ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 11.5.2020
COM(2020) 191 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
относно изпълнението на някои нови елементи, въведени с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. за изменение на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации и на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар ( „Регламент за ИСВП“ )
{SWD(2020) 79 final}
Съдържание
1.
ВЪВЕДЕНИЕ
2.
МОДЕРНИЗИРАНЕ НА ПРАВИЛАТА С ЦЕЛ УЛЕСНЯВАНЕ НА БЕЗОПАСНАТА МОБИЛНОСТ ПРЕЗ 21-ВИ ВЕК
3.
ИЗПЪЛНЕНИЕ В ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
3.1
Подкрепа за транспониране
3.2
Забавяне на транспонирането и действия по правоприлагане
3.3
Изпълнение в държавите членки: актуално състояние
Транспониране на хармонизираните минимални квалификационни изисквания за „секторните“ професии
Общи принципи на обучение (рамки или изпити)
Обща система за признаване и временно предоставяне на услуги
Частичен достъп
Езиков контрол
Стажове
Информационна система за вътрешния пазар
Европейска професионална карта и механизъм за предупреждение
Достъп до онлайн информация, процедури и намаляване на бюрокрацията
Задължения за прозрачност
4.
Резултати от специалната програма за повишаване на квалификацията за румънските медицински сестри
5.
Наблюдавано напоследък развитие
6.
ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Целта на Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 г. относно признаването на професионалните квалификации бе да се опростят режимите на взаимно признаване на професионалните квалификации чрез консолидиране на специфични директиви, приети от 60-те години насам. В своето съобщение от 27 октомври 2011 г. Комисията установи необходимостта от допълнително модернизиране на правото на ЕС в тази област. В резултат на това на 20 ноември 2013 г. тя прие Директива за изменение 2013/55/ЕС, с която се въвеждат редица промени в рамката, уреждаща признаването на професионалните квалификации, за да се модернизира и улесни безопасната мобилност на специалисти в цяла Европа.
Настоящият доклад се основава на член 60, параграф 2 от преразгледаната директива. В него се обхващат всички основни аспекти на модернизирането на правото на ЕС в областта, включително специфичните проблеми, свързани с изпълнението, посочени в член 60, параграф 2, втора алинея (европейската професионална карта, модернизирането на знанията, уменията и компетентностите за „секторните“ професии, както и общите принципи на обучение). В доклада се представят резултатите от специалната програма за повишаване на квалификацията на румънските медицински сестри, която ще представлява основата за преглед на разпоредбите относно режима на придобити права, приложим по отношение на румънските медицински сестри с общ профил. В последния раздел на доклада са представени заключенията.
Докладът се основава на общ преглед на националните мерки за изпълнение, които държавите членки изпратиха на Комисията съгласно член 3, параграф 5 от Директива за изменение 2013/55/ЕС, двугодишните доклади от страна на държавите членки относно прилагането на преразгледаната директива, както и информацията, получена от Комисията по време на действията ѝ по правоприлагане и наблюдение на прилагането на настоящата директива в държавите членки.
Настоящият доклад не представлява пълна оценка по смисъла на Насоките за по-добро регулиране. Към него e приложен работен документ на службите на Комисията, състоящ се от следните части:
·Част I (План за изпълнение 2014 г.);
·Част II (Транспониране на Директива за изменение 2013/55/ЕС в държавите членки);
·Част III (Основни въпроси, възникнали при процедури за установяване на нарушение по отношение на несъответствие на националните разпоредби с преразгледаната директива);
·Част IV (Статистически данни относно използването на Информационната система за вътрешния пазар), както и
·Част V (Резултати от специалната програма за повишаване на квалификацията на румънските медицински сестри).
Промените, въведени чрез Директива за изменение 2013/55/ЕС са съсредоточени върху модернизиране на рамката за признаване на професионалните квалификации и адаптирането ѝ към променящия се пазар на труда. Те поставиха силен акцент върху използването на модерни технологии при процедурите за признаване с оглед намаляване на бюрокрацията и ускоряване на формалностите, които дават възможност за професионална мобилност в цяла Европа. Целта е да се признават по-лесно квалификациите на специалистите, като същевременно се гарантира по-високо равнище на защита за потребителите и гражданите.
В настоящия раздел са представени основните промени, въведени чрез Директива за изменение 2013/55/ЕС.
Актуализиране на хармонизираните квалификационни изисквания за „секторните“ професии
Определените в преразгледаната директива хармонизирани минимални квалификационни изисквания за „секторните“ професии (лекари, медицински сестри, лекари по дентална медицина, ветеринарни лекари, акушерки, фармацевти и архитекти) бяха актуализирани, за да отразяват промените в професиите, както и в образованието в тези области. Промените обхващат разпоредбите относно изискванията за прием за обучение, минималната продължителност на обучението, списъците с минимални знания, умения и компетентности, както и списъците с минимални професионални дейности, запазени за някои професии.
Въпреки че бяха направени ограничен брой промени на разпоредбите относно знанията, уменията и компетентностите, не бяха направени съответните изменения на минималните учебни програми, посочени в приложение V към преразгледаната директива. Преразгледаната директива делегира правомощия на Комисията да извършва допълнителни актуализации на изискванията за знания и умения, както и на списъците на учебните дисциплини в приложение V към преразгледаната директива. Тези актуализации могат да бъдат направени само ако е необходимо, на по-късен етап и с оглед на общопризнатия научен и технически напредък.
Чрез тези делегирани правомощия Комисията може също така да актуализира следните аспекти от приложение V: минималната продължителност на обучението за медицинските специализации и специализациите по дентална медицина, категориите медицински специалности и специалности по дентална медицина, както и списъците на удостоверения за професионални квалификации, които отговарят на минималните квалификационни изисквания.
На 7 май 2018 г. Комисията публикува първия си доклад относно своето упражняване на правомощието за приемане на делегирани актове. Правомощието за приемане на делегирани актове, предоставено на Комисията, впоследствие беше автоматично продължено до януари 2024 г.
Нови места за автоматично признаване
Чрез преразгледаната директива беше дадена възможност за създаване на общи принципи на обучение (рамки или изпити), както и за разширяване на системата за автоматично признаване по отношение на нови професии. Тази нова система позволява на професионалните организации и регулаторните органи в държавите членки да постигнат съгласие относно общ набор от знания, умения и компетентности (или изпит за правоспособност), необходими за упражняването на дадена професия. Въз основа на това те могат да предлагат на Комисията обща рамка на обучението или изпити. Квалификациите, получени съгласно тези общи рамки на обучение (или изпити), автоматично ще се признават в другите държави членки. Тази възможност важи в случаите, когато професията (или образованието и обучението за професията) вече е регламентирана в поне една трета от държавите членки.
Облекчения при създаването и осигуряването на услуги в друга държава членка
В преразгледаната директива също така се разглеждат специфични проблеми при оценяване на исканията за признаване съгласно общата система за признаване, по-специално по отношение на модернизирането на квалификационните нива, мобилността на специалисти между нерегламентиращи и регламентиращи държави членки, както и организацията на компенсационните мерки. По-специално в нея се гарантира, че квалификационните нива могат да се използват от органите само като първоначален инструмент за сравнителен анализ и че самите разлики в нивата не могат да бъдат използвани като основание за отхвърляне на заявленията за признаване. Държавите членки вече не могат да налагат компенсационни мерки въз основа на по-кратък срок на обучение (те трябва да покажат, че съществени разлики в обучението). Националните органи трябва надлежно да обосноват използването на компенсационни мерки и да гарантират, че изпитите за правоспособност се организират редовно.
Както в случаи на установяване съгласно общата система за признаване, така и в случаи на предоставяне на временни услуги, специалистите, които идват от държава, която не регламентира дадена професия, вече не е необходимо да предоставят доказателства за две години професионален опит през последните 10 години (изискваният професионален опит от една година е достатъчен).
