Докладчик:

Vasco DE MELLO

Искане за консултация	Европейска комисия, 20.9.2023 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	5.9.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	20.9.2023 г.
Пленарна сесия №	581
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	209/0/6

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Целта на разглежданото предложение за регламент е да се запълнят съществуващите празноти в режима на европейската заповед за арест посредством създаването на общ режим за трансфер на производства по наказателни дела между държавите членки, като по този начин се избегнат дублирания на наказателни производства за едни и същи деяния и с едни и същи извършители в повече от една държава членка (принцип non bis idem), както и да се предотвратят и намалят явленията на безнаказаност, породена от въздържането от наказателно преследване.

1.2.

За тази цел се установява единен набор от правила за сътрудничество между държавите членки при предаването и получаването на производства по наказателни дела.

1.3.

От друга страна, настоящото предложение има за цел да създаде обща цифрова структура, позволяваща трансфера на такива процесуални документи.

1.4.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) оценява като положителна инициативата на Комисията по този въпрос.

1.5.

По отношение на някои аспекти на текста обаче ЕИСК счита, че някои параграфи следва да бъдат добавени или коригирани.

1.6.

Ето защо, що се отнася до основните права на участващите лица, ЕИСК счита, че следва да има изрично позоваване както на Европейската конвенция за правата на човека, така и на Хартата на основните права на Европейския съюз, както и на други законодателни актове, които се отнасят до защитата на основните права.

1.7.

ЕИСК обръща внимание на факта, че предложеният режим не може да се използва за това заподозрените лица/обвиняемите да могат да получават достъп по съответния начин до по-благоприятен правен режим чрез прилагането на процесуални правила.

1.8.

ЕИСК приветства решението за прилагане на общи цифрови инструменти с цел ускоряване на процеса, чието създаване следва да се финансира с европейски фондове.

1.9.

Въпреки това, както вече беше посочено в предходни становища, следва да се запази канала за комуникация на хартиен носител, като се имат предвид лицата, които по различни причини нямат достъп до информационни средства.

1.10.

ЕИСК смята, че целият процес на превод следва да се извършва с максимална стриктност, като не се позволява прилагането на изкуствен интелект или други механични средства без човешка намеса.

1.11.

ЕИСК счита, че законодателството следва да предвижда правото на страните да обжалват пред по-висшестоящ съд на основание неподходящ превод на процесуалните документи.

1.12.

Както беше посочено в предходни становища, ЕИСК счита, че следва да има обучение за всички специалисти в тази област, както и за други участници в процеса, като например преводачите.

1.13.

ЕИСК счита, че следва да се предвиди метод за разрешаване на отрицателни спорове за компетентност при прилагане на разглежданото законодателство.

1.14.

ЕИСК обръща внимание на факта, че в случай на приемане на трансфера следва да се премахне възможността молещият орган да може да изпраща на замоления орган само част от досието, а не цялото досие.

1.15.

Така се премахва възможността за произвол, която със сигурност би могла да възникне с частичното прехвърляне на досието.

2.   Контекст

2.1.

Наличието на единно пространство на свободно движение на хора, капитали, стоки и услуги е обратната страна на медала за създаване на трансгранично пространство, в което могат да се развиват престъпни дейности.

2.2.

От незапомнени времена човешките общества делегират на държавата правомощието да наказва лицата, които нарушават закона и извършват престъпления, в противовес на наличието на частно и наказателно правосъдие, основано на принципа на закона на талиона „око за око, зъб за зъб“.

2.3.

Наличието на ius puniendi, т.е. възможността държавата да може да наказва лицата, които на нейна територия нарушават законите ѝ и които следователно извършват престъпления или които на чужда територия извършват престъпни деяния срещу свои граждани, е вродена и основна характеристика на суверенните правомощия на дадена държава (1).

2.4.

Това е суверенно правомощие от такова значение за държавите, че повечето конституции запазват и предоставят на парламентите изключителна компетентност за законодателна дейност в тази област.

2.5.

