1. 

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на членове 43, 49 и 56 ЕО (понастоящем съответно членове 49, 56 и 63 ДФЕС), на член 4, параграф 3 ДЕС и на принципите на предимство и на ефективност на правото на Съюза, както и на обхвата на задължението, наложено с член 267, трета алинея ДФЕС на юрисдикции, правораздаващи като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване.

2. 

Запитването е отправено в рамките на иск за отговорност, предявен от г‑н Fernand Ullens de Schooten срещу белгийската държава за нарушение от белгийската законодателна и съдебна власт на правото на Съюза.

3. 

В рамките на това производство г‑н Ullens de Schooten основно упреква белгийския законодател, че е нарушил член 43 ЕО, като е приел член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 от 30 декември 1982 г. за определяне на условията, на които трябва да отговорят лабораториите, за да ползват средства от здравното осигуряване за услуги в областта на клиничната биология ( 2 ), изменен с член 17 от Програмния закон от 30 декември 1988 г. (наричан по-нататък „Кралски указ № 143“).

4. 

В член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 се определят условията относно услугите в областта на клиничната биология, които трябва да бъдат изпълнени от лабораториите за медицински изследвания, за да могат клиентите им да се ползват от възстановяване на разходите от страна на здравното осигуряване за предоставените услуги. От тази разпоредба в редакцията ѝ преди приемането на Закона от 24 май 2005 г. за изменение на Кралски указ № 143 следва, че само лабораториите, стопанисвани от лица, одобрени да извършват услуги в областта на клиничната биология, а именно лекари, фармацевти или бакалаври по химически науки, могат да извършват услуги, чиито разходи подлежат на възстановяване ( 3 ).

5. 

Освен това г‑н Ullens de Schooten упреква също така белгийските съдилища, че са нарушили правото на Съюза. По този начин той упреква Cour de cassation (Касационен съд, Белгия), че е отказал да отправи преюдициално запитване, Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд, Брюксел, Белгия), че е нарушил член 43 ЕО, Cour de cassation и Cour d’appel de Mons (Апелативен съд, Монс, Белгия), че като са се основали на неправилно тълкуване на обхвата на принципа за сила на пресъдено нещо, са нарушили правото на Съюза.

6. 

За да се определят точно обхватът и предметът на настоящото дело, преди всичко следва да се опишат етапите от съдебната сага, която е в основата му.

7.

Г‑н Ullens de Schooten стопанисва лабораторията по клинична биология BIORIM, която на 3 ноември 2000 г. е обявена в несъстоятелност. За финансиране на услугите си лабораторията е ползвала средства от Националния институт за здравно осигуряване и осигуряване при инвалидност (INAMI). Посочената лаборатория е използвала системата на „третото плащащо лице“.

8.

Вследствие на жалба, подадена на 20 юни 1985 г. от г‑н Ullens de Schooten до Европейската комисия, тази институция е завела пред Съда иск, с който иска да се признае, че Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по член 52 от Договора за ЕИО (впоследствие член 43 от Договора за ЕО, който понастоящем е член 43 ЕО), тъй като е било изключено възстановяването на разходите от системата на социално осигуряване на разходи относно услуги в областта на клиничната биология, извършени от лаборатории, които са стопанисвани от частноправно юридическо лице, при което не всички членове, съдружници, както и управителят на дружеството, са одобрени да извършват медицински изследвания физически лица.

9.

С решението си от 12 февруари 1987 г., Комисия/Белгия (221/85, EU:C:1987:81) Съдът е отхвърлил този иск. По-специално, що се отнася до свободата на установяване, той е приел, че при спазване на равното третиране и при липса на правила на Съюза в тази област всяка държава членка е свободна да уреди на своята територия дейността на лабораториите, които извършват услуги в областта на клиничната биология ( 4 ). Освен това Съдът е постановил, че разглежданата белгийска правна уредба не възпрепятства лекарите или фармацевтите, които са граждани на други държави членки, да се установяват в Белгия и да стопанисват лаборатория за клинични изследвания, като се ползват от възстановяване на разходите от социалното осигуряване. Следователно става въпрос за правна уредба, която се прилага без разлика между белгийските граждани и гражданите на другите държави членки и която в това отношение не е дискриминационна ( 5 ).

10.

През 1989 г. лабораторията BIORIM става обект на наказателно разследване поради подозрение за данъчна измама. След приключване на разследването г‑н Ullens de Schooten е изправен заедно с други лица пред Tribunal correctionnel de Bruxelles (Наказателен съд, Брюксел, Белгия). Срещу него е образувано наказателно производство за серия подправки, извършени по-специално за да се прикрие незаконното стопанисване на лаборатории за медицински изследвания в нарушение на член 3 от Кралски указ № 143.

11.

С присъда от 30 октомври 1998 г. Tribunal de première instance de Bruxelles (Първоинстанционен съд, Брюксел, Белгия) осъжда г‑н Ullens de Schooten на 5 години затвор при строг режим, както и да заплати глоба. Също така съдът е уважил исковете на взаимозастрахователните дружества, които са се конституирали като граждански ищци, и е осъдил г‑н Ullens de Schooten да им заплати авансово сумата от 1 EUR.

12.

Тази присъда е отменена с решение от 7 септември 2000 г. на Cour d’appel de Bruxelles. Апелативният съд обаче е осъдил г‑н Ullens de Schooten за същите деяния на 5 години лишаване от свобода, с отложено изпълнение на частта от наказанието, надхвърляща четири години, като му е наложил и глоба. Исковете на гражданските ищци са обявени за недопустими или за неоснователни.

13.

Що се отнася до извършените деяния след влизането в сила на член 3 от Кралски указ № 143, Сour d’appel de Bruxelles отхвърля формулираните от г‑н Ullens de Schooten твърдения, изведени от несъответствието на тази разпоредба с правото на Съюза, като същевременно отказва да постави на Съда преюдициален въпрос.

