ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 30.6.2017
COM(2017) 355 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
за прегледа на прилагането на Регламент (EО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. относно доброволното участие на организации в Схемата на Общността за управление по околна среда и одит (EMAS) и на Регламент (EО) № 66/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. относно екомаркировката на ЕС
{SWD(2017) 252 final}
{SWD(2017) 253 final}
1. Цел на доклада
Схемата на Общността за управление по околна среда и одит (EMAS) и екомаркировката на ЕС са част от рамката на политиката на ЕС за устойчиво потребление и производство. Екомаркировката на ЕС бе създадена през 1992 г., а EMAS — през 1995 г. И двете бяха подновени през 2008 г. в рамките на Съобщението относно плана за действие за устойчиво потребление и производство и за устойчива промишлена политика (план за действие относно УПП). Целта на екомаркировката на ЕС е: „... насърчаване на продукти с намалено въздействие върху околната среда през целия им жизнен цикъл и предоставяне на потребителите на точна, неподвеждаща и научно обоснована информация за въздействието на продуктите върху околната среда“; целта на EMAS е „... да насърчава непрекъснатото подобряване на екологичните резултати на организациите чрез създаване и прилагане от организациите на системи за управление по околна среда, системна, обективна и периодична оценка на резултатите на такива системи, предоставянето на информация относно екологичните резултати, открит диалог с обществеността и други заинтересовани страни, както и активното участие на служители в организациите и подходящо обучение.“
Съгласно член 14 от Регламент (ЕО) № 66/2010 относно екомаркировката на ЕС (Регламента за екомаркировката на ЕС) Комисията е задължена да представя на Европейския парламент и на Съвета доклад за прилагането на схемата на ЕС за екомаркировка, както и да определя елементи за възможно преразглеждане на схемата.
Съгласно член 47 от Регламент (ЕО) № 1221/2009 относно доброволното участие на организации в Схемата на Общността за управление по околна среда и одит (EMAS) (Регламента за EMAS) Комисията е задължена да представя на Европейския парламент и на Съвета доклад, съдържащ информация относно действията и мерките, предприети съгласно настоящата глава (глава VІІІ), и информацията, получена от държавите членки съгласно член 41. Съгласно член 50 от същия регламент Комисията е задължена да преразглежда EMAS с оглед на придобития опит по време на нейното функциониране и на международното развитие. При това тя трябва да взема под внимание докладите, представени на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 47.
Настоящият доклад на Комисията и неговите приложения изпълняват тези изисквания. Те съдържат и резултатите от проверката за пригодност, която бе извършена по законодателството в рамките на Програмата на Европейската комисия за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT). Целта на проверката за пригодност в рамките на REFIT е да се разбере до каква степен прилагането на регламентите води до очакваните ползи за гражданите, предприятията и обществото.
EMAS и екомаркировката на ЕС са неразделни части от рамката на продуктовата политика на ЕС, представена в Съобщението относно плана за действие за устойчиво потребление и производство и за устойчива промишлена политика от 2008 г.. Оттогава в Седмата програма за действие за околната среда бе подчертана необходимостта от политическа рамка, която да дава по-подходящи сигнали на производителите и потребителите за насърчаване на ефективното използване на ресурсите и кръговата икономика, а в Съобщението относно плана за действие за кръговата икономика бе изтъкната необходимостта да се подкрепят усилията както при производството, така и при потреблението, за постигане на преход към кръговата икономика — включително чрез по-добро използване на EMAS и екомаркировката на ЕС. Същевременно регламентите са безспорно от значение за изпълнението на Програмата на ООН до 2030 г. и нейните 17 цели за устойчиво развитие, по-специално цел 12 „Осигуряване на устойчиви модели на потребление и на производство“.
