ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 23.12.2025

COM(2025) 806 final

2025/0431(NLE)

Предложение за

РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА

за разрешаване на засилено сътрудничество в областта на създаването на заем за Украйна

2025/0431 (NLE)

Предложение за

РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА

за разрешаване на засилено сътрудничество в областта на създаването на заем за Украйна

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 329, параграф 1 от него,

като взе предвид исканията, отправени от Кралство Белгия, Република България, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Хърватия, Ирландия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Румъния, Република Словения, Република Финландия, Кралство Испания, Италианската република, Кралство Швеция,

като взе предвид предложението на Европейската комисия,

като взе предвид одобрението на Европейския парламент 1 ,

като има предвид, че:

(1)На 24 февруари 2022 г. президентът на Руската федерация обяви военна операция в Украйна и въоръжените сили на Русия започнаха непровокирана и неоправдана военна агресия срещу Украйна. Тази незаконна агресивна война е грубо нарушение на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и нарушение на забраната за употреба на сила, залегнала в член 2, параграф 4 от Устава на Организацията на обединените нации (ООН), която е императивна норма на международното право, и на останалите принципи на Устава на ООН.

(2)От началото на непредизвиканата и неоправдана агресивна война на Русия срещу Украйна Съюзът, неговите държави членки и европейските финансови институции мобилизираха безпрецедентна подкрепа за икономическата, социалната, финансовата и отбранителната устойчивост на Украйна. Тази подкрепа съчетава подпомагане от бюджета на Съюза, по-специално чрез макрофинансова помощ под формата на макрофинансова помощ+ 2 , механизма за Украйна 3 и механизма за сътрудничество по заемите за Украйна (МСЗУ) 4 , и подпомагане от Европейската инвестиционна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие, напълно или частично гарантирано от бюджета на Съюза, както и допълнителни финансови средства от държавите членки.

(3)На 9 септември 2025 г. Украйна подаде официално искане до Международния валутен фонд (МВФ) за нова програма за покриване на допълнителните нужди от финансиране за периода 2026—2029 г. Тази програма ще последва успешното изпълнение на съществуващата програма на МВФ, по която Украйна е приключила осем прегледа, като се има предвид, че агресивната война на Русия продължава. Способността на МВФ да продължи с тази програма зависи от получаването на достатъчно финансови гаранции от други партньори, включително от Европейския съюз.

(4)На 23 октомври 2025 г. 26 държави членки поеха ангажимент да посрещнат неотложните финансови нужди на Украйна за периода 2026—2027 г., включително за нейните военни и отбранителни усилия. Тези държави членки подчертаха и критичната необходимост да се гарантира, че Украйна продължава да бъде устойчива и разполага с необходимите бюджетни и военни средства, за да продължи да упражнява неотменимото си право на самоотбрана и да противодейства на агресията на Русия, и потвърдиха отново, че Европейският съюз ще продължи да предоставя, в координация с единомислещи партньори и съюзници, всеобхватна политическа, финансова, икономическа, хуманитарна, военна и дипломатическа подкрепа на Украйна и нейния народ. Освен това тези държави членки стигнаха до заключението, че цялата военна подкрепа, както и гаранциите за сигурност за Украйна ще бъдат предоставяни при пълно зачитане на политиката за сигурност и отбрана на някои държави членки и като се вземат предвид интересите на всички държави членки в областта на сигурността и отбраната. Бе постигнато съгласие, че в съответствие с правото на Съюза активите на Русия следва да останат блокирани, докато Русия спре своята агресивна война срещу Украйна и я компенсира за нанесените от войната щети. Комисията бе приканена да представи варианти за финансова подкрепа за Украйна. На същата дата Европейският съвет заключи, че агресивната война на Русия срещу Украйна и последиците от нея за европейската и световната сигурност в една променяща се среда представляват екзистенциално предизвикателство за Европейския съюз.