14.

С решение от 14 февруари 2001 г. Cour de cassation отхвърля касационните жалби срещу присъдата, постановена с решението на Cour d’appel de Bruxelle, и уважава жалбите на гражданските ищци, като препраща делото на Cour d’appel de Mons.

15.

С решение от 23 ноември 2005 г. Cour d’appel de Mons обявява за частично основателно искането за плащане на шестте взаимозастрахователни дружества, предявено срещу г‑н Ullens de Schooten във връзка с неоснователно изплатените на лаборатория BIORIM суми за периода от 1 август 1989 г. до 16 април 1992 г.

16.

Същият съд отхвърля довода на г‑н Ullens de Schooten, изведен от несъответствието на член 3 от Кралски указ № 143 с правото на Съюза. Като се счита обвързан от силата на пресъдено нещо по отношение на решение от 7 септември 2000 г. на Сour d’appel de Bruxelles, Сour d’appel de Mons е осъдил г‑н Ullens de Schooten да заплати на посочените взаимозастрахователни дружества авансово сумата от 1 EUR, а засегнатите взаимозастрахователни дружества са приканени да преизчислят претърпените от тях вреди във връзка с извършените след 30 април 1990 г. плащания.

17.

С решение от 14 юни 2006 г. Cour de cassation отхвърля касационните жалби, подадени срещу решението от 23 ноември 2005 г.

18.

Едновременно с тази съдебна процедура относно отговорността на г‑н Ullens de Schooten, с решение от 18 март 1999 г. Комисията за клинична биология оттегля временно одобрението на лаборатория BIORIM за период от 12 месеца.

19.

С Наредба от 9 юли 1999 г. министърът на общественото здраве отхвърля подадената срещу това решение административна жалба.

20.

С решение от 8 юни 2000 г. Комисията за клинична биология продължава срока на временно оттегляне на одобрението с 12 месеца.

21.

С Наредба от 24 юли 2000 г. министърът на общественото здраве отхвърля подадената срещу това ново решение административна жалба.

22.

Сезиран с две жалби за отмяна на посочените наредби, Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) отправя до Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Белгия) преюдициален въпрос относно съответствието с Конституцията на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143.

23.

С решение № 160/2007 от 19 декември 2007 г. Cour constitutionnelle е постановил, че тази разпоредба, в редакцията ѝ, която се е прилагала преди въведеното със Закона от 24 май 2005 г. изменение, съответства на членове 10 и 11 от Конституцията.

24.

Поради това с решенията си от 10 септември и 22 декември 2008 г. Conseil d’État отхвърля жалбите.

25.

Същевременно, след като е била сезирана с подадена по-конкретно от г‑н Ullens de Schooten жалба, Комисията издава на 17 юли 2002 г. срещу Кралство Белгия мотивирано становище, в което приема, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 противоречи на член 43 ЕО.

26.

Тъй като член 3 от Кралски указ № 143 е бил изменен със Закона от 24 май 2005 г., за да бъде приведен в съответствие с правото на Съюза, на 4 април 2006 г. Комисията прекратява разглеждането на жалбата.

27.

На 10 април 2007 г. обаче г‑н Ullens de Schooten подава втора жалба пред Комисията, за да изтъкне новите нарушения на правото на Съюза, които вменява на Кралство Белгия, а именно неизпълнението на съдебни задължения с оглед на твърдяното нарушение на правото на Съюза от белгийските съдилища и неизпълнението на законодателно задължение с оглед на запазването в сила и прилагането от белгийските органи за минал период на действието на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143.

28.

С жалби от 14 декември 2006 г. и от 3 март 2008 г. г‑н Ullens de Schooten освен това е предявил пред Европейския съд по правата на човека искане да се установи нарушение от страна на Белгия на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. ( 6 ).

29.

В решение от 20 септември 2011 г. по дело Ullens de Schooten и Rezabek с/у Белгия ( 7 ) Европейският съд по правата на човека е постановил, че няма нарушение на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ.

30.

На 17 юли 2007 г. г‑н Ullens de Schooten подава пред Tribunal de première instance de Bruxelles иск срещу Белгия, с който цели да гарантира, на първо място, всички финансови последици от присъдата, произнесена срещу него с решението на Cour d’appel de Mons от 23 ноември 2005 г., на второ място, всички последици от евентуални присъди, произнесени срещу него по искане на лаборатория BIORIM или на бившия му управител, и на трето място, всички последици от произнесената срещу него присъда в рамките на данъчните спорове.

31.

С тази искова молба г‑н Ullens de Schooten иска също така да се осъди белгийската държава да заплати сумата от 500000 EUR, представляваща неимуществени вреди, авансово сумата от 34500000 EUR поради невъзможността в периода от 1 януари 1990 г. до 1 декември 2005 г. да стопанисва лаборатория по клинична биология, както и авансово сумата от 1 EUR за хонорарите и адвокатските разходи, направени пред съдебните институции и Комисия.

32.

В случай че Tribunal de première instance de Bruxelles има съмнение относно приложимостта на правото на Съюза по конкретното дело, г‑н Ullens de Schooten иска от него да постави на Съда преюдициален въпрос.

33.

С решение от 19 юни 2009 г. Tribunal de première instance de Bruxelles постановява, че искът е недопустим, тъй като е погасен по давност.

34.

Г‑н Ullens de Schooten обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, пред която продължава да поддържа изложените пред Tribunal de première instance de Bruxelles искания.

35.

При тези условия Cour d’appel de Bruxelles решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

36.