EMAS и екомаркировката имат потенциала не само за постигане на цели в областта на околната среда, но и за подкрепа на икономически цели. Така например участващите в EMAS дружества, включително МСП, могат да подобрят финансовите си резултати и конкурентоспособността си, като подобрят ресурсната си ефективност. Ако EMAS и екомаркировката се използват в широк мащаб и са прилагат по подходящ начин, те биха могли да стимулират иновациите и да доведат до действителни пазарни промени.
В настоящия доклад се оценява изпълнението на EMAS и екомаркировката на ЕС в този по-широк контекст.
2. Оценка на значението, ефективността, ефикасността, съгласуваността, и добавената стойност за ЕС
През 2013 г. Комисията пое ангажимент да извърши проверка за пригодност на регламентите за екомаркировката на ЕС и за EMAS. В съответствие с насоките на Комисията за по-добро регулиране в рамките на проверката за пригодност двете схеми бяха оценени по отношение на своето значение, ефективност, ефикасност, съгласуваност и добавена стойност за ЕС. Освен това бе обърнато специално внимание на това да се разбере до каква степен прилагането на регламентите води до очакваните ползи за гражданите, предприятията и обществото.
Що се отнася до процедурата, проверката за пригодност беше подкрепена от две отделни проучвания за оценяване, подкрепени от своя страна от ангажираността на заинтересованите страни, включително открита обществена консултация относно екомаркировката на ЕС и целенасочена консултация със заинтересованите страни относно EMAS. Тази консултация със заинтересованите страни беше особено важна, тъй като обхватът на проверката за пригодност бе донякъде ограничен поради доброволния характер на схемите и липсата на данни за количествено определяне на въздействието им. Липсата на общоприет метод за измерване и сравняване на екологичните характеристики на организации и продукти с целеви показатели означава също така, че не е възможно да се сравняват системно продукти и организации, които участват в схемите, с тези, които не участват в тях. Освен това в регламентите не са определени ясни цели за тяхното възприемане, поради което не е възможно да се оцени количествено дали схемите са постигнали очакваните от тях резултати или не.
Въпреки това проверката за пригодност позволи да се извърши оценка на функционирането и ефективността на схемите и да се направят заключения относно това какво функционира добре и какво — не.
Основните констатации относно начина, по който се изпълняват целите на регламентите, направени и проучени въз основа на интервенционната логика на проверката за пригодност, са следните:
•Регламентите допринасят за намаляване на въздействието на потреблението и производството върху околната среда (обща цел).
•Регламентите допринасят за насърчаване на непрекъснатото подобряване на екологичните характеристики на организациите и за насърчаване на продукти с намалено въздействие върху околната среда (конкретни цели) въз основа на критериите за екомаркировката на ЕС и чрез подобренията, свързани с околната среда, наблюдавани в регистрираните по EMAS организации (оперативна цел).
Този принос обаче е:
•съществено ограничен поради степента на възприемане на EMAS и екомаркировката на ЕС от страна на производителите и организациите (оперативна цел), дължаща се до голяма степен на ограничената осведоменост на външни заинтересовани страни, включително бизнес партньори, потребители, но и компетентни органи, което води до ограничени пазарни и административни/регулаторни стимули за участие, както и дължаща се на критериите за участие, които в някои случаи може да се окажат трудни за спазване от промишлеността на ЕС;
•ограничен в сравнение с общия широк обхват на предизвикателствата, които трябва да бъдат преодолени по отношение на намаляването на общото въздействие на потреблението и производството върху околната среда.
Въпреки тези ограничения регламентите са от значение като част от пакет от политически мерки на ЕС в отговор на нарастващата нужда от промяна на действащите модели на потребление и производство, както е отразено в сегашните стратегически цели на политиката, включително стратегията „Европа 2020“, пътната карта за ефективно използване на ресурсите в Европа, Седмата програма за действие за околната среда и плана за действие на ЕС за кръговата икономика. Сред инструментите на политиката на ЕС EMAS и екомаркировката на ЕС (заедно с екологосъобразните обществени поръчки) са уникални в това, че имат за цел да се справят с въздействието върху околната среда през целия жизнен цикъл, включително увеличаващия се брой последици от европейското потребление в държави извън ЕС, в които продуктите и материалите често се произвеждат и от които се внасят в ЕС. По отношение на EMAS се поставя въпросът за нейното бъдещо значение, тъй като преработеният през 2015 г. стандарт ISO 14001 поема все повече, но все още не всички нейни основни елементи.
