–

за Europamur Alimentación SA, от F. Bueno Sánchez, Procurador, и от A. García Medina, abogado,

–

за испанското правителство, от A. Gavela Llopis, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от S. Pardo Quintillán и G. Goddin, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2005/29/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, директиви 97/7/ЕО, 98/27/ЕО и 2002/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (ЕО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) (ОВ L 149, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260).

2

Запитването е отправено във връзка със спор между Europamur Alimentación SA (наричано по-нататък „Europamur“) и Dirección General de Comercio y Protección del Consumidor de la Communidad Autónoma de la Región de Murcia (Главна дирекция за търговия и защита на потребителите на автономна област Мурсия, Испания), по-рано наричана Dirección General de Consumo, Comercio y Artesanía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Главна дирекция за потребление, търговия и занаятчийство на автономна област Мурсия, наричана по-нататък „областната администрация“), по повод законосъобразността на административната санкция, наложена на Europamur за нарушение на предвидената в испанското законодателство относно търговията на дребно забрана за продажбите на загуба.

3

Съображения 6, 8 и 17 от Директивата за нелоялните търговски практики гласят:

[…]

[…]

4

Член 1 от тази директива гласи:

„Целта на настоящата директива е да допринесе за правилното функциониране на вътрешния пазар и постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез сближаване на законовите, подзаконови и административни разпоредби на държавите членки по отношение на нелоялните търговски практики, накърняващи икономическите интереси на потребителите“.

5

Член 2 от посочената директива предвижда:

„За целите на настоящата директива:

[…]

[…]“.

6

Член 3, параграф 1 от същата директива има следното съдържание:

„Настоящата директива се прилага по отношение на нелоялни търговски практики от страна на търговците към потребителите, съгласно разпоредбата на член 5, преди, по време на и след търговска сделка във връзка със стока“.

7

Съгласно член 4 от Директивата за нелоялните търговски практики:

„Държавите членки няма да ограничават нито свободата за предоставяне на услуги, нито свободното движение на стоки по причини, попадащи в областта на сближаването[, целено] с настоящата директива“.

8

Член 5 от тази директива, озаглавен „Забрана за нелоялни търговски практики“, гласи:

„1.   Забраняват се нелоялните търговски практики.

2.   Една търговска практика е нелоялна, ако:

[…]

4.   По-специално търговските практики са нелоялни, когато:

5.   Приложение I съдържа списъка на тези търговски практики, които се считат за нелоялни при всякакви обстоятелства. Същият списък се прилага във всички държави членки и може да бъде променян само чрез изменение на настоящата директива“.

9

Съгласно мотивите към Закон 7/1996 за търговията на дребно (Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista) от 15 януари 1996 г. (BOE бр. 15 от 17 януари 1996 г., стр. 1243) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „LOCM“):

„Този закон [цели в частност] да коригира неравенствата между големите и малките търговски предприятия и преди всичко да гарантира свободната и лоялна конкуренция. Излишно е да се посочва, че най-непосредствената и осезаема последица от наличието на свободна и лоялна конкуренция е непрекъснатото подобряване на цените, качеството и другите условия на предлагането и на обслужването на потребителите, което в крайна сметка представлява най-ефективното действие в тяхна полза“.

10

Член 14 от LOCM, озаглавен „Забрана за продажба на загуба“, предвижда следното в параграфи 1 и 2:

„1.   Независимо от предвиденото в предходния член [който утвърждава принципа за свободно определяне на цените], на потребителите не могат да се предлагат или продават стоки на загуба, извън случаите, предвидени в глави IV [относно разпродажбите] и V [относно продажбите при ликвидация] на раздел II от този закон, освен ако лицето, което извършва тези продажби, цели да изравни цените си с тези на един или няколко конкуренти, които са в състояние съществено да засегнат неговите продажби, или ако става въпрос за нетрайни стоки със скоро изтичащ срок на годност.

При всички обстоятелства трябва да се спазва предвиденото в Закона за нелоялната конкуренция.

2.   За целите на предвиденото в предходния параграф продажба на загуба е налице, когато продажната цена на дадена стока е по-ниска от покупната ѝ цена по фактура, след пропорционално приспадане на посочените в тази фактура отстъпки, от цената за подмяна на тази стока, ако тя е по-ниска от покупната цена, или от действителната себестойност, ако стоката е произведена от самия търговец, като се прибавят ставките на косвените данъци, с които се облага сделката“.

11

По силата на шеста допълнителна разпоредба от LOCM, въведена в посочения закон през 1999 г., тази забрана за продажба на загуба се прилага и към „търговците на едро независимо от правно-организационната им форма“.