Първо ще разгледам втория въпрос по който участвалите в съдебното заседание страни бяха приканени да съсредоточат устните си становища. След това предлагам да се преформулират другите въпроси, тъй като всички те се основават на погрешното предположение, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 е несъвместим с член 43 ЕО, и накрая, предлагам да се коригира това предположение в смисъл, че правото на Съюза е приложено правилно, което ми се струва, че произтича от практиката на Съда относно притежаването на капитал на аптеки и лаборатории за биологични медицински изследвания.

37.

Г‑н Ullens de Schooten излага по същество следната позиция. Според него националните юрисдикции, разгледали свързаните с него съдебни производства, не са обърнали внимание на доводите му, че член 3 от Кралски указ № 143 е несъвместим с член 43 ЕО. Въпреки предимството на правото на Съюза, прилагането на посочения член 3 е продължило. Следователно, независимо от действията на Комисията, няколко национални юрисдикции са продължили многократно явно да нарушават правото на Съюза. Тези нарушения са били затвърдени от националното правило за силата на пресъдено нещо.

38.

Също като белгийското правителство считам, че посочването във втория въпрос на членове 49 и 56 ЕО е напълно формално. Всъщност жалбоподателят по главното производство основава исканията си най-вече на член 43 ЕО ( 8 ). Следователно разглеждането на този въпрос трябва да се извърши изключително с оглед на свободата на установяване, която единствена е посочена в първия въпрос.

39.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали въпреки обстоятелството, че фактите по главното производство са настъпили в границите само на една държава членка, ищец може да извърши позоваване на член 43 ЕО в рамките на иск за отговорност във връзка с нарушение на правото на Съюза, заведен срещу същата държава.

40.

Изкушението би било да се отговори лаконично на този въпрос, като се приложи стриктно практиката на Съда относно неприлагането на норми от Договора в областта на свободното движение на хора в рамките на изцяло вътрешни положения.

41.

Изцяло вътрешните положения могат да бъдат описани като случаи, които нямат „[никаква] връзка с някое от уредените в правото [на Съюза] положения“ ( 9 ) и следователно които са „чужди на приложното поле на разпоредбите на Договора“ ( 10 ), „[защото липсва] достатъчно тясна връзка с търговията между държавите членки“ ( 11 ).

42.

Според Съда „правилата на Договора в областта на свободното движение на хора и актовете по тяхното приложение не могат да се прилагат към дейности, които нямат никаква връзка с някое от уредените в правото на Съюза положения и при които всички релевантни обстоятелства са настъпили в границите само на една държава членка“ ( 12 ).

43.

Безспорно е обаче, че жалбоподателят по главното производство, който е белгийски гражданин, оспорва основателността на повдигнатите от белгийската държава срещу него обвинения във връзка със стопанисването на намираща се в Белгия лаборатория за биологични и медицински изследвания. Наличието на изцяло вътрешно положение ми изглежда ясно определено при уговорката, че запитващата юрисдикция следва да провери дали обстоятелствата, на които се позовава жалбоподателят по главното производство, биха могли да установят наличието на международен елемент ( 13 ).

44.

Като се има предвид становището на Cour constitutionnelle, възприето в решението му от 19 декември 2007 г., в настоящия случай не би могла да се приложи практиката на Съда, според която дори при изцяло вътрешно положение даденият от него отговор може все пак да бъде полезен на запитващата юрисдикция, в хипотезата, в която националното право изисква от последната да даде възможност на гражданин на дадена държава членка да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза ( 14 ).

45.

По делото, по което е било постановено решение от 19 декември 2007 г., Cour constitutionnelle е бил сезиран от Conseil d’État с преюдициален въпрос относно това дали член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 е в противоречие с принципите на равенство и недопускане на дискриминация, прогласени в членове 10 и 11 от Конституцията, тъй като с него се създава разлика в третирането между, от една страна, лекарите, фармацевтите или бакалаврите по химически науки и от друга страна, останалите икономически оператори, доколкото само първите могат да ползват средствата от здравното осигуряване и осигуряването при инвалидност за предоставените от тях услуги. В това решение Cour constitutionnelle приема, че „SPRL „BIORIM“ е дружество, учредено по белгийското право със седалище в Белгия, а първата встъпила страна пред Conseil d’État е с белгийско гражданство; те се оплакват, че могат да стопанисват лаборатория по клинична биология само при установените в разпоредбите, относно които съдът е запитан, условия. Тъй като този тип правоотношения попадат изцяло във вътрешната сфера на държавата членка, жалбоподателите не могат да се позовават на членове 43, 49 и 56 [ЕО]“ ( 15 ).

46.

Както посочва белгийското правителство, от решението на Cour constitutionnelle следователно е видно, че с националното белгийско право не се налага жалбоподателят по главното производство да се ползва със същите права, които гражданин на друга държава членка би могъл да получи при подобна хипотеза въз основа на правото на Съюза с оглед на условията, посочени в член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143.

47.

Правилно белгийското правителство сравнява това дело с делото, по което е постановено решение от 22 декември 2010 г., Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808) относно спор между белгийската Националната служба за социално осигуряване и установен в Белгия главен изпълнител, който по силата на белгийското законодателство е солидарно отговорен за дълговете на подизпълнителя си, който също е установен в Белгия. В рамките на това производство Cour constitutionnelle вече се е произнесъл по въпроса относно неприложимостта на член 49 ЕО към разгледания от него изцяло вътрешен спор. При тези обстоятелства този съд е приел, че е некомпетентен да отговори на поставените му преюдициални въпроси, тъй като правото на Съюза не е приложимо.

48.

Смятам обаче, че в контекста на настоящото дело стриктното прилагане на съдебната практика относно изцяло вътрешните положения, която води до това, че жалбоподателят по главното производство не би могъл да се позовава на правото на Съюза в рамките на иск за отговорност, предявен срещу белгийската държава, по редица причини не е нито уместно, нито подходящо.

49.