В преразгледаната директива също така е пояснено, че подаването на предварителна декларация за предоставяне на услуги на временен или случаен принцип дава право на доставчиците на услуги да имат достъп до и да упражняват своята професия в приемащата държава членка. Преразгледани са също така сроковете за извършване на проверка на професионалните квалификации съгласно член 7, параграф 4 от преразгледаната директива преди първото предоставяне на услуги за професии, които са в областта на общественото здраве и безопасност.
Нови правила за частичен достъп, стажове и проверки на езиковите умения
Въз основа на съдебната практика на Съда на Европейския съюз с преразгледаната директива се въведе принципът за частичен достъп до дадена професия, когато дейностите, обхванати от регламентирана професия, се различават в отделните държави. Това може да бъде полезно за специалисти, работещи в сектор на икономиката, който не съществува като самостоятелна професия в държавата членка, в която те желаят да се преместят.
С преразгледаната директива понастоящем държавите членки се задължават да признават стажовете за усвояване на професията, преминати в други държави членки, когато този период на стаж е задължителен за достъп до регламентирана професия.
С нея също така се позволява на приемащите държави членки да извършват систематични проверки на езиковите умения само за професии, които имат отражение върху безопасността на пациента. Проверките на езиковите умения следва да се извършват само след като приемащата държава членка е признала квалификацията, следва да бъдат ограничени до знанието на един официален или административен език на приемащата държава членка, както и да са пропорционални на дейността, която ще се извършва.
Задължително използване на Информационната система за вътрешния пазар
С директивата използването на Информационната система за вътрешния пазар („ИСВП“) става задължително, както за административен обмен, така и за целите на уведомяването за квалификациите, необходими за изпълнение на хармонизираните минимални квалификационни изисквания, т.е. квалификациите, изброени в приложение V към преразгледаната директива. В допълнение ИСВП е платформата за управление на двата нови инструмента, въведени след последното преразглеждане на директивата — европейската професионална карта и механизмът за предупреждение.
Нови инструменти за улесняване на безопасната мобилност на специалисти в целия ЕС
Европейската професионална карта (ЕПК) е иновативен инструмент, който представлява електронно удостоверение и има за цел да се опростят процедурите за признаване. Тя се основава на засиленото сътрудничество между органите на държавата членка по произход и тези на приемащата държава членка, както и на системното използване на ИСВП в съответствие с политиката на Комисията за стимулиране на цифровия единен пазар. ЕПК може да бъде предоставена на онези професии, които отговарят на условията по отношение на мобилността (или потенциала за мобилност), броя на регламентиращите държави членки и интереса на заинтересованите страни.
За да се гарантира, че повишената професионална мобилност не е за сметка на безопасността на потребителите и пациентите, съгласно преразгледаната директива се изисква да се изпращат проактивно предупреждения до всички държави членки по отношение на специалисти, които разполагат с ограничен достъп до професията си, която е свързана със здравето или с работа с деца, в някоя от държавите членки, или по отношение на специалисти, които са се опитали да използват подправени документи в заявленията си.
По-лесен достъп до информация и процедури и намаляване на бюрокрацията
Държавите членки имат ясно задължение да предоставят цялата информация за признаването на квалификациите за всички регламентирани професии чрез единните звена за контакт (ЕЗК), които са създадени съгласно Директива 2006/123/ЕО („Директивата за услугите“) и които вече бяха приложими, когато Директива 2005/36/ЕО беше преразгледана. Специалистите следва да могат да изпълняват процедурите и формалностите, обхванати от преразгледаната директива, онлайн, чрез ЕЗК, или чрез компетентните органи, които отговарят за професията. Помощните центрове във всяка държава членка трябва да предоставят съвети и помощ в отделните случаи.
По-голяма прозрачност по отношение на регулаторните изисквания
От държавите членки се изисква да предоставят информация за съществуващи на територията им регламентирани професии и за професии, за които се изисква проверка на квалификациите преди първото предоставяне на услуги на временен или случаен принцип, както и да поддържат тази информация актуална. Освен това държавите членки извършиха взаимна оценка на пречките, поставени от тях за ограничаване на достъпа до и упражняването на регламентирани професии. С преразгледаната директива също така бяха въведени текущи задължения за държавите членки да докладват за всички премахнати или облекчени изисквания, както и за всички нови или изменени изисквания с обяснения за тяхната пропорционалност.
3.1Подкрепа за транспониране
Отчитайки, че правилното и навременно изпълнение на преразгледаната директива е от основно значение за успеха на модернизацията и за новата рамка за признаване на квалификациите, Комисията положи максимални усилия, за да подкрепи работата на държавите членки. В експертните групи, създадени по силата на директивата, се проведоха редовни срещи, а Комисията проведе двустранни срещи с държавите членки. За да повиши осведомеността и да обмени мнения относно основните аспекти на работата по модернизацията, Комисията организира конференция на високо равнище с активното участие на Европейския парламент, Съвета и няколко професионални организации и компетентни органи. На по-техническо равнище, Комисията организира няколко семинара за транспониране с експерти от държавите членки с цел обсъждане на основните изменения и участва в семинари относно изпълнението на национално равнище. Комисията продължи да оказва помощ на държавите членки по тяхно искане в съответствие с действията, очертани в плана за изпълнение (вж. част I от работния документ на службите на Комисията).
Успоредно с това Комисията работи в тясно сътрудничество с държавите членки, за да гарантира правилното изпълнение на новите задължения по отношение на прозрачността, взаимната оценка и оценките на пропорционалността на регламентираните в държавите професии съгласно член 59 от преразгледаната директива.
Комисията (с помощта на външен изпълнител) също така извърши задълбочена проверка на качеството (съответствието) на националното законодателство, за която държавите членки са изпратили уведомления.
3.2Забавяне на транспонирането и действия по правоприлагане
Крайният срок за транспониране на Директива за изменение 2013/55/ЕС беше 18 януари 2016 г. По-голямата част от държавите членки не изпълниха транспонирането в срок. Двугодишните доклади на държавите членки за периода 2016—2018 г. показаха, че държавите членки с нецентрализиран подход към изпълнението (чрез федерални, регионални или провинциални закони) са изправени пред по-голяма административна тежест поради необходимостта от адаптиране на значително по обем законодателство и от сътрудничество и включване на по-голям брой отговорни органи. Държавите членки със сравнително по-малък брой решения за признаване сигнализираха за сложността на процедурите по признаване и за затруднения при намирането и поддържането на изискваните експертни познания.
В част II от работния документ на службите на Комисията е предоставен по-подробен преглед на уведомленията на държавите членки относно националните мерки за изпълнение.
Малко след изтичане на срока за транспониране бе даден ход на производства за установяване на неизпълнение на задължения. Значителен брой държави членки закъсняха със завършване на транспонирането. Комисията приключи последните производства за липса на уведомяване през март 2018 г. Впоследствие Комисията свери съответствието на националните разпоредби и административни практики, за които е постъпило уведомление, с изискванията на преразгледаната директива и когато бе необходимо, откри производства за установяване на нарушение.
На 19 юли 2018 г. Комисията започна първа серия от производства за установяване на нарушение срещу 27 държави членки поради несъответствие на националните им законодателства и практики с преразгледаната директива. В тази група от производства за установяване на нарушение („1-ва партида“) бяха обхванати нови въпроси, особено важни за функционирането на преразгледаната директива, по-специално новата ЕПК, механизмът за предупреждение, частичният достъп до професионална дейност, пропорционалността на езиковите изисквания и установяването на помощни центрове. В допълнение Комисията повдигна въпроси, свързани с прозрачността и пропорционалността на регулаторните пречки в областта на професионалните услуги, предприемайки последващи действия след своето съобщение от януари 2017 г. относно препоръки за реформи при регламентирането на професионалните услуги.
След като оцени отговорите на държавите членки на горепосочените официални уведомителни писма, на 7 март 2019 г. Комисията предприе по-нататъшни стъпки в производствата за установяване на нарушение срещу 26 държави членки. Тя изпрати мотивирани становища до 24 държави членки и допълнителни официални уведомителни писма до две държави членки за несъответствие на тяхното национално законодателство и практики с изменените правила на ЕС за признаване на професионалните квалификации. Тези производства са все още в ход, с изключение на едно от тях, което беше приключено след изпълнение на изискванията от страна на съответната държава членка.