Все пак упражняването на ius puniendi от държавата, което в максималната си степен на прилагане може да доведе до лишаване от свобода на гражданина, трябва винаги да бъде придружено от солиден каталог на основните права на гражданите, за да бъдат защитени от евентуални злоупотреби или произвол, които са изключително характерни за тези, които не зачитат понятието за правова държава.

2.6.

Както се посочва по-горе, наличието на единен пазар поставя многобройни предизвикателства пред прилагането на наказателното правосъдие.

2.7.

Наличието на такова транснационално пространство, в което движението на хора, капитали, стоки и услуги е свободно между държавите, би могло да позволи ненаказуемото извършване на престъпна дейност на различни територии или да създаде условия за наличието на истински убежища за престъпниците, ако липсва транснационално наказателно преследване на престъпниците.

2.8.

С напредването на европейската интеграция необходимостта от по-голямо сътрудничество в областта на сигурността и наказателното правосъдие стана по-належаща, първоначално чрез сключването на различни договори между държавите членки, във връзка с екстрадицията и съдебното сътрудничество (2), което доведе до включването на този въпрос в самия Договор за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), било то като споделена компетентност между Съюза и държавите членки или чрез създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие на тяхна територия в целия Европейски съюз (3).

2.9.

Така тя еволюира в междуправителствено сътрудничество, основано на сключени между държавите договори за съдебно сътрудничество и екстрадиция, в рамките на което правомощията за вземане на решения се поделят между изпълнителната и съдебната власт, в система на сътрудничество, в която правомощието за вземане на решения принадлежи на компетентните съдебни органи, без каквато и да било намеса от страна на изпълнителната власт, която, за разлика от процедурата по екстрадиция, е напълно изключена от този процес.

2.10.

Тази промяна на парадигмата, която, както вече беше посочено, е залегнала в ДФЕС, има за крайъгълен камък принципа на взаимно признаване на съдебните решения по наказателноправни въпроси (4).

2.11.

Съществуването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие в Европейския съюз обаче ще бъде възможно само ако е налице баланс между принципите на свобода, сигурност и правосъдие, като в противен случай основните права, свободи и гаранции на всеки гражданин могат да бъдат накърнени в името на очевидните и цялостни сигурност и правосъдие.

2.12.

За да има доверие в прилагането на принципа на взаимно признаване, е необходимо държавите членки да зачитат основните права на гражданите по еднакъв или равностоен начин, за да има доверие и сигурност по отношение на компетентния орган на държавата по признаване при изпълнението на признатото съдебно решение.

2.13.

Този принцип на взаимно признаване е приложен за първи път в областта на наказателното право в европейската заповед за арест (5), а след това и в други подобни правни инструменти, какъвто е случаят, наред с останалото с европейската заповед за разследване (6).

2.14.

Режимът на европейската заповед за арест, макар и да утвърждава принципа на взаимно признаване, зачита и правата, свободите и гаранциите на гражданите (7).

3.   Общи бележки

3.1.

Подобно на европейската заповед за арест, настоящото предложение за регламентиране на начина за трансфер на производства по наказателни дела от една държава членка в друга, е средство за по-ефективна и по-експедитивна борба с трансграничната престъпност, включително организираната престъпност.

3.2.

Въпреки това, за разлика от режима на европейската заповед за арест, с разглежданото предложение Комисията се стреми към създаването на единен инструмент за съдебно сътрудничество за целия Европейски съюз, с пряка приложимост.

3.3.

С този нов регламент се цели да се запълнят празнотите в режима на европейската заповед за арест и европейското наказателно правосъдие да стане по-ефективно и по-добро, например чрез избягване на дублирания на производства за едни и същи деяния и с едни и същи извършители в повече от една държава членка, както и да се предотвратят и намалят явленията на безнаказаност, причинени от въздържането от наказателно преследване.

3.4.

Това обаче не може да бъде постигнато без задълбочено зачитане на основните и индивидуалните права по време на цялата процедура, по-специално на най-незащитените лица, хората с увреждания, както и децата.