Първо, Съдът не може да не вземе предвид факта, че повечето от съдебните производства, образувани срещу или от г‑н Ullens de Schooten пред последните двадесет години, са свързани с основния довод, изведен от несъвместимостта на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 с член 43 ЕО. Съдебните институции, и по-специално Cour d’appel de Bruxelles в решението си от 7 септември 2000 г., са приложили член 43 ЕО.

50.

Второ, ще припомня, че Комисията е издала мотивирано становище, връчено на Кралство Белгия на 17 юли 2002 г., в което приема, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 противоречи на член 43 ЕО. Ще изтъкна парадокса в рамките на настоящото преюдициално запитване, че жалбоподателят по главното производство не може да се позове на правото на Съюза в подкрепа на предявения от него иск за отговорност срещу белгийската държава, макар че Комисията официално е заела становище в смисъл, че има несъвместимост с правото на Съюза.

51.

Известно е, че правното действие на мотивираното становище е ограничено, и по-конкретно че с последното не се установява наличието на неизпълнение на задължения от държава членка. Това мотивирано становище обаче разкрива потенциалното наличие на нарушения на правото на Съюза и частноправните субекти имат основание да обосноват последиците от такива нарушения пред националните си юрисдикции, за да получат обезщетение за претърпяната вреда.

52.

Впрочем да допуснем, че Кралство Белгия е отказало да измени националното си законодателство в съответствие с мотивираното становище на Комисията, че Съдът е бил сезиран и е постановил, че тази държава членка, като е приела член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143, не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО. Същият този Съд би ли могъл впоследствие в рамките на преюдициално запитване да отговори на въпрос, който е идентичен с втория поставен по настоящото дело въпрос, че на довод, изведен от несъвместимостта на тази национална разпоредба с правото на Съюза, не може да се позове жалбоподател пред национален съд, за да обоснове предявяването на иск за отговорност срещу белгийската държава поради нарушение на правото на Съюза, единствено на основанието, че се отнася до изцяло вътрешно положение, или, с други думи, само защото този жалбоподател е гражданин на държавата членка, приела оспорваните мерки? Не мисля така и не виждам причина да се приеме нещо различно, когато досъдебната процедура е приключила на етапа на мотивираното становище.

53.

Трето, както свидетелстват предприетите от Комисията срещу Кралство Белгия действия за промяна на националното му законодателство и както ще обясня по-подробно в изложените по-нататък съображения, член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 представлява мярка, която може да възпрепятства достъпа до белгийския пазар на лаборатории за медицински изследвания на установени в други държави членки икономически оператори.

54.

При наличието на такава правна уредба, която поражда трансгранични последици, Съдът неколкократно е приемал да тълкува правото на Съюза, макар и фактите по главните производства, които са в основата на преюдициалните запитвания, да са настъпили в границите само на една държава членка ( 16 ).

55.

В рамките на тази съдебна практика Съдът започва с констатацията, че правна уредба на държава членка, в която се посочва, че се прилага без разлика между гражданите на тази държава членка и гражданите на другите държави членки, по принцип може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани от Договора, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки. След това, за да обоснове компетентността си, Съдът отбелязва, че по никакъв начин не може да се изключи, че икономическите оператори, установени в други държави членки, са били или биха били заинтересовани да упражняват икономическа дейност в държавата членка, чиято правна уредба се оспорва.

56.

С оглед на всички тези обстоятелства смятам, че най-добрият начин, по който Съдът следва да отговори на запитващата юрисдикция, е не като приложи стриктно съдебната практика относно изцяло вътрешни положения, за да се обяви преюдициалното запитване за недопустимо, а по-скоро в съответствие с духа на сътрудничество, който е характерен за тази процедура, да приеме това запитване за допустимо, след което да преформулира поставените въпроси, за да предостави на запитващата юрисдикция отговор, който би ѝ позволил да реши по недвусмислен начин спора по главното производство.

57.

Безспорно е, че фактите по главното производство са настъпили в границите само на една държава членка. С оглед на изложеното Съдът трябва да предостави отговор, който да съответства на необходимостта от него за решаване на спора по главното производство. С други думи, Съдът действа изцяло в рамките на отредената му роля да подпомага правораздаването в държавите членки в духа на сътрудничество, който трябва да ръководи развитието на преюдициалното производство ( 17 ).

58.

Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика „член 43 ЕО не допуска каквато и да е национална мярка, която макар че се прилага без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите [на Европейския съюз] на гарантираната от Договора свобода на установяване“ ( 18 ).

59.

Течението в съдебната практика, което приема допустимостта на преюдициалните въпроси поради потенциалните последици, които дадена национална мярка би могла да има върху способността на установени в други държави членки предприятия да упражняват свободата си на установяване в приелата такава мярка държава членка, позволява да се сложи край на несъгласуваността, която би се породила от факта, че съвместимостта на посочената мярка с правото на Съюза би могла да бъде разгледана в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения от държавата, но не и в рамките на преюдициално производство поради особеностите на конкретния случай, който се характеризира с липсата на международен елемент.

60.

Ето защо предлагам на Съда да обяви настоящото преюдициално запитване за допустимо и да отговори на втория въпрос, че при обстоятелства като тези в спора по главното производство може да се направи позоваване на член 43 ЕО в рамките на иск за отговорност срещу държава членка за нарушение на правото на Съюза.

61.

Най-напред следва да се отбележи, че макар запитващата юрисдикция да не отправя въпрос, които изрично да е свързан със съвместимостта на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 с разпоредбите от Договора относно свободата на установяване, тя обаче има предвид приложението на този член в рамките на спора по главното производство, в случай че свързаната с наличието на изцяло вътрешно положение пречка бъде отстранена от Съда при отговора на втория ѝ въпрос.

62.

За да се провери обаче дали искът за отговорност срещу белгийската държава е основателен или не, запитващата юрисдикция е необходимо да се произнесе дали националният законодател, както и националните юрисдикции, които последователно са разгледали този спор, са нарушили или не правото на Съюза.

