Становище на Европейския икономически и социален комитет относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза, Решение (ЕС) 2015/1814 относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към схемата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове и на Регламент (ЕС) 2015/757

[COM(2021) 551 final — 2021/0211 (COD)]

и относно предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Решение (ЕС) 2015/1814 по отношение на количеството квоти, които се прехвърлят в резерва за стабилност на пазара на схемата за търговия с емисии на парникови газове в Съюза до 2030 г.

[COM(2021) 571 final — 2021/0202 (COD)]

(2022/C 152/29)

Докладчик:

Stefan BACK

Сезиране	Европейски парламент, 13.9.2021 г. Съвет, 20.9.2021 г.
Правно основание	Член 192, параграф 1 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“
Приемане от секцията	25.11.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	8.12.2021 г.
Пленарна сесия №	565
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	219/3/13

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства амбицията за ускоряване и засилване на намаляването на емисиите на CO2, за да се постигнат целите, определени в Европейския законодателен акт за климата и в Европейския зелен пакт, и за да се подкрепи напълно общата цел за намаляване на емисиите на CO2 с 55 % до 2030 г. и за неутрална по отношение на климата икономика до 2050 г.

1.2.

ЕИСК подкрепя предложените мерки и поради тази причина счита, че е изключително важно проблемите, присъщи на предвиждания преход, да бъдат разгледани и решени по подходящ начин. Според нас това е основно условие за успех.

1.3.

Поради това е важно потенциалното отрицателно въздействие на предложените мерки върху конкурентоспособността на европейската промишленост и доставчици на услуги, както в секторите с висок въглероден интензитет, така и като цяло, да се анализира много внимателно и да се предприемат мерки за предотвратяване, доколкото е възможно, на отрицателните последици за икономиката и отрицателните социални последици като безработицата, енергийната бедност или бедността, свързана с мобилността.

1.4.

ЕИСК отбелязва, че наличните ресурси за повишаването на квалификацията и преквалификацията и за решаването на отрицателните социални последици вследствие на предложението относно схемата за търговия с емисии (СТЕ) ще зависят от съдбата на предложения, които все още очакват решението на съзаконодателите, включително за създаването на социален фонд за климата. Макар и да одобрява самите предложения, ЕИСК все пак се пита дали наличните ресурси ще бъдат достатъчни, дори ако предложенията за финансиране бъдат одобрени без значителни изменения.

1.5.

Необходимо е да се разгледа и начинът, по който климатичните въпроси се решават по света, и да се избягват различия, които може да поставят европейските предприятия в неблагоприятно положение. Във връзка с това ЕИСК посочва, наред с другите, своето становище относно механизма за корекция на въглеродните емисии на границите (CBAM).

1.6.

Ускореният темп и високата степен на амбиция за намаляването на емисиите на CO2, както и по-малкото налични квоти за емисии на парникови газове, ще означава по-високи разходи за всички сектори, обхванати от СТЕ. Макар че някои сектори ще бъдат защитени чрез механизма за корекция на въглеродните емисии на границите (CBAM), това ще повлияе неблагоприятно върху конкурентоспособността им на световния пазар, освен ако голям брой държави не последват примера на ЕС, което все още не се знае. Може да са необходими мерки в подкрепа на износа и ЕИСК изтъква необходимостта от намиране на ефективни решения, съвместими с рамката на СТО, за които Европейската комисия би трябвало да предприеме незабавни политически действия. Освен това всички двустранни търговски споразумения на ЕС трябва да бъдат съответно изменени.

1.7.

ЕИСК се пита също така дали повишеното равнище на разходите, предизвикано от измененията на СТЕ, може да има отрицателни последици за перспективите за възстановяване след кризата с COVID-19.

1.8.