12

За целите на прилагането на LOCM автономна област Мурсия приема Закон 11/2006 за търговията на дребно в област Мурсия (Ley 11/2006 sobre Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia) от 22 декември 2006 г. (BORM бр. 2 от 3 януари 2007 г., стр. 141, наричан по-нататък „Областен закон 11/2006“). Член 54 от него предвижда, че за тежките нарушения се налага глоба в размер от 3001 EUR до 15000 EUR. За целите на определянето дали е налице „тежко нарушение“, посоченият закон препраща към LOCM, член 65, параграф 1, буква c) от който квалифицира продажбата на загуба като такова. Критериите за определяне на размера на санкцията са посочени в член 55 от Областен закон 11/2006, който по-специално споменава сериозното увреждане „на интересите на потребителите“.

13

Съгласно преамбюла на Закон 3/1991 за нелоялната конкуренция (Ley 3/1991 de Competencia Desleal) от 10 януари 1991 г. (BOE бр. 10 от 11 януари 1991 г., стр. 959, наричан по-нататък „LCD“):

„[Този] закон отразява необходимостта от приспособяване на режима на конкуренция към ценностите, залегнали в основата на установения в страната икономически ред. Испанската конституция от 1978 г. изгражда икономическата система на страната върху принципа на свободната търговия и следователно в институционален план — върху принципа на свободната конкуренция. От това за обикновения законодател произтича задължението да установи необходимите механизми, за да не бъде посоченият принцип нарушаван чрез нелоялни практики, които евентуално биха довели до смущения в конкурентното функциониране на пазара.

Това конституционно изискване се допълва и засилва от задълженията, произтичащи от закрепения в член 51 от Конституцията принцип за защита на потребителите в качеството им на по-слаба страна в обичайните пазарни взаимоотношения.

Този нов аспект, като цяло непознат в съществуващата в страната правна традиция, що се отнася до нелоялната конкуренция, е особено важен допълнителен подтик за изработването на ново законодателство“.

14

Член 17 от LCD, озаглавен „Продажба на загуба“, гласи следното:

„1.   Цените се определят свободно, доколкото не е предвидено друго в закон или подзаконов нормативен акт.

2.   Независимо от горното, продажбата на загуба или под покупната цена се смята за нелоялна в следните случаи:

15

Директивата за нелоялните търговски практики е транспонирана в испанското право със Закон 29/2009 за изменение на правния режим на нелоялната конкуренция и на рекламата с цел по-добра защита на интересите на потребителите и ползвателите (Ley 29/2009 por la que se modifica el Régimen Legal de la Competencia Desleal y de la Publicidad para la Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios) от 30 декември 2009 г. (BOE бр. 315 от 31 декември 2009 г., стр. 112039, наричан по-нататък „Закон 29/2009“).

16

Закон 29/2009 изменя наред с други актове и LOCM и LCD, без обаче да внася изменения в онези разпоредби от тях, които са споменати съответно в точки 9—12, 13 и 14 от настоящото решение.

17

Със Закон 29/2009 към член 18 от LOCM е добавен параграф 3, съгласно който рекламата на продажби „се счита за нелоялна, когато са налице обстоятелствата по член 5 от [LCD]“.

18

Закон 29/2009 изменя, от една страна, член 4 от LCD, като посочва критериите за определяне на дадена търговска практика като „нелоялна“, така както те са установени в член 5 от Директива за нелоялните търговски практики, и от друга страна, членове 5 и 7 от LCD, които възпроизвеждат съответно членове 6 и 7 от въпросната директива.

19

Europamur е предприятие за търговия на едро, което продава стоки за бита и хранителни стоки на супермаркети и квартални магазини, които пряко търпят конкуренцията на големите търговски вериги. Тъй като е член на група за колективно снабдяване, Europamur може да предлага на своите клиенти, малките търговци, стоки на конкурентни цени, които им позволяват да устоят на конкуренцията на въпросните търговски вериги.

20

С решение от 23 февруари 2015 г. областната администрация налага на Europamur глоба в размер на 3001 EUR за това, че като е продавало на загуба някои от предлаганите от него стоки, е нарушило забраната по член 14 от LOCM.

21

Областната администрация мотивира това решение със съображения, свързани в частност със защитата на потребителите. Така тя най-напред посочва, че отстъпките „не трябва да пречат в ущърб на потребителите и клиентите на правилното формиране на договорното съгласие във връзка с действителното равнище на цените на съответния търговец или търговски обект“. По-нататък тя отчита „обществените последици от нарушението, което засяга всички търговци и потребители в автономна област Мурсия […], тъй като нарушителят преследва икономически цели […], включително като предлага стоки като разглежданите чрез действащи като примамка или стръв оферти, за да подтикне потребителите да закупуват стоки или услуги от същия търговски обект и с прикритото намерение да откаже или отстрани своите конкуренти“. Накрая, когато определя размера на санкцията, тя взема предвид критерия „сериозно увреждане на интересите на потребителите“, предвиден в член 55 от Областен закон 11/2006. Не пояснява обаче в каква степен поведението на Europamur конкретно е засегнало интересите на потребителите, тъй като според преобладаващото тълкуване на член 14 от LOCM продажбата на загуба сама по себе можела да навреди на потребителите и клиентите.