63.

Във връзка с това ще припомня, че изтъкнатите от г‑н Ullens de Schooten доводи по същество се основават на предположението, че националните юрисдикции погрешно са приели, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 е съвместим с член 43 ЕО. Това неправилно прилагане на правото на Съюза според него е продължило при разглеждането на последователните жалби поради признатата с Решение от 7 септември 2000 г. на Cour d’appel de Bruxelles сила на пресъдено нещо.

64.

От само себе си се разбира, че ако трябва да се опровергае предположението, според което правото на Съюза е било нарушено, което смятам и ще обясня в изложените по-нататък съображения, решаването на спора по настоящото дело, който според мен е представен по излишно сложен начин, би било по-просто.

65.

Ето защо смятам, че Съдът трябва да се произнесе по това дали член 43 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143.

66.

Ролята на Съда наистина не е да се опитва да разрешава проблеми, различни от посочените от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване.

67.

Същевременно ми се струва, че в случая Съдът въобще не е изправен пред такова предизвикателство.

68.

В това отношение ще отбележа, че от точка 24 от акта за преюдициално запитване изрично следва, че за да поддържа предявения иск за отговорност срещу белгийската държава, г‑н Ullens de Schooten упреква както законодателната, така и съдебната власт, че са нарушили член 43 ЕО.

69.

Струва ми се най-малкото странно, че в рамките на преюдициално запитване, предназначено да позволи на запитващата юрисдикция да реши спора по главното производство, Съдът би си забранил да разгледа тази проблематика, макар че тя е в основата на същия този спор.

70.

В този контекст обстоятелството, че тълкуването на член 43 ЕО във връзка с член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 не е поискано изрично от запитващата юрисдикция, не ми се струва да представлява пречка за Съда да разгледа тази проблематика. Освен това то е в съответствие с обичайната практика на Съда да счита, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, той трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. Съдът също така често среща затруднения да даде изчерпателен отговор на запитващата юрисдикция ( 19 ). Ето защо при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени. Формалното посочване от национална юрисдикция в преюдициален въпрос на някои разпоредби от правото на Съюза не е пречка Съдът да даде на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана, независимо дали ги е посочила във въпросите си. Във връзка с това задачата на Съда е да изведе от цялата предоставена от националния съд информация, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора ( 20 ).

71.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда, съгласно духа на сътрудничество, който ръководи преюдициалното производство, и за да се предоставят на запитващата юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да ѝ бъдат полезни за разрешаване на спора по главното производство, да предостави на този съд насоки, които ще му позволят да разгледа основателността на предположението за нарушаване правото на Съюза, на която се основава настоящото преюдициално запитване.

72.

Този съществен за настоящото дело аспект е бил изтъкнат в съдебно заседание. Така Комисията е посочила, че се придържа към позицията, която е изразила в своето мотивирано становище от 17 юли 2002 г. Що се отнася до г‑н Ullens de Schooten, той е припомнил възприетата от Комисията позиция в това мотивирано становище. Накрая, Кралство Белгия е посочило, че през 2005 г. е изменило оспорваната национална разпоредба с цел доброволно и превантивно да я съобрази с посоченото мотивирано становище и така да избегне сезирането на Съда, но това изменение не означава, че признава несъответствието на тази разпоредба с правото на Съюза.

73.

От представената на Съда преписка е видно, че в рамките на националното производство, по което е постановено решение от 7 септември 2000 г. на Сour d’appel de Bruxelles, жалбоподателите поддържат, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 е несъвместим с член 43 ЕО.

74.

С посоченото решение съдът е отхвърлил тази позиция на жалбоподателите. Той е припомнил, че националните мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, трябва да отговарят на следните четири условия, а именно да се прилагат по недискриминационен начин, да бъдат обосновани от императивни съображения от общ интерес, да могат да осигурят постигането на целта, която преследват, и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ.

75.

Според Сour d’appel de Bruxelles оспорваната национална разпоредба отговаря на тези четири условия. Той е посочил, че условието, съгласно което лабораториите трябва да бъдат стопанисвани от лица, одобрени да извършват услуги в областта на клиничната биология, не може да се счита за дискриминационно, тъй като изискването за одобрение се отнася както до белгийските граждани, така и до гражданите на другите държави членки.

76.

Сour d’appel de Bruxelles също така е отбелязал, че преследваната от критикуваната правна уредба цел е да противодейства на прекомерното ползване на услуги в областта на клиничната биология, която е от естество да наруши балансираността на бюджета на социалното осигуряване. Според тази юрисдикция изискваното одобрение по отношение на стопанисващите лица, каквито и да са те, би позволило по ползотворен и пропорционален на преследваната цел начин да се ограничи броят на лабораториите, да се попречи те да бъдат поставени в зависимост от меркантилни интереси, да се избегне излишното предлагане на услуги в областта на клиничната биология и да се противодейства на свръхупотребата им.

77.

Струва ми се, че извършеният от Сour d’appel de Bruxelles в решението му от 7 септември 2000 г. анализ съответства изцяло на принципите, формулирани от Съда в практиката му относно притежаването на капитала на аптеки и лаборатории за биологични медицински изследвания.

78.

В това отношение искам да отбележа, че тезата относно несъвместимостта на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 с член 43 ЕО, отстоявана от Комисията в мотивираното ѝ становище, противоречи на същата тази практика на Съда ( 21 ).

79.

