Дело C-160/08

Европейска комисия

срещу

Федерална република Германия

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Обществени поръчки за услуги — Членове 43 ЕО и 49 ЕО — Директиви 92/50/ЕИО и 2004/18/ЕО — Обществени услуги за спешна помощ — Спешен медицински транспорт и квалифициран санитарен транспорт — Задължение за прозрачност — Член 45 ЕО — Дейности, свързани с упражняването на публична власт — Член 86, параграф 2 ЕО — Услуги от общ икономически интерес“

Резюме на решението

1.        Свободно движение на лица — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Дерогации — Обхват

(членове 45 ЕО и 55 ЕО; Директива 2004/18 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 92/50 на Съвета)

2.        Свободно движение на лица — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Дерогации — Дейности, свързани с упражняването на публична власт

(членове 45 ЕО и 55 ЕО)

3.        Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за услуги — Директиви 92/50 и 2004/18 — Смесени обществени поръчки за транспортни услуги и за здравни услуги

(член 86, параграф 2 ЕО; член 22 и член 35, параграф 4 от Директива 2004/18 на Европейския парламент и на Съвета и приложения II A и II Б към нея; членове 10 и 16 от Директива 92/50 на Съвета и приложения I A и I Б към нея)

1.        Съгласно член 45, първа алинея ЕО във връзка с член 55 ЕО разпоредбите относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги не обхващат дейностите, които в дадена държава членка са свързани, макар и епизодично, с упражняването на публична власт.

Такива дейности излизат и извън приложното поле на директивите, които като Директиви 92/50 и 2004/18 имат за цел прилагането на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги.

(вж. точки 73 и 74)

2.        Предвиденото дерогиране в членове 45 ЕО и 55 ЕО трябва да се ограничи до дейностите, които сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт. Спешният медицински транспорт и квалифицираният санитарен транспорт не са такива дейности.

Всъщност приносът за защитата на общественото здраве, който всеки може да бъде призован да направи, по-специално като окаже помощ на лице в опасно за живота или здравето положение, не е достатъчен, за да представлява участие в упражняването на публична власт. Освен това нито правото на доставчиците на услуги за санитарен транспорт да използват средства като синя лампа или сирена, както и правото на преминаване с предимство, признато им от Кодекса за движение по пътищата, нито обстоятелства, свързани с особената организационна компетентност в областта на предоставяните услуги, с правомощието да се иска информация от трети лица или намеса на други специализирани служби, или пък с участие в назначаването на административни държавни служители във връзка с разглежданите услуги и в сътрудничеството с публичните власти, както и със служителите на професионалните служби, на които са предоставени правомощия на публична власт, могат да се разглеждат като изразяващи достатъчно квалифицирано упражняване на правомощия на публична власт или на правомощия, които се отклоняват от общия правен режим.

(вж. точки 78 и 80—84)

3.        Държава членка, която при възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за спешен медицински транспорт и за квалифициран санитарен транспорт според т.нар. модел на „пряко възнаграждение“, съгласно който възнаграждението за тези услуги се изплаща пряко от възлагащите органи, не публикува обявления за резултатите от процедурата за възлагане на обществените поръчки, не изпълнява задълженията си по член 10 от Директива 92/50 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, във връзка с член 16 от тази директива, или, от 1 февруари 2006 г., по член 22 от Директива 2004/18 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива.

Всъщност услугите за спешен медицински транспорт или за квалифициран санитарен транспорт спадат едновременно към категория 2 или 3 от приложение І А към Директива 92/50 или от приложение ІІ А към Директива 2004/18 и към категория 25 от приложение І Б към Директива 92/50 или от приложение ІІ Б към Директива 2004/18, така че спрямо обществените поръчки с предмет такива услуги се прилага член 10 от Директива 92/50 или член 22 от Директива 2004/18. От тези разпоредби следва, че в хипотезата на възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги, възлагащият орган по-специално трябва да публикува обявление за обществена поръчка на равнище на Съюза за целите на възлагането на разглежданата обществена поръчка и да гарантира обявяването на резултатите от възлагането на тази обществена поръчка. Обратно, в хипотезата на възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на здравните услуги спрямо стойността на транспортните услуги, възлагащият орган е длъжен да гарантира обявяването на резултатите от възлагането на обществената поръчка.

При положение, в което не може да се изключи, че нито една от обществените поръчки не се характеризира с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги, установеното неизпълнение на задължения по Директиви 92/50 и 2004/18 следва да се ограничи до нарушение на член 10 от Директива 92/50 във връзка с член 16 от тази директива или, от 1 февруари 2006 г., до нарушение на член 22 от Директива 2004/18 във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива, като посочените членове във всеки случай са приложими спрямо обществените поръчки, които са едновременно за транспортни услуги и за здравни услуги, независимо от съотношението между съответната стойност на тези услуги в рамките на разглежданата обществена поръчка.

Непубликуването на резултатите от възлагането на обществената поръчка не може да бъде обосновано с това, че услугите за спешен медицински транспорт са „услуги от общ икономически интерес“ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО. Всъщност със съображения като необходимостта в областта на услугите за санитарен транспорт да се осигури кръстосано субсидиране между рентабилните и по-нерентабилните географски зони в зависимост от гъстотата на населението или важността на близостта на услугата, не се изяснява по какъв начин задължението да се гарантира обявяването на резултатите от възлагането на съответната обществена поръчка би могло да попречи на изпълнението на тази задача от общ икономически интерес.

(вж. точки 92, 113, 114, 122, 125, 127—129 и 131 и диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)

29 април 2010 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Обществени поръчки за услуги — Членове 43 ЕО и 49 ЕО — Директива 92/50/ЕИО и Директива 2004/18/ЕО — Обществени услуги за спешна помощ — Спешен медицински транспорт и квалифициран санитарен транспорт — Задължение за прозрачност — Член 45 ЕО — Дейности, свързани с упражняването на публична власт — Член 86, параграф 2 ЕО — Услуги от общ икономически интерес“

По дело C‑160/08

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 16 април 2008 г.,

Европейска комисия, за която се явяват г‑н M. Kellerbauer и г‑н D. Kukovec, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н M. Lumma и г‑н J. Möller, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ответник,

подпомагана от

Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа C. M. Wissels и г‑н Y. de Vries, в качеството на представители,

встъпила страна,

СЪДЪТ (трети състав),

състоящ се от: г‑н K. Lenaerts (докладчик), председател на състав, г‑н E. Juhász, г‑н G. Arestis, г‑н J. Malenovský и г‑н T. von Danwitz, съдии,

генерален адвокат: г‑жа V. Trstenjak,

секретар: г‑н R. Grass,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 11 февруари 2010 г.,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска Съдът да установи, че като е възложила обществени поръчки в областта на обществените услуги за спешен медицински транспорт и за квалифициран санитарен транспорт (наричани по-нататък „обществените услуги за санитарен транспорт“), без да направи публична покана за представяне на оферти, респ. без да възложи по прозрачен начин тези обществени поръчки и без да публикува обявления за възложените обществени поръчки, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50) и по Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116; поправка в OB L 182, 10.7.2008 г., стр. 282) и е нарушила принципите на свобода на установяване и на свободно предоставяне на услуги, установени в членове 43 ЕО и 49 ЕО.

 Правна уредба

 Директива 92/50

2        Съгласно член 1, буква а) от Директива 92/50 „обществени поръчки за услуги“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между доставчик на услуги и възлагащ орган.

3        Член 3, параграф 2 от тази директива гласи:

„Възлагащите органи следят да няма дискриминация между различните доставчици на услуги“. [неофициален превод]

4        Член 7, параграф 1 от посочената директива предвижда, че тя се прилага към обществените поръчки за услуги, когато тяхната стойност без ДДС е равна или по-висока от 200 000 EUR.

