–

за г‑жа Tirkkonen, от A. Kuusniemi-Laine, asianajaja,

–

за финландското правителство, от S. Hartikainen, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от A. Tokár и I. Koskinen, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 10.7.2008 г., стр. 282).

2

Запитването е отправено в рамките на производство, образувано по жалбата на г‑жа Maria Tirkkonen относно отхвърлянето от Maaseutuvirasto (Агенция за опазване на селските райони, Финландия, наричана по-нататък „Агенцията“) на офертата, която тя подава, за да бъде избрана за консултант в областта „селскостопански животни, здравни планове“, в рамките на системата „Neuvo 2020 — Maatilojen neuvontajärjestelmä“ (Neuvo 2020 — Система за консултации в селското стопанство) (наричана по-нататък „система за консултации в селското стопанство Neuvo 2020“).

3

Член 1 от Директива 2004/18, озаглавен „Определения“, по-специално гласи:

„[…]

[…]

5.   „Рамково споразумение“ е споразумение между един или повече възлагащи органи и един или повече икономически оператори, чиято цел е да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени в рамките на определен период, по-специално относно цените и, при възможност — предвидените количества.

[…]“.

4

Член 32 от посочената директива, посветен на „[Р]амкови споразумения“ в частност предвижда:

„[…]

2.   При сключване на рамково споразумение възлагащите органи следват процедурните правила, предвидени в настоящата директива, през всички етапи до възлагане на поръчките, които се основават на рамковото споразумение. Страните по рамковото споразумение се избират съгласно критериите за възлагане, определени в съответс[т]вие с член 53.

Поръчките, основаващи се на рамково споразумение, се възлагат в съответствие с процедурите, предвидени в параграфи 3 и 4. Тези процедури могат да бъдат прилагани само между възлагащите органи и икономическите оператори, които първоначално са били страни по рамковото споразумение.

Когато се възлагат поръчки, основаващи се на рамково споразумение, страните в никакъв случай не могат да правят значителни промени в условията, предвидени в това рамково споразумение, по-специално в случая по параграф 3.

[…]

4.   Когато рамковото споразумение се сключва с няколко икономически оператори, последните трябва да бъдат най-малко трима на брой, в случай че има достатъчен брой икономически оператори, които удовлетворяват критериите за подбор и/или достатъчно на брой приемливи оферти, които удовлетворяват критериите за възлагане.

Поръчки, основаващи се на рамкови споразумения, сключени с няколко икономически оператори, могат да бъдат възложени:

5

Член 15 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (OВ L 347, 2013 г., стр. 487), свързан с „[к]онсултантски услуги, управление на стопанството и услуги по заместване в стопанството“, в параграф 3 предвижда:

„Органите или структурите, избрани да предоставят консултации, разполагат с подходящи ресурси от редовно обучен и квалифициран персонал и консултантски опит и надеждност по отношение на областите, в които дават консултации. Бенефициерите по тази мярка се избират чрез покани за отправяне на предложения. Процедурата за подбор се регламентира от правото за обществените поръчки и е отворена както за публични, така и за частни организации. Тя е обективна и изключва кандидати с конфликт на интереси.

[…]“.

6

Член 12, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (OВ L 347, 2013 г., стр. 549 и поправка в OB L 327, 9.12.2017 г., стр. 83), сочи:

„Държавите членки изграждат система за предоставяне на съвети за бенефициерите по въпросите на управлението на земята и на стопанствата („система за съвети в селското стопанство“) […]“.

7

Член 13 от този регламент, озаглавен „Специфични изисквания във връзка със системата за съвети в селското стопанство“, в параграф 1 гласи:

„Държавите членки гарантират, че съветниците, които работят в системата за съвети в селското стопанство, имат подходяща квалификация и редовно участват в обучения“.

8

Съгласно член 7 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 808/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент № 1305/2013 (OВ L 227, 2014 г., стр. 18), който се отнася до „[п]одбор[а] на органи или структури, които предлагат консултантски услуги“:

„Поканите за представяне на предложения, посочени в член 15, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 следват приложимите национални и съюзни правила за възлагане на обществени поръчки. В тях надлежно се разглежда степента, до която заявителите отговарят на квалификациите, посочени в този член“.

9

Съгласно член 91, първа алинея от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (OВ, L 94, 2014 г., стр. 65), Директива 2004/18 се отменя, считано от 18 април 2016 г.

10

Директива 2004/18 е транспонирана във финландското право с Laki julkisista hankinnoista (348/2007) [Закон за обществените поръчки (348/2007)] (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“).