Регламентите бяха частично ефективни, тъй като те гарантират:
•подобрени екологични характеристики за продуктите, които носят екомаркировката на ЕС. Количественият критерий за отлични екологични показатели (най-добрите 10—20 % от екологичните характеристики на продуктите на пазара) обаче не може да бъде удостоверен поради липса на съгласувана методика за сравняване и липса на обстойни данни. Също така в някои случаи, когато валидността на критериите за екомаркировката на ЕС се разширява без широкообхватен анализ на развитието на пазарната ситуация, е възможно екомаркировката на ЕС вече да не е знак за отлични екологични показатели;
•подобрени екологични характеристики по повечето основни показатели, включително по отношение на енергията, водата и CO2, за сертифицираните по EMAS организации. По основните показатели „отпадъци“ и „материали“ картината е смесена — над 75 % от регистрираните по EMAS предприятия показват от една страна положително въздействие върху резултатите по отношение на отпадъците и материалите, но от друга страна — отрицателни средни резултати, изчислени въз основа на извадка от отчети по основните показатели. Съгласно проучвания EMAS като цяло постига по-голямо подобряване на екологичните характеристики от ISO 14001.
Общата ефективност на инструментите обаче е намалена поради ограниченото възприемане:
•Възприемането на EMAS и екомаркировката на ЕС не е достатъчно, за да доведе до значителни промени в моделите на потребление и на производство като цяло и въз основа на това да осигури значителни ползи за околната среда отвъд дружествата и организациите, които решават да участват в схемите. Ограниченото възприемане на двата регламента може да е свързано с липсата на осведоменост и на признание на пазара, липсата на признание в публичната политика и разходите за привеждане в съответствие и за проверки.
По отношение на екомаркировката на ЕС: липсват промоционални дейности на всички равнища — на Комисията, държавите членки и (доброволни мерки от) дружествата, има голям брой и прекалена строгост на изискванията на критериите и съществува предизвикателството на спазването на член 6, параграф 6, с който се забранява употребата на опасни вещества. Съществуват и значителни разлики във възприемането по отношение на различните типове продукти, като за няколко продуктови групи няма възприемане изобщо или само съвсем слабо, което от една страна показва бариерите за някои специфични продуктови групи, а от друга страна — липсата на стратегически подход за подбор на групи, за които да се разработят/преразгледат критериите.
За EMAS има допълнителни пречки: липса на интеграция в публичната политика под формата на стимули и освобождаване от други регулаторни изисквания (регулаторни облекчения), липса на промоционални дейности (отново на всички равнища) и съществуване на световно призната и по-малко взискателна система (по отношение на отчитането и валидирането) за управление за околната среда (ISO 14001), която е пазарен лидер.
Ефективността на двете схеми варира между държавите членки, като в някои няма възприемане изобщо или само съвсем слабо, докато други отбелязват по-добри резултати, като например Германия и Испания съответно с 1882 и 1289 регистрирани по EMAS обекта, Франция с 555 и Италия с 359 регистрирани лицензи за екомаркировката на ЕС. Такива разлики вероятно се дължат най-вече на обема на ресурсите, инвестирани от държавите членки, както и на това дали се предприемат инициативи за интегриране на инструментите в по-широкия контекст на политиките в областта на околната среда. Например свързването на EMAS с правила относно екологични инспекции би могло да създаде стимул за приемане на EMAS и получаване на регулаторни облекчения; подобно екомаркировката би могла да бъде стимулирана чрез свързване с екологосъобразните обществени поръчки.
