ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Страсбург, 18.4.2023

COM(2023) 225 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

относно прегледа на уредбата за управление на кризи и за застраховане на депозитите с оглед завършването на банковия съюз

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

относно прегледа на уредбата за управление на кризи и за застраховане на депозитите с оглед завършването на банковия съюз

Въведение 

Банковият съюз бе създаден през 2014 г. като решителен отговор на световната финансова криза и последвалата криза с държавните дългове в еврозоната. Той укрепи стабилността в банковия сектор чрез реформирането на архитектурата на ЕС за надзор и преструктуриране на банките, като това му позволи да подкрепя предприятията и домакинствата дори по време на неотдавнашната криза, предизвикана от COVID-19.

Банковият съюз също така играе ключова роля за финансирането на растежа и инвестициите, подобряването на конкурентоспособността на ЕС 1 и укрепването на Икономическия и паричен съюз, като помага на ЕС да се справи с основни структурни предизвикателства, например екологичния и цифровия преход, както и с предизвикателствата, породени от незаконната и необоснована агресия на Русия срещу Украйна.

Двата стълба на банковия съюз — единният надзорен механизъм (ЕНМ) и единният механизъм за преструктуриране (ЕМП) — вече функционират пълноценно. Заедно с настоящото съобщение Комисията публикува втория си доклад относно функционирането на единния надзорен механизъм 2 . В доклада се констатира, че ЕНМ функционира като цяло добре и че се е утвърдил като надзорен орган, постигайки определените при създаването му цели. Единният механизъм за преструктуриране също успя да се наложи. Единният съвет за преструктуриране и националните органи за преструктуриране разработиха планове за преструктуриране за големите банки в ЕС, а Единният фонд за преструктуриране има готовност да подпомогне преструктурирането, ако това се окаже необходимо. Беше постигнато политическо съгласие за предпазен механизъм по Единния фонд за преструктуриране, който следва да бъде осигурен от Европейския механизъм за стабилност. Заедно с подсилените правила за банков надзор и преструктуриране ЕНМ и ЕМП гарантират, че банковият сектор в ЕС е повишил значително своята устойчивост на сътресения и е като цяло в добро състояние. Третият стълб — обща схема за защита на депозитите — също е от ключово значение за укрепването на устойчивостта на банковия сектор, но все още не е постигнато политическо съгласие между съзаконодателите на ЕС.

Продължава работата по завършването на банковия съюз. На срещата на върха на държавите от еврозоната през декември 2020 г. Еврогрупата бе приканена да изготви „поетапен и обвързан със срокове план за работа по всички нерешени елементи, необходими за завършване на изграждането на банковия съюз“ 3 . Последвалите обсъждания в рамките на Еврогрупата не доведоха до резултати по такъв работен план, но беше постигнато съгласие 4 , че на следващия етап 5 следва да бъде укрепена общата уредба за управление на кризи и за застраховане на депозитите (УКЗД) 6 . Началото на този процес се поставя с приетото днес от Комисията предложение за реформа на уредбата за УКЗД. Еврогрупата също така се ангажира да извърши преглед на състоянието на банковия съюз в рамките на следващия законодателен цикъл и да набележи по консенсусен начин възможни допълнителни мерки за завършването му. Този ангажимент беше потвърден на срещата на върха на държавите от еврозоната на 24 март 2023 г 7 . Успоредно с това в последния си годишен доклад относно банковия съюз 8 Европейският парламент припомни колко е важно да бъде завършен банковият съюз, чийто трети стълб представлява създаването на обща схема за защита на депозитите.