22

Europamur подава жалба срещу посоченото решение, като наред с другите съображения изтъква, че е необходимо малките търговци да могат да изравнят цените си с тези на своите конкуренти, че е трябвало по отношение на него да бъде спазен режимът на доказване, който следва от член 17 от LCD, и че санкционираното действие по никакъв начин не уврежда потребителите. То изтъква също така, че наложената санкция противоречи на правото на Съюза, тъй като със Закон 29/2009 Директивата за нелоялните търговски практики не била напълно транспонирана във вътрешния правен ред, доколкото този закон не изменял текста на член 14 от LOCM.

23

Областната администрация в частност твърди, от една страна, че санкционният режим на LOCM, предвиден именно в защита на интересите на потребителите, е съвсем отделен от LCD, който е насочен по-скоро към взаимоотношенията, които икономическите оператори поддържат помежду си, така че забраната по член 14 от LOCM може да се приложи, без да са налице обстоятелствата по член 17 от LCD, и от друга страна, че не съществува противоречие между националното законодателство и законодателството на Съюза.

24

При тези условия Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 4 de Murcia (Първоинстанционен административен съд № 4, Мурсия, Испания) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

25

С двата въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция пита по същество дали Директивата за нелоялните търговски практики трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която съдържа обща забрана да се предлагат за продажба или продават стоки на загуба и предвижда изключения от тази забрана, основани на критерии, които не са посочени в тази директива.

26

Испанското правителство и Европейската комисия смятат, че преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като според тях фактите по главното производство не попадат в обхвата на Директивата за нелоялните търговски практики. Всъщност, видно от членове 2 и 3 от тази директива, тя се прилагала само по отношение на нелоялните търговски практики от страна на търговци към потребители и следователно не и по отношение на нелоялните търговски практики между търговци. В случая обаче било безспорно, че продажбата на загуба е била между търговци.

27

С този довод испанското правителство и Комисията по същество оспорват компетентността на Съда да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси.

28

В това отношение действително, както отбелязва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, Директивата за нелоялните търговски практики се прилага само към практиките, които пряко накърняват икономическите интереси на потребителите, и затова не и към сделките между търговци, но това не налагало извода, че Съдът не е компетентен да отговори на поставените му от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси.

29

Всъщност Съдът многократно е постановявал, че е компетентен да се произнесе по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на Съюза в случаи, в които фактите по главното производство не попадат в приложното поле на правото на Съюза, но въпросните разпоредби са станали приложими по силата на националното право, в което възприетите за положения извън обхвата на правото на Съюза разрешения са в съответствие с тези в правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 18 октомври 2012 г., Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, т. 45 и от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, т. 53). В такъв случай, за да се избегнат последващи различия в тълкуването, определено е от интерес за Европейския съюз разпоредбите, заимствани от правото на Съюза, да бъдат еднакво тълкувани (решение от 18 октомври 2012 г., Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, т. 46 и цитираната съдебна практика).

30

В конкретния случай от акта за преюдициално запитване се вижда, че разпоредбите на Директивата за нелоялните търговски практики са станали приложими по силата на националното право към случаи като разглеждания в главното производство, които не попадат в приложното поле на тази директива.

31

Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 46—51 от заключението си, трябва да се приеме, че с член 14 от LOCM, който забранява продажбата на загуба в търговията на дребно, се транспонира Директивата за нелоялните търговски практики. Освен това, след като шестата допълнителна разпоредба на LOCM разпростира действието на тази забрана и по отношение на търговците на едро и забраната по член 14 от LOCM съответно се прилага еднакво за продажбите между търговци на едро и на дребно и тези между търговци на дребно и потребители, последиците от исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на Директивата за нелоялните търговски практики са същите и при двата вида продажби. Впрочем от акта за преюдициално запитване се вижда, че основание за наложената на Europamur санкция е член 14 от LOCM, която разпоредба е именно предметът на преюдициалните въпроси.

32

Следователно, за да се избегнат последващи различия в тълкуването, определено е от интерес за Съюза разпоредбите, заимствани от правото на Съюза, да бъдат еднакво тълкувани.

33

Предвид горното Съдът е компетентен да отговори на поставените въпроси.

34

За да се отговори на въпроса, така както е преформулиран в точка 25 от настоящото решение, следва най-напред да се припомни, че Съдът е постановил, че Директивата за нелоялните търговски практики трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба, която забранява общо предлагането за продажба или продажбата на стоки на загуба, без да изисква преценка, с оглед на конкретната фактическа обстановка, дали съответната търговска сделка е „нелоялна“ по своя характер предвид изложените в членове 5—9 от тази директива критерии и без да признава на компетентните съдилища свобода на преценка в това отношение, при условие че тази разпоредба преследва цели, свързани със защитата на потребителите (вж. в този смисъл определение от 7 март 2013 г., Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, т. 30 и 31 и цитираната съдебна практика).