5        Член 10 от същата директива предвижда:

„Поръчки с обект услуги, включени едновременно в приложение І А и приложение І Б, се възлагат в съответствие с разпоредбите на дялове ІІІ—VІ, когато стойността на услугите, включени в приложение І А, е по-голяма от стойността на услугите, включени в приложение І Б. В останалите случаи поръчките се възлагат в съответствие с членове 14 и 16“. [неофициален превод]

6        Дяловете, посочени в член 10 от Директива 92/50, приложими в своята цялост спрямо посочените в първото изречение от споменатия член случаи, се отнасят съответно до избора на процедурите за възлагане на обществени поръчки и правилата за провеждане на конкурси (дял ІІІ; членове 11—13), общите технически правила (дял ІV, член 14), общите правила за обявяване (дял V, членове 15—22) и общите правила за участие, критериите за качествен подбор и критериите за възлагане на обществената поръчка (дял VІ, членове 23—37).

7        Член 14 от тази директива е свързан с техническите спецификации, които трябва да се съдържат в документацията за обществената поръчка.

8        Член 16 от посочената директива гласи:

„1.      Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка или са организирали конкурс, изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане на Службата за официални публикации на Европейските общности.

2.      Обявления се публикуват:

–        за обществените поръчки за услуги, изброени в приложение I А, в съответствие с членове 17—20,

–        за конкурсите, в съответствие с член 17.

3.      При обществени поръчки за услуги, включени в приложение I Б, възлагащите органи посочват в обявлението дали са съгласни с неговото публикуване.

[…]“ [неофициален превод]

9        Сред услугите, изброени в приложение І А към Директива 92/50, в категория 2 са „[у]слуги на сухопътния транспорт […], включително услуги с бронирани автомобили и куриерски услуги, с изключение на превоз на поща“ [неофициален превод], а в категория 3 са „[у]слуги на въздушния транспорт за превоз на пътници и товари, с изключение на превоз на поща“ [неофициален превод]. Сред услугите, изброени в приложение І Б към Директива 92/50, в категория 25 са „[у]слуги на здравеопазването и социалните дейности“ [неофициален превод].

 Директива 2004/18

10      Член 1, параграф 2, букви а) и г) от Директива 2004/18 съдържа следните определения:

„а)      „Обществени поръчки“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с обект изпълнение на строителство, доставяне на стоки или предоставяне на услуги по смисъла на настоящата директива.

[…]

г)      „Обществени поръчки за услуги“ са обществени поръчки, различни от обществените поръчки за строителство или обществените поръчки за доставки, с обект предоставянето на услуги, посочени в приложение II.

[…]“

11      Член 2 от тази директива предвижда:

„Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин.“

12      Съгласно член 7, буква б) от посочената директива тя се прилага към обществените поръчки за услуги, които имат стойност без ДДС, равна или по-висока от 249 000 EUR. Този размер е намален последователно на 236 000 EUR с Регламент (EО) № 1874/2004 на Комисията от 28 октомври 2004 година за изменение на Директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета по отношение на прилаганите от тях прагове за процедурите за възлагане на обществени поръчки (ОВ L 326, стр. 17), а след това на 211 000 EUR с Регламент (EО) № 2083/2005 на Комисията от 19 декември 2005 година за изменение на Директиви 2004/17/EО и 2004/18/EО на Европейския парламент и на Съвета по отношение на прилаганите от тях прагове за процедурите за възлагане на обществени поръчки (ОВ L 333, стр. 28; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 7, стр. 276).

13      В дял ІІ от Директива 2004/18, озаглавен „Правила относно обществените поръчки“, се съдържа член 22, който гласи:

„Поръчки с обект услуги, включени едновременно в приложение II А и приложение II Б, се възлагат в съответствие с членове от 23 до 55, когато стойността на услугите, включени в приложение II А, е по-голяма от стойността на услугите, включени в приложение II Б. В останалите случаи поръчките се възлагат в съответствие с член 23 и член 35, параграф 4.“

14      Членове 23—55 от Директива 2004/18, приложими в своята цялост спрямо посочените в първото изречение от член 22 от тази директива случаи, посочват последователно специалните правила относно спецификациите и документацията (членове 23—27), процедурните правила (членове 28—34), правилата за обявяване и прозрачност (членове 35—43) и правилата за провеждане на процедурата (членове 44—55).

15      Член 23 от Директива 2004/18 се отнася до техническите спецификации, които трябва да се съдържат в документацията за поръчката.

16      Член 35, параграф 4 от тази директива гласи:

„Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка или са сключили рамково споразумение, изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане не по-късно от 48 дни след възлагането на поръчката или сключването на рамковото споразумение.

[…]

При обществени поръчки за услуги, включени в приложение II Б, възлагащите органи посочват в обявлението дали са съгласни с неговото публикуване. […]

[…]“

17      Услугите, посочени съответно в категории 2 и 3 от приложение ІІ А, както и в категория 25 от приложение ІІ Б към Директива 2004/18, са идентични с тези, които са съответно посочени в съответстващите категории от приложения І А и І Б към Директива 92/50.

 Обстоятелства в основата на иска

18      Комисията е получила редица жалби, по-специално от предприятия, установени в различни от Федерална република Германия държави членки, във връзка с възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт в тази държава членка.

 Общ контекст

19      Организацията на службите за спешна помощ в Германия е от компетентност на провинциите.

20      В повечето провинции услугите за спешна помощ се предоставят по т.нар. „двойна“ система („duales System“), наречена също „разделен модел“ („Trennungsmodell“). Тази система се основава на разграничение между обществените услуги за спешна помощ, които представляват около 70 % от всички услуги за спешна помощ, и предоставянето на услуги за спешна помощ въз основа на издадени съгласно законите на провинциите в съответната област разрешения, които представляват около 30 % от всички посочени услуги.

21      Обществените услуги за спешна помощ обичайно включват услуги за спешен медицински транспорт и услуги за квалифициран санитарен транспорт. Спешният медицински транспорт обхваща транспортирането с линейка или с превозно средство на спасителните служби на ранени или болни лица с опасност за живота под компетентно наблюдение. Квалифицираният санитарен транспорт се състои в транспортирането с автомобил за санитарен транспорт под компетентно наблюдение на болни, ранени или други нуждаещи се от помощ лица, които нямат нужда от спешно лечение. Тези два вида услуги по принцип са достъпни денонощно за населението на цялата разглеждана територия и най-често включват организирането на дежурна служба, която има непрекъснато на разположение персонал и превозни средства за намеса.

22      Медицински услуги могат да бъдат предоставяни при спешния медицински транспорт и в по-малка степен при квалифицирания санитарен транспорт. В повечето случаи обаче на спешен медицински транспорт, както и във всички случаи на квалифициран санитарен транспорт, не участва лекар. При спешен медицински транспорт медицинските услуги се предоставят главно от санитарите от бърза медицинска помощ. Услугите на лекарите, които оказват спешна помощ, обикновено се уреждат с отделни споразумения, сключени с лечебните заведения.

23      В областта на обществените услуги за спешна помощ административно-териториалните структури сключват, като отговорни за организирането на тези услуги органи, договори с доставчици за предоставяне на посочените услуги на цялото население на територията, на която тези власти имат компетентност. Възнаграждението за разглежданите услуги се плаща или пряко от възлагащия орган съгласно т.нар. „модел на пряко възнаграждение“ — единствено той е посочен в настоящия иск — или чрез получаването от съдоговорителя на насрещна финансова престация от пациентите или здравните каси, съгласно т.нар. „концесионен модел“.

24      Авторите на отправените до Комисията жалби твърдят, че в Германия за поръчките за обществени услуги за санитарен транспорт по общо правило не се публикуват обявления на равнище на Европейския съюз и че тези поръчки не се възлагат при условията на прозрачност. Според някои от тези лица случаите, обосновали подаването на жалба от тяхна страна, са отражение на обща практика в тази държава членка.