Комисията предлага да се извърши реформа на уредбата за УКЗД чрез законодателни изменения на Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките, Регламента относно единния механизъм за преструктуриране и Директивата относно схемите за гарантиране на депозитите. Целта на реформата е да се подобрят съществуващите механизми за управление на банки в затруднение в ЕС. По-специално се предлага механизмите за управление на несъстоятелността на по-малките и средните банки да станат по-ефективни от гледна точка на тяхното проектиране и прилагане. Въпреки че реформата на уредбата за УКЗД се обсъжда от няколко години и предшества възникналите съвсем наскоро банкови кризи в САЩ и Швейцария, тези кризи показват колко е важно да се гарантира, че механизмите на ЕС за управление на банковата несъстоятелност са възможно най-надеждни и ефективни.

Предложената реформа на уредбата за управление на кризи и за застраховане на депозитите (УКЗД)

Основните цели на уредбата за УКЗД са запазването на финансовата стабилност и доверието на вложителите и защитата на данъкоплатците в контекста на банкова несъстоятелност 9 . За постигането на тези цели уредбата трябва да гарантира, че могат да бъдат покрити всички загуби, свързани с банкова несъстоятелност, като същевременно се сведе до минимум рискът от използване на публично финансиране. След световната финансова криза капацитетът на банките в ЕС за поемане на загуби в случай на криза бе разширен значително чрез увеличаване на капиталовите позиции и на други пасиви, които могат да послужат за покриването на загуби. Освен това загубите могат да бъдат поети и от вече наличните предпазни мрежи, финансирани от сектора, като Единния фонд за преструктуриране в банковия съюз, националните фондове за преструктуриране извън банковия съюз и националните фондове за гарантиране на депозити. Въпреки това опитът от прилагането на уредбата за УКЗД разкри трудности при управлението на несъстоятелността на по-малките/средните банки, по-специално когато има вероятност загубите да бъдат разпределени сред вложителите, което би могло да повлияе на тяхното доверие и на финансовата стабилност. В резултат на това се отчита нежелание за прилагане на уредбата за УКЗД по предвидения начин и често ползване на публично финансиране при управлението на несъстоятелността на засегнатите банки.

Съгласно настоящата уредба за УКЗД правилата за достъп до финансиране са различни за отделните инструменти за управление на кризи. Поради това използването на тези инструменти не е толкова хомогенно в отделните държави членки и често е с понижена ефективност, тъй като се ограничава достъпът до финансиране от сектора, без вложителите да поемат загубите. Тази характеристика на съществуващата уредба се усложнява от широката свобода на преценка на органите за преструктуриране, когато решават дали общественият интерес налага несъстоятелността на дадена банка да бъде управлявана съгласно хармонизираните правила на ЕС за преструктуриране или да бъде ликвидирана чрез национално производство по несъстоятелност. В резултат на това съществува риск от разпокъсаност на пазара и от неоптимални резултати при управлението на банковата несъстоятелност, особено когато става въпрос за по-малките и средните банки, които може да са „твърде големи за ликвидация“ съгласно националните режими за несъстоятелност.

Предложената понастоящем от Комисията реформа има за цел да се преодолеят тези ограничения в съществуващата уредба за УКЗД. Предложената реформа, която се основава на обширни консултации и подготовка 10 , обхваща редица ключови аспекти на политиката и представлява съгласуван отговор на установените проблеми. Нейните основни елементи са:

-Поясняване на оценката на обществения интерес при управлението на банкови кризи, за да се гарантира, че пълният набор от инструменти за управление на кризи, например инструментите за прехвърляне 11 , може да се прилага и за изпаднали в затруднение по-малки и средни банки, ако това позволява по-ефективно да се постигнат целите за запазване на финансовата стабилност и доверието на вложителите и защитата на парите на данъкоплатците.

-Улесняване на използването на средства от схемите за гарантиране на депозитите (СГД) при финансирането на инструментите за управление на кризи като алтернатива на основната функция за изплащане на гарантираните суми. Подобно използване на СГД би станало възможно чрез изменение на йерархията на вземанията при несъстоятелност, като то трябва единствено да допълва вътрешния капацитет на банките за поемане на загуби, който остава първата линия на защита. Алтернативното използване на средства от схемите за гарантиране на депозитите при финансирането на инструментите за управление на кризи също така трябва да подлежи на хармонизиран критерий за най-ниски разходи.