11

Освен това член 45, параграф 1 от Lakimaatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) [Закон за предоставянето на помощи в областта на селското стопанство (192/2013)] в редакцията му, приложима към спора в главното производство, предвижда, че изборът на консултантите се извършва при спазване на разпоредбите на Закона за обществените поръчки и че те се избират и одобряват за определен срок до приключване на Програмата за развитие на селските райони в континентална Финландия 2014—2020 г. От член 45, параграф 2 от този закон следва, че за да бъде избран и одобрен, консултантът трябва да разполага с достатъчно познания предвид естеството и обхвата на предоставяната консултантска услуга и че освен това той трябва да отговаря на посочените в член 46 от същия закон условия за годност.

12

Член 45, параграф 3 от този закон задължава консултанта да поддържа и развива професионалните познания, необходими за консултантската услуга в областта на селското стопанство.

13

От акта за преюдициално запитване е видно, че Република Финландия е създала програма за развитие на селските райони в континентална Финландия за периода 2014—2020 г., по която с публикувано на 16 септември 2014 г. обявление за поръчка Агенцията открива процедура за отправяне на предложения с оглед на сключването на договори за консултантски услуги в рамките на системата за консултации в селското стопанство Neuvo 2020, които обхващат периода от 1 януари 2015 г. до 31 декември 2020 г.

14

Разглежданите в главното производство консултантски услуги се предоставят в съответствие с условията, определени в приложен към поканата за отправяне на предложения проект на рамково споразумение.

15

Посочените в обявлението за поръчка консултантски услуги се предлагат на земеделските стопани и на другите стопанисващи земи лица, които са се присъединили към екологично споразумение за изплащане на компенсаторни обезщетения в областта на околната среда. Земеделските стопани, които отговарят на това условие и желаят да бъдат консултирани, могат да се обърнат към избран от тях консултант, който членува в системата за консултации в селското стопанство Neuvo 2020. След това в съответствие с извършената работа консултантът получава изплащано от Агенцията възнаграждение, което е почасово и в което не е включен данък върху добавената стойност (ДДС), а земеделският стопанин плаща само ДДС.

16

За избора на доставчици на консултантски услуги в областта на селското стопанство и в съответствие с изискванията, предвидени в член 15, параграф 3 от Регламент№ 1305/2013 и в член 13, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, Агенцията изисква от кандидатите, желаещи да бъдат включени в тази система, да докажат, че са квалифицирани, че се обучават редовно и че имат опит като консултанти в областите, в които възнамеряват да дават консултации.

17

Както посочва запитващата юрисдикция, на 18 декември 2014 г. Агенцията първоначално приема решение за възлагане под условие, наричано по-нататък „спорното решение“), което включва всички кандидатствали консултанти, които отговарят на условията за годност, както и на минималните изисквания, предвидени в поканата за отправяне на предложения и приложенията към нея. След това в окончателно решение за възлагане Агенцията включва онези от кандидатите, които са положили успешно изпита, посочен в приложението към поканата за отправяне на предложения.

18

Г‑жа Tirkkonen не е сред консултантите, допуснати под условие със спорното решение, тъй като не е попълнила точка 7 от формуляра към поканата, озаглавена „Изпълнение на формалните изисквания и на условията от поканата за отправяне на предложения“, в която доставчикът трябва да посочи дали приема условията на приложения към поканата проект на рамково споразумение, като отбележи това с „да“ или „не“ в съответното поле. Като счита, че приемането на условията на този проект на рамково споразумение е абсолютно наложително, със спорното решение Агенцията отхвърля кандидатурата на г‑жа Tirkkonen и не ѝ разрешава да коригира офертата си, като отбележи „да“ в съответното поле на точка 7 от формуляра.

19

Тогава последната оспорва посоченото решение пред Markkinaoikeus (Съд по икономически дела, Финландия), за да получи правото да допълни свързаната с офертата си документация и да попълни въпросната точка 7 от формуляра. За тази цел тя твърди, че разглежданата в главното производство процедура за отправяне на предложения представлява разрешителен режим, който поради това не попада в обхвата на понятието за обществена поръчка. Затова тя счита, че би трябвало да ѝ се разреши да допълни офертата си.

20

Искането ѝ е отхвърлено с решение от 7 септември 2015 г., което г‑жа Tirkkonen обжалва през Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия).

21

Запитващата юрисдикция поставя въпроса за приложимостта в спора по главното производство на Закона за обществените поръчки, доколкото от решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), е видно, че изборът на оферта, а следователно и на спечелил оферент, представлява обстоятелство, неразривно свързано с понятието „обществена поръчка“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18. Доколкото обаче оферентите трябва да издържат изпит, описан в поканата за отправяне на предложения, преди да бъдат окончателно допуснати до приложеното към поканата рамково споразумение, запитващата юрисдикция отбелязва, че тези изисквания биха могли да представляват определящи характеристики по смисъла на решение 26 март 2015 г., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, т. 31 и 32), и следователно да бъдат квалифицирани като „обществена поръчка“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18.