ЕИСК обръща внимание на факта, че морският транспорт е един от секторите, в които намаляването на емисиите на СО2 е особено трудно и скъпо в перспективата това да се извърши до 2030 г., но въпреки това секторът обяви, че ще стане неутрален по отношение на климата до 2050 г. Европейската комисия би трябвало да проучи дали планираното понастоящем включване на морския транспорт може да предизвика общо повишаване на цената на квотите за емисии с последствия във всички обхванати от СТЕ сектори.

1.9.

ЕИСК приветства по принцип предложението за разширяване на прилагането на СТЕ за плавателни съдове на трети държави и за плавания от и до пристанища на трети държави, но насочва все пак вниманието към текущата работа в рамките на ММО (Международна морска организация) за постигане на глобално решение във връзка с емисиите от морския транспорт и насърчава ЕС да работи активно за намирането на решение от ММО.

1.10.

По отношение на избраното решение за разширяване на СТЕ за сградите и за автомобилния транспорт под формата на паралелна система с разпределители на горива като търговски субекти, ЕИСК отбелязва, че основното въздействие върху отговарящите за сградите, транспортните оператори или собствениците на леки коли ще бъде ценови сигнал, доколкото разпределителят на горива позволява търговските разходи да влияят на цената на горивата, със значителни последици за битовите потребители и дружествата.

1.11.

Тъй като в този случай участниците, попадащи в обхвата на СТЕ не са действителните участници в съответните сектори, т.е. автомобилен транспорт или управление на сградите, а разпределители на горива, възможностите на участниците от засегнатите сектори да влияят върху своето положение са силно ограничени, а в много случаи изобщо няма такива. Това, което се въвежда, е ценови сигнал с въздействие, което е подобно например на повишаване на данъка. Поради това обичайната добавена стойност от системата на СТЕ до голяма степен липсва.

1.12.

Последиците от включването на автомобилния транспорт може да са особено тежки за домакинствата, които поради финансови или други причини не могат да изберат електрическо превозно средство или такова на алтернативно гориво, както и за тежкотоварния транспорт, по-специално за този на дълги разстояния, за който засега не се предлагат реални алтернативи на изкопаемите горива.

1.13.

Що се отнася до включването и на автомобилния транспорт, ЕИСК отбелязва, че решението за тази мярка е взето въпреки скептичните мнения на частния сектор, профсъюзите и НПО. Тези мнения изглежда нямат голямо значение в сравнение с тези на частните лица и академичните среди. Тъй като законодателството е политически процес с обществено въздействие, ЕИСК счита, че при вземането на решения задълбоченото разглеждане на въздействието върху обществото, включително върху икономиката и заетостта, би трябвало да бъде от ключово значение.

1.14.

ЕИСК обръща внимание на факта, че вътрешното корабоплаване, сградите и автомобилният транспорт ще продължат да бъдат предмет на Регламента за разпределяне на усилията (РРУ) и че резултатите от СТЕ в тези сектори ще се вземат предвид в усилията на държавите членки за изпълнение на задълженията по РРУ. Транспортният сектор е засегнат и от стандартите за емисии, а сградният сектор е засегнат от разпоредбите за енергийна ефективност, и двата сектора са засегнати и от Директивата за енергията от възобновяеми източници. Затова ЕИСК посочва, че е необходимо Комисията и държавите членки да разглеждат взаимодействието между системи по гладък и прозрачен начин.

1.15.

ЕИСК одобрява предложението за коригиране на обемите и подобряване на стабилността и предвидимостта по отношение на резерва за стабилност на пазара. Комитетът приветства също така създаването на резерв за стабилност на пазара, включително що се отнася до търговията с емисии за автомобилния транспорт и за сградите.

2.   Контекст на становището

2.1.