На 24 януари 2019 г. Комисията започна втори набор от производства за установяване на нарушение („втора партида“) срещу 27 държави членки по отношение на съответствието на техните национални правила и практики с други ключови разпоредби на директивата. Тя включваше съответствие с правилата за свободата на установяване, свободата на предоставяне на услуги, професиите, които се ползват от автоматично признаване въз основа на хармонизираните минимални квалификационни изисквания, документация и формалности, признаване на стажове за усвояване на професията и административно сътрудничество. На 27 ноември 2019 г. Комисията изпрати мотивирани становища до 22 държави членки и допълнителни официални уведомителни писма до четири държави членки. Производствата все още са в ход.
Въпреки че дейностите по правоприлагане са с акцент върху основните промени, въведени с Директива за изменение 2013/55/ЕС, те също така се отнасят до цялостното изпълнение на преразгледаната директива в националните правни уредби. Това беше първата систематична и всеобхватна оценка на националната правна уредба за признаване на квалификации съгласно директивата.
Освен това на 6 юни 2019 г. всички 28 държави членки получиха специални официални уведомителни писма с искане за подобряване на функционирането на техните
ЕЗК
, създадени съгласно Директивата за услугите. Това обхвана също така информация и процедури, свързани с признаването на квалификациите (членове 57 и 57а от преразгледаната директива) с оглед осигуряване на удобно за потребителите съкратено обслужване на едно гише за доставчици на услуги и специалисти. Тези производства за установяване на нарушение все още са в ход.
3.3Изпълнение в държавите членки: актуално състояние
При оценката на Комисията на националните мерки за транспониране и мерките, предприети за прилагане на правилата, Комисията установи, че държавите членки постигат напредък при изпълнението на преразгледаната директива с различна степен на успех. Усилията на държавите членки бяха ефективно подобрени от действията по правоприлагане на Комисията, както е показано на графика 1 по-долу.
Графика 1. Брой случаи, в които държавите членки постигат напредък спрямо брой случаи, когато обсъжданията със съответните държави членки по отношение на един или повече случаи на несъответствие все още са в ход (март 2020 г.)
В раздела по-долу е представен преглед на изпълнението на преразгледаната директива в държавите членки, включително основните промени, въведени с цел модернизиране на правилата. Прегледът се основава на основните констатации от действията, описани по-горе, по-специално оценката на съответствието и друга налична информация. В част III от работния документ на службите на Комисията е предоставен по-подробен преглед на основните въпроси, повдигнати в производствата за установяване на нарушение.
Транспониране на хармонизираните минимални квалификационни изисквания за „секторните“ професии
Хармонизираните минимални квалификационни изисквания (изисквания за прием, минимална продължителност на обучението, списъци с минимални знания, умения и компетентности, както и списък на минимални запазени професионални дейности) представляват основата за автоматично признаване на квалификациите между държавите членки. Освен това специалистите могат да се възползват от автоматично признаване чрез общи или специфични придобити права.
Оценката на Комисията относно националните мерки за транспониране показва, че изпълнението на актуализираните хармонизирани минимални квалификационни изисквания за „секторни“ професии в държавите членки като цяло е задоволително. Комисията обаче трябваше да предприеме мерки за установяване на нарушение, за да реши редица специфични проблеми. В по-голямата част от случаите в отговор на официалните уведомителни писма и мотивираните становища държавите членки посочиха необходимите изменения в националните си разпоредби или представиха конкретен график за приемането на тези изменения. Обсъжданията с останалите държави членки все още са в ход.
По-специално, случаите на неспазване на изискванията в конкретни държави членки се отнасяха до основните въпроси, показани на графика 2 по-долу (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Секторни професии“):
Графика 2. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието по отношение на секторните професии (март 2020 г.)
Възможни бъдещи актуализации (посредством делегирани актове) на изискванията за знания и умения, както и на списъците на учебните дисциплини
Преразгледаната директива делегира правомощия на Комисията да извършва допълнителни актуализации на изискванията за знания и умения, както и на списъците на учебните дисциплини в приложение V към преразгледаната директива, ако е необходимо, с оглед на общопризнатия научен и технически напредък.
В този контекст, паралелно с преразглеждането на националните мерки за транспониране, през 2017—2018 г. Комисията възложи проучване за събиране на обща информация, както и независима оценка, преди да вземе информирано решение дали са необходими допълнителни изменения на преразгледаната директива за медицинските сестри с общ профил и ако да, то в каква степен.
Проучването ще очертае актуалните национални изисквания във всички държави от ЕС и ЕАСТ (Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария) и в Обединеното кралство по отношение на теоретичното и клиничното обучение на медицински сестри с общ профил, както и знанията и уменията, които те следва да придобиват по време на такова обучение. Акцентът е поставен върху установяването на съществуващите изисквания в държавите членки, които надхвърлят минималните квалификационни изисквания, определени в преразгледаната директива, и оценката дали тези изисквания отразяват адаптирането към общопризнатия научен и технически напредък. Проучването ще съдържа също така оценка на очертаните изисквания и предложения относно необходимостта от преразглеждане на изискванията за знания и умения, както и на списъците на учебните дисциплини за медицински сестри с общ профил.
На 12 ноември 2019 г. в Брюксел се проведе работен семинар със заинтересовани страни, на който бяха представени предварителни резултати от проучването, които бяха обсъдени с националните органи, обучаващите институции и представители на професията на национално равнище и на равнище ЕС/ЕАСТ. На 27 ноември 2019 г. също така бяха проведени консултации с държавите членки относно предварителните резултати посредством националните координатори за признаване на професионалните квалификации. На 21 януари 2020 г. предварителните резултати бяха представени за обсъждане на заседанието на групата координатори за признаване на професионалните квалификации.
Предварителните резултати от проучването, потвърдени с участието на заинтересованите страни, показват редица предложения за евентуални актуализации на изискванията за знания и умения и списъка на учебните дисциплини за медицински сестри с общ профил. Проучването ще бъде завършено и публикувано в рамките на 2020 г. Впоследствие, за да оцени следващите стъпки, Комисията ще обсъди окончателните заключения на групата координатори по отношение на признаването на професионалните квалификации.
Успоредно с това Комисията пусна поредна покана за участие в търгове за изготвяне на проучвания за професиите лекар по дентална медицина и фармацевт. Тези проучвания ще се съсредоточат върху необходимостта от актуализиране на необходимите изисквания за знания и умения и списъците на учебните дисциплини за тези професии.
Други делегирани актове за „секторните“ професии
Въз основа на член 21а, параграф 4 от преразгледаната директива Комисията също така е оправомощена да приема делегирани актове за изменение на списъците на удостоверения за професионални квалификации в приложение V към преразгледаната директива, които служат като основа за автоматично признаване.
След последното преразглеждане на директивата използването на ИСВП от държавите членки стана задължително за целите на уведомяването за нови звания за квалификации за секторните професии, които се ползват от автоматично признаване (и за уведомяване за промени в стари звания и програми за обучение). Следователно бързото уведомяване от държавите членки за промени от каквото и да е естество в квалификационните звания чрез ИСВП е необходимо условие, за да може Комисията да актуализира приложение V. След като се получи обратна информация от държавите членки чрез техните двугодишни доклади, от съществено значение за функционирането на системата за автоматично признаване е да са налице актуални списъци на дипломите от приложение V.
От 2014 г. Комисията редовно актуализира тези списъци в приложение V въз основа на уведомленията чрез ИСВП от държавите членки. Досега Комисията е приела четири делегирани решения за изменение на приложение V към преразгледаната директива.
Повече подробности относно използването на ИСВП за уведомяване относно дипломите от приложение V от отделните държави членки са посочени в част IV (раздел 2) от придружаващия работен документ на службите на Комисията.
Общи принципи на обучение (рамки или изпити)
На 24 юни 2019 г. влезе в сила Делегиран регламент (ЕС) 2019/907 на Комисията от 14 март 2019 г. за установяване на общ изпит в обучението за ски учители съгласно член 49б от преразгледаната директива. Това е първият случай на използване на новия инструмент за издаване на делегирани регламенти.