(5)Финансовото положение на Украйна налага отпускането на финансова помощ от Съюза да се извърши най-късно през второто тримесечие на 2026 г. За тази цел на 3 декември 2025 г. Комисията прие пакет от различни предложения, включително предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на репарационен заем 5 и предложение за Регламент за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2093 на Съвета от 17 декември 2020 г. за определяне на многогодишната финансова рамка (МФР) за годините 2021—2027 г. 6 Взети заедно, тези предложения съдържаха два различни варианта за отвръщане на неотложните финансови нужди на Украйна през 2026 и 2027 г. В пакета предложението за изменение на МФР бе направено, за да се позволи мобилизиране на гаранции от маржа в бюджета на Съюза за финансова помощ за Украйна над таваните на МФР. Без това изменение условното задължение на репарационния заем трябваше да бъде подкрепено от гаранции, предоставени от държавите членки на доброволна основа.

(6)На 12 декември 2025 г. Съветът прие Регламент (EС) 2025/2600 на Съвета от 12 декември 2025 г. за спешни мерки за преодоляване на сериозните икономически затруднения, причинени от действията на Русия в контекста на агресивната война в Украйна 7 , който беше част от пакета от предложения, приет от Комисията на 3 декември 2025 г.

(7)В Съвета се проведоха интензивни консултации по елементите от пакета и по-специално по предложението за регламент за създаване на репарационен заем и по предложението за изменение на Регламента за многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. („Регламента за МФР“). Стана ясно, че изменението на Регламента за МФР, позволяващо да се подкрепи условното задължение, свързано с помощта за Украйна от бюджета на Съюза над таваните на МФР, е важно условие за някои държави членки, за да подкрепят репарационния заем. Други държави членки обаче не бяха склонни да подкрепят евентуалните разходи и условното задължение, свързани с репарационния заем.

(8)В заключенията си от 18 декември 2025 г. Европейският съвет подкрепи предоставянето на заем на Украйна от 90 милиарда евро за периода 2026—2027 г. въз основа на заемане на средства от страна на ЕС на капиталовите пазари, подкрепено от маржа в бюджета на Съюза. В заключенията на Европейския съвет бе посочено също така, че чрез засилено сътрудничество (член 20 от ДЕС) по отношение на инструмента, основан на член 212 от ДФЕС, мобилизирането на ресурси от бюджета на Съюза като гаранция за този заем няма да се отрази на финансовите задължения на Чешката република, Унгария и Словакия.

(9)От 3 декември 2025 г. подготвителните органи на Съвета, включително Корепер, заседаваха неколкократно, за да постигнат споразумение по набора от актове, предложени от Комисията, включително предложението за регламент за създаване на репарационен заем и предложението за изменение на Регламента за МФР. На 19 декември 2025 г. подготвителните органи на Съвета (Корепер) признаха невъзможността за постигане на целта на заема в разумен срок чрез пакета от актове с участието на Съюза като цяло. Оценката взе предвид спешната нужда от финансова помощ за Украйна. В нея бе констатирано също така, че инструментът, предоставящ заема на Украйна, и необходимите изменения на Регламента за МФР могат да бъдат приети, като крайна мярка, чрез комбинация от единодушно споразумение по предложението за изменение на Регламента за МФР и засилено сътрудничество по предложение за заем за Украйна съгласно член 212 от ДФЕС, като разходите, произтичащи от изпълнението на този акт, с изключение на съответните административни разходи за институциите, се понасят от участващите държави членки в съответствие с член 332 от ДФЕС.

(10)На 20 декември 2025 г. Кралство Белгия, Република България, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Хърватия, Ирландия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Румъния, Република Словения, Република Финландия, Кралство Испания, Италианската република, Кралство Швеция изпратиха съвместно писмо до Комисията с искане тя да представи на Съвета предложение за решение за разрешаване на засилено сътрудничество, което има за цел и обхват да „предостави заем на Украйна в размер на 90 милиарда евро за 2026 и 2027 г. въз основа на заемане на средства от страна на ЕС на капиталовите пазари, подкрепено от маржа в бюджета на ЕС, като се прилагат точки 3 и 4 от заключенията на Европейския съвет (EUCO 24/25), както и точка 8 от текста относно Украйна, подкрепена твърдо от 25 държавни или правителствени ръководители (EUCO 26/25)“. 