Комисията е представила следните две предложения за актуализиране и разширяване на схемата за търговия с емисии: — Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза, Решение (ЕС) 2015/1814 относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара за схемата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове и Регламент (ЕС) 2015/757, (COM(2021) 551 — 2021/0211 (COD)) („предложението за СТЕ“) — Предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Решение (ЕС) 2015/814 по отношение на количеството квоти, които се прехвърлят в резерва за стабилност на пазара на схемата за търговия с емисии на парникови газове в Съюза до 2030 г., (COM(2021) 571 final — 2021/0202 (COD)) („предложението за стабилност на пазара“).

2.2.

Предложенията са част от пакета „Подготвени за цел 55“, с който се цели създаването на регулаторна рамка за постигане на определената в Европейския законодателен акт цел за намаляване на емисиите на СО2 до 2030 г. с най-малко 55 % в сравнение с 1990 г. по справедлив, икономически ефективен и конкурентен начин.

2.3.

Тази цел трябва да се постигне чрез тринадесет законодателни предложения, които се разглеждат като взаимосвързани и съдържащи мерки за определяне на цената, крайните цели и стандартите и за подкрепа.

2.4.

Разглежданите тук предложения са тези, които са насочени към създаване на по-стриктна схема за търговия с емисии и за разширяването ѝ, за да се включат морският транспорт, автомобилният транспорт и сградите. В отделно становище се разглеждат други предложения, касаещи СТЕ в сектора на въздухоплаването.

2.5.

Предложенията правят връзка с тези за актуализирана Директива за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (1) и с предложението за механизъм за корекция на въглеродните емисии на границите (МКВЕГ) (2). Има връзка и към предложението за Регламент за създаване на Социален фонд за климата (3), с което се цели смекчаване на отрицателните социални последици от предложението за СТЕ.

2.6.

Повишената от 43 % на 61 % цел за намаляване на емисиите до 2030 г. означава годишното намаляване на емисиите да се увеличи от настоящите 2,2 % на 4,2 %. Това трябва да се случи чрез намаляване на броя на квотите, които са налични всяка година. След пълното въвеждане на предложения механизъм за въглеродна корекция по границите (МВКГ) за секторите, които трябва да бъдат защитени от него (цимент, електроенергия, торове, желязо и стомана и алуминий) няма да има свободни квоти. Така ще се отнася и за секторите на сградите и на автомобилния транспорт, където не се очаква риск от изместване на въглеродни емисии.

2.7.

Разширяването на схемата за търговия с емисии до автомобилния транспорт и сградите има връзка и с предложението за актуализиран регламент за разпределяне на усилията (4).

3.   Общи бележки

Предложението за СТЕ като цяло

3.1.

ЕИСК приветства амбицията за ускоряване и засилване на намаляването на емисиите на CO2, за да се постигнат целите, определени в Европейския законодателен акт за климата и в Европейския зелен пакт. ЕИСК напълно подкрепя общата цел за намаляване на емисиите на CO2 с 55 % до 2030 г. и за неутрална по отношение на климата икономика до 2050 г. ЕИСК подкрепя също и принципа „замърсителят плаща“. Както беше доказано и от скорошния доклад на Междуправителствения комитет по изменението на климата (МКИК), необходими са спешни и сериозни мерки, за да се смекчи изменението на климата.

3.2.

Поради това е важно потенциалното отрицателно въздействие на предложените мерки върху конкурентоспособността на европейската промишленост и доставчици на услуги, както в секторите с висок въглероден интензитет, така и като цяло, да се анализира много внимателно и да се предприемат мерки за предотвратяване, доколкото е възможно, на отрицателните последици за икономиката и отрицателните социални последици като безработицата, енергийната бедност или бедността, свързана с мобилността.

3.3.

Необходимо е да се разгледа и начинът, по който климатичните въпроси се решават по света, и да се избягват различия, които може да поставят европейските предприятия в неблагоприятно положение и /или да причиняват социални проблеми като енергийна бедност или бедност в областта на мобилността. ЕИСК изразява съжаление, че на тези въпроси сякаш е отделено твърде малко внимание и че предложените решения не изглеждат напълно достатъчни.

3.4.

