EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52020XC0326(03)

Съобщението на Комисията Насоки за държавите членки във връзка с преките чуждестранни инвестиции и свободното движение на капитали от трети държави и защитата на стратегическите активи на Европа преди прилагането на Регламент (ЕС) 2019/452 (Регламента за скрининг на преки чуждестранни инвестиции) 2020/C 99 I/01

C/2020/1981

OJ C 99I , 26.3.2020, p. 1–5 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

26.3.2020   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

CI 99/1


СЪОБЩЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА

Насоки за държавите членки във връзка с преките чуждестранни инвестиции и свободното движение на капитали от трети държави и защитата на стратегическите активи на Европа преди прилагането на Регламент (ЕС) 2019/452 (Регламента за скрининг на преки чуждестранни инвестиции)

(2020/C 99 I/01)

Европейският съюз е отворен за чуждестранни инвестиции, което е от съществено значение за икономическия растеж, конкурентоспособността, заетостта и иновациите. Много европейски предприятия са напълно интегрирани в световните вериги за доставки, които трябва да продължат да функционират. ЕС желае и ще продължи да бъде привлекателна дестинация за преки чуждестранни инвестиции (ПЧИ).

Извънредната ситуация, свързана с COVID-19, оказва сериозно влияние върху икономиката на Европейския съюз. Комисията определи въпроса за скрининга на преките чуждестранни инвестиции като важен елемент от цялостния отговор на кризата.

Сред възможните последици от настоящия икономически шок е повишеният потенциален риск по-специално за стратегически сектори като здравеопазването — като то далеч не е единственият отрасъл в риск. Устойчивостта на тези стратегически отрасли и техният капацитет да продължават да отговарят на нуждите на гражданите на ЕС следва да бъдат на преден план в съвместните усилия както на равнище Европейски съюз, така и на равнище държави членки.

Днес обаче, повече от всякога, отвореността на ЕС към чуждестранните инвестиции трябва да бъде балансирана с подходящи инструменти за скрининг. В контекста на спешната ситуация, породена от COVID-19, може да се увеличи рискът от опити за придобиване на производствени мощности в областта на здравеопазването (например за производство на медицински или защитни средства) или в свързани сектори, като например научноизследователски организации (например за разработване на ваксини) чрез преки чуждестранни инвестиции. Изисква се бдителност, за да се гарантира, че подобни ПЧИ няма да окажат вредно въздействие върху капацитета на ЕС да удовлетворява здравните нужди на своите граждани.

Епидемията от COVID-19 подчерта необходимостта от запазване и засилване на споделянето на този ценен капацитет в рамките на единния пазар, както и с тези, които се нуждаят от него в други части на света. В този контекст придобиването на дълготрайни активи би оказало въздействие върху Европейския съюз като цяло.

В съобщение (1) от 13 март 2020 г. Комисията посочи, че държавите членки трябва да бъдат бдителни и да използват всички налични инструменти на равнище Съюз и на национално равнище, за да се избегне ситуацията, при която настоящата криза да доведе до загуба на важни активи и технологии.

Правилата на ЕС осигуряват рамка, която да гарантира защитата на легитимните цели на обществената политика, ако те са застрашени от чуждестранни инвестиции. Тези правила са припомнени в приложението.

Понастоящем отговорността за скрининга на ПЧИ се носи от държавите членки. При скрининга на ПЧИ следва да се вземе предвид въздействието върху Европейския съюз като цяло, по-специално с оглед на това да се гарантира непрекъснатостта на критичния капацитет на промишлеността на ЕС — включително далеч извън рамките на сектора на здравеопазването. Рисковете за стратегическия капацитет на ЕС в по-широк смисъл могат да се засилят от нестабилността или спада в стойността на европейските фондови пазари. Стратегическите активи са от решаващо значение за сигурността на Европа и са част от гръбнака на нейната икономика, а оттук — и на способността ѝ за бързо възстановяване.