22

Наред с това запитващата юрисдикция обаче констатира, от една страна, че разглежданата в главното производство покана за отправяне на предложения не определя критериите за възлагане, въз основа на които офертите са били сравнени една с друга, и от друга страна, че Агенцията нито е оценила с точки тези оферти, нито ги е сравнила. Така според запитващата юрисдикция всички оференти, които отговарят на изискванията на поканата за отправяне на предложения и са издържали посочения в приложението към нея изпит, са били допуснати да се присъединят към рамковото споразумение.

23

Запитващата юрисдикция обаче подчертава, че макар спецификациите да не ограничават предварително броя на доставчиците, които имат право да се присъединят към рамковото споразумение, на практика задължението да се изпълнят посочените изисквания ограничавало този брой.

24

Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че особеността на системата от договори, по повод на която е постановено решението от 2 юни 2016 г., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), се дължи на факта, че тя е отворена постоянно за заинтересованите оператори през целия си период на валидност, което е било достатъчно за разграничаването на тази система от рамково споразумение по смисъла на Директива 2004/18. В случая обаче доставчикът на консултантски услуги вече не може да се присъедини към системата за консултации в селското стопанство Neuvo 2020 след приемането от Агенцията на окончателното решение за възлагане, което ограничавало броя на икономическите оператори, които биха могли да предоставят консултантските услуги.

25

В този контекст Korkein hallinto oikeus (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Следва ли член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18 да се тълкува в смисъл, че определението „обществени поръчки“ по смисъла на тази директива обхваща система,

26

С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че следва да се квалифицира като обществена поръчка по смисъла на тази директива система за консултации в селското стопанство като разглежданата в главното производство, с която публичноправно образувание приема всички икономически оператори, стига да изпълняват изискванията за годност, поставени в покана за отправяне на предложения, и да са издържали посочения в поканата изпит, и с която през ограничения срок на действие на тази система не се допуска нито един нов оператор.

27

В самото начало следва да се отбележи, че тъй като Директива 2004/18 е отменена след датата, на която е прието спорното решение, тълкуването ѝ продължава да е релевантно, за да може запитващата юрисдикция да разреши спора по главното производство.

28

Както отбелязва Европейската комисия, системата за консултации в селското стопанство води до сключването на договори с определен паричен интерес между публичноправно образувание, което може да бъде възлагащ орган по смисъла на Директива 2004/18, и икономически оператори, които договори имат за предмет предоставянето на услуги, което съответства на определението на понятието „обществена поръчка“, предвидено в член 1, параграф 2, буква а) от тази директива.

29

Следва обаче да се припомни, че целта на Директива 2004/18 е да изключи опасността да се предпочетат оферентите или националните кандидати в хода на която и да процедура за възлагане на обществена поръчка, осъществена от възлагащите органи. Тази опасност обаче е неразривно свързана с изключителните права, които ще последват от възлагането на съответната поръчка на оператора, чиято оферта ще бъде приета, или на икономическите оператори, чиито оферти ще бъдат приети в случая на рамкови споразумения, което представлява целта на процедура за възлагане на обществена поръчка (вж. в този смисъл решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, т. 35 и 36).

30

В това отношение Съдът вече е подчертавал, че изборът на оферта, а поради това и на спечелил оферент, е обстоятелство, неразривно свързано с уредбата на обществените поръчки в тази директива, а следователно и с понятието за обществена поръчка по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от нея (вж. в този смисъл решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, т. 38).

31

От това следва, че непосочването на икономически оператор, на когото биха били предоставени изключителните права по поръчката, води до това, че не е необходимо дейността на този възлагащ орган да се урежда от точните правила на Директива 2004/18, така че да се възпрепятства възможността той да възложи поръчка, като постави в по-благоприятно положение националните оператори (вж. в този смисъл решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, т. 37).

32

Поради това в случая трябва да се определи дали Агенцията е избрала оферта измежду всички онези, които съответстват на условията, поставени от нея в поканата ѝ за отправяне на предложения.

33

В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че Агенцията възнамерява да подбере широк „pool“ от консултанти, които трябва да отговарят на определени условия. Доколкото обаче тя приема всички кандидати, които отговарят на тези изисквания, ясно е, както отбелязва генералният адвокат в точка 39 от своето заключение, че Агенцията изобщо не извършва подбор измежду приемливите оферти, а само следи дали са спазени качествените критерии.

