Становище на Европейския икономически и социален комитет относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за хармонизиране на някои аспекти на правото в областта на несъстоятелността

[COM(2022)702 final — 2022/0408 (COD)]

(2023/C 184/06)

Докладчик:	Sandra PARTHIE
Съдокладчик:	Philip VON BROCKDORFF

Искане за консултация	Европейски парламент, 26.1.2023 г. Съвет на Европейския съюз, 30.1.2023 г.
Правно основание	член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	10.3.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	22.3.2023 г.
Приемане на пленарна сесия №	577
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	207/0/3

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) подчертава, че един правилно разработен режим на несъстоятелност следва да помогне на жизнеспособните предприятия да продължат дейността си и да се избегне преждевременната им ликвидация. Целта следва да бъде да се намери баланс между преждевременната несъстоятелност и производствата, които започват твърде късно. Ключови фактори в този контекст са прозрачността на процедурите и лесният достъп до информация за резултатите на предприятията. Освен това един правилно разработен режим на несъстоятелност следва да възпира кредиторите да отпускат високорискови заеми, а управителите и акционерите да прибягват до такива заеми, както и да вземат други неблагоразумни финансови решения (1).

1.2.

ЕИСК счита, че реформите в областта на несъстоятелността, насочени към насърчаване на преструктурирането на дълга и вътрешната реорганизация, спомагат за запазването на работните места, като същевременно намаляват както процента на фалити сред малките и средните предприятия, така и ликвидацията на печеливши предприятия. ЕИСК обаче би приветствал предложения, насочени към нерешения въпрос за несъстоятелността на физически лица.

1.3.

ЕИСК не е сигурен дали предложението, което се представя като важна стъпка за преодоляване на съответните пропуски с цел подобряване на съюза на капиталовите пазари в ЕС, действително може да отговори на това очакване. В предложението не се предоставя хармонизирано определение на основанията за несъстоятелност и на реда на вземанията — два аспекта, които са от ключово значение за постигането на по-голяма ефективност и за ограничаване на съществуващата разпокъсаност на националните правила за несъстоятелност.

1.4.

Поради това ЕИСК настоятелно призовава Комисията, Парламента и Съвета да преразгледат предложението, съдържащо се в член 27, да се задължават контрагентите, например доставчиците на дадено предприятие, което е в процес на встъпване в производство по несъстоятелност, да сключват подлежащи на изпълнение договори, които след това се прехвърлят на приобретателя на стопанската дейност без съгласието на контрагента. Това всъщност ги обвързва изкуствено с договорен партньор, когото никога не са избирали, нито проверявали, и ограничава предприемаческата им свобода. Ограничаването на договорните права за прекратяване на договора в случай на несъстоятелност ще намали готовността на жизненоважни доставчици да предоставят кредити, особено на ММСП, които са изправени пред финансови затруднения.

1.5.

Предвид това, ЕИСК приветства предложението за въвеждане на специална процедура за улесняване и ускоряване на ликвидацията на микропредприятията, като се дава възможност за по-ефективен от гледна точка на разходите процес на несъстоятелност за тези микропредприятия. Тези разпоредби също така подкрепят организираното прекратяване на дейността на микропредприятията без активи, като разглеждат въпроса, че някои държави членки отказват достъп до производство по несъстоятелност, ако прогнозната възстановима стойност е по-ниска от съдебните разходи. ЕИСК подчертава, че това обхваща приблизително 90 % от случаите на несъстоятелност в ЕС, поради което счита тази процедура за изключително важна.

1.6.

Въпреки че подкрепя тази специална процедура, ЕИСК предупреждава, че изискванията към националните съдилища за изпълнението на тези задачи могат да доведат до претоварване на националните съдебни системи, в случай че им бъде поверена отговорността да преценяват дали дадено микропредприятие действително е неплатежоспособно, както и да провеждат необходимите продължителни производства, включително осребряването на активите и разпределението на постъпленията. Поради тази причина ЕИСК препоръчва да се прибегне до други компетентни участници, като например синдици, с цел да се намали тежестта върху съдебната власт (2).

1.7.