Г‑н Ullens de Schooten се позовава на решение от 21 април 2005 г., Комисия/Гърция (C‑140/03, EU:C:2005:242) относно оптичните магазини. В това решение Съдът приема, че като не позволяват на оптик да стопанисва повече от един оптичен магазин и ограничават най-много до 50 % участието в дружествения капитал, което може да бъде притежавано от лица, различни от стопанисващия оптик, мерките, предвидени от разглежданата гръцка правна уредба, противоречат на членове 43 и 48 ЕО. Според г‑н Ullens de Schooten съществува паралелизъм между разглежданата по посоченото дело правна уредба, от една страна, и разглежданата в настоящото дело белгийска разпоредба, от друга страна.

80.

Важно е обаче да се отбележи, че Съдът е приложил различен подход в решенията си, свързани с ограниченията относно собствеността на капитала на аптеки ( 22 ). В тях Съдът всъщност е счел, че свободата на установяване допуска правна уредба като италианското и германското законодателство, съгласно което само фармацевти имат право да притежават и стопанисват аптека.

81.

В рамките на делото, по което е постановено решението от 16 декември 2010 г., Комисия/Франция (C‑89/09, EU:C:2010:772), Комисията поддържа с първото си твърдение за нарушение, че френската правна уредба относно клиничните лаборатории нарушава член 43 ЕО, доколкото предвижда, че лице, което не е биолог, не може да притежава повече от една четвърт дялово участие и следователно права на глас в дружество с ограничена отговорност на лица, упражняващи свободна професия (Selarl), стопанисващо клинични лаборатории.

82.

По въпросното дело Комисията поддържа, че приложеният от Съда подход към аптеките се обяснява с твърде специфичния характер на лекарствените продукти ( 23 ). Според нея обаче дейностите в областта на лабораторните изследвания се упражнявали само по лекарско предписание, предоставяйки по този начин по-голяма гаранция както от гледна точка на закрилата на общественото здраве, така и с оглед на контрола върху разходите в системата на здравеопазване. Всъщност това контролиране чрез лекарско предписание важало както по отношение на естеството на тестовете, които трябва да се реализират, така и на тяхното количество ( 24 ).

83.

Комисията също така поддържа, че секторът на медицинската биология се характеризира със значителни нужди от финансиране, което го разграничава по-специално от сектора на аптеките. Оспорваните разпоредби обаче са били пречка за обединявания, допускащи реализацията на инвестициите, необходими за предоставянето на качествени услуги ( 25 ).

84.

Изтъкнатата от Френската република цел е закрилата на общественото здраве. Всъщност според тази държава членка с оспорваните разпоредби се цели да се запази независимостта на биолозите, като се избягва взетите от тях решения да бъдат насочвани от съображения от икономически порядък, а не от съображения за общественото здраве ( 26 ).

85.

Съдът е припомнил в решението си, че както от практиката му, така и от член 152, параграф 5 ЕО следва, че правото на Съюза не засяга компетентността на държавите членки да уреждат своите системи за социална сигурност и да приемат по-специално разпоредби, предназначени да уредят организирането и предоставянето на здравни услуги и на медицински грижи ( 27 ).

86.

При упражняването на това правомощие обаче държавите членки трябва да спазват правото на Съюза, и по-конкретно разпоредбите на първичното право относно свободите на движение, включително свободата на установяване по смисъла на член 43 ЕО. Тези разпоредби съдържат забрана за държавите членки да въвеждат или да запазват необосновани ограничения за упражняването на тези свободи в областта на здравните грижи ( 28 ).

87.

С оглед на изложеното, когато се прави преценка дали това задължение е спазено, следва да се държи сметка за обстоятелството, че животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред защитените от Договора за ЕО ценности и интереси и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, на последните следва да се признае свобода на преценка ( 29 ).

88.

Според постоянната съдебна практика член 43 ЕО не допуска каквато и да е национална мярка, която, макар че се прилага без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на гарантираната от Договора свобода на установяване ( 30 ).

89.

В този контекст е необходимо да се припомни, че понятието „ограничение“ по смисъла на член 43 ЕО обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки и по този начин нарушават търговията вътре в Съюза.

90.

По-конкретно според Съда ограничение по смисъла на член 43 ЕО представлява правна уредба, която поставя установяването в приемащата държава членка на икономически оператор от друга държава членка в зависимост от издаването на предварително разрешение и запазва упражняването на дейност като самостоятелно заето лице за някои икономически оператори, които отговарят на предварително определени изисквания, чието спазване е условие за издаването на това разрешение ( 31 ).

91.

Става ясно, както Съдът е приел и в решението си от 16 декември 2010 г., Комисия/Франция (C‑89/09, EU:C:2010:772), че условието, посочено в член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143, според което, за да могат да ползват средства от INAMI, лабораториите за биологични и медицински изследвания трябва да бъдат стопанисвани само от одобрени да извършват услуги в областта на клиничната биология лица, е от естество да ограничи възможността на неотговарящи на това условие физически или юридически лица, установени в други държави членки, да се установяват в Белгия. Всъщност вероятността да не могат да се предоставят услуги в областта на изследванията, чиито разходи подлежат на възстановяване от INAMI, може да разубеди икономическите оператори, които не отговарят на условието, посочено в член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143, да се установят в Белгия. Следователно тази националната разпоредба има за последица да затрудни или да възпрепятства упражняването на дейност от тези икономически оператори на белгийска територия чрез постоянен обект, както и да засегне достъпа на последните до белгийския пазара на биологични и медицински изследвания.

92.

Сега следва да се разгледа дали такова ограничение може да бъде обосновано.

93.

Съгласно установената съдебна практика ограниченията на свободата на установяване, които се прилагат без дискриминация с оглед на гражданството, могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес, при условие че са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и че не надхвърлят необходимото за постигането ѝ ( 32 ).

94.

Следва да се заключи, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 се прилага без дискриминация с оглед на гражданството.

95.

Съдът е приел, че закрилата на общественото здраве е сред съображенията, които могат да обосноват ограничения на свободите на движение, гарантирани от Договора, каквато е свободата на установяване ( 33 ).