Общият изпит в обучението за ски учители е разработен в тясно сътрудничество с организации, които представляват ски учители от всички заинтересовани държави от ЕС. Това е доброволна рамка за автоматично признаване на квалификации, притежавани от ски учители съгласно официален правен инструмент на ЕС. Ски учителите, които притежават съответна квалификация, могат да положат изпит за оценка на техническите си способности, както и изпит за оценка на своите компетентности, свързани с безопасността. Успешното преминаване на тези стандартизирани изпити позволява на ски учителите да се възползват от автоматичното признаване, като същевременно се гарантира високо равнище на обучение и умения. Делегираният регламент на Комисията (ЕС) 2019/907 обаче нито хармонизира националното обучение, нито налага допълнителен регламент на държавите членки. За ски учителите, които не са квалифицирани съгласно общия изпит в обучението, остава валиден общият режим за признаване на квалификациите съгласно преразгледаната директива.
В допълнение към този първи случай на използване Комисията поддържа контакти с представители на няколко професии, за да проучи възможностите за въвеждане на общи принципи за обучение.
Около 30 професионални организации изразиха интерес по отношение на общите принципи за обучение, а от държавите членки не бяха получени официални предложения. От допълнителния анализ на проявения интерес стана ясно, че редица от тези професии не са достигнали необходимия праг от държави членки, при който професията или образованието и обучението са регламентирани, например, специалисти по остеопатия, акупресура и фитнес инструктори. Други предложения биха могли да доведат до разширяване на регламента на национално равнище, което би могло да окаже отрицателно въздействие върху достъпа до професията и мобилността. Такива мерки в крайна сметка не биха изпълнили основната цел на общите принципи за обучение да се даде възможност на специалистите да се придвижват по-лесно в държавите членки.
Държавите членки, консултирани чрез групата координатори, изразиха основно положителни възгледи относно въвеждането на общи принципи за обучение на инженери и ски учители, но останаха по-скоро предпазливи по отношение на други професии.
Комисията възложи две проучвания, за да разгледа възможността за разработване на общи рамки на обучението. Едното се отнасяше до помощния здравен персонал (2015—2016 г.), а другото се отнасяше до инженерите (2016—2017 ).
Що се отнася до помощния здравен персонал, въпреки че в проучването беше установена степен на сближаване между държавите членки по отношение на основен набор от знания, умения и компетентности, както и интерес за определяне на ролята на помощния здравен персонал в цяла Европа, бяха налице различни мнения относно изискваното ниво на образование, квалификационните нива, които трябва да бъдат постигнати, крайното ниво на автономност на специалистите и потенциалните нежелани последствия от разработването на такава рамка върху работната сила в националното здравеопазване и върху образователните системи.
По отношение на инженерите, очертаването на професията установи широк спектър от регулаторни режими за професията и голям брой инженерни специалности. На последно място, проектът се съсредоточи върху строителните инженери. Въпреки че е налице консенсус за разработване на идеята за рамка за инженери, няколко заинтересовани страни (по-специално нерегламентиращи държави членки) и доставчици на образование изразиха колебания по отношение на процеса и на потенциалните последици върху регулирането на професията в нерегламентиращите държави, както и върху образователната система.
Обща система за признаване и временно предоставяне на услуги
Преразгледаният вариант на общата система за признаване беше транспониран задоволително в почти всички държави членки, с изключение на няколко случая на неспазване на изискванията, като например, по отношение на промени в квалификационните нива, новите правила за мобилност от нерегламентиращи държави и определянето на компенсационни мерки. В по-голямата част от случаите държавите членки отбелязват напредък, като реагират на мерките за нарушения и като съобщават за конкретни решения на възникналите проблеми. В много малко случаи все още продължават обсъжданията със съответните държави членки (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Обща система за признаване“).
Графика 3. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието по отношение на общата система за признаване (март 2020 г.)
Осигуряването на последователно и ефективно изпълнение на разпоредбите, регулиращи предоставянето на услуги на временен или случаен принцип, в държавите членки в полза на гражданите и предприятията е основен елемент на един ефективен единен пазар на услуги за регламентираните професии. Това е от съществено значение за гарантиране на прилагането на член 56 от ДФЕС и за защита на основната свобода за предоставяне на услуги.
Изпълнението на изменените разпоредби от дял II от преразгледаната директива във връзка с предоставянето на услуги на временен или случаен принцип породи опасения у 21 държави членки, като понастоящем се провеждат обсъждания с осем държави членки. По-специално случаите на неспазване в тези държави членки се отнасят до основните категории проблеми, посочени в графика 4 по-долу (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Предоставяне на временни услуги“):
Графика 4. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието (предоставяне на временни услуги) (март 2020 г.)
След действията за установяване на нарушение, които Комисията предприе, все още продължават обсъжданията с няколко държави членки на въпроси като:
-необосновани запитвания относно услугите, които трябва да се предоставят, или искания на документи, които надхвърлят това, което е разрешено съгласно преразгледаната директива;
-валидност на предходни декларации на цялата територия на приемащата държава членка;
-изисквания за регистрация, надвишаващи това, което е разрешено съгласно член 6 от преразгледаната директива;
-или възможности за доставчиците на услуги да положат изпит за правоспособност и да предоставят услуги в рамките на един месец от вземането на решението.
Частичен достъп
Изпълнението на новите правила за частичен достъп породи опасения у 12 държави членки. По-конкретно, действията по правоприлагане, предприети от Комисията, бяха насочени към двата основни въпроса, обсъдени по-долу (за повече подробности, вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Частичен достъп“).
Графика 5. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието (частичен достъп) (март 2020 г.)
Първият въпрос засягаше изключването на определени професии от принципа за частичен достъп. Въпреки че разпоредбите за частичен достъп не се прилагат за специалисти, които се ползват от автоматичното признаване на тяхната професионална квалификация (като например, лекари, медицински сестри, специалисти в областта на занаятчийската/търговската дейност или специалисти, ползващи се от общите принципи на обучение), разпоредбите на преразгледаната директива не целят да изключат частичния достъп до отделни части от дейностите на „секторните“ професии. Подобно категорично изключване от принципа за частичния достъп не би било в съответствие със съдебната практика на Европейския съд или с принципа на пропорционалност съгласно основните свободи. Този въпрос беше поставен пред десет държави членки. Въпреки че беше постигнат напредък в много държави членки, обсъжданията все още продължават.
На второ място, Комисията настоява частичният достъп да се прилага като служебно решение, а не само по конкретно и изрично искане на заявителя. Повечето хора вероятно няма да са напълно наясно с възможността да получат частичен достъп до професия и поради това често няма да бъдат в състояние да кандидатстват за него, след като заявлението им за признаване е било отхвърлено, тъй като се е отнасяло за неограничен достъп до професията. Следователно, в случаите, когато може да се приложи частичен достъп, компетентните органи следва или да преценят възможността за частичен достъп в тази процедура по признаване, или поне ясно да осведомят заявителя за тази възможност. Това бе предприето от две държави членки, които постигнаха напредък по отношение на предлагането на практически решения.
Интересно е също да се отбележи, че в двугодишните доклади някои държави членки поставиха въпроса относно прилагането на частичен достъп, в случаите когато регламентът установява само защитени професионални звания (като се има предвид, че частичният достъп се отнася главно до достъпа до професионални дейности, но не и до званията за упражняване на тези професии).
Езиков контрол
Изпълнението на новите правила за проверки на езиковите умения беше разгледано при правоприлагането за приблизително една трета от държавите членки и засягаше конкретните основни въпроси на неспазване на изискванията, показани в графика 6 по-долу (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Езиков контрол“).
Графика 6. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието (проверки на езиковите умения) (март 2020 г.)