По отношение на социалните последици ще има очевидна необходимост от преквалификация и повишаване на квалификацията, за да се даде възможност на работната сила да се адаптира и да отговори на изискванията за нови умения. Освен това въздействието върху домакинствата, като например по-високите разходи за електроенергия и мобилност, вероятно ще доведе до енергийна бедност и бедност по отношение на мобилността, като последния тип е особено широко разпространен в отдалечени и слабо населени региони. Налице са планове за справяне с тези проблеми чрез различни мерки за смекчаване на последиците, които ще бъдат финансирани до голяма степен от приходите по СТЕ, включително мерките, които са задача на държавите членки, и мерките за финансиране на предложения социален фонд за климата. ЕИСК отбелязва, че наличните ресурси за решаването на тези проблеми ще зависят от съдбата на предложения, които все още очакват решението на съзаконодателите. ЕИСК счита, че разходите за справяне с тези проблеми ще бъдат значителни и трайни. По тази причина ЕИСК се пита също така дали наличните ресурси ще бъдат достатъчни, дори и ако предложенията за финансиране бъдат одобрени без значителни изменения, като се имат предвид броят на засегнатите хора и времето, необходимо за планирания преход.

3.5.

Въпреки че носят ползи за околната среда, ускореният темп и високата степен на амбиция за намаляването на емисиите на CO2, както и по-малкото налични квоти за емисии на парникови газове ще означават и по-високи разходи за всички сектори, обхванати от СТЕ. Докато последиците за разходите ще бъдат намалени от наличието на безплатни квоти, а за някои сектори чрез МКВЕГ, тези мерки няма да се прилагат за всички сектори, които използват енергия в различни процеси и които ще бъдат изправени пред конкуренция от трети държави на вътрешния пазар. Освен това мерките няма да защитават предприятията от ЕС срещу неблагоприятно конкурентно положение на външните пазари поради повишеното равнище на разходите.

3.6.

Освен това ЕИСК насочва вниманието върху факта, че остава открит въпросът дали продуктите с нулеви емисии ще станат достатъчно привлекателни, за да се компенсира разликата в цената, произтичаща от СТЕ, а също и дали на световните пазари по принцип ще се въведат мерки с равностойно въздействие върху цената като това на СТЕ. Ако това не се случи, конкурентоспособността на европейските предприятия на световните пазари може да стане проблематична.

Това повдига въпроса дали продуктите и услугите, които се изнасят за трети държави, не трябва да бъдат освободени от СТЕ или дали би трябвало да се разгледат други мерки за подкрепа. Изглежда съмнително дали подкрепата за иновациите, която изглежда е единствената мярка за подпомагане, съвместима с рамката на СТО, е достатъчна за разрешаването на евентуален проблем, свързан с конкурентоспособността.

3.7.

Още един въпрос е и дали повишеното равнище на разходите, предизвикано от измененията на СТЕ, може да има отрицателни последици за перспективите за възстановяване след кризата с COVID-19. ЕИСК се пита дали този риск е достатъчно добре взет под внимание.

3.8.

ЕИСК отбелязва със задоволство, че в предложението за СТЕ се предвижда приходите от схемата да се използват по различни начини — чрез собствени ресурси на Комисията или в съответствие с разпоредби относно използването на приходи от държавите членки — с цел да се насърчава устойчивостта, включително социалните последици върху прехода към неутрално по отношение на въглерода общество.

3.9.

ЕИСК подчертава, че горепосочените забележки не би трябвало да се разглеждат като поставящи под въпрос спешната необходимост от действия за смекчаване на отрицателните последици от емисиите върху климата, а по-скоро като уговорка по отношение на риска от отрицателни последици както в социален план, така и върху конкурентоспособността, ако въпроси като посочените по-горе не бъдат разгледани и решени.

Разширяване на морския транспорт

3.10.