За тази цел Европейската комисия призовава държавите членки:

Да използват още отсега в пълна степен механизмите за скрининг на ПЧИ, за да вземат изцяло под внимание рисковете за здравните инфраструктури от критично значение, доставките на ресурси от критично значение и други критично важни сектори, както е предвидено в правната рамка на ЕС;

Държавите членки, които понастоящем нямат механизъм за скрининг или чиито механизми за скрининг не обхващат всички засегнати операции, да създадат действащ механизъм за скрининг, а междувременно да използват всички други възможности, с които разполагат, за да намерят решение за случаи, при които придобиването на дадена стопанска дейност, инфраструктура или технология или контролът върху тях биха създали риск за сигурността или обществения ред в ЕС, включително за структури в областта на здравеопазването от критично значение и за доставките на ресурси от критично значение.

В насоките се разглеждат и видовете мерки, които могат да бъдат предприети, за да се ограничи движението на капитали, когато това е оправдано.


(1)  Координирани икономически мерки в отговор на пандемията от COVID-19, COM(2020)112 final


ПРИЛОЖЕНИЕ

1.   Обхват на Регламента за скрининг на ПЧИ

Регламентът за скрининг на ПЧИ обхваща преките чуждестранни инвестиции от трети държави, т.е. инвестициите, „при които се създават или поддържат трайни и преки връзки между инвеститорите от трети държави, включително държавни субекти, и предприятия, извършващи стопанска дейност в дадена държава членка“. (1) Регламентът се прилага за всички сектори на икономиката и не се въвеждат прагове. Необходимостта дадена операция да бъде подложена на скрининг действително може да не зависи от самата договорна стойност. Така например малки новосъздадени предприятия може да имат сравнително малка стойност, но да бъдат от стратегическо значение по отношение на научните изследвания или технологиите.

Регламентът оправомощава държавите членки да извършват скрининг на инвестициите, които попадат в обхвата му, на основания, свързани със сигурността и обществения ред, и да предприемат мерки в отговор на специфичните рискове.

Крайната отговорност за скрининга и — ако е необходимо — приемането на мерки, с които дадена инвестиция в обхвата на регламента да бъде предотвратена или обвързана с условия на основания, свързани със сигурността и обществения ред, носят държавите членки. Комисията може да издаде становища с препоръки за конкретни мерки, адресирани до държавата членка, в която се извършва инвестицията, по-специално когато има риск инвестицията да засегне проекти или програми от интерес за Съюза.

Комисията настоятелно призовава държавите членки да бъдат особено бдителни, за да не позволим настоящата здравна криза да доведе до разпродажба на европейските предприятия и участници от промишлеността, включително МСП. Комисията ще следи отблизо развитието на ситуацията на място, включително чрез контакти с държавите членки, ако е целесъобразно.

Освен това Комисията припомня на държавите членки взаимозависимостите, съществуващи в интегрирани пазари като европейския, и ги призовава да се съветват и координират, когато чуждестранни инвестиции — действително или потенциално, сега или в бъдеще — може да имат въздействие върху единния пазар.

2.   Каква роля играе скринингът на ПЧИ в случай на извънредна ситуация по отношение на общественото здраве?

Съгласно Регламента за ПЧИ държавите членки могат да предприемат мерки, за да предотвратят чуждестранен инвеститор да придобие или да упражнява контрол върху дружество, ако придобиването или контролът би довело до заплаха за тяхната сигурност или обществения ред. Това важи и за ситуация, при която такава заплаха е свързана с извънредна ситуация по отношение на общественото здраве.

При определянето дали дадена пряка чуждестранна инвестиция има вероятност да засегне сигурността или обществения ред, държавите членки и Комисията могат „да вземат предвид всички относими фактори, включително отражението върху критичната инфраструктура, технологиите, включително главните базови технологии, и суровините, които са от съществено значение за сигурността или за поддържането на обществения ред и чието прекъсване, неизпълнение, загуба или унищожение би имало значително отражение в дадена държава членка или в Съюза.“ (2)

В Регламента за скрининг на ПЧИ изрично се споменават рисковете за критичните здравни инфраструктури и доставките на критични суровини като фактори, които трябва да се вземат предвид при скрининга на чуждестранна инвестиция.

На европейския вътрешен пазар рисковете, породени от инвестиция, не спират непременно на границите на държавата членка, в която се извършва инвестицията. Поради това Регламентът за скрининг на ПЧИ предвижда не само възможността Комисията да издава свое становище по отношение на конкретна инвестиция, но другите държави членки, в които тази инвестиция не се извършва, могат също така да изискват информация и да предоставят коментари.