96.

В този контекст от съдебната практика следва, че целта за поддържане на качеството на медицинските услуги може да попадне в обхвата на една от предвидените в член 46 ЕО дерогации, доколкото допринася за осъществяването във висока степен на закрилата на здравето ( 34 ).

97.

Необходимо е още разглежданата национална разпоредба да е в състояние да гарантира осъществяването на тази цел.

98.

В това отношение Съдът е посочил в решението си от 16 декември 2010 г., Комисия/Франция (C‑89/09, EU:C:2010:772), че секторът на медицинската биология има специфичен характер и заема водещо място в системата на здравеопазване ( 35 ).

99.

Като се присъединява към предложения анализ от генералния адвокат Mengozzi ( 36 ), Съдът подчертава, че „както отпускането на неподходящо лекарство от фармацевт на клиент може да има сериозни последици, по същия начин неправилното, твърде късно или погрешно извършване на лабораторно изследване може да доведе по-специално до грешки в областта на диагностиката и терапията“ ( 37 ). Освен това той посочва, че „както прекомерната или неправилна употреба на лекарствени продукти, така и погрешното или неправилно извършване на лабораторно изследване — и в количествено, и в качествено отношение — може да доведе до ненужни разходи за здравноосигурителната система и следователно за държавата“ ( 38 ).

100.

Въз основа на това Съдът е стигнал до извода, че „погрешното или неправилно извършване на биомедицинско изследване разкрива риск за общественото здраве, сравним с риска, произтичащ от неправилното отпускане на лекарства, който Съдът вече е разгледал в Решение от 19 май 2009 г. по дело Комисия/Италия [C‑531/06, EU:C:2009:315], както и в Решение по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др. [C‑171/07 и C‑172/07, EU:C:2009:316]. За сметка на това посоченият риск не изглежда сравним с риска, който разкрива погрешното или неправилно отпускане на оптични продукти, предмет на разглеждане в Решение от 21 април 2005 г.по дело Комисия/Гърция [C‑140/03, EU:C:2005:242]. Такова отпускане наистина може да има отрицателни последици за пациента, но Комисията не е доказала, че то достига степен на тежест, равностойна на тази, която разкрива погрешното или неправилно извършване на биомедицинско изследване“ ( 39 ).

101.

Според Съда „с оглед, от една страна, на съществуващите прилики от гледна точка на рисковете за общественото здраве между фармацевтичния сектор и сектора на биомедицинските изследвания, и от друга страна, предвид факта че, обратно на поддържаното от Комисията, тези два сектора не могат реално да бъдат разграничени един от друг, както от гледна точка на констатациите, направени в областта на медицинските предписания, така и от гледна точка на нуждите от финансиране, принципите, прогласени в Решение от 19 май 2009 г. по делоКомисия/Италия [C‑531/06, EU:C:2009:315], както и Решение по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др. [C‑171/07 и C‑172/07, EU:C:2009:316], отнасящи се до ограниченията на притежаването на капитала на аптеките, изглеждат изцяло приложими към настоящото дело“ ( 40 ). Следователно „предвид признатата възможност на държавите членки да определят степента, в която възнамеряват да осигурят закрила на общественото здраве, следва да се признае, че последните могат да изискват биомедицинските изследвания да се извършват от биолози, които притежават действителна професионална независимост. Те могат също да вземат мерки за премахване или намаляване на риска от засягане на тази независимост, доколкото такова засягане може да се отрази на общественото здраве и на качеството на медицинските услуги“ ( 41 ). Съдът също така е подчертал, че „[н]е-биолозите по дефиниция нямат същото образование и опит и не носят същата отговорност като биолозите. При тези условия следва да се приеме, че те не представят същите гаранции като предоставените от последните“ ( 42 ).

102.

Следователно при разглеждането на въпроса дали ограничението на свободата на установяване по смисъла на член 43 ЕО не надхвърля необходимото за постиганото на посочената цел за закрила на общественото здраве, Комисията по-специално поддържа, че тази цел може да се постигне с по-малко ограничителни мерки като изискването лабораторните изследвания да бъдат извършвани от компетентен персонал, който разполага с необходимата квалификация и спрямо който се прилага професионалноетичният принцип на независимост на професионалистите в здравеопазването. Въпреки това в рамките на предоставената на държавите членки свобода на преценка Съдът, като взема предвид изтъкнатите от него съображения относно притежаването на капитала на аптеки, постановява, че „държав[а] членк[а] мо[же] да реш[и], че съществува риск правилата, насочени към гарантиране на професионалната независимост на биолозите, да бъдат нарушени на практика, като се има предвид, че интересът на не-биолозите от реализирането на печалба не е балансиран по равностоен начин като този на независимите биолози, и че за служителя биолог, подчинен на Selarl, стопанисващо клинични лаборатории, по-голямата част от което е притежавана от не-биолози, може да е трудно да се противопоставя на инструкциите, дадени от тези не-биолози“ ( 43 ). Според Съда „не би могло по-специално да се изключи посочените не-биолози да се изкушат да се откажат от някои изследвания, носещи по-малка печалба от икономическа гледна точка или по-сложни за извършване, или да намалят консултантската дейност по отношение на пациентите в преданалитичния и следаналитичния етап, чието съществуване характеризира организацията на медицинската биология във Франция“ ( 44 ).

103.

Смятам, че макар и разглежданата в настоящото дело белгийска правна уредба да не е идентична с разгледаната от Съда в решението му от 16 декември 2010 г. по дело Комисия/Франция (C‑89/09, EU:C:2010:772), ръководните принципи, които са изведени както от това решение, така и от решенията относно притежаването на капитала на аптеки, позволяват да се приеме, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 е съвместим с член 43 ЕО, доколкото съдържащото се в него ограничение на свободата на установяване е обосновано от целта за закрила на общественото здраве и не надхвърля необходимото за постигането ѝ.