Действията по правоприлагане на Комисията, които са с цел да се гарантира, например, че може да се изисква само знание на един от официалните езици на приемащата държава членка и че систематичните проверки на езиковите умения могат да се прилагат само за специалисти, чиято работа оказва влияние върху безопасността на пациентите. Няколко случая, в които държави членки са наложили задължителни изпити по език, се оказаха най-проблематични за намиране на решение и обсъжданията с повечето засегнати държави членки продължават. Въз основа на установената практика на Съда Комисията отстояваше тезата, че само когато представените от заявителя доказателства (например, свидетелства за владеене на език от училище за преподаване на чужди езици) не са категорични, могат да бъдат проверявани знанията по езика.
Стажове
Комисията повдигна въпроси относно новите правила за признаване на професионални стажове, проведени в други държави членки. Имаше седем случая на нотифицирано национално законодателство, което не отговаря на правилата, поради пълна липса на транспониране, неправилно изпълнение на разпоредбите за стажовете или непубликуване на насоки за организацията и признаването на професионалните стажове, проведени в чужбина. Въпреки че повечето държави членки постигнаха напредък при решаването на повдигнатите въпроси, някои от тях изискват допълнително проследяване със съответните държави членки (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Стажове“).
Информационна система за вътрешния пазар
ИСВП е допринесла за безпроблемното функциониране на Директива 2005/36/ЕО от 2008 г., като позволи на националните компетентни органи да общуват пряко, бързо и лесно посредством защитена онлайн платформа, както и да преодоляват езиковите бариери, тъй като включва предварително преведени набори от стандартни въпроси и отговори.
Влизането в сила на Директива за изменение 2013/55/ЕС направи използването на ИСВП задължително както за административния обмен, така и за уведомяване за квалификационни звания, които отговарят на хармонизираните минимални квалификационни изисквания, изброени в приложение V към преразгледаната директива.
В раздел 1 от част IV от работния документ на службите на Комисията са предоставени статистически данни относно използването на платформата ИСВП съгласно директивата. В него ясно се вижда, че използването на ИСВП за общото административно сътрудничество се увеличава непрекъснато с течение на времето (графика 1 от част IV от работния документ на службите на Комисията) и почти се е удвоило, поради това, че използването му стана задължително през 2016 г. (графика 2 от част IV от работния документ на службите на Комисията). Съществуват обаче разлики в дейностите на отделните държави членки, като някои от тях са активни податели на заявления, а други са предимно получатели (графика 3 от част IV от работния документ на службите на Комисията). Въпреки че средната стойност на отговорите се запазва доста висока (над 96 %), за няколко държави членки процентите на отговорите са видимо по-ниски. Най-големите различия сред държавите членки са в средната стойност на времето за отговор (графика 4 от част IV от работния документ на службите на Комисията).
Неефективното използване на исканията за информация чрез ИСВП от няколко държави членки е едно от най-докладваните предизвикателства в двугодишните доклади на държавите членки. Според националните органи обменът на информация би могъл да бъде по-ефективен, времето за отговор от някои държави е твърде дълго или в някои случаи не се получават задоволителни отговори, по-специално по отношение на случаи, при които професиите не са регламентирани в държавата членка по произход, случаи, които се отнасят до регламентирано образование и обучение или проверка на професионалния опит. Също така беше съобщено, че няколко държави членки не използват последователно ИСВП, за да търсят разяснения и по този начин създават по-голяма тежест за специалистите.
Модулите на ИСВП за уведомяване по отношение на квалификациите, изброени в приложение V към преразгледаната директива, бяха въведени през 2014 г., като замениха предишната система за уведомяване чрез официална кореспонденция посредством постоянни представителства на държавите членки. За тази цел Комисията разработи специфични за професията модули в ИСВП, които са налични след влизането в сила на преразгледаната директива. Над 70 % от промените в квалификационните звания, за които е постъпило уведомление чрез ИСВП, вече са отразени в приложение V към преразгледаната директива, съгласно актуализирането с периодични делегирани решения на Комисията. В този контекст навременното уведомяване за промените в квалификационните звания от държавите членки чрез ИСВП е съществена предпоставка Комисията редовно да актуализира приложение V.
Европейска професионална карта и механизъм за предупреждение
ИСВП се превърна в успешна платформа за функционирането на двата нови инструмента, въведени с последното преразглеждане на директивата — европейската професионална карта (ЕПК) и механизмът за предупреждение.
С преразгледаната директива се поставя правната основа за механизма за предупреждение и за ЕПК за някои професии. Впоследствие през 2015 г. Комисията прие регламент за изпълнение, чрез който от 18 януари 2016 г. се въвежда ЕПК за пет професии (медицински сестри с общ профил, фармацевти, физиотерапевти, агенти по недвижими имоти и планински водачи).
Комисията следи внимателно функционирането на тези два нови инструмента. Две години след стартирането им Комисията оцени опита на заинтересованите страни по отношение на използването на ЕПК и механизма за предупреждение. Тя публикува констатациите си заедно със съпътстващи статистически данни в работен документ на службите на Комисията на 9 април 2018 г. („работният документ на службите на Комисията от 2018 г.“). От работния документ на службите на Комисията от 2018 г. става ясно, че държавите членки и заинтересованите страни са възприели положително ЕПК и механизма за предупреждение, въпреки че е подчертано значението на непрекъснатите правни и технически насоки, както и на прецизирането на функционалностите на платформата.
В настоящия доклад няма да се повтарят отново констатациите от работния документ на службите на Комисията от 2018 г., с които всеки може да се запознае подробно. Въпреки това, тъй като подкрепящите статистически данни са се променили след публикуването му, в част ІV, раздел 3 от работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящия доклад, се предоставя актуализиран преглед на данните, включително от последния период 2018—2019 г.
Текущите дейности по правоприлагане на Комисията се справят с проблемите в две трети от държавите членки (18) що се отнася до спазването на разпоредбите за ЕПК, както и в повече от половината от държавите членки (15) по отношение на прилагането на механизма за предупреждение. Графика 7 показва основните проблеми при несъответствието.
Графика 7. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми при несъответствието (ЕПК) (март 2020 г.)
Въпросите, свързани с ЕПК, установени в оценката на Комисията относно мерките за транспониране, нотифицирани от държавите членки, бяха предимно от техническо естество и се отнасяха до процедурните правила. Това включваше липсващи или грешни данни за сроковете в законодателството, както и мълчаливо признаване, което не е предвидено за всички случаи, изисквани от преразгледаната директива. В някои случаи правилата за издаване на ЕПК не бяха транспонирани за определени професии или в части от територията на държава членка. След писмата на Комисията за нарушения държавите членки отбелязаха напредък при разрешаването на всички случаи на несъответствие (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „ЕПК“).
Според двугодишните доклади на държавите членки хранилището за документи за ЕПК в ИСВП е от огромно значение за доброто функциониране на процедурата за издаване на ЕПК. Хранилището за документи за ЕПК представлява база данни в ИСВП, където всяка държава членка обявява своите изисквания за документи и такси за заявленията за процедурата за издаване на ЕПК. Въпреки това според обратната информация от държавите членки в двугодишните доклади, някои държави членки не докладват всички свои изисквания за документи в хранилището за документи за ЕПК. Други не вземат предвид правилата, определени в регламента за изпълнение по отношение на непозволените искания на документи. Според двугодишните доклади в няколко случая все още липсва взаимно доверие между компетентните органи (като например, органи, които изискват допълнителни документи, дори без съмнения или без предварително да се свържат с органа на другата държава членка).
По отношение на ЕПК, няколко държави членки също призоваха за по-ясно определение на това какво представлява предоставянето на услуги на временен или случаен принцип. Следва да се отбележи, че при предоставянето услуги на временен принцип ЕПК просто замества предварителната декларация съгласно член 7 от преразгледаната директива (т.е. декларация за планирани бъдещи дейности) и следователно не следва да се третира по различен начин. Съответно, издаването на ЕПК за предоставяне на услуга на временен принцип не може да бъде отказано на основания, различни от липсващи придружителни документи, липса на доказване на законно установяване или други съществени причини съгласно член 7 от преразгледаната директива. По-специално, продължителността и естеството на минали професионални дейности на територията на приемащата държава членка не следва да се използват като единствена причина за обосноваване на отказ за издаване на ЕПК. Държавите членки разполагат със свободата да предприемат други надзорни действия за откриване и санкциониране на специалисти, които нарушават приложими национални правила.