3.5.

Освен това разглежданото предложение за регламент има за цел да повиши правната сигурност при трансфера на съдебни производства между държавите членки.

3.6.

ЕИСК счита за важни всички инициативи, насочени към борба с трансграничната престъпност в държавите членки, особено организираната (8).

3.7.

На наличието на действащи на територията на Европейския съюз престъпни организации, чиято дейност вреди в голяма степен на европейските общества, трябва да се реагира силно и съвместно, като в противен случай ще се стигне до безнаказаност, което е много нежелателно.

3.8.

Въпреки че става въпрос за споделена компетентност между държавите членки и Европейския съюз (9), ЕИСК счита, че изборът, който Комисията е направила в своето предложение да използва регламент като законодателен инструмент, е смело решение, като се има предвид, че този въпрос е изключително чувствителен за държавите членки, тъй като е компетентност, присъща на суверенитета на държавата, както се посочва по-горе.

3.9.

ЕИСК обаче счита, че избраният вариант е най-подходящият, тъй като това е единственият начин за постигане на целта за стандартизиране на процедурите във всички държави членки (10).

3.10.

Както е посочено в обяснителния меморандум към настоящия проект за законодателство, ефикасната борба с трансграничната престъпност може да се води единствено чрез наличието на общи правила за трансфера на наказателни производства.

3.11.

ЕИСК счита, че защитата на основните права на гражданите както от гледна точка на заподозряното лице/обвиняемия, така и на жертвата, е постигната с разглежданото предложение за регламент чрез наличието на стандартен каталог на основанията за отказ на трансфер, както и чрез правата на заподозряното лице/обвиняемия и на жертвата за изслушване и за обжалване.

3.12.

ЕИСК обаче счита, че в предложението за регламент следва да има изрично позоваване както на Европейската конвенция за правата на човека, така и на Хартата на основните права на Европейския съюз, както е на други законодателни актове, които се отнасят до защитата на правата на човека (11).

3.13.

ЕИСК обръща внимание на факта, че възможността за трансфер на производства по наказателни дела от държави, в които се прилага принципът на законност (12), към държави, в които се прилага принципът на целесъобразност (13), може да бъде фактор, който би могъл да облагодетелства извършителя на престъплението при получаването на по-благоприятно за него наказание, което би могло да навреди на целите, преследвани с разглеждания законодателен акт (14).

3.14.

За ЕИСК е изключително положително, че трансферът на производствата по наказателни дела между съдебните органи на държавите членки се извършва чрез цифрови процеси.

3.15.

Въпреки това следва да се запази възможността за използване на канал за комуникация на хартиен носител и следва да се гарантира, че информацията е достъпна за всички, по-специално за най-слабо защитените (15).

3.16.

ЕИСК обаче подчертава, че за тази цел не е достатъчно да се създаде общо прилагане с общи правила. Необходимо е да се създаде мощна инфраструктура на равнището на Съюза, която да е обща за всички държави членки и различните системи, използвани от държавите членки, да са оперативно съвместими.

3.17.

Както вече беше подчертано в предходни становища (16), ЕИСК счита, че тези инвестиции следва да бъдат покрити със средства, които ще бъдат предоставени от Съюза.

3.18.

Както вече беше посочено в предходни становища (17), ЕИСК счита, че за правилното прилагане на този законодателен акт, е необходимо обучение на практикуващите специалисти в тази област, както и във връзка с използването на цялата цифрова система, която ще подпомага трансфера на производства между държавите членки.

3.19.

Това обучение следва да отчита особеностите и нуждите на уязвимите лица било то заподозрени/обвиняеми, свидетели или жертви.

3.20.

Въпреки че обучението следва да бъде насочено по-специално към съдиите и прокурорите, ЕИСК счита, че е важно да се увеличи обучението на други ключови участници в съдебния процес, като адвокати, преводачи и други (18).

3.21.

ЕИСК подчертава, че преводите на цялата документация в прехвърляното досие, следва да бъдат възможно най-точни и надеждни.