25      Извършените от Комисията проучвания показват, че между 2001 г. и 2006 г. в Официален вестник на Европейските общности или в Официален вестник на Европейския съюз са публикувани само тринадесет обявления за обществени поръчки, които изхождат от единадесет различни административно-териториални структури и са свързани с предоставянето на услуги за спешен медицински транспорт или за квалифициран санитарен транспорт. През същия този период броят на обявленията за резултатите от възлагането на обществена поръчка също е много малък, като такива резултати са публикувани само два пъти.

 Случаи в основата на иска

26      Случаите, съобщени на Комисията и представени от нея като примери за посочената в настоящия иск практика, се отнасят до провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония.

 Провинция Саксония-Анхалт

27      Според информацията на Комисията от октомври 2005 г. насам град Магдебург прилага процедура за предоставяне на разрешение („Genehmigungsverfahren“) при възлагането на поръчки с определен паричен интерес за обществени услуги за санитарен транспорт. Услугите се състоят в предоставяне на разположение на персонал и на превозни средства за спешния медицински транспорт или за квалифицирания санитарен транспорт за периода между 2007 г. и 2011 г. Стойността на поръчката е с общ годишен размер на 7,84 милиона евро. Не е направено обявление за обществена поръчка, публикувано на равнище на Съюза.

 Провинция Северен Рейн-Вестфалия

28      Според информацията на Комисията през 2004 г. град Бон възлага поръчка за обществени услуги за санитарен транспорт през периода 1 януари 2005 г.—31 декември 2008 г. Предмет на разглежданата поръчка по-специално е стопанисването на четири дежурни центъра за спешна помощ. Общият размер на тази поръчка е най-малко 5,28 милиона евро. За посочената поръчка е направено обявление за обществена поръчка, публикувано не на равнище на Съюза, а на национално равнище. Поне един оферент е отхвърлен, след като е изразил интерес, а процедурата за възлагане в крайна сметка е спряна поради липса на икономически резултат. Разглежданата поръчка в крайна сметка е възложена на доставчика, който до момента предоставя въпросната услуга.

29      Пак според информацията на Комисията през 1998 г. едно предприятие заявява интерес пред град Витен да поеме стопанисването на дежурния център за спешна помощ на Витен-Хербеде. Стопанисването на този дежурен център за спешна помощ, което е предмет на обществена поръчка с годишна стойност от 945 753 EUR, обаче е възложено на Deutsche Rote Kreuz (Германски червен кръст, наричан по-нататък „DRK“). Не е направено обявление за обществена поръчка, публикувано на равнището на Съюза.

 Провинция Долна Саксония

30      Според информацията на Комисията през 2004 г. регион Хановер организира за първи път процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставянето на обществени услуги за санитарен транспорт на негова територия. В тази процедура до участие са допуснати единствено операторите, които са извършвали споменатите услуги към съответния момент, а именно Arbeiter-Samariter-Bund (наричан по-нататък „ASB“), DRK, Johanniter-Unfall-Hilfe (наричано по-нататък „JUH“) и RKT GmbH. Стойността на поръчката, която се отнася до периода 1 януари 2005 г.—31 декември 2009 г., е приблизително 65 милиона евро.

31      Пак според информацията на Комисията, през 1993 г. окръг Хамелн-Пирмонт е възложил на окръжното подразделение на DRK да предоставя обществени услуги за санитарен транспорт на негова територия. Договорът с първоначален срок от десет години не е бил прекратен. През 2003 г. той е удължен с десет години, без да е публикувано обявление за обществена поръчка. В допълнение, през 1999 г. в община Емертал е бил създаден нов дежурен център за спешна помощ, чието стопанисване също е било възложено на DRK, без преди това да е публикувано обявление за обществена поръчка. Общата стойност на тези обществени поръчки е 7,2 милиона евро годишно.

32      Комисията също така е събрала информация, според която от 1992 г. насам окръжното подразделение на DRK предоставя обществени услуги за санитарен транспорт на територията на окръг Юлцен. През 2002 г. сключеният между този окръг и окръжното подразделение на DRK договор обхваща и стопанисването на дежурния център за спешна помощ на Бад Бевенсен, без да е публикувано обявление за поръчка. Този договор е на обща стойност 4,45 милиона евро годишно.

 Провинция Саксония

33      Според събраната от Комисията информация съществуващите договори между Rettungszweckverband Westsachsen и ASB, DRK, JUH, както и службата за професионална противопожарна охрана на Цвикау, с първоначална продължителност четири години, се прилагат за окръзи Кемницер Ланд, Ауе-Шварценберг, Цвикауер Ланд и за град Цвикау. През 2003 г. тези договори на обща стойност 7,9 милиона евро годишно са удължени с четири години, без да е публикувано обявление за поръчка. При изтичането им те са удължени до 31 декември 2008 г.

34      Съществуващите договори между Rettungszweckverband Chemnitz/Stollberg и ASB, DRK, JUH, както и службата за професионална противопожарна охрана на Кемниц, с първоначална продължителност четири години, се прилагат за окръг Щолберг, както и за град Кемниц. На 1 септември 2002 г. тези договори, на обща годишна стойност 3,3 милиона евро, са удължени с още четири години, без да е публикувано обявление за обществена поръчка. При изтичането им те са удължени до 31 декември 2008 г.

35      Съществуващите договори между Rettungszweckverband Vogtland и ASB, DRK, JUH, частното дружество за спешна помощ на Плауен, както и службата за професионална противопожарна охрана на Плауен, с продължителност четири години, се прилагат за окръг Фогтланд, както и за град Плауен. Тези договори на обща годишна стойност 3,9 милиона евро са сключени, без да е публикувано обявление за обществена поръчка, и влизат в сила на 1 януари 2002 г., респ. на 1 януари 2004 г. При изтичането им те са удължени до 31 декември 2008 г.

 Досъдебна процедура

36      В официално уведомително писмо от 10 април 2006 г. Комисията съобщава на Федерална република Германия, че e възможно:

–        при възлагането на обществени поръчки с определен паричен интерес за услуги за спешна помощ, при които транспортните услуги по смисъла на категория 2 или 3 от приложение І А към Директива 92/50 или от приложение ІІ А към Директива 2004/18 имат преобладаващ характер, до 31 януари 2006 г. последната да е нарушила член 10 от Директива 92/50 във връзка с дялове ІІІ—VІ от посочената директива, а от 1 февруари 2006 г. — член 22 от Директива 2004/18 във връзка с членове 23—55 от споменатата директива, и

–        при възлагането на обществени поръчки с определен паричен интерес за услуги за спешна помощ, при които медицинските услуги по смисъла на категория 25 от приложение І Б към Директива 92/50 или от приложение ІІ Б към Директива 2004/18 имат преобладаващ характер, до 31 януари 2006 г. последната да е нарушила член 10 от Директива 92/50 във връзка с член 16 от посочената директива, а от 1 февруари 2006 г. — член 22 от Директива 2004/18 във връзка с член 35, параграф 4 от споменатата директива, и във всеки случай, да е нарушила съдържащите се в членове 43 ЕО и 49 ЕО принципи на свобода на установяване и на свободно предоставяне на услуги, и по-специално присъщата на тези принципи забрана за дискриминация.

37      На това официално уведомително писмо Федерална република Германия отговаря с писмо от 10 юли 2006 г., в което тя по-специално твърди, че услугите за обществена спешна помощ са организирани според нормите на публичното право и тяхното извършване е от компетентност на държавата. Ето защо според тази държава членка споразуменията за услуги за санитарен транспорт не могат да се квалифицират като „обществени поръчки за услуги“.