Поради ограничените към момента данни за разходите и ползите не е възможно да се отговори на въпроса за ефикасността. Има някои доказателства за връзката между направените инвестиции (разходите) и реализираното въздействие, а като цяло се преценява, че разходите за функционирането на схемата са сравнително ниски.
•Според приблизителна оценка средните годишни разходи за управление, платими от Европейската комисия (т.е. без разходите за персонал), възлизат на 500 000 EUR за EMAS и 1 100 000 EUR за екомаркировката на ЕС. Тези разходи покриват система от 33 продуктови групи, 2000 лицензи и 44 000 продукта за екомаркировката на ЕС и 4000 организации и 7500 обекта за EMAS.
•Значителните разлики в усилията на държавите членки за изпълнение отразяват различните оценки на съотношението разходи/ползи. Поради доброволния характер на схемите не може да се счита, че те налагат непропорционални тежести на държавите членки или на дружествата и организациите, тъй като всички те инвестират в схемите само дотолкова, доколкото го считат за полезно. Ниските инвестиции обаче водят също така до ограничено възприемане и ограничено въздействие.
•За определени регистрирани по EMAS организации — особено такива в областта на производството на енергия — мерки за енергийна ефективност може да доведат до значителни икономии (според проучването за оценяване те възлизат на около 1,3 милиарда евро за всички регистрирани по EMAS организации в период от две години).
Ефикасността обаче се намалява:
•когато за отделни дружества и организации разходите за привеждане в съответствие и за проверки надхвърлят ползите и по този начин намаляват стойността за производителите и организациите и възпират участието им в схемите. При малките оператори последиците от това са още по-големи. Слабото възприемане на EMAS в сравнение с ISO 14001 също показва, че организациите имат различен опит по отношение на разходите и ползите по двете схеми;
•когато има само слабо или никакво възприемане за специфични продуктови групи. По отношение на екомаркировката на ЕС за редица продуктови групи няма възприемане изобщо или само съвсем слабо, което показва, че пазарът е недоразвит и/или административната тежест или разходите за проверка на съответствието с определени критерии може да са твърде високи и да представляват пречка за участието.
И за двете схеми се счита, че са до голяма степен съгласувани с други съответни политики на ЕС, които са свързани с устойчивото потребление и производство в ЕС, и ги допълват. Въпреки това оценката сочи към следните нужди:
•Следва да се проучат допълнителни възможности за полезно взаимодействие с политики на ЕС, които биха могли да използват по-добре възможностите, предоставяни от екомаркировката на ЕС и/или EMAS, включително, но не само, плана за действие за кръговата икономика, директивата относно нелоялните търговски практики, директивата за обществените поръчки и директивата относно емисиите от промишлеността.
Що се отнася да съгласуваността между двете схеми, оценката показва, че те се допълват взаимно, като поставят акцент върху различни цели, но че може да има леко припокриване, когато както EMAS, така и екомаркировката на ЕС са насочени към конкретни сектори на услугите, например туризъм и къмпинг. В този случай следва да се вземат мерки да не се създава объркване у потребителите, които могат да избират въз основа на двете схеми.
Добавената стойност на двете схеми за ЕС не е еднаква. Регламентите са създали добавена стойност за ЕС в рамките на ограничението, породено от доброволния характер на схемите. Добавена стойност се създава чрез предоставянето на рамка за хармонизирани правила и процедури на целия вътрешен пазар, която осигурява достоверност и прозрачност по отношение на твърдения за екологосъобразност и може да насърчи вътрешната търговия в ЕС. Рамката предоставя информация за екологичните характеристики на продукти и организации, както и възможност за интеграция и съгласуване с други политики на ЕС. По този начин рамката подкрепя производителите и организациите, които желаят да предприемат мерки извън обхвата на задължителните мерки; това важи по-специално за МСП, които не разполагат с вътрешен капацитет, за да изградят своите собствени системи.