-Използването на средства от схемите за гарантиране на депозитите по отношение на по-малки/средни банки в процес на преструктуриране, включително с цел достъп до Единния фонд за преструктуриране, следва да бъде възможно само а) когато органът(ите) за преструктуриране прецени(ят), че това е необходимо, за да се запази финансовата стабилност и да се защитят данъкоплатците, като същевременно се улесни излизането от пазара, б) когато по този начин се избягва поемането на загуби от вложителите, и в) когато то е обвързано с подходящи условия и гаранции, по-специално при ползването на Единния фонд за преструктуриране, като преструктурирането на съответната банка трябва да е било планирано предварително.

Тези елементи на предложената реформа са тясно свързани помежду си и трябва да се разглеждат като едно цяло, за да може реформата да постигне желаните цели. Предложената реформа включва и други елементи, чиято цел е уредбата да стане по-предвидима и ефикасна (например премахване на припокриването между мерките за ранна намеса и мерките за надзор, улесняване на започването на преструктуриране на по-ранен етап) и да се повиши защитата на вложителите (например чрез целенасочени подобрения на съдържащите се в Директивата относно схемите за гарантиране на депозитите разпоредби относно обхвата на защитата и трансграничното сътрудничество, хармонизиране на националните варианти на политика, подобряване на прозрачността във връзка с финансовата стабилност на СГД).

Предложената реформа подобрява взаимодействието с националните производства по несъстоятелност, като целта е уредбата за УКЗД да стане още по-ефективна за всички банки в ЕС, независимо от техния размер, бизнес модел и структура на задълженията. Ако не бъде извършена тази реформа, съществува риск управлението на по-малките/средните банки в затруднение да продължи да се извършва съгласно разнородни национални режими извън уредбата за УКЗД, което често води до ненужно скъпи производства по несъстоятелност, които дестабилизират сектора и налагат използването на публични средства. В резултат на това се нарушават еднаквите условия на конкуренция на единния пазар, управлението на кризи не е толкова ефикасно и може да се стигне до ненужни разходи за данъкоплатците.

Ролята на общата схема за застраховане на депозитите в уредбата за управление на кризи и за застраховане на депозитите (УКЗД)

Оценката на въздействието, която придружава приетия днес законодателен пакет, показва, че предложената реформа на уредбата за УКЗД ще бъде още по-ефективна, ако бъде съчетана с обща схема за застраховане на депозитите. Подобна схема ще разшири наличната предпазна мрежа за защита на вложителите, като намали уязвимостта на националните фондове за гарантиране на депозитите от изключително големи местни сътресения. Така ще се гарантират еднакви условия на конкуренция в целия банков съюз и ще се избегне разпокъсаността на пазара поради различия между националните схеми за гарантиране на депозитите. Обединяването на средствата от схемите за гарантиране на депозитите също така ще доведе до повишаване на ефикасността, което ще позволи да се понижи целевото равнище за всички схеми за гарантиране на депозитите, като се намалят разходите за банките и същевременно се равнището на защита за вложителите 12 се запазва непроменено. Това също така ще подобри съгласуваността при процеса на вземане на решения, като се засили централното управление в рамките на банковия съюз. Очевидно е, че общата схема за застраховане на депозитите е важно допълнение към уредбата за УКЗД.