38      Тъй като не е удовлетворена от този отговор, на 15 декември 2006 г. Комисията изпраща на Федерална република Германия мотивирано становище, в което поддържа непроменени формулираните в официалното уведомително писмо твърдения за нарушение и приканва тази държава членка да приеме необходимите мерки, за да бъде прекратено това нарушение в срок от два месеца от получаване на въпросното становище.

39      Тъй като Федерална република Германия поддържа позицията си в своето писмо от 22 февруари 2007 г., с което отговаря на мотивираното становище, Комисията решава да предяви настоящия иск.

 По иска

 По допустимостта

40      Поради обстоятелството, че предпоставките за допустимост на иска или жалбата и на изложените в него/нея твърдения за нарушение са абсолютни процесуални предпоставки, съгласно член 92, параграф 2 от своя процедурен правилник Съдът може да ги разгледа служебно. Освен това той има право служебно да провери дали са спазени процесуалните гаранции, предоставени от правния ред на Съюза (вж. в този смисъл Решение от 7 май 1991 г. по дело Interhotel/Комисия, C‑291/89, Recueil, стр. I‑2257, точки 14 и 15).

41      Следва да се напомни, че при иск за установяване на неизпълнение на задължения целта на досъдебната процедура е да предостави възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изтъкне доводите на защитата си срещу направените от Комисията твърдения за нарушение (Решение от 24 юни 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑350/02, Recueil, стр. I‑6213, точка 18).

42      Редовният ход на досъдебната процедура съставлява основополагаща, нарочна гаранция, съдържаща се в Договора за ЕО, не само за защита на правата на съответната държава членка, но и за осигуряване на ясно определен предмет на спора в евентуалното съдебно производство (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 19).

43      Следователно предметът на предявения по силата на член 226 ЕО иск се предопределя от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура и поради това повече не може да бъде разширяван в хода на съдебното производство. Мотивираното становище на Комисията и искът трябва да се основават на едни и същи мотиви и правни основания, така че Съдът не може да разглежда твърдение за нарушение, неформулирано в мотивираното становище, което трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, довели Комисията до убеждението, че заинтересованата държава членка не е изпълнила едно от задълженията си по Договора (вж. Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 20, както и Решение от 27 април 2006 г. по дело Комисия/Германия, C‑441/02, Recueil, стр. I‑3449, точки 59 и 60).

44      Ето защо Комисията е тази, която трябва да посочи още в досъдебната фаза точната разпоредба или разпоредби, която/които определя(т) задължение, за което се твърди, че не е изпълнено от държавата членка (вж. Решение от 22 март 2007 г. по дело Комисия/Белгия, C‑437/04, Сборник, стр. I‑2513, точка 39).

45      В настоящия случай следва да се посочи, от една страна, че както в официалното уведомително писмо, така и в мотивираното становище Комисията е описала твърдението за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО при възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на здравните услуги по смисъла на приложение І Б към Директива 92/50 или на приложение ІІ Б към Директива 2004/18 спрямо стойността на транспортните услуги по смисъла на приложение І А към Директива 92/50 или на приложение ІІ А към Директива 2004/18.

46      Що се отнася до възлагането на обществени поръчки за такива услуги, характеризиращи се с обратното съотношение, в хода на досъдебната процедура твърденията на Комисията се отнасят до нарушение на Директива 92/50 и на Директива 2004/18. За сметка на това нито в официалното уведомително писмо, нито в мотивираното становище е изложено твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО във връзка с възлагането на посочените обществени поръчки.

47      От друга страна, в исковата си молба Комисията понастоящем излага твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО също във връзка с възлагането на посочените в предходната точка обществени поръчки, което представлява неправомерно разширяване на предмета на твърдяното неизпълнение на задължения, така както е определен на етапа на досъдебната процедура. Следователно твърдението за нарушение на посочените членове трябва да се приеме за недопустимо, доколкото се отнася до възлагането на тези обществени поръчки.

48      От друга страна, доколкото от прочита на някои части от исковата молба настоящият иск трябва да се разбира в смисъл, че съдържа твърдение за нарушение — при различните възлагания на разглежданите обществени поръчки — на член 3, параграф 2 от Директива 92/50 или на член 2 от Директива 2004/18, следва да се отбележи, че в хода на досъдебната процедура тези две разпоредби изобщо не са споменати като предмет на твърдяно от Комисията нарушение. Следователно твърдението за нарушение на посочените разпоредби също е недопустимо.

49      На последно място, необходимо е да се отбележи, че от разпоредбите на член 38, параграф 1 във връзка с член 42, параграф 2 от Процедурния правилник следва, че предметът на искането трябва да бъде определен в исковата молба или жалбата и че искане, изложено за първи път в писмената реплика, изменя първоначалния предмет на исковата молба или жалбата, поради което трябва да се приеме за ново искане и следователно да се отхвърли като недопустимо.

50      В конкретния случай следва да се установи, че в исковата си молба Комисията изрично е уточнила, че макар спорната практика за възлагане на обществени поръчки да се среща и в други провинции, настоящият иск се ограничава до възлагането на обществени поръчки в провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония.

51      При това положение искането на Комисията, съдържащо се в писмената ѝ реплика, Съдът да установи наличието на разглежданата практика за цялата територия на Федерална република Германия, представлява неправомерно разширяване на първоначалния предмет на исковата молба. Следователно изложените от Комисията твърдения за нарушение трябва да се приемат за недопустими, доколкото се отнасят до други провинции, различни от посочените в предходната точка.

52      Следователно искът трябва да се обяви за недопустим, доколкото има за цел Съдът да установи:

–        нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, що се отнася до възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на транспортните услуги по смисъла на приложение І А към Директива 92/50 или на приложение ІІ А към Директива 2004/18 спрямо стойността на здравните услуги по смисъла на приложение І Б към Директива 92/50 или на приложение ІІ Б към Директива 2004/18,

–        нарушение на член 3, параграф 2 от Директива 92/50 или на член 2 от Директива 2004/18, и

–        наличието на противоречаща на правото на Съюза практика за възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за спешна помощ в други провинции, освен в провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония.

 По съществото на спора

 Доводи на страните

53      На първо място, Комисията твърди, че е налице нарушение на членове 10 и 16 от Директива 92/50, както и на член 22 и член 35, параграф 4 от Директива 2004/18. Тя поддържа, че независимо от съответната значимост на стойността на транспортните услуги и на стойността на здравните услуги в различните обществени поръчки, посочени в нейния иск, резултатите от възлагането на тези обществени поръчки не са били предмет на каквато и да било мярка за обявяване.

54      Комисията също така твърди, че е налице нарушение на съдържащия се в членове 43 ЕО и 49 ЕО принцип на забрана за дискриминация, който обвързва възлагащите органи, освен произтичащите от Директиви 92/50 и 2004/18 задължения. В това отношение условието за наличие на сигурен трансграничен интерес, установено в Решение от 13 ноември 2007 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑507/03, Сборник, стр. I‑9777, точки 29 и 30), било изпълнено в настоящия случай, предвид произхода на отправените до Комисията жалби и значимостта на икономическата стойност на разглежданите услуги.

55      Комисията поддържа, че разкритите пред нея случаи свидетелстват за обща практика, която се състои във възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, без да се спазват разпоредбите на правото на Съюза, чиято цел е да се гарантират прозрачността и конкуренцията при тези обществени поръчки. Твърде малкият брой процедури за възлагане на обществени поръчки, обявени на европейско равнище от административно-териториалните структури, а именно тринадесет обявления за обществени поръчки за период от шест години, публикувани от единадесет от над 400 окръга и градове-окръзи в Германия, потвърждавал наличието на тази практика.