3.22.

Важно е държавите членки да гарантират надеждността на превода на документите, съставляващи досието.

3.23.

ЕИСК счита, че в предложението за регламент следва да се предвиди разпоредба, която да забранява преводът да се извършва с помощта на механични средства, средства на информационните технологии или чрез използването на изкуствен интелект.

3.24.

Наличието на преводи без намесата на човек би могло да доведе до погрешни заключения и в резултат на това до лоши съдебни процеси и лоши решения.

3.25.

ЕИСК обръща внимание на факта, че необходимостта да се покрият разходите за превод на документите от досието, би могла да доведе до по-ниско качество на извършвания превод, което ще доведе до ограничаване на правата и гаранциите на участниците в процеса.

3.26.

ЕИСК счита, че на заподозряното лице/обвиняемия, както и на жертвата следва да се предостави право на оспорване/обжалване по въпроси, свързани с превода на делото.

3.27.

И накрая, две заключителни бележки:

3.28.

Предложението за регламент не предоставя никакво решение в случай на отрицателно стълкновение на юрисдикции.

3.28.1.

С други думи, ако съдебният орган на замолената държава откаже трансфер на производството, може да се окаже, че наказателното преследване няма да продължи, тъй като органите на двете засегнати държави членки считат, че не са компетентни да водят наказателното производство.

3.28.1.1.

В тези случаи ЕИСК счита, че следва да се предвиди съдебно производство за разрешаване на тези конфликти, което би могло да включва предоставяне на компетентност на Съда на Европейския съюз за разрешаването на такива спорове.

3.28.2.

Накрая, ЕИСК счита, че след приемане на трансфера на наказателното производство молещият орган следва да изпрати всички оригинали по делото, заедно с техния превод, или техните копия.

3.28.2.1.

Поради това ЕИСК счита, че следва да се премахне споменаването на възможността за изпращане само на „съответните части“ от производството, тъй като това застрашава правото на защита на заподозряното лице/обвиняемия или на жертвите.

3.28.2.2.

По този начин се избягва възможността да бъдат изпратени, на произволен принцип, процесуалните документи, които може да са по-удобни за някои от страните.

---

(1)  Следва да се отбележи, че прилагането на чуждото право към престъпленията, извършени на дадена територия, винаги е представлявало ясен израз на загуба на държавен суверенитет за гражданите на тази територия — например положението в Китай в края на 19-и век, когато европейците принуждават китайската държава да позволи гражданите на тези държави да бъдат съдени частно и в съответствие със законите на своите държави на произход.

(2)  Във връзка с това вж. Европейската конвенция за екстрадиция от 1957 г., Европейската конвенция за взаимопомощ по наказателноправни въпроси от 20 април 1959 г., Европейската конвенция за трансфер на производства по наказателни дела от 15 май 1972 г., Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген и многобройните многостранни и двустранни договори за екстрадиция, сключени между различните държави членки.

(3)  Вж. член 3, параграф 2 и член 4, параграф 2, буква й), както и Дял V, по-специално членове 67 и 82 от ДФЕС.

(4)  Принципът на взаимно признаване на съдебни решения по наказателни дела, залегнал в член 67, параграф 3 от ДФЕС, в крайна сметка се изразява в „признаване на съдебно решение, взето от компетентен орган в дадена държава членка от друг компетентен орган на друга държава членка, чиито последици в държавата по признаване се очаква да бъдат равностойни на тези, определени от компетентен национален орган (…)“ (вж. Manuel Monteiro Guedes, Do mandado de detenção europeu (Режимът на европейската заповед за арест), стр. 65, Almedina, Coimbra, 2006 г.). Принципът на взаимно признаване на съдебните решения противоречи на принципа на двойна наказуемост, характерен за договорите за екстрадиция, който предполага, че за да се извърши екстрадицията, деянията, за които е обвинено заподозряното лице или обвиняемият, трябва да се квалифицират като престъпление както съгласно правото на молещата държава, така и в съответствие с правото на замолената държава.