Предложението на Комисията за европейска схема за застраховане на депозитите (ЕСЗД) беше прието през 2015 г. 13 и предвижда създаването на напълно функционираща ЕСЗД на три последователни етапа: схема на презастраховане за участващите национални схеми за гарантиране на депозитите за първоначален период от три години, схема на съзастраховане за участващите национални схеми за гарантиране на депозитите за период от четири години и схема на пълно застраховане за участващите национални схеми за гарантиране на депозитите след изтичането на тези периоди, т.е. окончателния и краен вид на ЕСЗД. През всеки от трите етапа ЕСЗД ще покрива окончателните загуби, понесени от участващите национални схеми за гарантиране на депозитите. Бяха проучени и няколко междинни или алтернативни варианта, като например „хибриден“ модел за ЕСЗД. За разлика от предложението за ЕСЗД от 2015 г. и в съответствие с идеите, представени от Комисията в съобщение от 2017 г. 14 , подобен хибриден модел би позволил част от средствата, финансирани от банковия сектор в рамките на банковия съюз, да се обединят във Фонд за застраховане на депозитите, който да съществува успоредно със средствата, управлявани в рамките на националните схеми за гарантиране на депозитите 15 . По време на първоначалния етап Фондът за застраховане на депозитите ще предоставя помощ за осигуряване на ликвидност на съответната схема за гарантиране на депозитите — бенефициер, когато последната е изчерпала средствата си. Ако Фондът за застраховане на депозитите бъде изчерпан, той ще може да получава заеми от останалите национални схеми за гарантиране на депозитите в рамките на задължителен механизъм за отпускане на заеми. Окончателният риск ще остане на национално равнище, тъй като помощта за осигуряване на ликвидност, предоставена от Фонда за застраховане на депозитите, ще подлежи на възстановяване от националната схема за гарантиране на депозитите — бенефициер.

Политическите преговори относно ЕСЗД са в застой, а законодателният процес продължава вече почти осем години. Въпреки значителната техническа работа, осъществена в работните групи на Съвета 16 , няма осезаем напредък към постигане на съгласие в Съвета. В същото време Парламентът също не е приел свой доклад. В последния си годишен доклад относно банковия съюз 17 Европейският парламент заяви готовността си да възобнови преговорите за въвеждането на ЕСЗД, а на 5 декември 2022 г. председателят на комисията по икономически и парични въпроси и координаторите на шест политически групи отправиха политическо изявление, в което призоваха Съвета и Комисията да работят за създаването на реалистична, надеждна и стабилна ЕСЗД. Като се има предвид взаимното допълване между ЕСЗД и предложената реформа на уредбата за УКЗД, подновяването на усилията за постигане на политическо съгласие относно ЕСЗД следва да бъде приоритет.

Заключение

Завършването на банковия съюз продължава да бъде приоритет на политиката на Европейския съюз. Със създаването на единния надзорен механизъм и единния механизъм за преструктуриране, които вече функционират пълноценно, бе постигнат значителен напредък в тази област. Въпреки че все още липсва политическото съгласие относно план за работа във връзка със завършването на банковия съюз, приетото днес от Комисията предложение за реформа на уредбата за УКЗД е важна стъпка напред. Предложената реформа ще подобри съществуващите механизми за управление на банковата несъстоятелност по начин, който гарантира финансовата стабилност и защитава вложителите и данъкоплатците, което ще позволи на банковия съюз да осигури още по-високо равнище на устойчивост и конкурентоспособност на финансовата система.

Успоредно с това Комисията извършва оценка на своята рамка за държавна помощ за банките, която се очаква да приключи през първото тримесечие на 2024 г. Резултатът от тази оценка ще послужи за основа на евентуален последващ преглед на рамката за държавна помощ за банките. Като се имат предвид взаимовръзките между уредбата за УКЗД и рамката за държавна помощ за банките, този евентуален преглед би имал за цел да се осигури съгласуваност между двете рамки, като се вземат предвид регулаторните сценарии, които ще бъдат определени в контекста на обновената уредба за УКЗД. В тази връзка и според резултатите от оценката Комисията ще може да прецени дали би могъл да се възприеме по-прогресивен подход с различни критерии за оценка на съвместимостта на държавната помощ под формата на превантивни мерки, мерки за преструктуриране или помощ за ликвидация извън контекста на преструктурирането. По-специално Комисията ще може да прецени дали по-ефективното използване на преструктурирането, включително осигуряването на средства за него с улеснен достъп до финансирани от сектора предпазни мрежи, в съответствие с днешното предложение за УКЗД, би позволило да се постигне още по-голяма съгласуваност на изискванията. 