56      На второ място, Комисията твърди, че неспазването от германските административно-териториални структури на правната уредба на Съюза за обществените поръчки за услуги не може да се обоснове със съображения, изведени от упражняването на държавен суверенитет.

57      Тя поддържа, че членове 45 ЕО и 55 ЕО не се прилагат спрямо разглежданите в настоящото дело услуги, тъй като сами по себе си не представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт. Комисията по-конкретно подчертава, че посочените услуги не предполагат, че доставящите ги лица притежават особено правомощие за принуда или специална компетентност за намеса.

58      Нито използването на синя лампа и сирена, нито признаването в полза на доставчиците на тези услуги на право на преминаване с предимство по смисъла на германския кодекс за движение по пътищата, нито обстоятелството, че мерки за спешна помощ могат да бъдат взети без съгласието на раненото лице или от санитар от бърза медицинска помощ, който няма висше медицинско образование, били израз на такова правомощие или на подобна компетентност.

59      Дори ако се приемело, както поддържа Федерална република Германия, че за публичноправните възлагащи органи обществените услуги за спешна помощ са задача, която включва пряко и специфично упражняване на публична власт, функционалното интегриране на помощен персонал в планирането, организирането и управлението на тези услуги, който да предоставя услугите за санитарен транспорт, все пак не означавало, че този персонал разполага със суверенни права или с правомощия за принуда.

60      На трето място, Комисията оспорва, че член 86, параграф 2 ЕО може да бъде надлежно изтъкнат в настоящия случай. В това отношение тя подчертава, че Решение от 25 октомври 2001 г. по дело Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Recueil, стр. I‑8089) изобщо не е релевантно, за да се прецени съответствието на спорната практика с правото на Съюза за обществените поръчки, както и че приложимостта на тази разпоредба изисква да се докаже, че прилагането на правилата на вътрешния пазар би могло да възпрепятства предоставянето на качествени, ефикасни и рентабилни услуги за спешна помощ — нещо, което Федерална република Германия никога дори не била твърдяла.

61      На първо място, Федерална република Германия оспорва някои твърдени от Комисията факти.

62      Първо, що се отнася до организираната от град Бон процедура за възлагане на обществена поръчка, тя твърди, че оферентът е бил изключен с мотива, че поради професионална ненадеждност е отказано да му се възобнови изискваното от закона на провинция Северен Рейн-Вестфалия разрешение за извършването на частни услуги за спешна помощ, като властите на този град е трябвало да вземат предвид това обстоятелство при възлагането на обществена поръчка.

63      Второ, що се отнася до пункта за спешна помощ в Бад Бевенсен, тя твърди, че операцията, осъществена чрез сключен през април 2004 г. договор, е имала за предмет единствено поемането от окръжното подразделение на DRK на дейностите, персонала и инвентара на сдружението на общини Бевенсен, както и на договора от юли 1984 г., който обвързвал посоченото сдружение с окръг Юлцен. Този договор от април 2004 г. бил продължение на първоначален договор, спрямо който — тъй като е сключен през юли 1984 г. — не се прилагала Директива 92/50. Той не изменил съществено този първоначален договор нито с оглед на предмета или на обхвата в пространството на обществената поръчка, нито с предлагането на услуги или с начина на финансиране.

64      Трето, що се отнася до провинция Саксония, според Федерална република Германия твърдяното неизпълнение на задължения е прекратено с изтичането на подновените между 2002 г. и 2004 г. договори, както и с влизането в сила през януари 2005 г. на новата правна уредба на тази провинция, която изисква занапред да се използва прозрачна процедура за възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт.

65      На второ място, Федерална република Германия, подпомагана по този въпрос от Кралство Нидерландия, твърди, че като елементи на обществената политика за предотвратяване на рисковете и за защита на здравето обществените услуги за санитарен транспорт спадат към изключението, прогласено в членове 45 ЕО и 55 ЕО, което ги оставя извън приложното поле на правото на Съюза за обществените поръчки.

66      В това отношение тя подчертава, че квалифицирането на разглежданата дейност от гледна точка на националното право е определящо, за да се прецени нейната връзка с упражняването на публична власт. В конкретния случай организирането на обществените услуги за санитарен транспорт, включително сключените с доставчиците на тези услуги договори, се уреждало от нормите на публичното право. Освен това и преди всичко възложената на тези доставчици дейност била свързана с упражняването на публична власт, за което свидетелствало правото на преминаване с предимство и свързаните с него атрибути, а именно използването на синя лампа и сирена, които имат водачите на спасителни превозни средства.

67      Федерална република Германия добавя, че свързаните с обществените услуги за санитарен транспорт дейности поначало предполагат притежаването на специални правомощия, а именно планирането, организирането и управлението на услугите, налагането спрямо трети лица на задължения за предоставяне на информация, съответно за уведомяване, както и вземането на решения за използване на други специализирани служби, и участието в назначаването на членове на персонала на тези служби като административни държавни служители. Тези дейности се основавали на тясно сътрудничество между различните човешки и технически елементи на „веригата за оказване на спешна помощ“, което само публичен орган бил в състояние да поеме трайно и на цялата разглеждана територия.

68      Федерална република Германия и Кралство Нидерландия поддържат, че обстоятелството, че обществените услуги за спешна помощ сами по себе си представляват държавна дейност за публичноправното образувание, на което те са възложени, също е довод в полза на тезата за функционалната връзка на доставчиците на тези услуги с упражняването на публична власт. Същото се отнасяло за сътрудничеството на тези доставчици с други субекти, които също участват в планирането, организирането и управлението на тези услуги, като полицията, гражданската защита и противопожарната охрана, които поемат задачи, свързани с превенцията или защитата, и могат да вземат мерки за евакуиране, сигурност, изолиране, съдействие при изпълнението на мерки за принудително настаняване, например на лица, страдащи от психични заболявания, като тези задачи и мерки били характеристики на такава държавна дейност.

69      На трето място, Федерална република Германия, подпомагана и по този въпрос от Кралство Нидерландия, при условията на евентуалност твърди, че услугите за санитарен транспорт се обхващат от понятието „услуги от общ икономически интерес“ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО, с което се свързва разрешение да се дерогират не само нормите на конкуренцията (вж. Решение по дело Ambulanz Glöckner, посочено по-горе), но и основните свободи, както и правилата за обществените поръчки.

70      Тя поддържа, че е необходимо да се дерогират посочените свободи и правила, за да се допусне кръстосано субсидиране между гъсто населените географски зони, в които предоставянето на услуги за санитарен транспорт води до печалба, и слабо населените географски зони, които са значително по-нерентабилни в това отношение.

71      Връзката между услугите за спешна помощ и гражданската защита също била довод в полза на дерогирането на нормите на правото на Съюза за обществените поръчки. Всъщност задължението на държавата да осигури гражданската защита при бедствия налагало да се защитят националните организации за оказване на помощ, които щели да бъдат длъжни да предложат помощта си в подобен случай и щели да гарантират фактическото наличие на голям брой доброволци, които живеят в близост до мястото на намеса.

 Съображения на Съда

72      Предвид свързаните с прилагането на член 45, първа алинея ЕО и член 55 ЕО последици, като начало следва да се провери дали посочените разпоредби действително се прилагат в случая (вж. в този смисъл Решение от 13 декември 2007 г. по дело Комисия/Италия, C‑465/05, Сборник, стр. I‑11091, точка 31).

–       По изключението, предвидено в член 45, първа алинея ЕО във връзка с член 55 ЕО

73      Съгласно член 45, първа алинея ЕО във връзка с член 55 ЕО разпоредбите относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги не обхващат дейностите, които в дадена държава членка са свързани, макар и епизодично, с упражняването на публична власт.

74      Както посочва генералният адвокат в точка 51 от заключението си, такива дейности излизат и извън приложното поле на директивите, които като Директиви 92/50 и 2004/18 имат за цел прилагането на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги.