(11)Финансовата помощ за трети държави, установена с член 212 ДФЕС, не е включена в списъка с областите от изключителната компетентност на Съюза, установен в член 3, параграф 1 от ДФЕС. Следователно предоставянето на финансова помощ на Украйна при условията, предвидени от Европейския съвет в неговите заключения от 18 декември 2025 г. („предвиденото засилено сътрудничество“), попада в области, които не са от изключителната компетентност на Съюза.

(12)Предвиденото засилено сътрудничество подкрепя различни цели, които ще укрепят интеграционния процес в съответствие с член 20, параграф 1 от ДЕС. Най-напред, предоставянето на финансова помощ на Украйна ще допринесе за постигане на целите на Съюза, установени в член 3 от ДЕС, и по-специално да насърчава мира и сигурността в Съюза и по света, както и устойчивото развитие на Европа, основаващо се, наред с другото, на балансиран икономически растеж и ценова стабилност. Подобна помощ наистина ще спомогне за смекчаване на последиците от руските действия за сигурността и икономиката на Съюза и съседните държави. Едно поражение на Украйна ще бъде свързано с повишен риск от агресия от страна на Русия срещу една от държавите членки или съседна на Украйна държава, включително страни кандидатки, което ще има преки и непреки последици за сигурността и икономическото положение в Съюза. Може също така да се очаква, че последиците за икономиката на Съюза от агресията на Русия ще бъдат още по-тежки, ако Украйна не е в състояние да подкрепи фискалните усилия, необходими за продължаването на военните ѝ усилия. На второ място, като се има предвид статутът на Украйна като държава кандидатка за присъединяване към Съюза, тази подкрепа е стратегическа инвестиция на Съюза в мира, сигурността, стабилността и благоденствието в Европа и дава възможност на Съюза да заеме по-добра позиция за справяне с глобалните предизвикателства, като същевременно допринася за изпълнението на Регламент (ЕС) 2024/792 за механизма за Украйна и осъществяването на реформи за върховенство на закона, реформи на публичната администрация и осигуряване на функционирането на демократичните институции, като основни предпоставки за присъединяване към Съюза. На трето място, предоставянето на помощ на Украйна ще бъде също така от полза за вътрешния пазар и ще предостави по-големи икономически и търговски възможности както за Съюза, така и за Украйна, като същевременно подкрепя постепенното трансформиране на държавата, включително чрез изпълнението на плана за Украйна, изменен с Решение за изпълнение (ЕС) 2025/2157 на Съвета. На четвърто място, Съюзът е изправен пред рязко влошаване на неговата сигурност, не само поради продължаващата заплаха от страна на Русия, ускорения преход на икономиката ѝ на военни релси и динамиката на войната в Украйна, но и поради несигурността, произтичаща от появата на геополитическа ситуация, в която Съюзът трябва значително да увеличи усилията си за осигуряването на автономност на своята отбрана. В този контекст предоставянето на финансова помощ на Украйна следва да спомогне за постигането на цели, които са от полза за укрепването на европейската отбранителна технологична и индустриална база (ЕОТИБ), тъй като няколко инструмента и програми на Съюза насърчават сътрудничеството с Украйна в областта на отбранителната промишленост, и по-конкретно Регламент (ЕС) 2025/1106 на Съвета от 27 май 2025 г. за създаване на инструмента „Мерки за сигурността на Европа (SAFE) чрез укрепване на европейската отбранителна промишленост“ 8 и Програмата за европейската отбранителна промишленост (ПЕОП) 9 . 

(13)Предвиденото засилено сътрудничество, при което група от държави членки предоставят финансова помощ на Украйна, е в съответствие с Договорите и с правото на Съюза и следва да бъде организирано по начин, който не засяга вътрешния пазар и икономическото, социално и териториално сближаване. То не следва да представлява препятствие пред търговията между държавите членки или дискриминация при подобна търговия, нито да нарушава конкуренцията между тях.

(14)За изпълнението на предвиденото засилено сътрудничество се изискват разходи, различни от съответните административни разходи за институциите („разходи за засиленото сътрудничество“), и условни задължения от финансова помощ, които следва да бъдат гарантирани над таваните на МФР („гаранция за условните задължения“).