ЕИСК приветства факта, че всички кораби, пристигащи в или заминаващи от пристанища на ЕС, ще подлежат на същите правила. Въпреки това равнището на разходите на собствениците на кораби от ЕС или на операторите, попадащи по друг начин в обхвата на СТЕ, ще бъде по-високо от това на конкурентите им извън ЕС, които в някои случаи намаляват разходите си чрез социален дъмпинг. ЕС трябва да обърне внимание на последиците от намалената конкурентоспособност на корабоплаването в ЕС.

3.11.

Трябва да се вземе предвид също и фактът, че морският транспорт е един от секторите, в които намаляването на емисиите на CO2 е особено трудно и скъпо, както и че поради това включването на морския транспорт може да предизвика общо повишаване на цената на квотите за емисии, което би имало последствия за конкурентоспособността на обхванати от СТЕ сектори като цяло.

3.12.

Според предложението за СТЕ търговията по схемата е ограничена в морския сектор до кораби с бруто тонаж над 5 000 тона в съответствие с Регламент (ЕС) № 2015/757 на Европейския парламент и на Съвета (5) относно мониторинга, докладването и проверката на емисиите на въглероден диоксид от морския транспорт. Това може да предизвика превратно въздействие под формата на увеличаване на новопостроените кораби под 5 000 тона или на реконструкция на кораби, за да преминат под границата на брутен тонаж от 5 000 тона. Разумно решение би било прагът да бъде значително понижен и СТЕ да се прилага например за кораби с тонаж над 400 бруто тона. Допълнително решение би могло да бъде съответно адаптиране на задължението за мониторинг.

3.13.

Като приветства по принцип предложението за разширяване на прилагането на СТЕ за плавателни съдове на трети държави и за плавания от и до пристанища на трети държави, ЕИСК насочва все пак вниманието към текущата работа в рамките на ММО за постигане на глобално решение във връзка с емисиите от морския транспорт и насърчава ЕС да работи активно към намирането на решение от ММО.

Разширяване на обхвата до сградите и автомобилния транспорт в паралелна система

3.14.

Избраното решение под формата на паралелна система с разпределители на горива като търговски субекти означава, че основното въздействие върху отговарящите за сградите, транспортните оператори или собствениците на леки коли ще бъде ценови сигнал, доколкото разпределителят на горива позволява търговските разходи да влияят на цената на горивата. Ако това се случи, може да има значителни последици както за домакинствата/потребителите, така и за дружествата.

3.15.

Що се отнася до включването и на автомобилния транспорт, ЕИСК отбелязва, че решението за тази мярка е взето въпреки скептичните мнения на частния сектор, профсъюзите и НПО. Тези мнения изглежда нямат голямо значение в сравнение с тези на частните граждани и академичните среди. Тъй като законодателството е политически процес с обществено въздействие, ЕИСК счита, че при вземането на решения задълбоченото разглеждане на въздействието върху обществото, включително върху икономиката и заетостта, би трябвало да бъде от ключово значение.

3.16.

Последиците може да са особено тежки за домакинствата, които поради финансови или други причини не могат да изберат електрическо превозно средство или такова на алтернативно гориво, както и за тежкотоварния транспорт, по-специално за този на дълги разстояния, за който засега не се предлагат реални алтернативи на изкопаемите горива.

3.17.

С повишаването на търсенето има вероятност цените на алтернативните горива също да тръгнат нагоре, по-специално като се има предвид строгото законодателство относно възобновяемите горива, с което се ограничава наличността и се предизвикват по-високи разходи.

3.18.

Съществена характеристика и съществена добавена стойност на СТЕ изглежда е това, че с нея участниците в съответните засегнати сектори се насърчават да предприемат действие за намаляване на налаганата от схемата тежест, като променят поведението си или се развиват по различни начини. Тъй като в този случай участниците, попадащи в обхвата на СТЕ, не са действителните участници в съответните сектори, т.е. автомобилен транспорт или управление на сградите, а разпределители на горива, възможностите на участниците от засегнатите сектори да влияят върху своето положение са силно ограничени, а в много случаи изобщо няма такива. Това, което се въвежда, е ценови сигнал с въздействие, което е подобно например на повишаване на данъка. Поради това обичайната добавена стойност от системата на СТЕ до голяма степен липсва.