И накрая, ЕИСК отбелязва, че неефективни производства по несъстоятелност могат да доведат до по-високи равнища на необслужвани кредити (НОК), което да изложи на риск финансовата стабилност и да окаже въздействие и върху кредитирането, инфлацията и реалния БВП. ЕИСК счита, че ефективните режими на несъстоятелност и на права на кредиторите/длъжниците са един от допълнителните инструменти в арсенала на създателите на политики за ограничаване на нарастването на необслужваните кредити поради увеличаването на вероятността за погасяване на кредитите и по-бързото адаптиране на равнищата на необслужваните кредити.

2.   Основно съдържание на предложението на Комисията

2.1.

Целта на предложението е да се намалят различията в националните законодателства в областта на несъстоятелността и по този начин да се разгледа въпросът за потенциално неефективните рамки за несъстоятелност в държавите членки, в които се наблюдават такива различия, като се увеличи прозрачността на производствата по несъстоятелност като цяло и се намалят пречките пред свободното движение на капитали. Чрез хармонизиране на определени аспекти на законодателството в областта на несъстоятелността предложението по-специално има за цел да намали разходите за информация и обучение на трансграничните инвеститори. ЕИСК изразява надежда, че по-уеднаквено законодателство в областта на несъстоятелността следва да разшири избора на наличното финансиране за дружествата в целия Съюз.

2.2.

Настоящото предложение има за цел преодоляването на някои пропуски в предишното законодателство на ЕС относно правилата за несъстоятелност, т.е. Директива (ЕС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета (3) и Регламент (ЕС) 2015/848 на Европейския парламент и на Съвета (4), по-специално по отношение на възстановяването на активи от ликвидираната маса на несъстоятелността, ефективността на процедурите и предвидимото и справедливо разпределение на възстановената стойност между кредиторите. Това включва въпроси, свързани с отменителните искове, проследяването на активи, задълженията и отговорността на директорите, продажбата на дружество като действащо предприятие чрез „производство по предварително договорена продажба“, основанието за задействане на производство по несъстоятелност, специален режим на несъстоятелност за микро- и малките предприятия, реда на вземанията и комитетите на кредиторите.

2.3.

Беше отбелязано, че в съществуващите национални правила за несъстоятелност в държавите членки има значителни различия по отношение на времето, необходимо за ликвидацията на дадено дружество, и стойността, която в крайна сметка може да бъде възстановена. В някои държави членки това води до продължителни процедури по несъстоятелност и ниска средна възстановима стойност при производства по ликвидация. Според Европейската комисия това представлява пречка за съюза на капиталовите пазари и за трансграничните инвестиции в рамките на ЕС.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства предложението на Комисията за по-голяма прозрачност и наличност на информацията относно правилата и процедурите за трансгранична несъстоятелност. ЕИСК обаче счита, че това предложение представлява само първа стъпка към постигане на сближаване на режимите на несъстоятелност в държавите — членки на ЕС. ЕИСК би приветствал и предложения във връзка с нерешения въпрос за несъстоятелността на физически лица.

3.2.

ЕИСК подчертава, че един правилно разработен режим на несъстоятелност следва да помогне на жизнеспособните предприятия да продължат дейността си и да се избегне преждевременната им ликвидация. Освен това режимът следва да възпира кредиторите да отпускат високорискови заеми, а управителите и акционерите да прибягват до такива заеми, както и да вземат други неблагоразумни финансови решения (5). Положението на предприятие, засегнато от временен икономически спад или погрешно решение, все още може да се промени, ако икономическата ситуация се подобри или предприятието предприеме коригиращи мерки. Когато това се случи, то е от полза за всички заинтересовани страни. Кредиторите могат да възстановят по-голяма част от инвестициите си, повече работници запазват работните си места и мрежата от доставчици и клиенти се запазва.

3.3.