Скринингът на преките чуждестранни инвестиции не води задължително до забрана на инвестицията. Има случаи, в които смекчаващите мерки може да са достатъчни (например условия за гарантиране на доставката на медицински продукти/изделия). Интересите на Съюза може да наложат такива ангажименти за доставки да надхвърлят прогнозираните нужди на приемащата държава членка. Важно е също така да се има предвид, че в някои случаи държавите членки може да се намесват и извън механизмите за скрининг, например като въведат задължението за лицензиране на патентовани лекарства при извънредна ситуация на национално равнище, като например пандемия.

И не на последно място, придобиване от страна на чуждестранни инвеститори, което има вероятност да окаже въздействие върху проекти или програми от интерес за Съюза, подлежи на по-строг скрининг от страна на Комисията, чиито становища трябва да бъдат отчетени в максимална степен от държавите членки. Пример за това са чуждестранни инвестиции в предприятия от ЕС, които са получили финансиране по програмата на ЕС за научни изследвания и иновации „Хоризонт 2020“. По този начин ще се обърне специално внимание на всички проекти по „Хоризонт 2020“, свързани със сектора на здравеопазването, включително бъдещи проекти в отговор на епидемичното огнище на COVID-19 (3).

3.   Какво трябва да очакват инвеститорите днес по отношение на скрининга на инвестициите?

Вече в 14 държави членки са в сила национални механизми за скрининг. (4) Комисията приканва тези държави членки да използват пълноценно съществуващите механизми за скрининг в съответствие с Регламента за скрининг на преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) и други изисквания, наложени от правото на ЕС. Комисията също така приканва държавите членки, които понастоящем нямат механизъм за скрининг или чиито механизми за скрининг не обхващат всички засегнати операции, да използват и други възможности, с които разполагат, при пълно спазване на правото на Съюза и на международните задължения, за да намерят решение за случаи, при които придобиването на дадена стопанска дейност, инфраструктура или технология или контролът върху тях биха създали риск за сигурността или обществения ред в ЕС.

Важно е да се има предвид, че ако дадена чуждестранна инвестиция не е подложена на национален скрининг, в регламента се предвижда, че държавите членки и Комисията могат да предоставят коментари и становища в срок от 15 месеца, след като чуждестранната инвестиция е направена. Това може да доведе до приемането на мерки от държавата членка, в която е направена инвестицията, включително смекчаващи мерки. На практика дадена чуждестранна инвестиция, приключена сега (март 2020 г.), може да бъде предмет на последващи коментари от държавите членки или на становища от Комисията, считано от 11 октомври 2020 г. (датата на пълното прилагане на регламента) до юни 2021 г. (15 месеца след приключването на инвестицията).

Инвестициите, които не представляват преки чуждестранни инвестиции, т.е. портфейлните инвестиции, могат да бъдат проверени от държавите членки в съответствие с разпоредбите на Договора относно свободното движение на капитали. Като цяло по-малко вероятно е портфейлните инвестиции, които не предоставят на инвеститора действително влияние върху управлението и контрола на дадено дружество, да предизвикат проблеми по отношение на сигурността или обществения ред отколкото ПЧИ. Когато обаче представляват придобиване на поне квалифицирано дялово участие, което предоставя определени права на акционера или на свързаните акционери съгласно националното дружествено право (напр. 5 %), ПЧИ могат да са от значение за сигурността или обществения ред.

Освен за скрининг на инвестициите държавите членки могат да запазят специални права в определени предприятия („златни акции“). В някои случаи тези права могат да позволят на държавата да блокира или да въведе ограничения за определени видове инвестиции в съответните дружества. Подобни мерки се отнася за отделни дружества, а техният обхват зависи от правомощията, предоставени на държавата със златната акция. Подобно на други ораничения за движението на капитали, тези мерки трябва да са необходими и пропорционални за постигането на легитимна цел на обществената политика (вж. следващия раздел).

4.   Какви са основанията за ограниченията на движението на капитали?