34

Тази преценка не може да бъде поставена под въпрос от факта, че както е видно от преюдициалното запитване, достъпът до разглежданата в главното производство система за консултации в селското стопанство е ограничен до предварителен период, който приключва към момента на организиране на изпита или най-късно при публикуването на окончателното решение за възлагане, и че следователно не е възможно консултант като г‑жа Tirkkonen да се присъедини към тази система за консултации в селското стопанство.

35

Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 51 и 52 от своето заключение, обстоятелството, че за разлика от контекста, в който е постановено решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), система за консултации в селското стопанство като разглежданата в главното производство не е отворена постоянно за заинтересованите икономически оператори, не е от значение. В конкретния случай от решаващо значение е това, че възлагащият орган не е посочил нито един критерий за възлагане на поръчката, въз основа на който приемливите оферти могат да се сравнят и класират. При липсата на такъв критерий, който, както следва от точка 38 от решение от 2 юни 2016 г., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), е неразривно свързан с уредбата на обществените поръчки, система за консултации в селското стопанство като разглежданата в главното производство не може да представлява обществена поръчка по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18.

36

Освен това следва да се припомни, че дори в хипотезата, при която проверката на годността на оферентите и възлагането на поръчката се извършват едновременно, тези две действия трябва да се считат за две отделни действия, за които се прилагат различни правила (вж. в този смисъл решения от 20 септември 1988 г., Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, т. 15 и 16 и от 24 януари 2008 г., Lianakis и др., C‑532/06, EU:C:2008:40, т. 26).

37

При това положение не могат да бъдат квалифицирани като „критерии за възлагане“ критериите, които не служат за установяване на икономически най-изгодната оферта, а са свързани основно с преценката на годността на оферентите да изпълнят въпросната поръчка. Всъщност критериите, които се отнасят главно до опита, квалификацията и средствата за гарантиране на добро изпълнение на съответната поръчка, се считат за свързани с годността на оферентите да изпълнят поръчката, а не за „критерии за възлагане“, въпреки че възлагащият орган ги е квалифицирал като такива (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2008 г., Lianakis и др., C‑532/06, EU:C:2008:40, т. 30 и 31).

38

Накрая, този извод по никакъв начин не е оборен от възприетото в решение от 26 март 2015 г., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, т. 31—34), в което Съдът по същество отбелязва, че квалификацията и опитът на членовете на екипа, на който е възложено изпълнението на обществената поръчка, могат да бъдат включени като критерии за възлагане в обявлението за поръчка или в спецификациите, доколкото качеството на изпълнение на дадена поръчка може да зависи по определящ начин от професионалните умения на персонала, на който е възложено изпълнението ѝ, като тези умения се изразяват в неговия професионален опит и образованието му, особено когато престацията, предмет на поръчката, е от интелектуален характер и е свързана с обучителни и консултантски услуги.

39

Тази преценка обаче трябва да се разбира в светлината на обстоятелствата по делото, по което е постановено това решение, а именно предвид избора на възлагащият орган на офертата, която е имал намерение да приеме измежду няколко приемливи оферти. Така, за разлика от разглежданото тук главно производство, по делото, по което е постановено решение от 26 март 2015 г., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, т. 11, 13 и 28—34), възлагащият орган е извършил реално сравнение на приемливите оферти, за да установи коя е икономически най-изгодната. Всъщност в последното производство опитът на предложения технически екип е присъща характеристика на офертата, а не просто критерий за преценка на годността на оферентите.

40

От изложеното по-горе следва, че изискванията, включени в публикуваната от Агенцията покана за отправяне на предложения, не могат да представляват критерии за възлагане по смисъла на Директива 2004/18.

41

Предвид всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че не представлява обществена поръчка по смисъла на тази директива система за консултации в селското стопанство като разглежданата в главното производство, с която публичноправно образувание приема всички икономически оператори, изпълнили изискванията за годност, поставени в поканата за отправяне на предложения, и издържали посочения в тази покана изпит, дори ако през ограничения срок, в който действа тази система, не може да бъде допуснат нито един нов оператор.

42

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, трябва да се тълкува в смисъл, че не представлява обществена поръчка по смисъла на тази директива система за консултации в селското стопанство като разглежданата в главното производство, с която публичноправно образувание приема всички икономически оператори, изпълнили изискванията за годност, поставени в поканата за отправяне на предложения, и издържали посочения в тази покана изпит, дори ако през ограничения срок, в който действа тази система, не може да бъде допуснат нито един нов оператор.