Графика 8. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието (механизъм за предупреждение) (март 2020 г.)
Що се отнася до изпълнението на механизма за предупреждение, производствата за установяване на нарушение целят например да се гарантира, че държавите членки спазват тридневния срок за изпращане на предупреждения и изпълняват задълженията си по отношение на защита на данните, заличаване на данните и информация за специалистите. Действията по правоприлагане, предприети срещу значителен брой държави членки, се отнасяха до механизма за предупреждение. От държавите членки беше изискано да предоставят обосновка защо не са изпратили никакви или твърде малко предупреждения след въвеждането на механизма за предупреждение. В няколко случая Комисията установи, че механизмът за предупреждение изобщо не е прилаган за конкретни професии (например образование на ненавършили пълнолетие, професии от областта на здравеопазването), за конкретни случаи (например подправени дипломи) или само в части от територията на дадена държава членка (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Механизъм за предупреждение“).
Държавите членки са показали напредък по отношение на спазването на всички изисквания, свързани с механизма за предупреждение (с изключение на една държава членка). Понастоящем Комисията провежда обсъждане със съответната държава членка. Също така си струва да се отбележи, че броят на компетентните органи, регистрирани в ИСВП за различните модули за предупреждение, се увеличи значително през 2018 г. и 2019 г. (вж. графика 7 в част IV от работния документ на службите на Комисията). Това увеличение може да се обясни с дейностите по правоприлагане на Комисията, започнали през юли 2018 г.
В своите двугодишни доклади държавите членки съобщават за някои предизвикателства, свързани с функционирането на механизма за предупреждение. Те включват трудности при спазване на крайния срок за изпращане на предупреждения, технически възможности за управление на големия обем уведомления за предупреждение (за филтриране на съществени предупреждения), както и различията между държавите членки по отношение на това кога трябва да бъдат изпращани предупрежденията (поради различните механизми за санкциониране). Една държава членка призова Комисията да се заеме с правните последици от предупрежденията върху практиката на професионалните дейности на равнище ЕС.
Достъп до онлайн информация, процедури и намаляване на бюрокрацията
Законодателните рамки на национално и европейско равнище са се променили значително, за да се улесни, оптимизира и опрости подаването, съхраняването и обработката на документи. Както Директивата за услугите, така и преразгледаната директива включват членове, които изискват от държавите членки да предоставят информация онлайн чрез единните звена за контакт, както и да предлагат електронни процедури за доставчици на услуги и специалисти. ЕПК също така насърчава използването на електронни процедури за заявления за признаване.
Въпреки очевидните ползи от електронната обработка на заявленията държавите членки продължават да държат на няколко изисквания, които не само подкопават актуалните тенденции към цифрова рамка, но също така нарушават правото на ЕС. По време на проверките на транспонирането Комисията установи редица незаконни практики или изисквания, отнасящи се до искания за документи в редица държави членки, например искания за документи, които надхвърлят изискванията на директивата (например, автобиографии или снимки, които да отговарят на специфичен стандарт; искания за документи в оригинал; заверени преводи като доказателство за квалификации от приложение V; заверени копия и/или преводи на лични карти или паспорти; информация за обучение в специфичен формуляр; документи, които трябва да бъдат заверени от един специфичен орган или вид орган в държавата членка по произход или в приемащата държава членка).
Комисията изтъкна тези явно незаконосъобразни практики или изисквания пред съответните 15 държави членки. След действията от страна на Комисията за установяване на нарушение държавите членки показаха напредък по отношение на намирането на практически решения в повечето от установените случаи (11 от 15). Все още обаче продължават обсъжданията с останалите четири държави членки относно изискванията за документи (вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Достъп до онлайн информация, процедури и намаляване на бюрокрацията“).
Задълженията на държавите членки по отношение на онлайн информацията и изискванията за електронно управление към гражданите не са нови, тъй като измененията, въведени с Директива 2013/55/ЕС, просто представляват допълнение към Директивата за услугите. Държавите членки са задължени да създадат единни звена за контакт и да гарантират, че те предоставят достъп до информация и електронни процедури на доставчиците на услуги. На практика това означава, че всеки доставчик на услуги (независимо дали вече е установен в държава членка или желае да установи услугите си или просто да предоставя трансгранични услуги на временен или случаен принцип) следва да може, както онлайн, така и чрез единното звено за контакт да:
-получава цялата съответна информация за приложимите правила, осигурявайки достъп до и предоставянето на услуги;
-извършва всички процедури и формалности, необходими за достъп до и предоставяне на услуги;
-получава помощ от компетентните органи, която се състои от информация за това как специфичните изисквания обикновено се тълкуват и прилагат.
За да провери дали гражданите и предприятията могат действително да намерят съответната информация и да извършат административните процедури онлайн, през 2018/2019 г. Комисията проведе оценка на националните услуги на единните звена за контакт за целия ЕС, като се съсредоточи върху извадка от услуги и професии. В хода на оценката беше проверено наличието на информация онлайн и онлайн процедурите чрез единните звена за контакт по отношение на регистриране на архитектурно дружество, инженерно дружество и фирма за данъчни консултации, както и за заявления за специфични разрешителни за строителство. Що се отнася до признаването на квалификациите, оценката се съсредоточи върху лекари, архитекти, строителни инженери, екскурзоводи, планински водачи и учители в средните училища.
Оценката установи, че във всички държави членки е налице в различна степен възможност за подобрение. Поради това на 6 юни 2019 г. Комисията реши да изпрати официални уведомителни писма до всички държави членки относно наличието на информация и процедури онлайн. Основните установени пропуски бяха свързани с липса на необходимата информация посредством единните звена за контакт, проблеми с качеството на информацията, липса на онлайн процедури и по-общо, проблеми, с които се сблъскват потребителите, които искат да получат достъп до или да извършат трансгранична процедура. Това включва липса на възможност трансгранични потребители да имат достъп до онлайн процедура или липса на онлайн плащания. Понастоящем Комисията оценява отговорите на държавите членки на официалните уведомителни писма, както и необходимите последващи действия с държавите членки.
С оглед на горепосоченото въпреки предимствата на електронните процедури и добре развитото административно сътрудничество някои държави членки все още поддържат процедурни изисквания, които създават трудности за услугите на електронното управление или дори надхвърлят практиките, разрешени от преразгледаната директива. Функционирането на националните единни звена за контакт по отношение на предоставянето на достъпна информация и онлайн процедури е необходимо да се подобри в различна степен в повечето държави членки.
Задължения за прозрачност
Член 59 от преразгледаната директива се фокусира върху мерките за прозрачност, като задължава всички държави членки да докладват информация за професиите, които регламентират, включително регламентирането на регионално равнище.
По-специално до 18 януари 2016 г. държавите членки бяха задължени да предоставят следната информация чрез базата данни на регламентираните професии (както и да актуализират тази информация):
-списък на съществуващите регламентирани професии, като се посочват дейностите, обхванати от всяка професия, списък на регламентираното образование и обучение, както и обучението със специална структура;
-списък на професиите, за които се счита, че е необходима проверка на квалификациите преди първото предоставяне на услуги съгласно член 7, параграф 4 от преразгледаната директива, заедно с обосновка за включването на професиите в този списък;
-информация относно изискванията, ограничаващи достъпа до или упражняването на регламентирани професии, както и причините, поради които се счита, че тези изисквания са в съответствие с принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация.
Член 59, параграфи 3 и 5 от преразгледаната директива представляват правното основание за процеса на взаимна оценка, проведен през 2014—2016 г. Той позволи на държавите членки да сравнят своите регулаторни подходи и ги ангажира с това да опростят, когато е необходимо, националните си правни рамки, уреждащи регламентираните професии. Въз основа на този процес от държавите членки беше изискано до 18 януари 2016 г. да представят национални планове за действие („НПД“), които да представят резултатите от оценките на пропорционалността и да установят необходимостта от реформи. Плановете показаха много различни нива на амбиция в държавите членки, а оценките на пропорционалността, проведени по време на процеса на взаимна оценка, често бяха много лоши.