Не беше възможно да се направи пълен количествен анализ на разходите и ползите. Инструментите обаче се прилагат в контекста на общата публична подкрепа за устойчивото производство и потребление: 77 % от населението на ЕС, анкетирани в проучване на Евробарометър, посочиха, че са готови да плащат повече за екологосъобразни продукти, ако са убедени, че могат да повярват на съответните твърдения. Въпреки че отзивите на обществените консултации, които се отнесоха конкретно до тези инструменти, по принцип са дадени от анкетирани, които вече действат активно с тези инструменти, те бяха като цяло доволни от тях. Например 79 % от заинтересованите страни смятат, че екомаркировката на ЕС е ценен инструмент, който може да улесни по-доброто възприемане и свободното обращение на екологични продукти в цяла Европа, а 95 % искат да я запазят в сегашната ѝ форма или с промени. Същевременно повече от 70 % от анкетираните регистрирани по EMAS организации са констатирали, че характеристиките им по отношение на енергийната ефективност, използването на материали, потреблението на вода и генерирането на отпадъци са се подобрили или дори значително подобрили.
Възприемането на EMAS е значително по-слабо в сравнение с ISO 14001. Оценката обаче показва, че регистрираните по EMAS предприятия имат еднакво добри или по-добри екологични характеристики от организациите по ISO 14001, и че конкретните изисквания на EMAS за прозрачно докладване и контрол от страна на публичните органи (което не се изисква по ISO 14001) създават по-висока надеждност и по-добър потенциал за интеграция в политиката в областта на околната среда. Доказателства въз основа на опита на някои държави — членки на ЕС, които активно участваха в схемата, потвърждават този потенциал.
Тъй като схемите обаче не са постигнали по-високо възприемане в Европа, е трудно да се демонстрира пълната добавена стойност за ЕС, която е извън рамките на подобренията, свързани с околната среда, за продуктите, услугите и участващите организации. По-специално въздействието на EMAS е засегнато от конкуренцията с ISO 14001, който предоставя световно призната алтернатива на EMAS. Въпреки това взаимодействието между двете схеми беше конструктивно и EMAS допринесе за нови елементи и подобрения в рамките на международния стандарт ISO 14001, чрез които той се приближава към EMAS, макар и все още да има значителни разлики. За разлика от ISO 14001 EMAS предоставя платформа за съответствие и отчетност, чрез която екологичните характеристики на организацията стават прозрачни за обществеността и публичните органи. Освен това тази платформа има капацитет да улесни признаването на тези, които имат най-високи постижения, от публичните органи и разработването на мерки за подкрепа, както и да доведе до намаляването на административната тежест. Този капацитет се обяснява с факта, че за разлика от ISO, органите и други трети страни получават достъп до информацията относно екологичните характеристики и правното съответствие и трябва да я одобрят, чрез което се дава сигурност, достатъчна за освобождаване от други регулаторни тежести.
3. Заключения
EMAS и екомаркировката на ЕС са част от по-широк набор от инструменти в областта на продуктовата политика, които допринасят за кръговата икономика. Проверката за пригодност (проучване за оценяване и консултация със заинтересованите страни) потвърждава полезната — макар и ограничена — роля на схемите като незадължителни инструменти за предприятия, които улесняват прехода към кръгова икономика и предоставят информация за екологичните характеристики на продуктите и организациите на потребителите и в трансакциите между предприятия.
Резултатите от проверката за пригодност показват, че възприемането на схемите би могло да е по-добро и по-ефикасно. Проверката разкрива ясните ограничения на двата инструмента, дължащи се на техния доброволен характер и ограничената степен на възприемането им по отношение на редица продуктови групи и ниската степен на осведоменост относно двете схеми. Необходим е по-целенасочен подход, за да се увеличи максимално въздействието на практика.