104.

Във връзка с това от предоставената на Съда преписка, и по-специално от решението на Cour constitutionnelle от 19 декември 2007 г., е видно, че член 3 от Кралски указ № 143 има за цел да противодейства на увеличаващото се прекомерно ползване на услуги в сектора на клиничната биология и на констатираните в него злоупотреби.

105.

Също като белгийското правителство считам, че белгийският законодател, като е предоставил гаранции, че лабораториите се стопанисват не от лица, които поради квалификациите си не са част от сектора на здравеопазването, а от предлагащи услуги в областта на клиничната биология професионалисти, които именно поради статута си не могат да упражняват дейността си само с търговска цел, а напротив, трябва да действат при спазване на целите на общественото здраве и следователно преди всичко трябва да се грижат за здравето на пациента и за качеството на услугите, е приел мярка, която е в състояние да постигне целта да се противодейства на увеличаващото се прекомерно ползване на услуги в сектора на клиничната биология и на констатираните в него злоупотреби.

106.

Безспорно е и следва да се припомни, че закрилата на общественото здраве е едно от императивните съображения от обществен интерес, които по силата на член 46, параграф 1 ЕО могат да обосноват ограничения на свободата на установяване. Впрочем от практиката на Съда следва, че в обхвата на тази дерогация попада целта за предотвратяване на риска от сериозно застрашаване на финансовото равновесие на системата за социално осигуряване ( 45 ). Целта да се противодейства на увеличаващото се прекомерно ползване на услуги в сектора на клиничната биология и на констатираните в него злоупотреби, е пряко свързана с горепосочената цел.

107.

По този въпрос следва да се припомни, че Съдът приема в решенията си относно притежаването на капитала на аптеки, че „[п]рекомерната или неправилна употреба на лекарствени продукти […] води до разхищаване на финансови средства, вредата от което е още по-голяма, като се има предвид, че фармацевтичният сектор е източник на значителни разходи и трябва да отговаря на нарастващи нужди, докато финансовите средства, които могат да бъдат отделени за здравеопазването, независимо от използвания начин на финансиране, не са неограничени“ ( 46 ). В това отношение Съдът е посочил, че „съществува пряка връзка между тези финансови средства и печалбите на икономическите оператори с дейност във фармацевтичния сектор, тъй като в повечето държави членки разходите за предписаните лекарствени продукти се поемат от съответните здравноосигурителни каси“ ( 47 ).

108.

Оттук Съдът стига до извода, че с оглед на рисковете за общественото здраве и за финансовото равновесие на системите за социална сигурност „държавите членки могат да поставят строги изисквания на лицата, които извършват търговия на дребно с лекарствени продукти, по-конкретно по отношение на режима на пускането на такива продукти в продажба и извличането на печалба. Те по-специално могат да запазят правото за продажба на дребно на лекарствените продукти по принцип единствено за фармацевтите поради изискванията, на които последните трябва да отговарят, и информацията, която трябва да могат да дадат на потребителите“ ( 48 ).

109.

Освен това считам, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 не надхвърля необходимото за постигането на целта да се противодейства на увеличаващото се прекомерно ползване на услуги в сектора на клиничната биология и на констатираните в него злоупотреби. Във връзка с това ще припомня, че целта на тази разпоредба не е да се забрани съществуването и стопанисването на лаборатории, които не отговарят на предвидените в посочената разпоредба условия, а единствено възстановяването от страна на INAMI на разходите за услуги в областта на изследванията да бъде поставено в зависимост от спазването на точни изисквания относно професионалната квалификация на лицата, стопанисващи тези лаборатории. С оглед на горепосочената практика на Съда относно притежаването на капитал на аптеки и лаборатории за биологични медицински изследвания тези изисквания ми изглеждат пропорционални.

110.

От гореизложените съображения следва, че член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 трябва да се счита за съвместим с член 43 ЕО.

111.

Сега следва да се изведат последиците, които тази констатация има върху предявения от г‑н Ullens de Schooten срещу белгийската държава иск за отговорност за нарушение на правото на Съюза.

112.

Според постоянната съдебна практика правото на обезщетяване е признато от правото на Съюза, при положение че са изпълнени три условия, а именно че нарушената правна норма има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти, че нарушението е достатъчно съществено и че съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението на задължението, за което носи отговорност държавата, и вредата, претърпяна от увредените лица ( 49 ).

113.

Доколкото предположението, според което правото на Съюза е нарушено поради несъвместимостта на член 3, параграф 1, точки 3 и 4 от Кралски указ № 143 с член 43 ЕО, е погрешно, г‑н Ullens de Schooten не би могъл в рамките на предявения срещу белгийската държава иск за отговорност да получи право на обезщетение въз основа на правото на Съюза.

114.

Следователно при всички случаи такъв иск не би могъл да бъде обявен за допустим от Сour d’appel de Bruxelles. Следователно предоставянето от Съда на отговор на първия, третия и четвъртия въпрос, като всичките те са основани на грешното според мен предположение, че белгийската държава е нарушила правото на Съюза, изобщо не би било от полза за разрешаване на спора по главното производство. Поради това предлагам на Съда да ограничи отговора си до разгледаните по-горе в настоящото заключение въпроси.

115.

С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да отговори на Сour d’appel de Bruxelles (Белгия) по следния начин:

3°

или от едно или повече лица, одобрени да извършват услуги в областта на клиничната биология, които действително извършват изследвания в тази лаборатория, а не са лекари, предписващи лекарствени продукти;

4°

или от гражданско дружество, създадено под формата на частно дружество с ограничена отговорност, на събирателно дружество или на кооперативно дружество, чиито съдружници, управители или представители са единствено посочените в точка 3 от настоящия параграф лица;