В този контекст ЕИСК посочва проучвания, които показват, че ефективните реформи на правата на кредиторите са свързани с по-ниски разходи за кредитиране, по-голям достъп до кредитиране, по-високи проценти на възстановяване за кредиторите и по-ефективно запазване на работните места (6). Следва да бъдат засилени и правата на участие на комитет на кредиторите с евентуално участие на представител на работниците. Ако при приключването на производството по несъстоятелност кредиторите могат да възстановят по-голямата част от инвестициите си, те могат да продължат да реинвестират в предприятия и да подобрят достъпа на дружествата до кредитиране. По същия начин, ако режимът на несъстоятелност зачита абсолютния приоритет на вземанията, обезпечените кредитори могат да продължат да дават заеми и доверието в системата за несъстоятелността се запазва (7).

3.4.

ЕИСК счита, че реформите в областта на несъстоятелността, насочени към насърчаване на преструктурирането на дълга и вътрешната реорганизация, спомагат за запазването на работните места, като същевременно намаляват както процента на фалити сред малките и средните предприятия, така и ликвидацията на печеливши предприятия.

3.5.

Значителните различия в националното законодателство в областта на несъстоятелността често се посочват като пречки пред трансграничните инвестиции, също както и данъчните разпоредби. ЕИСК счита, че по-голямата степен на сближаване в законодателството в областта на несъстоятелността би спомогнала за постигането на по-добро функциониране на капиталовите пазари, като по този начин се благоприятстват инвестициите в целия ЕС. В предложението обаче не се хармонизират основни аспекти на законодателството в областта на несъстоятелността, например хармонизирано определение на основанията за несъстоятелност и на реда на вземанията — два аспекта от ключово значение за постигането на по-голяма ефективност и за ограничаването на съществуващата разпокъсаност на националните правила за несъстоятелност. Това не са добри предпоставки за постигането на така необходимата, но същевременно амбициозна цел за съюз на капиталовите пазари.

3.6.

Въпреки това ЕИСК подчертава непоколебимата си подкрепа за един по-отворен капиталов пазар в целия ЕС, който осигурява по-широк кръг от възможности за достъп до инвестиции за дружествата, и отчита констатациите на Комисията и на Световната банка (8), че нарастването на процента на възстановяване на активите в контекста на по-голяма ефективност на режима на несъстоятелност и правата на кредиторите (НПК) разширява достъпа до кредити за европейските дружества.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК признава, че производствата по несъстоятелност се различават значително в отделните държави членки, като националните разпоредби благоприятстват или подход с акцент върху принципа „длъжникът е във владение на имуществото“ или върху „правата на кредиторите“, или такъв, при който се отдава приоритет на заетостта и на законодателството в областта на заетостта. Това води до различни преференции по отношение на ликвидацията на дружества, реда на вземанията на кредиторите и ролите на директорите на дружества, синдиците и съдилищата. Също така при разработването на политики трябва да се вземат под внимание различията между акционерите и длъжниците; докато първите реагират преди всичко на инструментите за предотвратяване и рационализиране, длъжниците реагират в по-голяма степен на наличието на инструменти за преструктуриране. ЕИСК счита, че предложенията на Комисията са първа стъпка към сближаване в целия ЕС, но все още не успяват да постигнат ефективна хармонизация и не отчитат нерешения въпрос за несъстоятелността на физическите лица.

4.2.

ЕИСК подкрепя становището на Комисията, че националните законодателства в областта на несъстоятелността са основно съображение за чуждестранните инвеститори. ЕИСК обаче посочва, че процентът на случаите на несъстоятелност с трансгранично предоставяне на кредити не надвишава 20 % от всички случаи и че данните за държавите от Г-20 показват, че наличието на ефективна правна система относно правата само увеличава нивото на преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) от 2 на 3 % от БВП. Освен това значителна част от ПЧИ произтичат от корпоративни сливания и придобивания на съществуващи корпорации, а не от инвестиции в нови предприятия.

4.3.

Поради това ЕИСК предупреждава, че не бива да има твърде големи очаквания във връзка с въздействието на сближаването на законодателството в областта на несъстоятелността върху инвестициите. С оглед на това ЕИСК признава, че осигуряването на ефективна правна рамка за правата на кредиторите и по-голяма прозрачност за всички потенциални инвеститори по отношение на законодателството в областта на несъстоятелността, както и предоставянето на еднаква информация относно правното положение могат да окажат положително въздействие върху чуждестранните инвестиции. Сигурността по отношение на правилата относно правата на кредиторите и длъжниците и по-голямата хармонизация на процедурите за премахване на обезпеченията в държавите членки също биха намалили рисковете и биха осигурили допълнителен стимул за трансгранични инвестиции и вътрешна търговия.