Взаимодействието между СТЕ в морския транспорт, сградите и автомобилния транспорт и Регламента за разпределяне на усилията (ЕС) 2018/842 на Европейския парламент и на Съвета (6) (РРУ)

3.19.

ЕИСК отбелязва, че вътрешното корабоплаване, сградите и автомобилният транспорт в ЕС ще продължат да бъдат предмет на РРУ и че тези сектори ще бъдат засегнати от други нови правила, свързани с пакета „Подготвени за цел 55“, включително предложенията за Директивата за енергийната ефективност (7), Директивата за енергията от възобновяеми източници (8) и изискванията за емисиите от моторни превозни средства. Това изглежда означава, че нивата на емисиите, произтичащи от СТЕ в тези сектори ще се отчитат в усилията на държавите членки за изпълнение на задълженията по РРУ. Това също така изглежда означава, че държавите членки запазват регулаторния капацитет да налагат допълнителни задължения на тези сектори, за да спомогнат за изпълнението на задълженията им във връзка с РРУ, като същевременно се прилагат разпоредбите на РРУ относно гъвкавостта и справедливостта. По тази причина ЕИСК привлича вниманието върху факта, че е важно Комисията и държавите членки да разглеждат взаимодействието между различните системи по гладък и прозрачен начин.

Предложението за стабилност на пазара

3.20.

ЕИСК отбелязва корекцията при изчисляването на общия брой квоти, за да се даде възможност в резерва за стабилност на пазара да се включат и секторите на въздухоплаването и на морския транспорт, както и изменението на така наречения процент на прехвърляне, за да се въведе елемент на гъвкавост чрез създаване на буферен резерв за стабилност на пазара.

3.21.

Комитетът приветства също така създаването на резерв за стабилност на пазара като такъв, включително що се отнася до търговията с емисии за автомобилния транспорт и за сградите.

3.22.

ЕИСК отбелязва със задоволство измененията на Решение (ЕС) 2015/1814 на Европейския парламент и на Съвета (9) относно резерва за стабилност на пазара и намерението да се вземат предвид нуждите на въздухоплаването и на морския транспорт, както и на сградите и на автомобилния транспорт. ЕИСК оценява целта за подобряване на предвидимостта и стабилността по отношение на наличието на квоти. Също така отбелязва със задоволство предложението за продължаване на удвояването на процентите и на квотите, за да се даде възможност в резерва за стабилност на пазара да се отделят достатъчен брой квоти.

---

(1)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0163.

(2)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0564&qid=1634050477623.

(3)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/bg/TXT/?uri=CELEX:52021PC0568.

(4)  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/proposal-amendment-effort-sharing-regulation-with-annexes_en.pdf.

(5)  Регламент (ЕС) 2015/757 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2015 година относно мониторинга, докладването и проверката на емисиите на въглероден диоксид от морския транспорт и за изменение на Директива 2009/16/ЕО (OB L 123, 19.5.2015 г., стр. 55).

(6)  Регламент (ЕС) 2018/842 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за задължителните годишни намаления на емисиите на парникови газове за държавите членки през периода 2021—2030 г., допринасящи за действията в областта на климата в изпълнение на задълженията, поети по Парижкото споразумение, и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013 (OB L 156, 19.6.2018 г., стр. 26).

(7)  COM(2021) 558 final.

(8)  COM(2021) 557 final.

(9)  Решение (ЕС) 2015/1814 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2015 година относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към схемата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове и за изменение на Директива 2003/87/ЕО (OB L 264, 9.10.2015 г., стр. 1).