На последно място, съгласно член 59, параграф 5 от преразгледаната директива в рамките на шест месеца от приемането от държавите членки се изисква да предоставят на Комисията информация за всички изисквания, въведени след 18 януари 2016 г., както и причините, поради които считат, че тези изисквания съответстват на принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация.
До 18 януари 2016 г. и на всеки две години след това държавите членки трябва също така да докладват за всички изисквания, които са били премахнати или са били облекчени.
За тази цел Комисията непрекъснато актуализира базата данни за регламентираните професии, за да съхранява цялата информация, предоставена ѝ съгласно член 59 от директивата. Например, през 2018 г. тя разработи нов формуляр за предварителна проверка с конкретни въпроси, за да помогне на държавите членки да преценят пропорционалността на регламентирането. Наред с новия формуляр за предварителна проверка, Комисията издаде неофициални насоки, които бяха обсъдени на заседанията на експертните групи. Целта на тези мерки беше да се повишат качеството и задълбочеността на анализите, предоставени от държавите членки. Освен това оценките на пропорционалността вече са публично достъпни на уебсайта на базата данни, който понастоящем е в процес на преминаване към ИСВП с оглед допълнително рационализиране на задълженията за докладване. Въпреки постоянните усилия в много случаи оценките на пропорционалността от държавите членки остават недостатъчно качествени.
Комисията оцени спазването на задълженията на държавите членки по отношение на прозрачността и задълженията за докладване съгласно преразгледаната директива. Тя се справи със случаите на неспазване на изискванията в 27 държави членки, които не изпълниха задълженията за прозрачност, полагайки надлежната грижа (за повече подробности, вж. част III от работния документ на службите на Комисията, таблица „Задължения относно прозрачността“).
Графика 9. Брой на държавите членки, засегнати от основните проблеми на несъответствието (прозрачност) (март 2020 г.)
Много държави членки не са предоставили списък на всички свои регламентирани професии, регламентирано образование и обучение и/или на всички професии, подлежащи на предварителна проверка на квалификациите съгласно член 7, параграф 4 от преразгледаната директива, с подходящи обосновки. Освен това някои държави не са докладвали професии, регламентирани въз основа на специфични закони на ЕС, които оставят определена свобода на преценка на държавите членки за това как да ги изпълняват. Що се отнася до професиите, подлежащи на предварителна проверка на квалификациите, следва да се подчертае, че оценката на Комисията бе ограничена до задълженията за прозрачност и не засяга каквато и да е оценка на целесъобразността на обосновката от съображения във връзка с общественото здраве и безопасност. Няколко държави членки все още не са предоставили национални планове за действие.
Комисията също така установи, че за някои съществуващи професии оценките на пропорционалността напълно липсват в базата данни за регламентираните професии. Такъв беше случаят при повече от 20 държави членки. При някои държави членки липсваха оценки за пропорционалност за над 80 % от професиите, за които е постъпило уведомление. Освен това много държави членки не предоставиха информация за някои професии по отношение на съществуващи или нововъведени изисквания за прием или за поведение. Голям брой държави членки също така не са предоставили в рамките на необходимия срок доклади за изискванията, които са премахнали или са облекчили.
Комисията преразгледа последващите действия по задължението на държавите членки да предоставят двугодишни доклади съгласно член 60, параграф 1 от преразгледаната директива, включително статистически обобщения, и описание на основните проблеми, произтичащи от прилагането на преразгледаната директива. Почти една трета от държавите членки бяха обект на дейности по правоприлагане и след това предоставиха липсващите доклади.
След действията на Комисията за установяване на нарушение повечето държави членки увеличиха значително усилията си за попълване на базата данни, както е показано на графика 8 по-горе. Това е важно постижение, като се има предвид значимостта на базата данни за регламентираните професии като източник на информация за гражданите на ЕС, които искат да упражняват дадена професия в чужбина. Необходими са обаче постоянни усилия от страна на държавите членки, за да се гарантира спазването на задълженията за прозрачност и докладване. Гарантирането на точността на тази информация остава отговорност на държавите членки. Комисията ще продължи да следи отблизо спазването на тези задължения.
След препоръката, въведена чрез съображение 36 от Директива за изменение 2013/55/ЕС, Румъния създаде програма за повишаване на квалификацията на медицински сестри с общ профил, чиито квалификации не отговарят на минималните изисквания за обучение съгласно Директива 2005/36/ЕО. Целта беше да се даде възможност на специалисти, придобили квалификацията си преди присъединяването на Румъния към ЕС, да повишат квалификацията си, за да отговорят на тези минимални изисквания на равнище ЕС.
Съдържанието на програмата беше обсъдено през 2012—2014 г. с Европейската комисия и с експерти от държавите членки (Белгия, Германия, Испания, Франция, Ирландия, Малта, Полша, Италия и Обединено кралство). Експертите извършиха обстоен анализ на курсовете за обучение, които Румъния е провеждала в миналото на равнище средно и висше образование, за да установят степента, в която те отговарят на минималните изисквания съгласно Директива 2005/36/ЕО (хорариум, период на обучение, учебни дисциплини, умения, знания и компетентности, които трябва да се придобият). Курсовете за повишаване на квалификацията бяха предназначени за преодоляване на установените пропуски. След оценка на експерти от държавите членки и по-нататъшни дискусии проектопрограмата беше адаптирана, за да се вземе предвид обратната информация, като например, относно изискванията за прием, броя на учебните часове и надзора по време на клиничното обучение.
Румъния изпълни окончателната програма за медицински сестри чрез Съвместна заповед на министъра на образованието и на министъра на здравеопазването № 4317/943/2014, одобрена от Румънския орден на медицинските сестри, акушерките и медицинските асистенти, и със заповед на Министерството на националното образование № 5114/2014.
За изпълнение на програмата за повишаване на квалификацията след завършено средно образование между 2013 г. и 2014 г. от румънското Министерство на националното образование, Министерството на здравеопазването, Румънският орден на медицинските сестри, акушерките и медицинските асистенти и Националната комисия по акредитация на болници бяха организирани осем сесии за „обучение на обучаващи“ с експерти от пет държави членки (Белгия, Дания, Ирландия, Полша и Обединено кралство).
Програмата стартира през учебната 2014/2015 г. и според информацията, предоставена от румънското Министерство на образованието и научните изследвания, над 3000 лица, завършили средно образование, и 23 лица, завършили висше образование, са я приключили до края на учебната 2018/2019 г.
Румъния представи програмата пред държавите членки в групата координатори за признаване на професионални квалификации през март и май 2018 г.
Експертите на държавите членки анализираха предоставените от Румъния информация и документи и изпратиха на Комисията обратна информация относно резултатите от програмата. Румъния отговори задоволително на всички въпроси и коментари на държавите членки. Никоя държава членка не възрази срещу предложението на Румъния завършилите да се възползват от автоматично признаване в бъдеще.
В заключение, Румъния изпълни предварително договорената с държавите членки програма за повишаване на квалификацията, за да даде възможност на участниците да повишат квалификацията си с оглед на това да отговорят на минималните изисквания, определени в Директива 2005/36/ЕО. Оттогава програмата успешно са завършили значителен брой лица.
За повече подробности вж. част V от работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящия доклад.
Поради много различните нива на амбиция, изразени в националните планове за действие и предвид често лошото качество на оценките на пропорционалност, извършени по време на процеса на взаимна оценка, Комисията публикува две инициативи, насочени към отключване на пълния потенциал на единния пазар в областите, обхванати от преразгледаната директива, като част от стратегията за единния пазар за 2017 г. Комисията публикува
Съобщение
относно препоръки за реформи при регламентирането на професионалните услуги и предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за въвеждане на проверка за пропорционалност преди приемане на ново регламентиране на професиите.