4.4.

Освен това ЕИСК счита за много важни предоставянето на информация и прозрачност на инвеститорите по въпроси, свързани с отменителните искове, проследяването на активи, задълженията и отговорността на директорите, продажбата на дружество като действащо предприятие чрез „производство по предварително договорена продажба“, основанието за задействане на производство по несъстоятелност, специален режим на несъстоятелност за микро- и малките предприятия, реда на вземанията и комитетите на кредиторите.

4.5.

ЕИСК приветства също така факта, че с предложението се въвежда специална процедура за улесняване и ускоряване на ликвидацията на микропредприятията, като се дава възможност за по-ефективен от гледна точка на разходите процес на несъстоятелност за тези микропредприятия. Тези разпоредби също така подкрепят организираното прекратяване на дейността на микропредприятията без активи, като разглеждат въпроса, че някои държави членки отказват достъп до производство по несъстоятелност, ако прогнозната възстановима стойност е по-ниска от съдебните разходи. ЕИСК подчертава, че това обхваща приблизително 90 % от случаите на несъстоятелност в ЕС и поради това счита тази процедура за изключително важна.

4.6.

Въпреки че подкрепя тази специална процедура, ЕИСК обаче предупреждава, че изискванията към националните съдилища за изпълнението на тези задачи, в съответствие с член 12ее от директивата, могат да доведат до претоварване на националните съдебни системи, в случай че им бъде поверена отговорността да преценяват дали дадено микропредприятие действително е неплатежоспособно, както и да провеждат необходимите продължителни производства. Според Комитета това отчасти би попречило на целта на предложения законодателен акт. В предходни становища (9) ЕИСК е заявявал, че системното прибягване до съдилища не изглежда като най-доброто решение, и препоръчва създаването на нови органи, които да поемат отговорността за тази задача. Ефективното участие на независими синдици се оказа полезно, особено за слабо организираните микропредприемачи в опростени производства по ликвидация. ЕИСК счита, че следва активно да се обмисли ангажирането на синдици (10).

4.7.

Освен това ЕИСК препоръчва синдиците, в случай на законен интерес, да имат пряк и бърз достъп до националните регистри на активите, независимо от държавата членка, в която са назначени. ЕИСК отбелязва също така, че такива регистри все още не са създадени във всички държави членки, и отправя настоятелен призив към съответните органи бързо да коригират тази ситуация.

4.8.

В интерес на ефективността ЕИСК приветства предложението за „производство по предварително договорена продажба“, при което продажбата на предприятието на длъжника (или част от него) се подготвя и договаря преди официалното откриване на производството по несъстоятелност. Това прави възможно извършването на продажбата и получаването на постъпленията малко след откриването на официалното производство по несъстоятелност, предназначено за ликвидацията на дадено дружество. ЕИСК обаче отправя предупреждение във връзка с предложението, съдържащо се в член 27, да се задължат контрагентите, например доставчиците на предприятие, което е в процес на встъпване в производство по несъстоятелност, да сключват подлежащи на изпълнение договори, които след това се прехвърлят на приобретателя на стопанската дейност без съгласието на контрагента. Това всъщност ги обвързва изкуствено с договорен партньор, когото никога не са избирали, нито проверявали, и ограничава предприемаческата им свобода. Това важи в още по-голяма степен за служители, чиято свобода при избор на професия не бива да бъде накърнена от принудителна смяна на работодателя. Ето защо ЕИСК призовава Комисията, Парламента и Съвета да преразгледат това предложение. Освен това следва да се засили и евентуалното участие и мониторинг на комитет на кредиторите в производството по предварително договорена продажба.

4.9.

ЕИСК отбелязва също така, че в директивата всъщност не се разглежда въпросът за сближаване по отношение на реда на вземанията, нито се дава определение на основанията за несъстоятелност. Тъй като това са ключови изисквания за хармонизирането на производствата по несъстоятелност, ЕИСК изразява дълбоко съжаление, че Комисията не е предложила конкретни мерки във връзка с тях.