75      Следователно трябва да се провери дали разглежданите в настоящия случай услуги за санитарен транспорт спадат към дейностите, посочени в член 45, първа алинея ЕО.

76      В това отношение следва да се напомни, че като дерогации на основните правила за свободата на установяване и за свободното предоставяне на услуги, на членове 45 ЕО и 55 ЕО трябва да се даде тълкуване, което да ограничи техния обхват до строго необходимото за защита на интересите, които тези разпоредби позволяват да бъдат закриляни от държавите членки (вж. по-специално Решение от 15 март 1988 г. по дело Комисия/Гърция, 147/86, Recueil, стр. 1637, точка 7, Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Recueil, стр. I‑2941, точка 45 и Решение от 22 октомври 2009 г. по дело Комисия/Португалия, C‑438/08, все още непубликувано в Сборника, точка 34).

77      От постоянната съдебна практика също така е видно, че при преценката за евентуалното прилагане на изключенията, предвидени в членове 45 ЕО и 55 ЕО, трябва да се има предвид, че определените с тези членове предели на посочените изключения се уреждат от правото на Съюза (вж. по-специално Решение от 21 юни 1974 г. по дело Reyners, 2/74, Recueil, стр. 631, точка 50 и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 35).

78      Според трайната съдебна практика предвиденото дерогиране в посочените членове трябва да се ограничи до дейностите, които сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт (вж. Решение по дело Reyners, посочено по-горе, точка 45, Решение от 13 юли 1993 г. по дело Thijssen, C‑42/92, Recueil, стр. I‑4047, точка 8 и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 36).

79      Както отбелязва генералният адвокат в точка 58 от заключението си, такова участие предполага достатъчно квалифицирано упражняване на изключителни права, на правомощия на публична власт или на правомощия за принуда.

80      В конкретния случай най-напред следва да се подчертае, че приносът за защитата на общественото здраве, който всеки може да бъде призован да направи, по-специално като окаже помощ на лице в опасно за живота или здравето положение, не е достатъчен, за да представлява участие в упражняването на публична власт (вж. в този смисъл Решение от 29 октомври 1998 г. по дело Комисия/Испания, C‑114/97, Recueil, стр. I‑6717, точка 37 и Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 38).

81      Що се отнася до правото на доставчиците на услуги за санитарен транспорт да използват средства като синя лампа или сирена, както и що се отнася до правото на преминаване с предимство, признато им от германския кодекс за движение по пътищата, те безспорно изразяват по-голямата важност, която за националния законодател има общественото здраве спрямо общите правила за движение по пътищата.

82      Тези права обаче сами по себе си не могат да се разглеждат като пряко и специфично участие в упражняването на публична власт, тъй като съответните доставчици не притежават правомощия или права за упражняване на принуда, отклоняващи се от общия правен режим, за да се гарантира неговото спазване, което — както е безспорно за страните — е от компетентността на полицейските и съдебните органи (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 39 и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 44).

83      Освен това обстоятелства като изтъкнатите от Федерална република Германия, свързани с особената организационна компетентност в областта на предоставяните услуги, с правомощието да се иска информация от трети лица или намеса на други специализирани служби, или пък с участие в назначаването на административни държавни служители във връзка с разглежданите услуги, не могат да се разглеждат като изразяващи достатъчно квалифицирано упражняване на правомощия на публична власт или на правомощия, които се отклоняват от общия правен режим.

84      Подчертаното от Федерална република Германия обстоятелство, че предоставянето на обществени услуги за санитарен транспорт включва сътрудничество с публичните власти, както и със служителите на професионалните служби, на които са предоставени правомощия на публична власт, като полицейските служители, също не е елемент, който свързва тези услуги с упражняването на публична власт (вж. в този смисъл Решение по дело Reyners, посочено по-горе, точка 51).

85      Това важи и за обстоятелството — също твърдяно от Федерална република Германия — че договорите за разглежданите обществени поръчки за услуги се уреждат от публичното право и че съответните дейности се упражняват за сметка на публичноправни образувания, които осигуряват обществените услуги за спешна помощ (вж. в този смисъл Решение от 18 декември 2007 г. по дело Jundt, C‑281/06, Сборник, стр. I‑12231, точки 36—39).

86      Ето защо членове 45 ЕО и 55 ЕО не се прилагат спрямо дейностите, разглеждани в настоящия случай.

87      Следователно трябва да се провери дали твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения е доказано.

–       По твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения

88      Като начало следва да се посочи, първо, че от данните в писмените становища, които Комисията е представила пред Съда, е видно, че настоящият иск е ограничен — сред различните съществуващи във Федерална република Германия начини за предоставяне на обществени услуги за санитарен транспорт — до т.нар. „модел на пряко възнаграждение“, съгласно който на доставчика, на когото е възложена обществената поръчка, възнаграждението се плаща пряко от възлагащия орган, с който той е сключил договора, или от орган за финансиране, свързан с този възлагащ орган .

89      Второ, Федерална република Германия не оспорва твърдението на Комисията, че административно-териториалните структури, възложили различните посочени в иска обществени поръчки, са възлагащи органи по смисъла на член 1, буква б) от Директива 92/50 или на член 1, параграф 9 от Директива 2004/18 (вж. в този смисъл Решение от 18 ноември 2004 г. по дело Комисия/Германия, C‑126/03, Recueil, стр. I‑11197, точка 18).

90      Трето, що се отнася до твърдяното от Федерална република Германия обстоятелство, че договорите, с които са възложени тези обществени поръчки, се уреждат от публичното право, то не може да прикрие наличието на договорния елемент, изискван в член 1, буква а) от Директива 92/50 или в член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18. Напротив, както твърди Комисията, това обстоятелство е довод в полза на наличието на такъв елемент (вж. в този смисъл Решение от 12 юли 2001 г. по дело Ordine degli Architetti и др., C‑399/98, Recueil, стр. I‑5409, точка 73).

91      Писменият и възмезден характер на тези договори от своя страна изобщо не е оспорен от Федерална република Германия, която освен това не възразява срещу данните на Комисията, според които съответната стойност на различните разглеждани обществени поръчки значително надвишава определените в член 7 от Директива 92/50 или в Директива 2004/18 прагове за прилагане.

92      Четвърто, за страните е безспорно също, че разглежданите в настоящото дело услуги за спешен медицински транспорт или за квалифициран санитарен транспорт спадат едновременно към категория 2 или 3 от приложение І А към Директива 92/50 или от приложение ІІ А към Директива 2004/18 и към категория 25 от приложение І Б към Директива 92/50 или от приложение ІІ Б към Директива 2004/18, така че спрямо обществените поръчки с предмет такива услуги се прилага член 10 от Директива 92/50 или член 22 от Директива 2004/18 (вж. в този смисъл Решение от 24 септември 1998 г. по дело Tögel, C‑76/97, Recueil, стр. I‑5357, точка 40).

93      От друга страна, Федерална република Германия отхвърля някои твърдени от Комисията факти. Тя оспорва и твърдението на Комисията, че посочените факти разкриват обща практика в областта на възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт.

 По твърдените факти

94      Съгласно постоянната съдебна практика, когато Комисията се позовава на обстойни жалби, от които е видно многократно неизпълнение на правото на Съюза, съответната държава членка е длъжна конкретно да оспори твърдените в тези жалби факти (вж. Решение от 19 март 2009 г. по дело Комисия/Гърция, C‑489/06, все още непубликувано в Сборника, точка 40 и цитираната съдебна практика).

95      В конкретния случай Федерална република Германия не оспорва истинността на посочените от Комисията факти, що се отнася съответно до възложената обществена поръчка от град Магдебург в провинция Саксония-Анхалт, свързаната със стопанисването на дежурния център за спешна помощ във Витен-Хербеде в провинция Северен Рейн-Вестфалия обществена поръчка, както и възложените обществени поръчки от регион Хановер и от окръг Хамелн-Пирмонт в провинция Долна Саксония, като разглежданите обществени поръчки са посочени в точки 27 и 29—31 от настоящото решение.