(15)Предвиденото засилено сътрудничество зачита компетенциите, правата и задълженията на неучастващите в него държави членки. Неучастващите държави членки не следва да допринасят нито за финансирането на разходите за засиленото сътрудничество, нито за покритието на гаранцията за условните задължения. За тази цел държавите, които не участват в засиленото сътрудничество в областта на създаването на репарационния заем, следва да имат право на корекция в съответствие с член 11 от Регламент (ЕС, Евратом) № 609/2014 на Съвета 10 . Тази корекция следва да покрие разходите за засиленото сътрудничество и всички евентуални искания за плащане по гаранцията за условните задължения.

(16)Предвиденото засилено сътрудничество е отворено във всеки един момент за всички държави членки, които желаят да участват в него при условията, определени в настоящото решение. Всички държави членки, които се присъединяват към засиленото сътрудничество, следва да участват във финансирането на разходите за засиленото сътрудничество от датата, на която тяхното участие влиза в сила съгласно член 331, параграф 1 от ДФЕС. Всички новоприсъединили се държави членки следва също така да осигурят покритие на гаранцията за условните задължения, поети от началото на засиленото сътрудничество от Съюза, с цел неговото осъществяване. За тази цел посочените държави членки следва да участват, от датата, на която тяхното присъединяване към засиленото сътрудничество влезе в сила съгласно член 331, параграф 1 от ДФЕС, със съответния пропорционален дял, във всяко искане за плащане по гаранцията за условните задължения, включително в исканията, свързани с условни задължения, които Съюзът е поел с цел осъществяване на това засилено сътрудничество преди тази дата.

ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:

Член 1

На Кралство Белгия, Република България, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Хърватия, Ирландия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Румъния, Република Словения, Република Финландия, Кралство Испания, Италианската република, Кралство Швеция се разрешава да установят засилено сътрудничество помежду си в областта на създаването на заем за Украйна при условията, описани в настоящото решение, като за целта прилагат съответните разпоредби на Договорите.

Член 2

Настоящото решение влиза в сила в деня на приемането му.

Съставено в Брюксел на година.

(1)    Официален вестник C […], […] г., стр. […].

(2)    Регламент (ЕС) 2022/2463 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2022 г. за създаване на инструмент за предоставяне на подкрепа на Украйна през 2023 г. (макрофинансова помощ +) (ОВ L 322, 16.12.2022 г., стр. 1).

(3)    Регламент (ЕС) 2024/792 на Европейския парламент и на Съвета от 29 февруари 2024 г. за създаване на механизъм за Украйна (OВ L, 2024/792, 29.2.2024 г.).

(4)    Регламент (ЕС) 2024/2773 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 2024 г. за създаване на механизъм за сътрудничество по заемите за Украйна и за предоставяне на извънредна макрофинансова помощ на Украйна (ОВ L, 2024/2773, 28.10.2024 г., стр. 1—14).

(5)    COM(2025) 3502 final, 2025/3502 (COD).

(6)    COM(2025) 3500 final, 2025/3500 (APP).

(7)    Регламент (EС) 2025/2600 на Съвета от 12 декември 2025 г. за спешни мерки за преодоляване на сериозните икономически затруднения, причинени от действията на Русия в контекста на агресивната война в Украйна (ОВ L, 2025/2600, 13.12.2025 г.).

(8)    Регламент (ЕС) 2025/1106 на Съвета от 27 май 2025 г. за създаване на инструмента „Мерки за сигурността на Европа (SAFE) чрез укрепване на европейската отбранителна промишленост“ (Текст от значение за ЕИП), (OВ L, 2025/1106, 28.5.2025 г., стр. 39—52).

(9)    СОМ(2024) 150 final.

(10)    Регламент (EС, Евратом) № 609/2014 на Съвета от 26 май 2014 г. относно методите и процедурата за предоставяне на традиционните собствени ресурси, собствените ресурси на база ДДС и на база БНД и относно мерките за удовлетворяване на потребностите от парични средства (преработен текст) (ОВ L 168, 7.6.2014 г., стр. 39).