4.10.

Аналогично, основанията за задействане на производство по несъстоятелност не са разгледани в достатъчна степен в предложението, въпреки че в съобщението относно директивата се твърди обратното. В предложението се посочва, че двете обичайни основания за задействане на откриването на стандартно производство по несъстоятелност в държавите членки са проверката на спирането на плащанията и проверката на счетоводния баланс.

4.11.

С оглед на опростяването на производствата по несъстоятелност, което ЕИСК по принцип подкрепя, в директивата се предлага критерият за образуване на опростено производство по ликвидация да бъде неспособността за плащане на задълженията при настъпване на техния падеж. Вместо да предоставя насоки за това как да се определят конкретните условия, при които този критерий е изпълнен, предложението отправя изискване те да бъдат определени от държавите членки, с което се губи възможността за постигане на съгласуваност в целия ЕС.

4.12.

ЕИСК отбелязва също така, че банките обикновено са основните финансови посредници и са от основно значение за наличието на стабилна финансова система. Необслужваните кредити (НОК) подкопават рентабилността и могат да застрашат платежоспособността на банките. Режимите на несъстоятелност и на права на кредиторите/длъжниците са един от допълнителните инструменти в арсенала на създателите на политики, за да се ограничи нарастването на необслужваните кредити и да се спомогне за преструктурирането им, когато те достигнат проблематични нива. Анализът на равнището на отделните предприятия показва, че реформите на режимите на несъстоятелност, които намаляват пречките пред корпоративното преструктуриране и личните разходи, свързани с предприемаческия неуспех, може да намалят дела на капитала, „потънал“ в така наречените предприятия зомбита. Тези ползи се реализират частично чрез преструктурирането на слаби предприятия, което от своя страна стимулира пренасочването на капитал към по-производителните предприятия.

4.13.

И накрая, ЕИСК препоръчва на Комисията да публикува редовно статистически данни за случаите на несъстоятелност съгласно съответния регламент относно несъстоятелността, така че ефективността на създадената система да може да бъде периодично оценявана.

---

(1)  Световна банка, Resolving Insolvency („Справяне с несъстоятелността“), дата на преглеждане: 3 януари 2023 г.

(2)  Световна банка, Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes („Принципи за ефективни режими на несъстоятелност и на права на кредиторите/длъжниците“), преразгледано издание, 2021 г., принципи c6.1 и c19.6.

(3)  Директива (ЕС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. за рамките за превантивно преструктуриране, за опрощаването на задължения и забраната за осъществяване на дейност, за мерките за повишаване на ефективността на производствата по преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения и за изменение на Директива (ЕС) 2017/1132 (Директива за преструктурирането и несъстоятелността) (OB L 172, 26.6.2019 г., стр. 18).

(4)  Регламент (ЕС) 2015/848 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 г. относно производството по несъстоятелност (OB L 141, 5.6.2015 г., стр. 19).

(5)  Световна банка, Resolving Insolvency („Справяне с несъстоятелността“), дата на преглеждане: 3 януари 2023 г.

(6)  Световна банка, Resolving Insolvency („Справяне с несъстоятелността“), дата на преглеждане: 3 януари 2023 г.

(7)  Световна банка, Resolving Insolvency („Справяне с несъстоятелността“), дата на преглеждане: 3 януари 2023 г.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans — EFI Note-Finance („Как режимите на несъстоятелност и на кредиторите/длъжниците могат да помогнат за справяне с необслужваните кредити“ — Документ в областта на финансите на EFI („Справедлив растеж, финанси и институции“). Вашингтон, окръг Колумбия, Световна банка).

(9)  Включително становището на ЕИСК относно „Несъстоятелност на предприятията“ (ОВ C 209, 30.6.2017 г., стр. 21).

(10)  Световна банка, Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes („Принципи за ефективни режими на несъстоятелност и на права на кредиторите/длъжниците“), преразгледано издание, 2021 г., принципи c6.1 и c19.6.