96      От друга страна, тази държава членка оспорва фактическите твърдения на Комисията относно възложените обществени поръчки съответно от град Бон, от окръг Юлцен и от различни административно-териториални структури на провинция Саксония.

97      На първо място, що се отнася до възложената от град Бон обществена поръчка, посочена в точка 28 от настоящото решение, с дадените от Федерална република Германия уточнения относно причините за отхвърляне на германски оферент все пак не могат да се опровергаят неоспорените от тази държава членка твърдения на Комисията, че при споменатата обществена поръчка не са спазени правилата на правото на Съюза за прозрачност в областта на обществените поръчки.

98      По-нататък, относно възложената обществена поръчка от окръг Юлцен, посочена в точка 32 от настоящото решение, твърдението на Комисията за нарушение се изразява — както е видно от размяната на становища между страните пред Съда — в разширяването през 2004 г. на предмета на договора, сключен през 1984 г. между посочения окръг и окръжното подразделение на DRK, до стопанисването на пункта за спешна помощ на Бад Бевенсен, без да се спази правото на Съюза за обществените поръчки.

99      В това отношение следва да се напомни, че изменение на първоначалната обществена поръчка може да бъде прието за съществено, и следователно за съставляващо ново възлагане на обществена поръчка по смисъла на Директива 92/50 или на Директива 2004/18, по-специално когато значително разширява обхвата на обществената поръчка до услуги, които първоначално не са предвидени (вж. в този смисъл Решение от 19 юни 2008 г. по дело pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, Сборник, стр. I‑4401, точка 36).

100    В конкретния случай от съдържащите се в преписката по делото данни е видно, че стойността на обществената поръчка за стопанисване на пункта за спешна помощ в Бад Бевенсен е 673 719,92 EUR, тоест сума, която е значително над праговете за прилагане, определени в член 7 от Директиви 92/50 и 2004/18.

101    При това положение посоченото в точка 98 от настоящото решение разширяване на предмета на договора трябва — както поддържа Комисията — да се счита за съществено изменение на първоначалната обществена поръчка, за което е необходимо да бъдат спазени релевантните разпоредби на правото на Съюза за обществените поръчки.

102    Накрая, що се отнася до възложените обществени поръчки в провинция Саксония, споменати в точки 33—35 от настоящото решение, с твърдяното от Федерална република Германия обстоятелство, че неизпълнението на задължения, в което последната е упрекната, е прекратено с изтичането на подновените между 2002 г. и 2004 г. договори и влизането в сила през януари 2005 г. на нова правна уредба на тази провинция, която въвежда прозрачна процедура за възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за спешна помощ, не могат да се отхвърлят неоспорените от тази държава членка твърдения на Комисията, че посочените договори са удължени до 31 декември 2008 г. при действието на предходната правна уредба, без каквато и да било прозрачност на равнище на Съюза.

103    Следователно положението, изложено от Комисията във връзка с тези различни обществени поръчки на провинция Саксония, продължава да съществува към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок — релевантният момент за преценка дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения (вж. в този смисъл Решение от 6 октомври 2009 г. по дело Комисия/Испания, C‑562/07, все още непубликувано в Сборника, точка 23), а именно 16 февруари 2007 г.

104    Следователно всички твърдени от Комисията факти трябва да се считат за доказани.

 По твърдяната практика

105    Федерална република Германия упреква Комисията, че се е позовала на отделни случаи, за да обоснове съществуването на противоречаща на правото на Съюза обща практика за възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт.

106    В това отношение е уместно да се напомни, че Комисията може да поиска Съдът да установи неизпълнението на правото на Съюза, предвид факта че властите в дадена държава членка са приели обща практика в противоречие с това право, като илюстрира тази практика с конкретни положения (вж. в този смисъл Решение от 25 октомври 2007 г. по дело Комисия/Ирландия, C‑248/05, Сборник, стр. I‑9261, точка 64 и цитираната съдебна практика).

107    За да се установи обаче твърдяното неизпълнение на задължения въз основа на следваната в държава членка административна практика, е необходимо Комисията да онагледи достатъчно подробно и документирано твърдяната практика. От представените от нея документи трябва да е видно, че тази административна практика се отличава с известна степен на трайност и обща приложимост. За тази цел Комисията не може да се основава на каквито и да било презумпции (вж. Решение от 7 юни 2007 г. по дело Комисия/Гърция, C‑156/04, Сборник, стр. I‑4129, точка 50 и цитираната съдебна практика, както и решение от 19 март 2009 г. по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 48).

108    Когато Комисията е представила достатъчно доказателства, чиято цел е да се докаже, че органите на държавата членка ответник са възприели трайна и продължителна практика, която е в противоречие с правото на Съюза, тази държава членка е длъжна да оспори подробно и по същество така предоставената информация и произтичащите от нея последици (вж. Решение от 26 април 2005 г. по дело Комисия/Ирландия, C‑494/01, Сборник, стр. I‑3331, точка 47, както и Решение от 25 октомври 2007 г. по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 69).

109    В конкретния случай, предвид фактическите твърдения на Комисията за повтарящи се случаи на неизпълнение на правото на Съюза при възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт в провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония, Федерална република Германия не е могла — както е видно от точки 95—104 на настоящото решение — да опровергае истинността на посочените факти. Освен това тя не е представила данни, с които може да се докаже, че в тези провинции при други обществени поръчки, възложени според модела на пряко възнаграждение, е спазено правото на Съюза за обществените поръчки.

110    Напротив, както отбелязва генералният адвокат в точка 150 от заключението си, неоспорените от Федерална република Германия данни на Комисията, които свидетелстват за много малкия брой случаи на възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт при спазване на правото на Съюза, потвърждават наличието в четирите разглеждани провинции на практика, надхвърляща изтъкнатите от Комисията в настоящия иск конкретни случаи.

111    От предходното следва, че твърдяната от Комисията практика трябва да се счита за доказана за провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония.

112    Следователно трябва да се прецени дали са налице твърдените от Комисията нарушения на Директиви 92/50 и 2004/18, както и на членове 43 ЕО и 49 ЕО.

 По нарушенията, изведени от неспазването на Директива 92/50 или на Директива 2004/18, както и на членове 43 ЕО и 49 ЕО

113    В иска си Комисията поддържа, че в хипотезата на възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги, разглежданата практика представлява нарушение на член 10 от Директива 92/50 във връзка с дялове ІІІ—VІ от тази директива или, от 1 февруари 2006 г., нарушение на член 22 от Директива 2004/18 във връзка с членове 23—55 от тази директива. Съгласно тези различни дялове или разпоредби възлагащият орган по-специално трябва да публикува обявление за обществена поръчка на равнище на Съюза за целите на възлагането на разглежданата обществена поръчка и да гарантира обявяването на резултатите от възлагането на тази обществена поръчка.

114    В хипотезата на възлагане на обществени поръчки за обществени услуги за санитарен транспорт, които се характеризират с по-голяма стойност на здравните услуги спрямо стойността на транспортните услуги, Комисията изтъква, че разглежданата практика представлява нарушение на член 10 от Директива 92/50 във връзка с член 16 от тази директива или, от 1 февруари 2006 г., нарушение на член 22 от Директива 2004/18 във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива. Тези разпоредби по същество задължават възлагащия орган да гарантира обявяването на резултатите от възлагането на разглежданата обществена поръчка.

115    Комисията изтъква и нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, което твърдение за нарушение — видно от точки 45—47 и 52 от настоящото решение — обаче е допустимо само доколкото се отнася до възлагането на обществени поръчки, които попадат в споменатата в предходната точка хипотеза.