В член 63 от ДФЕС се предвижда свободното движение на капитали не само в рамките на ЕС, но и с трети държави, като всяко ограничение трябва да бъде подходящо, необходимо и пропорционално за постигането на легитимните цели на обществената политика. Тези цели се определят в Договора или в съдебната практика на Съда като императивни съображения от общ интерес. Тези цели не следва да бъдат чисто икономически. (5) Обществената политика, обществената сигурност и общественото здраве може да бъдат основание за позоваване, ако съществува реална и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес (6).

В случай на агресивно изкупуване на стратегически активи от чуждестранни инвеститори (например с цел ограничаването на предлагането на пазара на ЕС на определена стока/услуга) най-подходящото изключение е във връзка с „обществен ред или обществена сигурност“, както е посочено в член 65 от ДФЕС. С това могат да бъдат обосновани например ограничителните мерки, необходими за гарантиране на сигурността на доставките (например в областта на енергетиката) или предлагането на основни обществени услуги, в случай че по-нестроги ограничителни мерки (напр. регулаторни мерки, с които се налагат задължения за обществени услуги на всички дружества, извършващи дейност в определени сектори) не са достатъчни за справяне с действителна и достатъчно сериозна заплаха за даден основен обществен интерес. Може да се предприемат и ограничителни мерки за справяне със заплахите за финансовата стабилност (7).

Освен това Съдът на Европейския съюз е признал общественото здраве като императивно съображение от общ интерес (8). Признатите от Съда императивни съображения от общ интерес във връзка с други свободи по Договора включват също защитата на потребителите, запазването на финансовото равновесие на системата за социалната сигурност, постигането на целите на социалната политика, които евентуално биха могли да бъдат от значение при извънредни ситуации.

Освен това Договорът предвижда предпазни мерки в случай на сериозни затруднения или заплахи за функционирането на икономическия и паричен съюз (член 66 от ДФЕС) и за платежния баланс на държавите членки извън еврозоната (член 143, параграф 144 от ДФЕС).

При чуждестранни инвестиции от трети държави в дружества с оценки на капиталовите пазари, които се считат за много под тяхната действителна или вътрешна стойност, може да се обмисли възможността за въвеждане на ограничения, като се вземе предвид действителното или потенциалното въздействие на тези инвестиции върху защитата на горепосочените обществени интереси (например дали те могат да доведат до прекомерна зависимост от чуждестранни инвеститори от трети държави за предлагането на доставки или услуги от основно значение). Що се отнася до целесъобразността на тези мерки, то тяхното потенциално неблагоприятно въздействие върху дружествата и икономиката като цяло също следва да бъде разгледано и евентуално смекчено.

Накрая е необходимо да се отбележи, че при анализа на обосноваността и пропорционалността ограниченията върху движението на капитали към трети държави и от тях са в различен правен контекст в сравнение с ограниченията върху движението на капитали в рамките на ЕС (9). Вследствие на това, съгласно Договора, в случай на ограничения за операции, засягащи трета държава, може да се приемат и допълнителни основания за обосновка. Освен това допълнителните основания за обосновка могат да бъдат тълкувани и по-широко.


(1)  Вж. съображение 9 от Регламента за скрининг на ПЧИ.

(2)  Вж. съображение 13 от Регламента за скрининг на ПЧИ.

(3)  47,5 милиона евро за изследователски проекти за проучвания, за да се даде клиничен и обществен отговор на епидемията от COVID-19 чрез покана по „Хоризонт 2020“ и 45 милиона евро чрез публично-частно партньорство по Инициативата за иновативни лекарства.

(4)  За изчерпателен списък на националните механизми за скрининг и връзките с националното законодателство вж. http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm

(5)  C563/17, Associação Peço a Palavra, точка 70.

(6)  Вж. дела C-54/99, Église de Scientologie, точка 17, C-503/99, Комисия/Белгия, точка 47, C-463/00, Комисия/Испания, точка 72.

(7)  Вж. изявлението на Комисията относно контрола върху движението на капитали, наложен от гръцките власти, от 29 юни 2015 г., достъпно на адрес: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/STATEMENT_15_5271.

(8)  C-531/06, Комисия/Италия, точка 51.

(9)  Дело Test claimants in FII, Group litigation, C-446/04, т. 171.


Top