засягат несъответно или произволно наказателноправни мерки на държавите членки. Следователно опасенията на Словения, че наличието на каквато и да било връзка между документи на централната банка и задачите на ЕСЦБ вече може да изключи всеки достъп на националните органи и по този начин напълно да осуети разследванията им, са неоснователни.

81.

Освен това не е видно изземването на 6 юли 2016 г. да е извършено, като е използван ефектът на изненадата. Точно обратното, Banka Slovenije вече е знаела от предишния контакт със словенските правоприлагащи органи, че същите искат достъп до определени документи.

82.

Следователно нарушаването на процесуалноправните гаранции за защита на архивите на Съюза не изисква от материалноправна гледна точка вече да е налице засягане на оперативната способност и независимостта на съответния орган на Съюза ( 41 ).

83.

В това отношение разграничението между процесуалноправни и материалноправни нарушения на Протокола е възможно да окаже влияние върху използването на доказателства. Това е така, тъй като за въпроса относно използваемостта на документ като доказателство в националното наказателно производство със сигурност може да играе роля обстоятелството дали той е получен при материалноправно нарушение на привилегиите и имунитетите на Съюза или при нарушение на процесуалноправния аспект на имунитета ( 42 ).

84.

Тъй като в настоящия случай е установено, че словенските правоприлагащи органи са извършили претърсването и изземването на 6 юли 2016 г. едностранно и без предварително съгласуване с ЕЦБ и освен това не са поискали решение от Съда на Европейския съюз, те са нарушили членове 2 и 22 във връзка с член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза.

85.

Дори ако поради гореизложените вече съображения първото твърдение на Комисията за нарушение е основателно, в по-нататъшното развитие на спора между ЕЦБ и Словения може да е решаващо дали изземването е довело до материалноправно нарушение на имунитета. В тази връзка възниква въпросът относно доказването на засягане на оперативната способност или независимостта на ЕЦБ.

86.

Ако Съдът приеме становището на Словения, че дори квалифицирането на даден документ като част от „архивите на ЕЦБ“ изисква да е налице възможност за засягане на оперативната способност и независимостта на ЕЦБ ( 43 ), този въпрос би имал значение за разрешаването на спора дори за целите на настоящото производство.

87.

В това отношение от определенията на Съда по дело Zwartveld следва, че по принцип съответните органи на Съюза са длъжни да докажат доколко чрез разгласяването на съдържаща се в разглежданите документи информация се засягат оперативната способност и независимостта на Съюза и се застрашава изпълнението на задачите, които са възложени на съответния орган ( 44 ).

88.

И тук обаче възниква вече споменатият проблем, че иззетите документи се намират у словенските правоприлагащи органи и следователно нито ЕЦБ, нито Комисията знаят кои са засегнатите конкретно документи ( 45 ). Познаването на документите и тяхното съдържание обаче е от съществено значение за преценката дали разгласяването на съдържащата се в тях информация засяга оперативната способност и независимостта на ЕЦБ.

89.

Следователно и в това отношение е необходимо да се прибегне до член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза. Този член задължава държавите членки да си сътрудничат с институциите на Съюза с цел да се гарантира правилното прилагане на Протокола. Поради това в конкретния случай словенските органи трябва да позволят идентифицирането на документите, които следва да се считат за „архиви на ЕЦБ“, и да предоставят възможност на ЕЦБ да даде становище по тези документи.

90.

Според практиката на Съюза по аналогичен начин член 4, параграф 3 ДЕС изисква в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения държава членка да предостави на Комисията цялата информация, въз основа на която тя може да прецени дали е налице неизпълнение на задължения ( 46 ). Както вече беше посочено, задължението за лоялно сътрудничество може дори да води до задължение за държавата членка да оспори по същество предоставените от Комисията данни и произтичащите от тях последици, когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които е видно наличието на неизпълнение на задължения от страна на тази държава членка ( 47 ).

91.

Всъщност не всяко предимство на ответната държава членка по отношение на информацията може да доведе до такова разместване на доказателствената тежест. Напротив, отклонение от разпределянето на доказателствената тежест трябва да изглежда оправдано с оглед на всички обстоятелства по делото, естеството на подлежащите на доказване факти и релевантното право на Съюза ( 48 ).

92.

Според мен в настоящия случай не е необходимо разместване на доказателствената тежест, що се отнася до засягането на оперативната способност на ЕСЦБ. Напротив, би трябвало ЕЦБ да докаже конкретно защо разгласяването на информацията от определени документи може да застраши изпълнението на задачите на ЕСЦБ ( 49 ). ЕЦБ обаче може да представи такива доказателства само ако словенските органи ѝ сътрудничат и ѝ предоставят цялата информация, която ѝ позволява да извърши тази преценка. Впрочем тази необходимост подчертава обстоятелството, че в настоящия случай е наложително да се установи наличието на нарушение на правото на Съюза именно поради нарушението на процесуалноправния аспект на имунитета.

93.

С второто си твърдение Комисията обвинява Словения в неизпълнение на задължението ѝ за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза и член 4, параграф 3 ДЕС, тъй като словенските правоприлагащи органи не са започнали „конструктивен диалог“ с ЕЦБ. В това отношение Комисията по същество обвинява словенските органи, че не са съгласували в достатъчна степен действията си с ЕЦБ нито преди, нито след претърсването и изземването на документите, за да се намали до минимум засягането на нейната оперативна способност и независимост.