Поради това Комисията ще подобри изпълнението и насочеността на схемата, съдържаща се в Регламента за екомаркировката, за гарантиране на по-голям кумулативен ефект, като за целта ще предприеме следните мерки:
•Разработване на по-стратегически подход за екомаркировката на ЕС, което включва:
•определяне на продуктови групи, включително опростени критерии за подбор на продукти и за заличаването, преразглеждането и удължаването на съществуващите критерии за всяка продуктова група в зависимост от степента на възприемането на съществуващите критерии. Когато е целесъобразно, по-целенасоченият подход включва и групиране на тясно свързани продуктови групи (например различни хартиени продукти с висок потенциал, като вестникарска хартия и хартия тип тишу);
•заличаване на следните продуктови групи: промивни тоалетни и писоари, санитарни арматури и устройства за възпроизвеждане на изображения, тъй като тези продуктови групи отбелязват много ограничено възприемане.
•установяване на оперативни и конкретни цели и подходящ мониторинг;
•комуникационна стратегия, насочена както към производителите, така и към потребителите, в която се определят целевите аудитории и разпределението на отговорностите за промоционални дейности между държавите членки, участниците от промишлените сектори и съответните мултипликатори, в съответствие с десетте приоритета, по-специално програмата за работни места и растеж.
•Разглеждане на възможности за намаляване на административните разходи и разходите за проверка, опростяване на процеса на консултации и разработване на практичен начин на действие за прилагане на членове 6.6 и 6.7.
•Варианти и най-добри практики за повишаване на ролята на екомаркировката на ЕС при обществените поръчки, както и като еталон за отлични екологични показатели.
•Провеждане на няколко подготвителни проучвания относно съвместни продуктови групи за следните инструменти: екологосъобразни обществени поръчки, екопроектиране, енергийно етикетиране и екомаркировка. По този начин разходите са намаляват и се предотвратява несъгласуваност между проучвания, възложени от различни генерални дирекции за различни инструменти.
•Подобрено съгласуване и интегриране на екомаркировката на ЕС и съществуващите национални/регионални маркировки помежду им.
Предвид Регламента за EMAS и смесените резултати от проверката за пригодност ангажиментът и подкрепата на държавите членки ще бъде решаващ фактор за продължаване на схемата. Поради това през 2017 г. Комисията ще поиска от държавите членки потвърждение на техния ангажимент за следното:
1)продължаване на схемата и
2)предприемане на мерки за подпомагане на по-добро възприемане.
В зависимост от подкрепата на държавите членки Комисията ще разработи действия за допълнително увеличаване на добавената стойност на схемата:
•разработване в сътрудничество с държавите членки на допълнителни възможности за използване на EMAS като инструмент за намаляване на административната тежест и за регулаторни облекчения. Потенциалът за използване на инструмента за намаляване на административната тежест чрез повече регулаторни облекчения продължава да е голям и не се оползотворява в еднаква степен в отделните държави членки;
•използване на валидирането на съответствието и прозрачността, изисквани от EMAS, с цел да се улесни прилагането на политики в областта на околната среда по отношение на енергийното управление и управлението на емисиите във въздуха, биологичното разнообразие, водите или отпадъците;
•проучване на възможности за по-добро интегриране на изпълнението на EMAS в изпълнението на Зеления план за действие за МСП;
•разработване на ясна комуникационна стратегия, включително определяне на съответните целеви аудитории и разпределението на отговорностите за промоционални дейности между държавите членки, участниците от промишлените сектори и съответните мултипликатори, в съответствие с десетте приоритета, по-специално програмата за работни места и растеж;
•подкрепа за европейските предприятия с акцент върху пионерните дружества и конкурентните предимства, при която се сътрудничи с държавите членки и EMAS е „най-добрата“ схема за управление на околната среда;
•отчитане на развитието на стандарт ISO 14001 през 2015 г. и на взаимодействието между преработения стандарт и EMAS;
•по-масово прилагане на изпълняваните от държавите членки мерки, при които са постигнати значителен брой регистрации по EMAS и които са признати за най-добри практики;
•гарантиране на ефикасни канали за отчитане на организациите пред органите, така че удостоверените по EMAS екологични характеристики и правното съответствие да могат да се използват за улесняване на изпълнението на други политики в областта на околната среда.