116    В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 226 ЕО задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение, като представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без тя да може да се основава на каквато и да било презумпция (вж. Решение от 29 октомври 2009 г. по дело Комисия/Финландия, C‑246/08, все още непубликувано в Сборника, точка 52 и цитираната съдебна практика).

117    Както е отбелязал генералният адвокат в точка 113 от заключението си, задължението на Комисията да установи точно конкретния предмет на твърдяното неизпълнение на задължения е абсолютно необходимо за правилното разбиране от държавата членка ответник на мерките, които се изискват от нейна страна, ако бъде установено посоченото неизпълнение на задължения, за да се възстанови в пълна степен съответствието на посоченото положение с правото на Съюза.

118    В конкретния случай от преписката по делото е видно, че след като е посочила в мотивираното становище, че не разполага с достатъчно информация, за да определи кои услуги — транспортните или здравните — имат по-голяма стойност при посочените обществени поръчки, Комисията умишлено се е въздържала, както посочва генералният адвокат в точка 96 от заключението си, да отговори на този въпрос в рамките на настоящия иск, без от преписката по делото да следва, че този избор е продиктуван от евентуална липса на сътрудничество от страна на германските власти в хода на досъдебната процедура.

119    Всъщност в исковата си молба Комисията твърди общо, че както при обществените поръчки за услуги за квалифициран санитарен транспорт, така и при тези за услуги за спешен медицински транспорт стойността на здравните услуги може да бъде значителна и че след като спорните обществени поръчки обикновено обхващат двата вида услуги едновременно, съотношението между съответните стойности на тези услуги варира в различните обществени поръчки, така че е възможно да има както обществени поръчки, които се характеризират с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги, така и обществени поръчки, които се характеризират с обратното съотношение.

120    Като избира основан на такива предположения подход, Комисията умишлено се отказва да установи, че разглежданите обществени поръчки, или поне някои от тях, се характеризират с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги.

121    Напротив, относно Директиви 92/50 и 2004/18 тя е съсредоточила твърденията си за нарушение върху обстоятелството, че независимо от правното подразделяне, извършено в член 10 от Директива 92/50 или в член 22 от Директива 2004/18, член 16 от Директива 92/50 или член 35, параграф 4 от Директива 2004/18 е бил нарушен при възлагането на всяка от тези обществени поръчки, тъй като не са обявени резултатите от възлагането на посочените обществени поръчки — нещо, което Федерална република Германия не оспорва за нито една от споменатите обществени поръчки.

122    При такова положение, в което поради липсата на достатъчно конкретни предоставени от Комисията доказателства не може да се изключи, че нито една от посочените в иска обществени поръчки не се характеризира с по-голяма стойност на транспортните услуги спрямо стойността на здравните услуги, установеното неизпълнение на задължения по Директиви 92/50 и 2004/18 следва да се ограничи до нарушение на член 10 от Директива 92/50 във връзка с член 16 от тази директива или, от 1 февруари 2006 г., до нарушение на член 22 от Директива 2004/18 във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива, като посочените членове във всеки случай са приложими спрямо обществените поръчки, които също като разглежданите в настоящия случай са едновременно за транспортни услуги и за здравни услуги, независимо от съотношението между съответната стойност на тези услуги в рамките на разглежданата обществена поръчка.

123    Както отбелязва генералният адвокат в точка 93 от заключението си, Комисията освен това не е положила усилия да докаже, че посочените в иска ѝ обществени поръчки, или поне някои от тях, се характеризират с по-голяма стойност на здравните услуги от тази на транспортните услуги. При това положение, когато поради липсата на достатъчни конкретни данни не може да се изключи, че нито една от разглежданите обществени поръчки не се характеризира с такова съотношение, Съдът не може да установи твърдяно неизпълнение на членове 43 ЕО и 49 ЕО. Този извод се налага и по въпроса дали посочените от Комисията обществени поръчки разкриват сигурен трансграничен интерес.

124    Също така следва да се провери основателността на доводите на Федерална република Германия и на Кралство Нидерландия относно обосновката, изведена от член 86, параграф 2 ЕО.

–       По обосновката, изведена от член 86, параграф 2 ЕО

125    В точки 55 и 60 от Решение по дело Ambulanz Glöckner, посочено по-горе, Съдът е квалифицирал услугите за спешен медицински транспорт като „услуги от общ икономически интерес“ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО.

126    От постоянната съдебна практика обаче следва, че държавата членка, която се позовава на член 86, параграф 2 ЕО, трябва да докаже, че са изпълнени всички условия за прилагане на тази разпоредба (вж. по-специално Решение от 23 октомври 1997 г. по дело Комисия/Франция, C‑159/94, Recuiel, стр. I‑5815, точка 101).

127    В конкретния случай Федерална република Германия подчертава необходимостта в областта на услугите за санитарен транспорт да се осигури кръстосано субсидиране между рентабилните и по-нерентабилните географски зони в зависимост от гъстотата на населението. Тя счита за особено важна близостта на услугата и сътрудничеството с останалите служби, които участват в оказването на спешна помощ, а това предполага предоставянето на разположение на персонал, който се намира близо до мястото на намеса и лесно може да бъде мобилизиран при спешен случай или бедствие.

128    Както обаче подчертава Комисията, такива съображения действително биха могли да обосноват използването от компетентния възлагащ орган на специални мерки, чиято цел е да се гарантира — по-специално чрез съобразени с особеностите на територията, която следва да се обхване, условия за плащане на възнаграждение или чрез задължение за достатъчно наличие на човешки и технически ресурси на място — предоставянето от съдоговорителя при приемливи икономически условия на качествена, ефикасна и достъпна услуга за санитарен транспорт на цялата съответна територия.

129    От друга страна, с тези съображения не се изяснява по какъв начин задължението да се гарантира обявяването на резултатите от възлагането на съответната обществена поръчка би могло да попречи на изпълнението на тази задача от общ икономически интерес.

130    Следователно доводът, основан на член 86, параграф 2 ЕО, трябва да бъде отхвърлен.

131    С оглед на всички предходни съображения следва да се направи извод, че при възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за спешен медицински транспорт и за квалифициран санитарен транспорт съгласно модела на пряко възнаграждение в провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 10 от Директива 92/50, във връзка с член 16 от тази директива, или, от 1 февруари 2006 г., по член 22 от Директива 2004/18 във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива, тъй като не е публикувала обявления за резултатите от процедурата за възлагане на обществените поръчки.

132    Искът трябва да се отхвърли в останалата му част.

 По съдебните разноски

133    Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В съответствие с член 69, параграф 3 от този правилник Съдът може да разпредели разноските или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. В конкретния случай, тъй като Комисията и Федерална република Германия са загубили по някои твърдения за нарушения, те понасят направените от тях съдебни разноски.

134    Съгласно член 69, параграф 4, първа алинея от същия правилник държавата членка, която е встъпила в делото, понася направените от нея съдебни разноски. Следователно Кралство Нидерландия понася направените от него съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)      При възлагането на обществени поръчки за обществени услуги за спешен медицински транспорт и за квалифициран санитарен транспорт съгласно модела на пряко възнаграждение в провинции Саксония-Анхалт, Северен Рейн-Вестфалия, Долна Саксония и Саксония Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 10 от Директива 92/50 ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, във връзка с член 16 от тази директива, или, от 1 февруари 2006 г., по член 22 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, във връзка с член 35, параграф 4 от тази директива, тъй като не е публикувала обявления за резултатите от процедурата за възлагане на обществените поръчки.

2)      Отхвърля иска в останалата му част.

3)      Европейската комисия, Федерална република Германия и Кралство Нидерландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

---

* Език на производството: немски.