(5)  Вж. относно европейската заповед за арест — Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите-членки (OB L 190, 18.7.2002 г., стр. 1), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 година за изменение на рамкови решения 2002/584/ПВР, 2005/214/ПВР, 2006/783/ПВР, 2008/909/ПВР и 2008/947/ПВР, с което се укрепват процесуалните права на лицата и се насърчава прилагането на принципа за взаимно признаване на решения, постановени в отсъствието на заинтересованото лице по време на съдебния процес (OB L 81, 27.3.2009 г., стр. 24).

(6)  Вж. относно европейската заповед за разследване — Директива 2014/41/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година относно Европейска заповед за разследване по наказателноправни въпроси (OB L 130, 1.5.2014 г., стр. 1).

(7)  Това ясно личи от списъка на основанията за отказ на европейска заповед за арест, на които може да се позове компетентният орган на държавата по признаване, границите на прилагане на самата заповед и накрая, установяването на процесуални права за заподозряното лице/обвиняемия.

(8)  В своето становище Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — „Цифровизация на правосъдието в Европейския съюз — Инструментариум от възможности“ [COM (2020) 710 final)] (ОВ C 286, 16.7.2021 г., стр. 88) ЕИСК счита, „че цифровизацията на правосъдието е ключов инструмент за гарантиране на истинско сътрудничество между органите на държавите членки в борбата с престъпните практики, които вредят сериозно на европейското пространство“.

(9)  Вж. член 4, параграф 2, буква й) от ДФЕС.

(10)  Това би могло да доведе до процес на федерализация, който ще трябва да се стреми да зачита националните чувства и ценности.

(11)  Важно е да се определят понятията за основни права, въпреки че член 51 от Хартата на основните права на Европейския съюз изисква от държавите членки да зачитат тези права, когато става въпрос за прилагането на „[…] правото на Съюза […]“, независимо дали то е първично или вторично.

(12)  Правната доктрина определя принципа на законност при производство по наказателно дело като законовото задължение, наложено на съдебния орган, да пристъпи към наказателно преследване, без да е възможно наказанието да бъде определено чрез преговори със заподозряното лице/обвиняемия.

(13)  За разлика от принципа на законност, принципът на целесъобразност позволява на съдебния орган, който предприема наказателно преследване, да може да преговаря със заподозряното лице/обвиняемия относно размера на наказанието, което ще му бъде наложено, тъй като съдът има само ролята да одобри постигнатото споразумение.

(14)  Настоящото предложение за регламент не бива да служи като инструмент, чрез който заподозряното лице/обвиняемият може да „смекчи“ принудителните мерки, на които е подложено по време на фазата на разследване, или размера на наказанието, на което може да бъде осъдено.

(15)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за Регламент (ЕС) на Европейския парламент и на Съвета относно цифровизацията на съдебното сътрудничество и на достъпа до правосъдие по трансгранични гражданскоправни, търговскоправни и наказателноправни въпроси и за изменение на определени актове в областта на съдебното сътрудничество (COM(2021) 759 final — 2021/0394 (COD) и Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/8/ЕО на Съвета, на рамкови решения 2002/465/ПВР, 2002/584/ПВР, 2003/577/ПВР, 2005/214/ПВР, 2006/783/ПВР, 2008/909/ПВР, 2008/947/ПВР, 2009/829/ПВР и 2009/948/ПВР на Съвета и на Директива 2014/41/ЕС на Европейския парламент и на Съвета по отношение на цифровизацията на съдебното сътрудничество (COM(2021) 760 final — 2021/0395 (COD) (ОВ C 323, 26.8.2022 г., стр. 77).

(16)   ОВ C 286, 16.7.2021 г., стр. 88.

(17)   ОВ C 323, 26.8.2022 г., стр. 77 и ОВ C 286, 16.7.2021 г., стр. 88.

(18)  В същия смисъл вж. „Гарантиране на справедливост в ЕС — европейска стратегия за съдебно обучение за периода 2021—2024 г.“, (COM(2020) 713).