От съществено значение е да продължат да се полагат усилия за завършване на банковия съюз, в т.ч. и обща схема за застраховане на депозитите, като Комисията остава изцяло ангажирана с тази задача. В съответствие с това Комисията приканва Европейския парламент и държавите членки да постигнат съгласие по предложената реформа на уредбата за УКЗД преди следващите избори за Европейски парламент през 2024 г.

(1)

 Европейска комисия (2023 г.), Дългосрочна конкурентоспособност на ЕС: перспективи след 2030 г .

(2)

Член 32 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 г. за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции ( Регламент за ЕНМ ).

(3)

 Европейски съвет (декември 2020 г.), Изявление от срещата на върха на държавите от еврозоната .

(4)

Еврогрупа (юни 2022 г.), Изявление на Еврогрупата относно бъдещето на банковия съюз .

(5)

В допълнение към актуализирането на единната нормативна уредба по Базелските стандарти (Регламента и Директивата за капиталовите изисквания — РКИ/ДКИ).

(6)

Изграждането на по-стабилна уредба за управлението на банки в затруднение в ЕС беше едно от четирите работни направления, обсъдени като част от евентуалния план за работа във връзка със завършването на банковия съюз, в допълнение към постигането на по-надеждна обща защита за вложителите, по-интегриран единен пазар за банкови услуги и по-голяма диверсификация на притежаваните от банките държавни облигации в ЕС. Еврогрупата също така се ангажира да извърши преглед на постигнатия напредък по укрепването на банковия съюз и да възобнови дискусиите по останалите работни направления след приемането на законодателната реформа за УКЗД.

(7)

 Европейски съвет (24 март 2023 г.), Изявление от срещата на върха на държавите от еврозоната в разширен формат . В изявлението си от срещата на върха на държавите от еврозоната от 24 март 2023 г. Европейският съвет призова за продължаване на усилията с цел приключване на изграждането на банковия съюз в съответствие с изявлението на Еврогрупата от 16 юни 2022 г.

(8)

Европейски парламент (юли 2022 г.), Доклад относно Банковия съюз – годишен доклад за 2021 г. (2021/2184(INI)).

(9)

Комисията има готовност да предостави подкрепа на държавите членки чрез инструмента за техническа подкрепа (COM(2020) 409 final), така че да се повишат допълнително тяхната подготвеност за управление на кризи и предприемането на действия от тяхна страна.

(10)

Предложението черпи от широк набор от източници на информация, описани подробно в придружаващата оценка на въздействието.

(11)

Инструментите за прехвърляне включват продажбата на съответната банка в затруднение или на части от нея на купувач в добро финансово състояние, прехвърлянето към мостова институция или използването на дружеството за управление на активи.

(12)

Калибрирането, включено в оценката на въздействието за УКЗД, показва, че едно по-амбициозно обединяване на ресурсите от СГД на европейско равнище (75 % от целевото равнище) би осигурило значителни полезни взаимодействия и впоследствие би позволило потенциално намаляване на целевото равнище от 0,8 % на 0,6 % от гарантираните депозити за всички участващи СГД.

(13)

COM/2015/0586 final.

(14)

 Европейска комисия (октомври 2017 г.), Съобщение относно завършването на банковия съюз (COM(2017) 592 final) .

(15)

Допълнителни подробности относно хибридния модел могат да бъдат намерени в приложение 10 към оценката на въздействието към пакета за УКЗД.

(16)

Европейски съвет (юни 2021 г.),  Доклад на португалското председателство за напредъка в укрепването на
банковия съюз и Европейски съвет (ноември 2021 г.), Укрепване на банковия съюз – Доклад на словенското председателство за напредъка .  

(17)

Европейски парламент (юли 2022 г.), Годишен доклад за 2021 г. относно Банковия съюз (2021/2184(INI)).