В
Съобщението
относно препоръки за реформи при регламентирането на професионалните услуги се разглежда как в държавите членки се регламентират седем професионални услуги. В него са включени препоръки, насочени към държавите членки, където регулирането изглежда особено трудно с оглед на целите, които е предназначено да постигне (като например защита на здравето или безопасността на получателите на услуги), както и когато се сравнява в различните държави членки. Насоките разчитат на количествена и качествена оценка на нивото на ограничение („показател за рестриктивност“). Това е допълнителен инструмент за подпомагане на усилията на държавите членки за реформи чрез установяване на случаи на потенциално свръхрегулиране.
Директива (ЕС) 2018/958 относно проверката за пропорционалност беше приета на 28 юни 2018 г. и следва да бъде изпълнена във всички държави членки до 30 юли 2020 г. Чрез нея се установяват ясни задължения и правна рамка за извършване на предварителни оценки на пропорционалността преди въвеждането на ново законодателство или изменение на съществуващите законодателни, регулаторни или административни разпоредби, ограничаващи достъпа до или упражняването на регламентирани професии. След като бъде изпълнена, директивата следва да стане инструмент за предотвратяване на непропорционалното регулиране. Понастоящем Комисията следи напредъка по отношение на изпълнението, постигнат в държавите членки, чрез групата координатори, както и двустранно с държавите членки.
През 2018 г. съзаконодателите приеха Регламента относно единната цифрова платформа, за да осигурят достъп на физически лица и дружества до информация и процедури онлайн, услуги за оказване на помощ и решаване на проблеми. Трябва да се отбележи, че спазването от страна на държавите членки на техните задължения по отношение на информацията съгласно Директивата за услугите и преразгледаната Директива за признаване на професионалните квалификации ще улесни спазването на изискванията за информация, въведени от Регламента относно единната цифрова платформа. Паралелно в Координационната група за единната цифрова платформа продължават обсъжданията за калибриране на обхвата и качеството на информацията, както и за осигуряване на трансграничен достъп до онлайн процедури.
През март 2019 г. Европейският съвет призова ЕС и държавите членки да премахнат оставащите неоправдани пречки пред единния пазар, като същевременно подчерта, че не следва да се създават нови пречки. Въз основа на това първоначално искане Съветът по конкурентоспособност през май 2019 г. призова Комисията да „приключи до март 2020 г. оценката на оставащите регулаторни и нерегулаторни пречки и възможности в рамките на единния пазар, със специален акцент върху услугите… като се взема предвид гледната точка на предприятията и на потребителите...”. В отговор на това Комисията прие доклад, в който бяха установени пречките, за които най-често съобщават самите предприятия. Въз основа на гледната точка на предприятията, както и на опита на потребителите, както е отразено в Индекса на условията за потребителите в ЕС, публикуван през ноември 2019 г., през март 2020 г. Комисията прие съобщение относно препятствията и пречките пред единния пазар. В това съобщение Комисията анализира опасенията, повдигани най-често от потребителите и предприятията, за да установи най-подходящите области, в които единният пазар се нуждае от допълнително задълбочаване и укрепване.
По покана на Европейския съвет и придружавайки Съобщението относно препятствията и пречките пред единния пазар, Комисията също така разработи в тясно сътрудничество с държавите членки дългосрочен план за действие за по-добро изпълнение и прилагане на правилата за единния пазар. Комисията приветства призива на Европейския съвет и разработи редица действия, насочени към подобряване на правоприлагането и спазването на правилата на единния пазар. Действията, които са от особено значение за регламентирането на професиите, са:
-публикуване на актуализирани препоръки за реформи за регламентиране на професионалните услуги въз основа на съобщението на Комисията от 17 януари 2017 г.; както и
-помощ и насоки от страна на Комисията за държавите членки с цел подобряване на предварителните оценки на ограничителното регламентиране съгласно Директивата относно проверката за пропорционалността.
Въз основа на информацията, предоставена в настоящия доклад, Комисията може да направи някои заключения относно изпълнението на промените, въведени с преразгледаната директива, както и относно областите, в които има нужда от по-нататъшна работа или подобряване. Като цяло, правната рамка съгласно преразгледаната директива е ефективна за повишаване на мобилността на специалистите в държавите членки. Въпреки че използването на съвременни технологии при процедурата за признаване на професионални квалификации може да се счита за успех, държавите членки трябва да продължат да полагат усилия, за да гарантират спазването на изискванията за предоставяне на информация и електронно управление посредством единните звена за контакт.
Държавите членки постигнаха напредък при решаването на различни въпроси, повдигнати в хода на текущото производство за установяване на неизпълнение на задължения, въпреки че някои проблемни области остават налице. Няколко специфични въпроса остават нерешени и може да изискват продължително сътрудничество, за да им бъде намерен отговор в съответните държави членки.
1)Проблемни области
Въпреки ползите от електронните процедури и добре развитото административно сътрудничество някои държави членки все още поддържат процедурни изисквания, които създават значителна тежест и разходи за заявителите. Запазват се също така проблемите по отношение на системите за електронно управление и използването на процедури, които надхвърлят практиките, разрешени от директивата.
Функционирането на националните единни звена за контакт по отношение на предоставянето на достъпна информация и онлайн процедури е необходимо да се подобри в повечето държави членки.
Процесът по взаимна оценка, проведен през 2014—2016 г., не доведе до значителни реформи при правилата за регламентираните професии. Качеството на оценките на пропорционалността от държавите членки често беше ниско и ръководено от интерес да се поддържа съществуващото регламентиране. Скорошните действия по правоприлагане на Комисията потвърдиха, че много държави членки все още не изпълняват достатъчно надлежно задълженията си по отношение на прозрачността на информацията за регламентираните професии и пропорционалността на регламентирането. Това потвърждава необходимостта от навременно изпълнение на директивата за проверка на пропорционалността, както и от стабилно прилагане.
2)Отворени въпроси
Няколко случая на неспазване на преразгледаната директива в конкретни държави членки все още са в процес на очакване на решение в контекста на текущите процедури за установяване на нарушение. Случаите са свързани с неправилно изпълнение на разпоредбите относно проверките на езиковите умения, предоставянето на трансгранични услуги и частичния достъп.
Необходими са допълнителни проучвания, за да се оценят необходимостта и обхвата на възможното адаптиране към научния и техническия прогрес в областта на изискванията за знания и умения, както и на минималните списъци на учебните дисциплини за „секторни“ професии, които могат да се извършват чрез делегирани актове от Комисията.
Постигнато беше само едно споразумение относно общите принципи на обучение (общи изпити в обучението на ски учители). Оказа се, че е трудно да се постигне съгласие относно минималните стандарти за обучение, дори и чрез подход „отдолу нагоре“. Предложенията от редица професии не успяха да достигнат необходимите прагове за регламентиране в държавите членки и биха могли да доведат не само до хармонизиране, но и до разширяване на регламентирането на национално равнище.
Функционирането на механизма за предупреждение създава някои практически трудности за държавите членки, по-специално при управлението на големи обеми уведомления за предупреждение, както и при филтрирането на съответните предупреждения.
3)Положително развитие
Изпълнението на преразгледаната директива беше подобрено ефективно от предприетите от Комисията действия по правоприлагане.
Системата ИСВП спомага за безпрепятственото изпълнение на директивата, като осигурява сигурна онлайн платформа за административен обмен, за обработка на заявления за европейската професионална карта, както и за работата на активния механизъм за предупреждение. Непрекъснатото сътрудничество от страна на държавите членки, правната и техническата помощ, както и по-нататъшното усъвършенстване са от съществено значение, за да се гарантира, че системата продължава да работи ефективно.
Процедурата по актуализиране на приложение V към директивата функционира добре. Комисията редовно използва своите делегирани правомощия, за да извършва актуализации въз основа на уведомления, изпратени от държавите членки чрез системата ИСВП.
Директивата относно проверката на пропорционалността допълва задълженията за прозрачност, заложени в директивата и ще служи като инструмент за предотвратяване на бъдещо непропорционално регламентиране в областта на професионалните услуги.
С настоящия доклад Комисията отговаря на изискването за докладване съгласно член 60, параграф 2 от Директива 2005/36/ЕО, изменена с Директива 2013/55/ЕС.
Комисията приканва Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите да вземат под внимание настоящия доклад.