35

Що се отнася, на първо място, до преследваните с разглежданата в главното производство национална разпоредба цели, от мотивите към LOCM личи, че с този закон се цели да бъдат защитени потребителите. Освен това според запитващата юрисдикция точно тази е преследваната цел дори в случай като разглеждания в главното производство, а именно продажби между търговци на едро и дребни търговци, тъй като тези продажби имат значение за потребителя. По-конкретно, купувайки от малкия търговски обект, потребителят се облагодетелствал от обединяването на поръчките, осъществени чрез склада на едро, без което търговецът на дребно не би бил конкурентоспособен предвид много по-голямата покупателна способност на големите търговски вериги и обекти.

36

Тази констатация е потвърдена със санкционното решение на областната администрация. Всъщност, видно от точка 21 от настоящото решение, областната администрация мотивира решението си, както и размера на глобата, със съображения, свързани със защитата на потребителите.

37

Впрочем именно предвид така очертаните цели по член 14 от LOCM запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува Директивата за нелоялните търговски практики.

38

Що се отнася, на второ място, до това дали разглежданата в главното производство забрана да се продава на загуба, е обща по смисъла на съдебната практика или дали изключенията от тази забрана позволяват на националните юрисдикции да преценяват, с оглед на конкретната фактическа обстановка, дали съответната продажба на загуба е „нелоялна“ по своя характер предвид критериите, изложени в членове 5—9 от Директивата за нелоялните търговски практики, важно е да се припомни, че член 5 от посочената директива излага критериите, позволяващи да се определят обстоятелствата, при които дадена търговска практика трябва да се счита за нелоялна и следователно за забранена (определение от 7 март 2013 г., Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, т. 25).

39

В това отношение Съдът е постановил, че Директивата за нелоялните търговски практики изцяло хармонизира правилата относно нелоялните търговски практики на търговците спрямо потребителите и че следователно държавите членки не могат да приемат, както предвижда изрично член 4 от тази директива, по-ограничителни мерки от определените в нея, дори и с цел да осигурят по-висока степен на защита на потребителите (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2010 г., Plus Warenhandelsgesellschaft, C‑304/08, EU:C:2010:12, т. 41 и определение от 30 юни 2011 г., Wamo, C‑288/10, EU:C:2011:443, т. 33).

40

В случая, от една страна, е безспорно, че по силата на разглежданата в главното производство национална разпоредба продажбата на загуба е сама по себе си нелоялна търговска практика и че националните юрисдикции не бива да преценяват, с оглед на конкретната фактическа обстановка, дали посочената продажба е „нелоялна“ по своя характер предвид критериите, изложени в членове 5—9 от Директивата за нелоялните търговски практики. От друга страна, не се оспорва и че двете изключения от съдържаща се в член 14 от LOCM забрана на продажбите на загуба се основават на критерии, които не са предвидени в тази директива.

41

От припомнената в точка 39 от настоящото решение съдебна практика обаче следва, че когато установяват критерии, различни от изложените в член 5 от посочената директива, държавите членки не могат да приемат по-ограничителни мерки от определените в същата тази директива.

42

Освен това сред забранените по-ограничителни мерки е и, както отбелязва генералният адвокат в точки 62—64 от заключението си, предвиденото в член 14 от LOCM разместване на доказателствената тежест. Всъщност, щом като продажбите на загуба не са сред практиките, посочени в приложение I към Директивата за нелоялните търговски практики, преди да се наложи санкция за нарушаване на забраната за такава продажба на загуба, трябва да се прецени, с оглед на конкретната фактическа обстановка, дали въпросната продажба е „нелоялна“ по своя характер предвид изложените в членове 5—9 от тази директива критерии, а не да се прилага презумпция, чието оборване е в тежест на търговеца (вж. по аналогия решение от 23 април 2009 г., VTB‑VAB и Galatea, C‑261/07 и C‑299/07, EU:C:2009:244, т. 65 относно забраната на свързаните оферти към потребителите).

43

При тези обстоятелства на поставения въпрос следва да се отговори, че Директивата за нелоялните търговски практики трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която съдържа обща забрана да се предлагат за продажба или продават стоки на загуба и предвижда изключения от тази забрана, основани на критерии, които не са посочени в тази директива.

44

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Директива 2005/29/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, директиви 97/7/ЕО, 98/27/ЕО и 2002/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (ЕО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която съдържа обща забрана да се предлагат за продажба или продават стоки на загуба и предвижда изключения от тази забрана, основани на критерии, които не са посочени в тази директива.