94.

Що се отнася до поведението на словенските органи преди претърсването и изземването в помещенията на Banka Slovenije, съдържанието на второто твърдение за неизпълнение се припокрива с първото. Това е така, тъй като първото твърдение за неизпълнение се отнася точно до едностранните действия на словенските правоприлагащи органи при претърсването и изземването, тоест до липсата на предшестващо съгласуване с ЕЦБ. В тази връзка вече беше установено, че това следва да се счита за нарушение на член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза ( 50 ).

95.

Следователно остава да се провери дали и евентуално кои задължения следват от член 18 от Протокола по отношение на периода след фактическото претърсване и изземване.

96.

Според постоянната практика на Съда от член 4, параграф 3 ДЕС следва, че държавите членки са длъжни да вземат всички мерки, годни да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза ( 51 ).

97.

Член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза, който в това отношение конкретизира член 4, параграф 3 ДЕС, задължава институциите на Съюза и органите на държавите членки да си сътрудничат, за да избегнат всякакви противоречия при тълкуването и прилагането на разпоредбите на Протокола ( 52 ). Това задължение по естеството си е двустранно ( 53 ). В това отношение, ако трябва — както в настоящия случай — да бъдат балансирани противоречиви интереси, това задължение означава, че всяка страна трябва да упражнява внимателно своите собствени правомощия, за да засяга възможно най-малко законните интереси на другата страна ( 54 ).

98.

Ето защо, за да може ЕЦБ изобщо да упражнява правата си, произтичащи от Протокола, Словения трябва първо да позволи идентифицирането на тези документи, които следва да се считат за „архиви на ЕЦБ“, и да предостави възможност на ЕЦБ да даде становище с оглед на евентуално засягане на нейната оперативна способност и независимост ( 55 ). В този контекст ЕЦБ би трябвало тогава да представи конкретни основания срещу използване в рамките на националното наказателно производство.

99.

За да се сведе до минимум рискът от засягане и в същото време да не се забави неоправдано напредъкът на разследването, и двете страни трябва да допринесат за бърза проверка. В това отношение Словения посочва, че ЕЦБ е допуснала изтичането на шест месеца, преди да представи на словенските органи критериите си за идентифициране на защитените документи ( 56 ). ЕЦБ не е могла да обясни това забавяне по време на съдебното заседание. Словенските органи обаче като цяло са предоставили на ЕЦБ възможност да изрази становище единствено по отношение на документите, посочени в точка 24 от настоящото заключение. Вместо да отказва проверка по отношение на всички останали документи, е трябвало или още разследващият орган — както е по дело Zwartveld — или сезираният с разглеждането на жалбата съд ( 57 ) да се обърне към Съда, за да определи обхвата на защитата по членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза ( 58 ).

100.

Предложението на словенските органи да проведат националното наказателно производство при строги изисквания за спазване на поверителност или при закрити врати също не прави излишно това задължение. Всъщност това може да са гледни точки, които трябва да се вземат предвид при преценката на въпроса дали използването на определени документи в националното наказателно производство може да застраши оперативната способност и независимостта на ЕЦБ. Ако обаче Словения има различно становище по този въпрос, тя трябва да разполага с решение на Съда и не може едностранно да вземе решение да използва съответните документи в наказателното производство.

101.

В това отношение от практиката на Съда също така следва, че като цяло може да се изисква само вдигането на защитата по отношение на такива документи, които са релевантни за целите на националното наказателно производство ( 59 ).

102.

За целите на настоящото производство от изложеното следва, че най-късно при запазването на иззетите документи словенските органи е трябвало да се ограничат до онези документи, които са необходими за целите на националната процедура по разследване. При всички случаи този извод се прилага дотолкова, доколкото не може да се изключи, че определен документ засяга подлежащи на защита интереси на ЕЦБ, което на свой ред трябва да бъде доказано от ЕЦБ ( 60 ). Освен това, за да е налице внимателно упражняване на собствените правомощия ( 61 ), словенските органи е трябвало незабавно да върнат всички документи, които следва да бъдат квалифицирани като архиви на ЕЦБ и не са релевантни за това производство. Освен това в тази връзка следва да се посочи, че видно от постоянната съдебна практика, задължението за лоялно сътрудничество също така изисква да се отстранят незаконосъобразните последици от нарушението на правото на Съюза ( 62 ).

103.

До предявяването на иск от Комисията обаче словенските органи нито са доказали кои документи на какво основание са използвали или искат да използват за целите на наказателното производство, нито са предали на Banka Slovenije или ЕЦБ документите, които не са необходими и представляват архиви на ЕЦБ.

104.

От изложените съображения следва, че Словения е нарушила член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Съюза чрез поведението си след претърсването и изземването в помещенията на Banka Slovenije.

105.

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Словения е загубило делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски съгласно искането на Комисията. В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, според който институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, ЕЦБ понася направените от нея съдебни разноски ( 63 ).

106.

С оглед на изложените съображения предлагам Съдът да се произнесе, както следва: