ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Европейска рамка за оперативна съвместимост — стратегия за прилагане

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1Въведение

Един от десетте приоритета на Комисията, изтъкнат от нейния председател, г-н Юнкер 1 , е премахването на пречките пред цифровия единен пазар в Европа. Общественият сектор, който представлява над една четвърт от общата заетост и допринася за около една пета от БВП на ЕС чрез обществени поръчки, играе ключова роля в цифровия единен пазар като регулатор, доставчик на услуги и работодател.

Държавите членки цифровизират публичните си администрации с цел спестяване на време, намаляване на разходите, повишаване на прозрачността и подобряване както на качеството на данните, така и на предоставянето на обществени услуги. Въпреки това цифровите обществени услуги в Европейския съюз все още не са факт, както показва индексът за навлизане на цифровите технологии в икономиката и обществото за електронното управление през 2016 г. 2 По отношение на трансграничните услуги в съюза ситуацията е още по-сложна, тъй като достъпът до трансгранични услуги все още е затруднен 3 .

Все още има голям потенциал за по-нататъшно подобряване на обществените услуги чрез цялостно интегриране и автоматизиране, по-добро използване на надеждни източници на информация и открито публикуване на обществени данни, като същевременно се гарантира, че записите на гражданите и предприятията се третират в съответствие с правилата за защита на данните с цел увеличаване на доверието и надеждността. Националните обществени услуги следва да бъдат свързани и да достигат отвъд националните граници с цел осъществяване на връзка с подобни услуги на равнище ЕС, като по този начин се допринася за цифровия единен пазар. За целта е необходим координиран подход на всички равнища при изготвянето на законодателство, при организирането от публичните администрации на работните им процеси, при управлението на информацията и при разработването на информационни системи за въвеждане на обществени услуги. В противен случай съществуващата цифрова разпокъсаност ще се задълбочи, което би застрашило предлагането на свързани обществени услуги в целия ЕС.

Оперативната съвместимост е ключов фактор за осъществяване на цифровото преобразуване. Тя дава възможност на административните структури да обменят важна информация по електронен път както помежду си, така и с гражданите и предприятията, по разбираеми за всички страни начини. Тя обхваща всички слоеве, които оказват въздействие върху предоставянето на цифрови обществени услуги в ЕС, в това число:

правни въпроси — например като се гарантира, че законодателството не създава неоснователни пречки за повторното използване на данни в различни области на политиката;

организационни аспекти — например чрез задължителни официални споразумения относно условията, приложими за взаимодействията между организациите;

въпроси във връзка с данните/семантиката — например като се гарантира употребата на общи описания на обменяните данни;

технически предизвикателства — например чрез създаване на необходимата среда от информационни системи, която позволява непрекъснат поток от битове и байтове.

Комисията установи необходимостта от оперативна съвместимост между публичните администрации още през 1999 г. 4 и оттогава подкрепя програми за разработване, популяризиране и използване на решения за оперативна съвместимост в ЕС. През 2010 г. тя прие съобщение, 5 озаглавено „За оперативна съвместимост на европейските обществени услуги“, което съдържа като приложение Европейската стратегия за оперативна съвместимост 6 (ЕСОС) и Европейската рамка за оперативна съвместимост 7 (ЕРОС). Оттогава насам Европейската рамка за оперативна съвместимост служи като еталон в целия Европейски съюз и извън него и е в основата на повечето национални рамки за оперативна съвместимост (НРОС) и съответни стратегии. Въз основа на този успех е време да се актуализира и разшири обхватът на сегашната Европейска рамка за оперативна съвместимост, за да се въведат новите или преработените изисквания за оперативна съвместимост, произтичащи от политиките и програмите на Съюза, както и от публичните администрации, като същевременно се вземат предвид технологичното развитие и тенденциите.

В тази връзка следва да се припомни, че в съобщението относно стратегията за цифров единен пазар за Европа 8 от 6 май 2015 г. оперативната съвместимост се отчита като предпоставка за „по-ефективни трансгранични връзки и по-ефективни връзки между общностите и между публичните услуги и органите” и се призовава за преразглеждане и разширяване на съществуващата Европейска рамка за оперативна съвместимост.

2Актуално състояние по отношение на оперативната съвместимост и бъдещи действия

Програмата за решения за оперативна съвместимост за европейските публични администрации (ISA) (2010—2015 г.), 9 заменена с програмата ISA² (2016—2020 г.), 10 са основните инструменти, чрез които се прилагат сегашната Европейска стратегия за оперативна съвместимост и Европейска рамка за оперативна съвместимост. Това включва набор от действия, чиято цел е да подобрят цифровото сътрудничество между публичните администрации в Европа.

Обсерваторията за национални рамки за оперативна съвместимост (NIFO), създадена от Комисията в рамките на изпълнението на програмата ISA с цел измерване на напредъка и наблюдение на актуалното състояние на оперативната съвместимост в Съюза, показва, че през 2014 г. степента на привеждане на националните рамки за оперативна съвместимост в съответствие с Европейската рамка за оперативна съвместимост е достигнала средно 72 % 11 . Въпреки това през 2015 г. степента на прилагане на националните рамки за оперативна съвместимост в конкретни национални проекти е 45 %, което показва, че все още има затруднения при практическото прилагане на сегашните препоръки.

Публичните администрации се нуждаят от по-конкретни насоки относно начините, по които могат да подобрят управлението на своите дейности за оперативна съвместимост, да изградят взаимоотношения между отделните организации, да рационализират процесите, осигуряващи цялостни цифрови услуги, и да гарантират, че съществуващото и новото законодателство не застрашават усилията за постигане на оперативна съвместимост. Тези насоки се представят в актуализиран пакет от препоръки за оперативна съвместимост, включени в Европейската рамка за оперативна съвместимост, както е посочено в приложение 2 към настоящото съобщение.

Тези препоръки следва да помагат на публичните администрации:

да подобряват управлението на своите дейности за оперативна съвместимост на национално равнище;

да използват общи оперативни модели за разработване на по-добри цифрови обществени услуги и за включване на потребностите на гражданите и предприятията от други държави — членки на ЕС;

да управляват притежаваните от тях данни в общи семантични и синтактични формати с цел по-лесно публикуване в портали, обединяване, споделяне и повторно използване на тези данни.

Актуализираните препоръки за оперативна съвместимост се развиват съобразно политиките на ЕС — например съгласно изменената директива относно повторната употреба на информацията в обществения сектор 12 , директивата INSPIRE 13 и регламента за електронната идентификация и удостоверителните услуги (eIDAS) 14 .

Взети са предвид също и нови европейски инициативи, като например Европейската инициатива за компютърни услуги в облак 15 , Планът за действие на ЕС за електронно управление през периода 2016—2020 г. 16 и предвидената инициатива за единен цифров портал 17 , така че актуализираните препоръки за оперативна съвместимост да допринесат за тяхното осъществяване.

Нуждата от преразглеждане на Европейската рамка за оперативна съвместимост бе потвърдена по време на консултациите 18 с всички заинтересовани страни, а именно публичните администрации, гражданите и предприятията на държавите членки, както и други заинтересовани страни, като например институциите и органите на Съюза.

3Необходимостта от нова европейска рамка за оперативна съвместимост

За да се справи с установените предизвикателства за оперативна съвместимост, в настоящото съобщение Комисията представя новата европейска рамка за оперативна съвместимост, както и стратегията за нейното прилагане.

В новата европейска рамка за оперативна съвместимост се обръща по-голямо внимание на начините за практическо прилагане на принципите и моделите за оперативна съвместимост и се отчитат възникващите потребности, свързани с политиката и технологиите. Броят на препоръките е увеличен от 25 на 47. Те са конкретизирани с цел по-лесно прилагане. Поставен е по-силен акцент върху отвореността и управлението на информацията, преносимостта на данните, управлението на оперативната съвместимост и предоставянето на интегрирани услуги 19 .

За прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост е ръководно следното виждане: „Публичните администрации следва да предоставят основни оперативно съвместими насочени към отделния ползвател цифрови обществени услуги на предприятията и гражданите на национално и европейско равнище в подкрепа на свободното движение на стоки, хора, услуги и данни в целия Европейски съюз“. Това виждане е широко подкрепено 20 от консултираните представители на държавите членки в комитетите за ISA и ISA², от публичните администрации и от други заинтересовани страни.

Съобщението е придружено от план за действие за оперативна съвместимост (изложен в приложение 1), който е разделен в пет стратегически приоритетни области. В основата му са приоритетите за оперативна съвместимост, които следва да спомогнат за прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост през периода 2016—2020 г.

Планът за действие за оперативна съвместимост следва да направлява прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост. Освен това от държавите членки се очаква да допълват действията на равнището на ЕС (определени в плана за действие за оперативна съвместимост) с национални действия, като по този начин се гарантира съгласуваност, която е от съществено значение за успешното прилагане на оперативната съвместимост в обществения сектор в Съюза. В плана за действие за оперативна съвместимост се разглеждат въпроси, свързани с определянето на надеждни механизми за управление на оперативната съвместимост на национално равнище и в трансграничен план, със сътрудничеството между организациите, с ангажираността на заинтересованите страни, както и с повишаването на информираността относно ползите от оперативната съвместимост. Той включва също разработването, подобряването и популяризирането на основни фактори за оперативна съвместимост и подкрепящите ги инструменти, като същевременно се вземат предвид нуждите и приоритетите на крайните ползватели.

4Приоритетни области

4.1Осигуряване на управление, координация и споделяне на инициативи за оперативна съвместимост

Постигането на оперативна съвместимост на публичните администрации изисква органи за управление и координация, както и процеси за планиране, въвеждане и използване на решения за оперативна съвместимост както на национално равнище, така и в целия Съюз.

В тази връзка Комисията и държавите членки играят две ключови роли:

I.да управляват, координират и споделят всички инициативи за оперативна съвместимост 21 на национално и съюзно равнище с оглед да се гарантира, че публичните администрации спазват принципите и препоръките на Европейската рамка за оперативна съвместимост 22 ;

II.да спомагат за по-доброто сътрудничество на всички равнища между публичните администрации в Съюза и да премахнат оставащата организационна и цифрова изолираност.

Комисията и държавите членки следва да прилагат Европейската рамка за оперативна съвместимост. Комисията ще следи прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост чрез програмата ISA² 23 .

Програмата ISA² ще играе ключова роля в разработването, създаването, развитието, експлоатацията, повторното използване, подобряването и популяризирането на решения за оперативна съвместимост, които улесняват сътрудничеството между публичните администрации. С подкрепата на програма ISA² Комисията ще осигури подходящо управление на оперативната съвместимост, ще класифицира и популяризира решенията за оперативна съвместимост и ще координира различните инициативи на ЕС за оперативна съвместимост 24 .

4.2Разработване на решения за организационна оперативна съвместимост

Предприятията и гражданите следва да са в състояние да се възползват от оперативно съвместими обществени услуги, които се основават на по-добре интегрирани работни процеси и обмен на информация между публичните администрации в Съюза.

В тази връзка организационна оперативна съвместимост означава интегриране или съгласуване на работните процеси между отделните организации и формализиране на отношенията между доставчиците и потребителите на европейски обществени услуги.

4.3Ангажиране на заинтересованите страни и повишаване на информираността относно оперативната съвместимост

Всяка инициатива за оперативна съвместимост следва да бъде въз основа на конкретна икономическа обосновка, чрез която се доказва, че оперативната съвместимост е целесъобразна инвестиция и че нуждите на ползвателите са по-добре задоволени при наличие на връзка между информационните системи.

В тази връзка публичните администрации следва:

I.да измерват и съобщават основните ползи, които могат да бъдат постигнати чрез прилагане на принципите и препоръките на Европейската рамка за оперативна съвместимост;

II.да спомагат за прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост и на предлаганите от нея решения.

В качеството си на крайни ползватели, предприятията и гражданите също трябва да бъдат включени в проектирането, анализа, оценката и развитието на европейските обществени услуги. Поради това планът за действие за оперативна съвместимост съдържа конкретно действие във връзка с ангажираността на ползвателите, а именно събирането на информация относно вижданията и нуждите на предприятията и гражданите (включително тези с увреждания) по приобщаващ и съвместен начин. Комисията и държавите членки следва да направляват във възможно най-голяма степен проектирането и разработването на обществени услуги въз основа на нуждите на ползвателите.

4.4Разработване, поддържане и популяризиране на основни фактори за оперативна съвместимост

Днес публичните администрации управляват по различни методи големи обеми от данни в различни формати, като поддържат по няколко копия от тях в различни хранилища и често ги публикуват в портали в цяла Европа, без да ги хармонизират по отношение на съдържанието и представянето. Този факт обяснява защо те използват повторно съществуващата информация за граждани и предприятия само в 48 % от случаите 25 . Това често усложнява и забавя предоставянето на обществени услуги на граждани и предприятия, както и може да постави под въпрос доверието по отношение на защитата на данните.

С цел подобряване на качеството на европейските обществени услуги, предоставяни на крайните ползватели по цифров път, Комисията и държавите членки следва да определят, разработват, подобряват, привеждат в действие, поддържат и популяризират набор от основни фактори за оперативна съвместимост 26 , като същевременно гарантират сигурността на обменяните данни.

4.5Разработване, поддържане и популяризиране на инструменти в подкрепа на оперативната съвместимост

При проектирането, въвеждането и използването на решения за оперативна съвместимост държавите членки имат нужда от подкрепата на практически инструменти, т.е. инструменти, рамки, насоки и спецификации, необходими за постигане на оперативна съвместимост на национално и трансгранично равнище. Комисията и държавите членки следва да насърчават повторното използване на съществуващите инструменти и да продължават да разработват нови такива, по-конкретно:

Европейската референтна архитектура за оперативна съвместимост и Атласа на оперативната съвместимост в Европа 27 ;

начини за оценяване на въздействието, което правото на Съюза оказва върху ИКТ, 28 и установяване на пропуски в законодателството, които възпрепятстват оперативната съвместимост 29 ;

„рамката за споделяне и повторна употреба на решения въз основа на информационни технологии (ИТ решения)“, разработена в контекста на програмата ISA² с цел насърчаване и подобряване на споделянето, съвместното разработване и повторното използване на ИТ решения (включително с отворен код) от страна на публичните администрации.

5Финансови инструменти

Като цяло Комисията ще подкрепя, насърчава и следи за изпълнението на плана за действие за оперативна съвместимост и прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост най-вече чрез програмата ISA².

Планираните действия могат също изцяло или частично да се финансират от други инструменти, като например:

програмата „Хоризонт 2020“ 30 може да подкрепя действия, свързани с иновации в обществения сектор 31 ;

механизмът за свързване на Европа 32 може да подкрепи внедряването и използването на основни трансгранични цифрови услуги с достатъчна степен на зрялост, като електронна идентификация, обществени поръчки и оперативно съвместимо здравеопазване;

европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) 33 могат да подкрепят действия, свързани с цифровия растеж чрез разработване на продукти и услуги в областта на ИКТ, 34 както и действия, свързани с укрепването на институционалния капацитет и ефективността на публичните администрации 35 ;

програмата за подкрепа на структурните реформи 36 може да подкрепя публичните администрации при прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост на национално равнище.

Изпълнението на плана за действие за оперативна съвместимост или прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост може да бъде подкрепено и от други финансови инструменти чрез целенасочени действия в конкретни области на политиката.

6Наблюдение и докладване

Прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост и по-специално изпълнението на плана за действие за оперативна съвместимост е възможно само чрез съвместна ангажираност от страна на Комисията и държавите членки. Подпомагана чрез програмата ISA², Комисията следва да управлява и координира изпълнението и наблюдението.

Комисията ще създаде интегрирана рамка за наблюдение, оценка и докладване на напредъка по прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост и изпълнението на плана за действие за оперативна съвместимост. Тези дейности ще бъдат извършени в рамките на компетентността на обсерваторията за оперативна съвместимост по програмата ISA² с помощта на ключови показатели за ефективност и измерими цели.

Комисията ще направи оценка на прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост до края на 2019 г. Въз основа на резултатите от оценката и в съответствие с принципите за по-добро регулиране Комисията може да прецени дали конкретните препоръки на Европейската рамка за оперативна съвместимост следва да бъдат част от задължителен инструмент.

7Заключение

Налице е широко съгласие между заинтересованите страни относно необходимостта от актуализиране на съществуващата европейска рамка за оперативна съвместимост. Ако не бъдат предприети мерки, държавите членки могат да изберат индивидуални и различаващи се подходи за оперативна съвместимост в усилията си да се справят бързо с текущите предизвикателства. Това ще доведе до несъвместими решения, които могат да увеличат цифровата разпокъсаност в рамките на ЕС и да възпрепятстват създаването на цифров единен пазар.

Новата европейска рамка за оперативна съвместимост е оформена в тясно сътрудничество с държавите членки и след широко допитване до всички други заинтересовани страни. За нейното успешно прилагане ще бъде необходимо активното участие на всички заинтересовани страни и по-специално на публичните администрации. Предвидените дейности ще осигурят постигането на крайната цел на новата европейска рамка за оперативна съвместимост, а именно оперативно съвместими, насочени към отделния ползвател обществени услуги в ЕС.

(1)

Нов старт за Европа: моята програма за работни места, растеж, справедливост и демократична промяна — Политически насоки за следващата Европейска комисия, Встъпително изявление на пленарното заседание на Европейския парламент, Страсбург, 15 юли 2014 г.

(2)

Индексът за електронното управление е възлиза средно на 55,4 %, като е налице значителна разлика между държавите членки с най-висок и най-нисък индекс.

(3)

Както е посочено в доклада за индекса на единния пазар за 2014 г. по отношение на единните звена за контакт.

(4)

През 1999 г. Комисията започна инициатива, посветена на оперативната съвместимост: Решение № 1719/1999/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 1999 г. относно набор от насоки, включително за идентифицирането на проекти от общ интерес, за трансевропейските мрежи за електронен обмен на данни между администрациите (IDA).

(5)

 Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „За оперативна съвместимост на европейските обществени услуги“, Брюксел, 16.12.2010 г., (COM(2010) 744 final).

(6)

 COM(2010) 744 final, приложение 1.

(7)

 COM(2010) 744 final, приложение 2.

(8)

  Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Стратегия за цифров единен пазар за Европа“, Брюксел, 6.5.2015 г., (COM(2015) 192 final).

(9)

Решение № 922/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от септември 2009 г. относно решения за оперативна съвместимост за европейските публични администрации (ISA).

(10)

Решение (ЕС) 2015/2240 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. за създаване на програма за решения за оперативна съвместимост и общи рамки за европейските публични администрации, предприятията и гражданите (програма ISA²) като средство за модернизиране на публичния сектор.

(11)

State of Play of Interoperability in Europe – Report 2014 (Съвременно състояние по отношение на оперативната съвместимост в Европа – доклад 2014 г.).

(12)

2003/98/ЕО, изменена с Директива 2013/37/ЕС.

(13)

Директива 2007/2/EО от март 2007 г. за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE).

(14)

Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 г. относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО.

(15)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Европейска инициатива за компютърни услуги — Изграждане на конкурентоспособна икономика в Европа, основана на данни и знания“ (COM(2016)0178 final).

(16)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „План за действие на ЕС за електронно управление през периода 2016—2020 г. Ускоряване на цифровото преобразуване на управлението“ (COM(2016)0179 final).

(17)

Инициатива за цифров единен пазар в рамките на набор от действия за електронно управление.

(18)

SWD(2017)113 във връзка с обобщения доклад относно процеса на консултиране показва, че държавите членки и институциите на ЕС са посочили необходимостта от нова европейска рамка за оперативна съвместимост, за да: i) се вземат предвид новите технологични тенденции (73 %); ii) се предоставят практически и по-целесъобразни насоки за прилагане на изискванията за оперативна съвместимост (73 %); и iii) се осигури съгласуваност с развитието на стратегиите на ЕС, по-специално стратегията за цифров единен пазар (65 %).

(19)

SWD(2017)112 относно преразглеждането на Европейската рамка за оперативна съвместимост — анализ, в който се съдържа подробна информация относно увеличения брой препоръки и добавената стойност на актуализациите.

(20)

SWD(2017)113 във връзка с обобщения доклад относно процеса на консултиране показва, че 87 % от респондентите одобряват това виждане.

(21)

Инициативите за оперативна съвместимост следва да се разбират като действия и решения (т.е. рамки, услуги и инструменти), които допринасят за подобряване на взаимодействието между европейските публични администрации на всички равнища, включително споделянето на информация и знания между организациите. Тези инициативи следва да обхващат всички равнища на оперативна съвместимост — правно, организационно, семантично и техническо.

(22)

Принципът на пропорционалност ограничава действията на ЕС до това, което е необходимо за постигане на съгласуваните политически цели. Това означава, че ЕС ще избере решения, които предоставят на държавите членки възможно най-голяма свобода.

(23)

Решение (ЕС) 2015/2240 относно ISA², член 1, параграф 2.

(24)

Решение (ЕС) 2015/2240 относно ISA², членове1 и 3.

(25)

Както е посочено в раздел 4.3.2 „Електронно управление“ на стратегията за цифров единен пазар (COM(2015) 192 final).

(26)

Както е определено в член 2, параграф 14 от Решението относно ISA2, „основни фактори за оперативна съвместимост“ означава решения за оперативна съвместимост (например услуги и инструменти, стандарти и спецификации), необходими за ефикасното и ефективно предоставяне на обществени услуги в различните администрации.

(27)

Решение (ЕС) 2015/2240 относно ISA², член 3, буква е).

(28)

Решение (ЕС) 2015/2240 относно ISA², член 3, буква в).

(29)

Решение (ЕС) 2015/2240 относно ISA², член 3, буква г).

(30)

Регламент (ЕС) № 1291/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за създаване на „Хоризонт 2020“ — рамковата програма за научни изследвания и иновации (2014—2020 г.) и за отмяна на Решение № 1982/2006/ЕО, [Официален вестник на Европейския съюз L 347/104], Брюксел, 20.12.2013 г.

(31)

Обществено предизвикателство № 6 „Европа в един променящ се свят — приобщаващи, новаторски и мислещи общества“ от „Хоризонт 2020“.

(32)

Регламент (ЕС) № 283/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2014 г. относно насоки за трансевропейските мрежи в областта на телекомуникационната инфраструктура и за отмяна на Решение № 1336/97/ЕО.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/legislation/guidance/ .

(34)

Тематична цел № 2 на ЕСИФ.

(35)

Тематична цел № 11 на ЕСИФ.

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm .

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ПРИЛОЖЕНИЕ

към
СЪОБЩЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Европейска рамка за оперативна съвместимост — стратегия за прилагане

План за действие за оперативна съвместимост

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

План за действие за оперативна съвместимост

Планът за действие за оперативна съвместимост е насочен към причините 1 за съществуващите проблеми по оперативната съвместимост и е ориентировъчен. Той може да бъде актуализиран, ако бъдат набелязани още действия и включени в него или други действия бъдат извадени от него. Европейската комисия може да предлага промени по всяко време, като те следва да бъдат добре обосновани, т.е. с констатации, произтичащи от наблюдението на действията за оперативна съвместимост. Комисията отговаря за вземането на решение за всяка актуализация на списъка след консултация с комитета по ISA² или, ако е целесъобразно, с ръководните органи на инициативи, подкрепящи плана за действие за оперативна съвместимост.

(1)

Причините за проблемите по оперативната съвместимост са посочени в основния текст на съобщението. Макар че не съществува пълно съответствие между основните причини и приоритетните области, за всяка причина са набелязани мерки за преодоляване чрез едно от предложените действия или комбинация от няколко от тях.

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ПРИЛОЖЕНИЕ

към
СЪОБЩЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Европейска рамка за оперативна съвместимост — стратегия за прилагане

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Съдържание

1    Въведение    

1.1    Определения    

1.2    Цел и правна рамка на Европейската рамка за оперативна съвместимост    

1.3    Обхват, аудитория и използване на ЕРОС    

2    Основни принципи на европейските обществени услуги    

2.1    Въведение    

2.2    Основен принцип № 1: субсидиарност и пропорционалност    

2.3    Основен принцип № 2: отвореност    

2.4    Основен принцип № 3: прозрачност    

2.5    Основен принцип № 4: пригодност за повторно използване    

2.6    Основен принцип № 5: технологична неутралност и преносимост на данните    

2.7    Основен принцип № 6: централна роля на ползвателите    

2.8    Основен принцип № 7: приобщаване и достъпност    

2.9    Основен принцип № 8: сигурност и неприкосновеност на личния живот    

2.10    Основен принцип № 9: многоезичие    

2.11    Основен принцип № 10: административно опростяване    

2.12    Основен принцип № 11: съхраняване на информацията    

2.13    Основен принцип № 12: оценка на ефективността и ефикасността    

3    СЛОЕВЕ НА ОПЕРАТИВНА СЪВМЕСТИМОСТ    

3.1    Управление на оперативната съвместимост    

3.2    Управление на интегрирани обществени услуги    

3.3    Правна оперативна съвместимост    

3.4    Организационна оперативна съвместимост    

3.5    Семантична оперативна съвместимост    

3.6    Техническа оперативна съвместимост    

4    Концептуален модел за предоставяне на интегрирани обществени услуги    

4.1    Въведение    

4.2    Общ преглед на модела    

4.3    Основни компоненти    

5    Заключение    

6    Приложение    

6.1    Съкращения    

Списък на фигурите

Фигура 1. Връзка между ЕРОС, НРОС и РОСКО    

Фигура 2. Принципи за оперативна съвместимост    

Фигура 3. Модел на оперативна съвместимост    

Фигура 4. Концептуален модел за интегрирани обществени услуги    

Фигура 5. Връзки в концептуалния модел на ЕРОС    

1Въведение

Както е предвидено в Договорите за Европейския съюз (ЕС), вътрешният пазар на ЕС гарантира четири „свободи“ — свободното движение на стоки, капитали, услуги и хора между всички 28 държави членки. Тези свободи се осигуряват чрез общи политики с подкрепа от взаимосвързани и оперативно съвместими мрежи и системи. Хората са свободни да работят и да се установяват, а предприятията — да търгуват и да осъществяват стопанска дейност във всички държави — членки на ЕС. При това неизбежно им се налага да взаимодействат по електронен път с публичните администрации на държавите членки.

С цел да направят това взаимодействие ефикасно, ефективно, своевременно и висококачествено, както и да помогнат за намаляване на бюрокрацията, разходите и вложените усилия, държавите членки модернизират своите публични администрации чрез въвеждане на цифрови обществени услуги. В този процес те рискуват обаче да създадат изолирани цифрови среди и следователно електронни бариери, които могат да попречат на публичните администрации да се свързват една с друга, както и на гражданите и предприятията да намират и използват наличните цифрови обществени услуги в държави, различни от своята. Поради това усилията за цифровизиране на обществения сектор трябва да бъдат напълно съгласувани на европейско и национално равнище, за да се избегне цифровата разпокъсаност на услугите и данните и да се осигури безпроблемното функциониране на цифровия единен пазар на ЕС.

Същевременно предизвикателствата пред Съюза налагат общи действия на равнище политика от страна на държавите членки и Комисията чрез законодателството на ЕС, което налага трансгранично и междусекторно взаимодействие. Това включва също създаване и експлоатация на оперативно съвместими системи. Както е посочено в стратегията за цифров единен пазар 1 , целта на тези системи е да се гарантира ефективна комуникация между цифровите компоненти като устройства, мрежи и хранилища на данни. Те осигуряват също по-ефективни трансгранични връзки и по-ефективни връзки между общностите и между обществените услуги и органите.

Чрез пакет от препоръки Европейската рамка за оперативна съвместимост (ЕРОС) предоставя на публичните администрации насоки относно начините за подобряване на управлението на техните дейности за оперативна съвместимост, за изграждане на взаимоотношения между отделните организации, за рационализиране на процесите, подкрепящи цялостни цифрови услуги, и за съобразяване на съществуващото и новото законодателство с усилията за постигане на оперативна съвместимост.

1.1Определения

1.1.1Оперативна съвместимост

За целите на ЕРОС оперативна съвместимост означава способността на организациите 2 да си взаимодействат посредством обмен на данни между техните системи, базирани на информационни и комуникационни технологии (ИКТ), за постигане на взаимно изгодни цели, включващи обмен на информация и знания между организациите чрез работните процеси, които те поддържат.

1.1.2Европейска обществена услуга

Европейска обществена услуга означава всяка трансгранична услуга на обществения сектор, предоставяна от публични администрации или взаимно, или на предприятия и граждани в Съюза.

1.1.3Европейска рамка за оперативна съвместимост

Европейската рамка за оперативна съвместимост представлява общо съгласуван подход за предоставяне на европейски обществени услуги по оперативно съвместим начин. Тя определя основните насоки за оперативна съвместимост под формата на общи принципи, модели и препоръки.

1.2Цел и правна рамка на Европейската рамка за оперативна съвместимост

Целта на ЕРОС е:

да насърчава европейските публични администрации в усилията им да създават и предоставят непрекъснато на други публични администрации, граждани и предприятия европейски обществени услуги, които са цифрови по подразбиране (т.е. предоставят услуги и данни предимно чрез цифрови канали), трансгранични по подразбиране (т.е. достъпни са за всички граждани в ЕС) и отворени по подразбиране (т.е. дават възможност за повторно използване, участие/достъп и прозрачност), доколкото това е възможно;

да предоставя насоки на публичните администрации относно създаването и актуализирането на национални рамки за оперативна съвместимост (НРОС) или национални политики, стратегии и насоки за насърчаване на оперативната съвместимост;

да допринася за създаването на цифров единен пазар чрез насърчаване на трансгранична и междусекторна оперативна съвместимост за предоставянето на европейски обществени услуги.

Липсата на оперативна съвместимост е основна пречка за постигане на напредък по отношение на цифровия единен пазар. Използването на ЕРОС за направляване на европейските инициативи за оперативна съвместимост допринася за създаването на съгласувана европейска оперативно съвместима среда и улеснява предоставянето на съвместно функциониращи услуги в рамките на отделни организации или области и между тях.

ЕРОС се насърчава и поддържа главно от програмата ISA² 3 в тясно сътрудничество между държавите членки и Комисията в духа на членове 26, 170 и 171 от Договора за функционирането на Европейския съюз 4 , в които се призовава за въвеждане на оперативно съвместими трансевропейски мрежи, които ще дадат възможност на гражданите да извлекат максимална полза от европейския вътрешен пазар.

1.3Обхват, аудитория и използване на ЕРОС

ЕРОС представлява обща рамка, приложима за всички публични администрации в ЕС. Тя определя основните условия за постигане на оперативна съвместимост и същевременно играе ролята на общ знаменател за съответните инициативи на всички равнища, включително европейско, национално, регионално и местно, който обхваща публични администрации, граждани и предприятия. Този документ е предназначен за всички участници в определянето, проектирането, разработването и предоставянето на европейски обществени услуги.

Тъй като държавите членки имат различни административни и политически системи, при транспонирането на ЕРОС на национално равнище трябва да бъдат взети предвид националните особености. Очаква се политиките на ЕС и националните политики (напр. НРОС) да доразвият ЕРОС чрез добавяне на нови или уточняване на съществуващи елементи. По подобен начин рамките за оперативна съвместимост за конкретни области (РОСКО) 5 трябва да бъдат съвместими с ЕРОС и при необходимост да разширяват нейния обхват, за да отразяват специфичните изисквания за оперативна съвместимост във въпросната област. Това означава, че някои от елементите на ЕРОС могат да бъдат директно копирани в НРОС или РОСКО, докато други може да се наложи да бъдат съобразени с контекста и допълнително пригодени за покриване на конкретните нужди.

Връзката между ЕРОС, НРОС и РОСКО е описана във фигура 1. ЕРОС осигурява обща база от елементи на оперативната съвместимост за европейските НРОС и РОСКО. Съответствието с ЕРОС гарантира, че НРОС и РОСКО се разработват по съгласуван и съответстващ начин, и същевременно осигурява необходимата гъвкавост за изпълнение на специфичните изисквания, произхождащи от национални изисквания или такива за конкретни области.

Фигура 1. Връзка между ЕРОС, НРОС и РОСКО

Като цяло ценността на ЕРОС е в две посоки:

отдолу нагоре: когато за изпълнението на обществени услуги на всички равнища на националните администрации се използва НРОС, приведена в съответствие с ЕРОС, се създават условията на оперативна съвместимост, необходими за трансгранично разширяване на обхвата на тези услуги;

отгоре надолу: когато ЕРОС се взема предвид в законодателството и областите на политиката на ЕС чрез специални препратки или по-структурно чрез РОСКО, потенциалът за оперативна съвместимост на произтичащите от транспонирането последващи действия на национално равнище се увеличава.

И в двата случая крайният резултат е развитието на екосистема от европейски обществени услуги, в която собствениците и създателите на системи и обществени услуги са запознати с изискванията за оперативна съвместимост, публичните администрации са готови да сътрудничат помежду си, с предприятията и гражданите, и информацията преминава безпроблемно през границите в подкрепа на цифров единен пазар в Европа.

1.3.1Области на оперативна съвместимост

Обхватът на ЕРОС включва три вида взаимодействия:

A2A (administration to administration — „администрация с администрация“), което се отнася до взаимодействието между публичните администрации (например в държава членка или институции на ЕС);

A2B (administration to business — „администрация с предприятие“), което се отнася до взаимодействието между публичните администрации (например в държава членка или институции на ЕС) и предприятията;

A2C (administration to citizen — „администрация с гражданин“), което се отнася до взаимодействието между публичните администрации (например в държава членка или институции на ЕС) и гражданите.

1.3.2Съдържание и структура

Съдържанието и структурата на ЕРОС са представени по-долу:

В глава 2 е представен набор от принципи, чиято цел е да се установи общо поведение за оперативна съвместимост;

В глава 3 е представен модел за оперативна съвместимост, организиращ в слоеве различните аспекти на оперативната съвместимост, които трябва да бъдат разгледани при проектирането на европейски обществени услуги;

в глава 4 е очертан концептуален модел за оперативно съвместими обществени услуги. Моделът е приведен в съответствие с принципите за оперативна съвместимост и спомага за утвърждаване на идеята за „оперативна съвместимост още при проектирането“ като стандартен подход за проектиране и предоставяне на европейски обществени услуги;

в глава 5 в заключение е представен общ преглед и са очертани връзките между основните елементи на ЕРОС;

В рамките на различните глави се разглежда набор от 47 препоръки, като например мерки за предприемане от страна на публичните администрации.

2Основни принципи на европейските обществени услуги

2.1Въведение

Принципите за оперативна съвместимост са основни поведенчески аспекти за насърчаване на действия за оперативна съвместимост. В настоящата глава се формулират общи принципи за оперативна съвместимост, които са от значение за процеса на въвеждане на оперативно съвместими европейски обществени услуги. Те описват контекста на проектиране и въвеждане на европейски обществени услуги.

Дванадесетте основни принципа 6 на ЕРОС са групирани в четири категории:

1.Принцип, определящ контекста за действията на ЕС по оперативната съвместимост (№ 1);

2.Основни принципи за оперативна съвместимост (№ 2 — 5);

3.Принципи, отразяващи общите нужди и очаквания на ползвателите (№ 6 — 9);

4.Принципи, осигуряващи основа за сътрудничество между публичните администрации (№ 10 — 12).

Фигура 2. Принципи за оперативна съвместимост

2.2Основен принцип № 1: субсидиарност и пропорционалност

Принципът на субсидиарност изисква решенията на ЕС да се вземат възможно най-близко до гражданите. С други думи ЕС не предприема действие, ако то не е по-ефективно от действието, предприето на национално равнище. Принципът на пропорционалност ограничава действията на ЕС до това, което е необходимо за постигане на целите на Договорите.

По отношение на оперативната съвместимост е оправдано да се въведе европейска рамка за преодоляване на различията в политиките, които водят до разнородност и липса на оперативна съвместимост и които излагат на риск цифровия единен пазар.

ЕРОС е предвидена като „общ знаменател“ на политиките за оперативна съвместимост в държавите членки. Държавите членки следва да се ползват с достатъчно свобода да разработват своите национални рамки за оперативна съвместимост (НРОС) при зачитане на препоръките на ЕРОС. За НРОС се очаква те да бъдат пригодени и разширени по начин, който отразява адекватно националните особености.

2.3Основен принцип № 2: отвореност

В контекста на оперативно съвместимите обществени услуги понятието отвореност се отнася предимно до данни, спецификации и софтуер.

Понятието „отворени, т.е. свободно достъпни данни на публичните администрации“ (по-долу наричани само „свободно достъпни данни“) е свързано с идеята, че всички публични данни следва да са свободно достъпни за употреба и повторно използване от други лица, освен ако не са приложими определени ограничения, например за защита на лични данни, поверителност или права върху интелектуална собственост. Публичните администрации събират и генерират огромни количества данни. Директивата относно повторната употреба на информацията в обществения сектор (ИОС) 7 насърчава държавите членки да предоставят достъп и възможност за повторно използване на обществена информация като свободно достъпни данни. Освен това Директивата INSPIRE 8 изисква споделяне на масиви от пространствени данни и услуги между публичните органи без ограничения или практически пречки за повторната им употреба. Тази информация следва да се публикува с възможно най-малко ограничения и ясни лицензи за употребата й с цел по-добър контрол на процесите на вземане на решения на администрациите и практическо осигуряване на прозрачност. Свободно достъпните данни са разгледани по-подробно в раздел 4.3.4.

Използването на софтуерни технологии и продукти с отворен код може да спомогне за спестяване на разходи за разработка, избягване на технологична зависимост и възможност за бързо приспособяване към конкретните работни нужди, тъй като те се адаптират непрекъснато от общностите от програмисти, които ги поддържат. Публичните администрации не само следва да използват софтуер с отворен код, но и да подпомагат свързаните с него общности от програмисти, когато това е възможно. Отвореният код е благоприятен фактор за посочения в ЕРОС основен принцип за пригодност за повторно използване.

Нивото на отвореност на дадена спецификация/стандарт е от решаващо значение за повторното използване на софтуерните компоненти за изпълнение на това изискване. Това е приложимо и в случаите, в които тези компоненти се използват за въвеждане на нови европейски обществени услуги. Принципът за отвореност е изпълнен изцяло, когато:

всички заинтересовани страни имат възможност да допринасят за разработването на спецификацията и част от процеса на вземане на решение е публичното разглеждане;

спецификацията е на разположение на всеки за проучване;

правата върху интелектуалната собственост, отнасящи се до спецификацията, се лицензират при справедливи, приемливи и недискриминационни условия (FRAND) 9 по начин, който позволява прилагане както в лицензиран софтуер, така и в софтуер с отворен код 10 , и за предпочитане безвъзмездно.

Поради положителния ефект върху оперативната съвместимост от тези отворени спецификации тяхното използване бе подкрепено в много политически декларации и се препоръчва за предоставянето на европейски обществени услуги. Положителният ефект от отворените спецификации бе демонстриран и от екосистемата на интернет. Публичните администрации могат да решат обаче да използват спецификации с по-ниска степен на отвореност, ако не съществуват напълно отворени спецификации или те не отговарят на функционалните нужди. Във всички случаи спецификациите следва да са с достатъчна степен на зрялост и поддържане от пазара, освен ако се използват във връзка със създаването на новаторски решения.

Отвореността позволява на гражданите и предприятията също да подават обратна информация за качеството на съществуващите обществени услуги, да допринасят за тяхното подобряване и да участват в проектирането на нови услуги.

2.4Основен принцип № 3: прозрачност

В контекста на ЕРОС прозрачността се отнася до:

I.Осигуряване на видимост в административната среда на публичната администрация. Целта е да се даде възможност на други публични администрации, гражданите и предприятията да се запознаят и да разберат административните правила, процеси, 11 данни, услуги и вземането на решения.

II.Осигуряване на наличието на интерфейси към вътрешни информационни системи. За целите на вътрешните си процеси публичните администрации използват голям брой информационни системи, които често са разнородни и коренно различни. Оперативната съвместимост зависи от осигуряването на наличието на интерфейси към тези системи и данните, които обработват. На свой ред оперативната съвместимост улеснява повторното използване на системите и данните и дава възможност за интегрирането им в по-големи системи.

III.Осигуряване на правото на защита на личните данни чрез спазване на действащата правна рамка за големите обеми лични данни на гражданите, съхранявани и управлявани от публичните администрации.

2.5Основен принцип № 4: пригодност за повторно използване

„Повторно използване“ означава, че публичните администрации, сблъскващи се с конкретен проблем, се стремят да се възползват от чуждата работа, като разглеждат това, с което разполагат, оценяват неговата полезност или значение за въпросния проблем и когато е възможно използват решения, които са доказали своята ефективност другаде. Това означава, че публичните администрации трябва да имат желание да споделят с други своите решения, концепции, рамки, спецификации, инструменти и компоненти за оперативна съвместимост.

Пригодността за повторно използване на ИТ решенията (например софтуерни компоненти, интерфейси за приложно програмиране, стандарти), информацията и данните е основен фактор за оперативната съвместимост и подобрява качеството, тъй като удължава експлоатацията и спестява време и средства. Следователно тя допринася в голяма степен за развитието на цифров единен пазар в ЕС. Някои стандарти и спецификации на ЕС съществуват също и в РОСКО и следва да се прилагат по-широко. Например Директивата INSPIRE определя стандарти за оперативна съвместимост за адреси, кадастри, пътища и много други видове данни, които са от значение за много публични администрации. Тези съществуващи стандарти и спецификации могат и следва да се използват по-широко извън областта, за която са разработени първоначално.

Няколко публични администрации и правителства в ЕС вече насърчават споделянето и повторното използване на ИТ решения чрез възприемане на нови работни модели, насърчаване на употребата на софтуер с отворен код за ключови ИКТ услуги и за внедряване на инфраструктура за цифрови услуги. 

На техническо, организационно, правно и комуникационно ниво съществуват няколко основни предизвикателства, които ограничават споделянето и повторното използване на ИТ решения. Рамката ISA² за споделяне и повторно използване на ИТ решения 12 предоставя на публичните администрации препоръки, за да им помогне да преодолеят тези предизвикателства и да споделят/използват повторно общи ИТ решения. Повторното използване и споделянето могат да бъдат ефективно подпомогнати от платформите за сътрудничество 13 .

2.6Основен принцип № 5: технологична неутралност и преносимост на данните

При въвеждането на европейски обществени услуги публичните администрации следва да се съсредоточат върху функционалните нужди и да отлагат възможно най-дълго вземането на решения относно технологията, за да избегнат налагането на определени технологии или продукти на своите партньори и да са в състояние да се адаптират към бързо развиващата се технологична среда.

Публичните администрации следва да направят достъпа до обществени услуги и данни и повторната им употреба независими от определени технологии или продукти.

Функционирането на цифровия единен пазар налага данните да могат да се прехвърлят лесно между различни системи, за да се избегне зависимост и да се осигури свободното движение на данни. Това изискване е свързано с преносимостта на данните — способността за лесно движение и повторно използване на данните между различните приложения и системи, което се превръща в още по-голямо предизвикателство в трансграничните сценарии.

2.7Основен принцип № 6: централна роля на ползвателите

Ползватели на европейски обществени услуги са всички публични администрации, граждани или предприятия, които прибягват към тези услуги и се възползват от употребата им. Нуждите на тези ползватели следва да се вземат предвид при определяне на необходимите обществени услуги и начините за предоставянето им.

Следователно нуждите и изискванията на ползвателите следва да са определящи във възможно най-голяма степен при проектирането и разработването на обществени услуги, в съответствие със следните очаквания:

Прилагането на подход за предоставяне на услуги по няколко различни канала, което означава наличие на алтернативни канали (физически и цифрови) за достъп до съответната услуга, е важна част от проектирането на обществени услуги, тъй като е възможно ползвателите да предпочитат различни канали в зависимост от обстоятелствата и нуждите си;

На ползвателите следва да бъде предоставено единно звено за контакт, за да се избегне вътрешната сложност на администрациите и да се улесни достъпът до обществени услуги, например когато множество администрации трябва да работят съвместно за предоставяне на услугата;

От ползвателите следва системно да се събира обратна информация, която се оценява и използва за проектиране на нови обществени услуги и по-нататъшно подобряване на съществуващите услуги;

Във възможно най-голяма степен и в съответствие с действащото законодателство ползвателите следва да могат да предоставят данни само веднъж, а администрациите да могат да извличат и споделят тези данни, за да обслужват ползвателите, в съответствие с правилата за защита на данните;

От ползвателите следва да се изисква само информацията, която е абсолютно необходима за получаването на дадена обществена услуга.

2.8Основен принцип № 7: приобщаване и достъпност

Приобщаване означава да се създадат условия всеки да се възползва в пълна степен от възможностите за достъп и употреба на европейски обществени услуги, предлагани чрез новите технологии, с цел преодоляване на социални и икономически неизгоди и изолация.

Достъпността гарантира, че хора с увреждания, лица в напреднала възраст и други групи в неравностойно положение могат да използват обществени услуги със същите равнища на обслужване, както всички други граждани 14 .

Приобщаването и достъпността трябва да бъдат част от целия жизнен цикъл на развитие на дадена европейска обществена услуга по отношение на проектно решение, информационно съдържание и предоставяне. Те следва да бъдат съобразени с широко признатите на европейско или международно равнище спецификации за електронна достъпност 15 .

Приобщаването и достъпността обикновено предполагат предоставяне по множество канали. Може да се наложи предоставянето на услуги по традиционен начин — чрез хартиен носител или лице в лице — да продължи да съществува успоредно с предоставянето в електронна форма.

Приобщаването и достъпността могат да бъдат подобрени и от способността на дадена информационна система да позволява на трети страни да действат от името на граждани, които постоянно или временно не са в състояние пряко да се възползват от обществени услуги.

2.9Основен принцип № 8: сигурност и неприкосновеност на личния живот

Гражданите и предприятията трябва да са уверени, че могат да взаимодействат с публичните администрации в сигурна и надеждна среда и при пълно спазване на съответните разпоредби, например Регламента и Директивата относно защитата на данните, 16 и Регламента относно електронната идентификация и удостоверителните услуги 17 . Публичните администрации трябва да гарантират неприкосновеността на личния живот на гражданите и поверителността, достоверността, целостта и неопровержимостта на информацията, предоставяна от гражданите и предприятията. Сигурността и неприкосновеността на личния живот са разгледани по-подробно в раздел 4.3.7.

2.10Основен принцип № 9: многоезичие

Европейски обществени услуги потенциално могат да бъдат използвани от всеки във всяка държава членка. Следователно многоезичието трябва да бъде разгледано внимателно при проектирането им. Гражданите в цяла Европа често имат проблеми с достъпа и използването на цифрови обществени услуги, ако не са достъпни на езиците, които владеят.

Необходимо е да се намери компромисно решение между очакванията на гражданите и предприятията да бъдат обслужвани на техния(те) собствен(и) език(ци) или на техния(те) предпочитан(и) език(ци) и способността на публичните администрации на държавите членки да предлагат услуги на всички официални езици на ЕС. За целта може да е подходящо европейските обществени услуги да са достъпни на езиците на очакваните крайни ползватели, т.е. броят на езиците да се определя въз основа на нуждите на ползвателите, например доколко услугата е от решаващо значение за изпълнението на политиките относно цифровия единен пазар, или националните политики, или размера на съответната аудитория.

Многоезичието придобива значение не само на равнището на потребителския интерфейс, а на всички равнища при проектирането на европейски обществени услуги. Например избраният начин за представяне на данни не трябва да ограничава способността за поддръжка на различни езици.

Значението на многоезичието за оперативната съвместимост се проявява и когато за дадена обществена услуга се изисква обмен на информация между системи през езикови граници, тъй като смисълът на обменената информация трябва да бъде запазен.

2.11Основен принцип № 10: административно опростяване

Когато е възможно, публичните администрации следва да се стремят да рационализират и опростяват административните си процеси, като ги подобряват или като елиминират онези, които не предоставят обществена стойност. Административното опростяване може да помогне на предприятията и гражданите, като намали административната тежест, свързана със спазването на законодателството на ЕС или на задължения на национално равнище. Аналогично публичните администрации следва да въведат европейски обществени услуги, поддържани чрез електронни средства, включително взаимодействието им с други публични администрации, гражданите и предприятията.

Цифровизацията на обществените услуги следва да се извършва в съответствие със следните концепции:

цифрови по подразбиране, когато е целесъобразно, за да се осигури най-малко един цифров канал за достъп и използване на дадена европейска обществена услуга;

предимство на цифровите технологии, което означава, че се дава приоритет на използването на обществени услуги чрез цифрови канали, като същевременно се прилага концепцията за доставка чрез няколко канала и принципа „няма вход забранен“, т.е. използване едновременно на физически и цифрови канали.

2.12Основен принцип № 11: съхраняване на информацията

Законодателството изисква решенията и данните да се съхраняват и да са достъпни за определен период от време. Това означава, че записите 18 и информацията в електронна форма, притежавани от публичните администрации с оглед документиране на процедури и решения, трябва да бъдат съхранявани и при необходимост да бъдат прехвърляни на нов носител, когато старият излезе от употреба. Целта е да се гарантира, че записите и другите форми на информация запазват своята четливост, надеждност и цялост и са достъпни, докато е необходимо, като се спазват разпоредбите за сигурност и неприкосновеност на личния живот.

За да се гарантира дългосрочното съхранение на електронни записи и други видове информация, следва да бъдат избрани формати, които осигуряват дългосрочна достъпност, включително съхранение на съответните електронни подписи или печати. В тази връзка използването на услуги по квалифицирано съхраняване в съответствие с Регламент (ЕС) № 910/2014 може да осигури дългосрочното съхранение на информация.

Съхранението на информационни източници, притежавани и управлявани от националните администрации, е изцяло от национална компетентност. За информацията, която не е с изцяло национален характер, съхранението става европейски проблем. В този случай съответните държави членки следва да прилагат подходяща „политика за съхранение“, за да се справят с всички възникващи трудности, ако съответната информация се използва в различни юрисдикции.

2.13Основен принцип № 12: оценка на ефективността и ефикасността

Съществуват много начини за оценяване на ползата от решения за обществени услуги, включително по параметри като възвръщаемост на инвестициите, общи разходи за собствеността, увеличена гъвкавост и адаптивност, намалена административна тежест, увеличена ефикасност, намален риск, прозрачност, опростяване, подобрени методи на работа и висока удовлетвореност на ползвателите.

В стремежа към осигуряване на ефективност и ефикасност на европейските обществени услуги следва да се разглеждат различни технологични решения 19 .

3СЛОЕВЕ НА ОПЕРАТИВНА СЪВМЕСТИМОСТ

В настоящата глава се описва моделът на оперативна съвместимост който е приложим за всички цифрови обществени услуги и може също да се разглежда като неразделна част от парадигмата за оперативна съвместимост още при проектирането. Той включва:

четири слоя на оперативна съвместимост: правен, организационен, семантичен и технически;

общ компонент на четирите слоя: „управление на интегрирани обществени услуги“;

фонов слой: „управление на оперативната съвместимост“.

Моделът е показан по-долу:

Фигура 3. Модел на оперативна съвместимост

3.1Управление на оперативната съвместимост

Управлението на оперативната съвместимост се отнася до решения относно рамки за оперативна съвместимост, институционални договорености, организационни структури, роли и отговорности, политики, споразумения и други аспекти на осигуряването и наблюдението на оперативната съвместимост на национално и европейско равнище.

Европейската рамка за оперативна съвместимост, Планът за действие за оперативна съвместимост (приложение 1 към съобщението) и Европейската референтна архитектура за оперативна съвместимост (EIRA) са важна част от управлението на оперативната съвместимост на равнище ЕС.

Директивата INSPIRE е важен пример 20 за специфична за дадена област рамка за оперативна съвместимост, включително правна съвместимост, координационни структури и технически изисквания за оперативна съвместимост.

Европейските обществени услуги функционират в сложна и променяща се среда. Необходима е политическа подкрепа за междусекторните и/или трансгранични усилия за оперативна съвместимост с цел улесняване на сътрудничеството между публичните администрации 21 . За ефективно сътрудничество всички заинтересовани страни трябва да споделят обща визия, да постигнат съгласие относно целите и сроковете и да съгласуват приоритетите си. Оперативната съвместимост между публичните администрации на различни административни нива ще бъде успешна само ако правителствата отдадат достатъчен приоритет на оперативната съвместимост и отделят достатъчно ресурси за усилията си в тази насока 22 . 

Липсата на необходимите вътрешни умения е друга пречка за прилагането на политики за оперативна съвместимост. Държавите членки следва да включват умения за оперативна съвместимост в своите стратегии в тази област, като отчитат, че оперативната съвместимост е проблем с много измерения, който изисква информираност и умения от правно, организационно, семантично и техническо естество.

Въвеждането и предоставянето на дадена европейска обществена услуга често се извършва чрез компоненти, които са общи за много европейски обществени услуги. В дългосрочен план следва да бъде гарантирана устойчивостта на тези компоненти, които са обхванати от споразумения за оперативна съвместимост, постигнати извън обхвата на конкретна европейска обществена услуга. Това е от съществено значение, тъй като оперативната съвместимост следва да се гарантира по устойчив начин, а не като еднократна цел или проект. Тъй като общите компоненти и споразуменията за оперативна съвместимост са резултати от работата на публичните администрации на различни равнища (местно, регионално, национално и европейско), координацията и наблюдението изискват цялостен подход.

Управлението на оперативната съвместимост е ключът към цялостен подход в тази област, тъй като обединява всички инструменти, необходими за прилагането му.

Координацията, комуникацията и наблюдението са от първостепенно значение за успешното управление. Чрез програмата ISA2 Европейската комисия подкрепя Обсерватория за национални рамки за оперативна съвместимост (NIFO). Основната й цел е да предоставя информация за НРОС и свързаните стратегии/политики в областта на оперативната съвместимост и цифровите технологии, за да помага на публичните администрации да споделят и използват повторно наличните разработки и да подкрепят „транспонирането“ на ЕРОС в национален мащаб. НРОС може да бъде един или повече документи, които определят рамки, политики, стратегии, насоки и планове за действие в областта на оперативната съвместимост в дадена държава членка.

3.1.1Набелязване и избор на стандарти и спецификации

Стандартите и спецификациите са основополагащи за оперативната съвместимост. За целесъобразното им управление се използват следните шест стъпки:

набелязване на възможни стандарти и спецификации въз основа на конкретни нужди и изисквания;

оценяване на възможните стандарти и спецификации чрез стандартизирани, прозрачни, справедливи и недискриминационни методи 23 ;

прилагане на стандартите и спецификациите съгласно плановете и практическите насоки;

наблюдение на съответствието 24 със стандартите и спецификациите;

управление на промените чрез уместни процедури;

документиране на стандарти и спецификации в отворени каталози чрез стандартизирано описание 25 .

Стандартите и спецификациите могат да се картографират въз основа на ЕРАОС и да се каталогизират в Атласа на оперативната съвместимост в Европа (EIC).

В някои случаи публичните администрации могат да установят, че за конкретна нужда в определена област няма налични подходящи стандарти/спецификации. Активното участие в процеса на стандартизация намалява опасенията във връзка със забавяния, подобрява съгласуването на стандартите и спецификациите с нуждите на обществения сектор и може да помогне на правителствата да не изостават от технологичните нововъведения.

3.2Управление на интегрирани обществени услуги

За предоставянето на европейски обществени услуги често се налага различни публични администрации да работят заедно, за да отговорят на нуждите на крайните ползватели и да предоставят обществени услуги по интегриран начин. Когато в процеса участват множество организации, съществува необходимост от координация и управление от страна на органите с правомощия относно планирането, въвеждането и изпълнението на европейски обществени услуги. Услугите следва да се регулират, за да се гарантира: интеграция, безпроблемно изпълнение, повторно използване на услуги и данни, както и разработване на нови услуги и „градивни елементи“ 26 . „Предоставянето на интегрирани обществени услуги“ е разгледано по-подробно в раздел 4.3.1.

Съсредоточавайки се тук върху управлението, то следва да обхваща всички слоеве: правен, организационен, семантичен и технически. Осигуряването на оперативна съвместимост при подготовката на правни инструменти, работни процеси на организации, обмен на информация, услуги и компоненти, които поддържат европейски обществени услуги, е постоянна задача, тъй като оперативната съвместимост редовно се нарушава от промени в средата, т.е. в законодателството, в нуждите на предприятията или гражданите, в организационната структура на публичните администрации, в работните процеси, както и от появата на нови технологии. Наред с другото то изисква организационни структури, роли и отговорности за предоставянето и изпълнението на обществени услуги, споразумения за ниво на обслужване, създаване и управление на споразумения за оперативна съвместимост, процедури за управление на промени и планове за непрекъснатост на услугата и качество на данните.

Управлението на интегрирани обществени услуги следва да включва като минимум:

определянето на организационните структури, ролите и отговорностите, както и на процеса на вземане на решения за участващите заинтересовани страни;

налагането на изисквания за:

oаспектите на оперативната съвместимост, включително качеството, възможността за разширяване на мащаба и наличността на градивни елементи, пригодни за повторно използване, в това число информационни източници (базови регистри, портали за свободно достъпни данни и т.н.) и други взаимосвързани услуги; 

oвъншна информация/услуги, изразени в ясни споразумения за ниво на обслужване (включително относно оперативната съвместимост);

план за управление на промени, който определя необходимите процедури и процеси за разглеждане и контрол на промените;

план за непрекъснатост на услугата/възстановяване след бедствие, за да се гарантира, че цифровите обществени услуги и техните градивни елементи ще продължат да функционират при множество ситуации, например кибератака или повреда на градивни елементи.

3.2.1Споразумения за оперативна съвместимост

Организациите, участващи в предоставянето на европейски обществени услуги, следва официално да се договорят за сътрудничество чрез споразумения за оперативна съвместимост. Създаването и управлението на тези споразумения е част от управлението на обществените услуги.

Споразуменията следва да бъдат достатъчно подробни с оглед постигане на тяхната цел, т.е. предоставянето на дадена европейска обществена услуга, като същевременно се оставя максимална вътрешна и национална автономия на всяка организация.

На семантично, техническо и в някои случаи и на организационно равнище споразуменията за оперативна съвместимост често включват стандарти и спецификации. На правно равнище те се конкретизират и придобиват задължителна сила чрез законодателството на европейско и/или на национално равнище, или чрез двустранни и многостранни споразумения.

Във връзка с оперативни въпроси споразуменията за оперативна съвместимост могат да се допълват от споразумения от други видове. Това са например меморандуми за разбирателство, споразумения за ниво на обслужване, помощни/поетапни процедури, координати за връзка, като при необходимост те съдържат позовавания на служещи като основа споразумения на семантично и техническо равнище.

Тъй като предоставянето на европейски обществени услуги е резултат от съвместна работа на страни, които осъществяват или ползват части от услугата, включването на подходящи процеси за управление на промените в споразуменията за оперативна съвместимост е от решаващо значение за осигуряване на точността, надеждността, непрекъснатостта и развитието на услугата, предоставяна на други публични администрации, предприятия и граждани.

3.3Правна оперативна съвместимост

Всяка публична администрация, допринасяща за предоставянето на европейска обществена услуга, работи в своята собствена национална правна рамка. Целта на правната оперативна съвместимост е да гарантира, че организациите, работещи съгласно различни правни рамки, политики и стратегии, могат да си сътрудничат. Това може да изисква законодателството да не възпрепятства въвеждането на европейски обществени услуги в рамките на отделните държави членки и между тях, както и да съществуват ясни споразумения за преодоляване на различията в законодателството на различните държави, включително и възможността за въвеждане на ново законодателство.

Първата стъпка към постигането на правна оперативна съвместимост е извършването на „проверки за оперативната съвместимост“ чрез преглед на съществуващото законодателство с цел определяне на пречките пред оперативната съвместимост: секторни или географски ограничения при използването и съхранението на данни, различни и неясни модели за лицензиране на данни, прекомерно ограничаващи задължения за използване на специфични цифрови технологии или начини за предоставяне на обществени услуги, противоречиви изисквания за едни и същи или подобни работни процеси, остарели средства за сигурност и защита на данните и т.н.

Съгласуваността между законодателните актове, с оглед осигуряване на оперативна съвместимост, следва да се преценява преди приемането им и чрез редовна оценка на ефективността им след влизане в сила.

Като се има предвид, че е ясно предвидено европейските обществени услуги да се предоставят чрез цифрови канали, наред с други начини, ИКТ трябва да се разглеждат възможно най-рано в процеса на законотворчество. По-специално законодателните предложения трябва да се подлагат на „цифрова проверка“:

за да се гарантира, че са уместни както за физическия, така и за цифровия свят (напр. интернет);

за да се открият всички пречки пред цифровия обмен; и

за да се определи и оцени тяхното въздействие във връзка с ИКТ върху заинтересованите страни.

Това ще улесни оперативната съвместимост между обществените услуги и на по-ниските нива (семантично и техническо) и ще увеличи потенциала за повторно използване на съществуващите ИКТ решения, като по този начин ще намали разходите и времето за изпълнение.

При обмена на информация между държави членки следва да се запази правната стойност на тази трансгранично предадена информация и да се спазва законодателството за защита на данните както на държавата, от която произхожда информацията, така и на държавата, в която се получава тази информация. Това може да наложи допълнителни споразумения за преодоляване на евентуални различия в прилагането на действащото законодателство.

3.4Организационна оперативна съвместимост

Тя се отнася до начина, по който публичните администрации съгласуват своите работни процеси, отговорности и очаквания, за да постигат общоприети и взаимно полезни цели. На практика организационната оперативна съвместимост означава документиране и интегриране или съгласуване на работни процеси и свързания с тях обмен на информация. С организационната оперативна съвместимост се цели също така да се удовлетворят изискванията на потребителската общност услугите да са на разположение, лесно установими, достъпни и насочени към ползвателя.

3.4.1Съгласуване на работни процеси

За да могат различните административни единици ефикасно и ефективно да работят заедно за предоставянето на европейски обществени услуги, на тях може да им се наложи да съгласуват своите съществуващи работни процеси или да определят и въведат нови такива.

Съгласуването на работните процеси е свързано с тяхното документиране по съгласуван начин чрез общоприети техники за моделиране, включително свързания обмен на информация, така че всички публични администрации, допринасящи за предоставянето на европейски обществени услуги, да могат да разберат общия работен процес (от началото до края) и своята роля в него.

3.4.2Организационни взаимоотношения

Ориентацията към услуги, на която се основава концептуалният модел, означава, че взаимоотношенията между доставчиците и ползвателите на услуги трябва да бъдат ясно определени.

Това включва намирането на инструменти за формализиране на взаимопомощта, съвместните действия и взаимосвързаните работни процеси като част от предоставянето на услуги, напр. меморандуми за разбирателство и споразумения за нивото на обслужване, подписани между участващите публични администрации. За трансгранични действия следва да се предпочитат многостранните или общоевропейските споразумения.

3.5Семантична оперативна съвместимост

Семантичната оперативна съвместимост гарантира запазването и разбирането на точния формат и точното значение на данните и информацията при техния обмен между страните или с други думи „това, което се изпраща, е това, което се разбира“. В ЕРОС семантичната оперативна съвместимост обхваща както семантични, така и синтактични аспекти:

Семантичният аспект се отнася до значението на отделните данни и взаимоотношението между тях. Той включва разработването на речници и схеми за описване на обмена на данни и гарантира, че отделните данни се разбират по еднакъв начин от всички страни.

Синтактичният аспект се отнася до описването на точния формат на подлежащата на обмен информация по отношение на граматика и формат.

Отправна точка за подобряване на семантичната оперативна съвместимост е възприемането на данните и информацията като ценен обществен актив.

Следва да се изготви и съгласува стратегия за управление на информацията на възможно най-високо ниво (корпорация или предприятие) с цел да се избегне разпокъсаността и да се определят приоритети.

Така например споразуменията за референтни данни под формата на таксономии, контролни речници, тезауруси, списъци с кодове 27 и структури/модели на данни, пригодни за повторно използване 28 , са ключови предпоставки за постигане на семантична оперативна съвместимост. Подходите като основано на данни проектиране, съчетани с технологии за свързани данни, са иновативни начини за значително подобряване на семантичната оперативна съвместимост.

За осигуряването на смислен обмен на информация между европейските публични организации са необходими стабилни, последователни и универсално приложими информационни стандарти и спецификации, действащи подобно на техническите стандарти, които спомагат за техническата оперативна съвместимост (напр. мрежова свързаност) от десетилетия 29 . 

Като се има предвид различната езикова, културна, правна и административна среда в държавите членки, този слой на оперативна съвместимост поставя значителни предизвикателства. Трудно е обаче да се гарантира безпроблемен обмен на информация и свободно движение и преносимост на данните между държавите членки в подкрепа на цифровия единен пазар в ЕС, ако не се полагат усилия за добре обмислена стандартизация в слоя на семантичната оперативна съвместимост.

3.6Техническа оперативна съвместимост

Техническата оперативна съвместимост обхваща приложенията и инфраструктурите, които свързват системи и услуги. Аспектите на техническата оперативна съвместимост включват спецификации на интерфейси, услуги за взаимно свързване и интегриране на данни, представяне и обмен на данни, както и сигурни комуникационни протоколи.

Една от основните пречки за оперативна съвместимост произтича от наследените системи. В миналото приложенията и информационните системи в публичните администрации се разработваха по подхода „отдолу нагоре“ в опит да се разрешат специфични за областта и местни проблеми. Това доведе до разпокъсани „островни“ ИКТ решения, които трудно функционират съвместно.

Поради размера на публичните администрации и разпокъсаността на ИКТ решенията изобилието от наследени системи създава допълнителна пречка за оперативната съвместимост в техническия слой.

Техническата оперативна съвместимост следва да бъде гарантирана, когато е възможно, чрез използването на формализирани технически спецификации.

4Концептуален модел за предоставяне на интегрирани обществени услуги

4.1Въведение

В настоящата глава се предлага концептуален модел за интегрирани обществени услуги с оглед да се направлява тяхното планиране, разработване, осъществяване и поддръжка от държавите членки. Той е приложим за всички равнища на управление — от местно до ЕС. Моделът е модулен и включва слабо обвързани помежду си компоненти на услуги 30 , които са взаимосвързани чрез споделена инфраструктура.

Публичните администрации трябва да определят, да договорят и да се споразумеят за общ подход относно взаимното свързване на компонентите на услугите. Това се извършва на различни национални административни равнища според организационната структура на всяка държава. Ограниченията за достъпа до услуги и информация следва да бъдат определени чрез интерфейси и условия за достъп.

Съществуват добре известни и широко използвани технически решения за целта — например уеб-базирани услуги, но прилагането им на равнище ЕС ще изисква съвместни усилия на публичните администрации, включително общи или съвместими модели, стандарти и споразумения за обща инфраструктура.

4.2Общ преглед на модела

В концептуалния модел е заложена идеята за оперативна съвместимост още при проектирането. Това означава, че за да са оперативно съвместими, европейските обществени услуги следва да бъдат проектирани в съответствие с предложения модел и като се имат предвид определени изисквания за оперативна съвместимост и пригодност за повторно използване 31 . Моделът насърчава повторното използване като двигател за оперативна съвместимост, като се приема, че за европейските обществени услуги следва да се използват повторно вече съществуваща информация и услуги, които са достъпни от разнообразни източници във или извън организационните граници на публичните администрации. Информацията и услугите следва да бъдат достъпни и на разположение в оперативно съвместими формати.

Основните компоненти на концептуалния модел са представени по-долу.

Фигура 4. Концептуален модел за интегрирани обществени услуги

Структурата на модела включва:

„предоставяне на интегрирана услуга“ въз основа на „координационна функция“ за намаляване на сложността за крайния ползвател;

политика за предоставяне на услуги „няма вход забранен“ (no wrong door) с цел осигуряване на алтернативни възможности и канали за предоставяне на услуги и същевременно осигуряване на наличието на цифрови канали (цифрови по подразбиране);

повторно използване на данни и услуги за намаляване на разходите и повишаване на качеството на услугите и оперативната съвместимост;

каталози, описващи повторно използваеми услуги и други активи, с цел увеличаване на тяхната откриваемост и употреба;

управление на интегрирани обществени услуги;

сигурност и неприкосновеност на личния живот.

4.3Основни компоненти

4.3.1Координационна функция

Координационната функция гарантира, че са установени нуждите от дадена европейска обществена услуга и са потърсени и организирани услугите за нейното предоставяне. Тази функция следва да избере подходящите източници и услуги и да ги интегрира. Координацията може да се извършва автоматизирано или ръчно. Посочените по-долу етапи представляват част от процеса на „предоставяне на интегрирани обществени услуги“ и се изпълняват от координационната функция.

I.Установяване на нужда: повод за това е заявка за обществена услуга от гражданин или предприятие.

II.Планиране: включва определяне на необходимите услуги и информационни източници посредством наличните каталози и обединяването им в един процес, като се вземат предвид специфичните нужди на ползвателите (например персонализация).

III.Изпълнение: включва събиране и обмен на информация, прилагане на работни правила (съгласно изискванията на съответното законодателство и политики) за предоставяне или отказване на достъп до дадена услуга, последвано от предоставяне на заявената услуга на граждани или предприятия.

IV.Оценка: след предоставянето на услугата се събира и оценява обратна информация от ползвателите.

4.3.2Вътрешни информационни източници и услуги

Публичните администрации осъществяват и предоставят голям брой услуги и същевременно поддържат и управляват голям брой разнообразни информационни източници. Тези информационни източници често са неизвестни извън границите на дадена администрация (а понякога дори и вътре в тях). Резултатът е дублиране на усилията и недостатъчна експлоатация на наличните ресурси и решения.

Информационните източници (базови регистри, портали за свободно достъпни данни и други меродавни източници на информация) и услугите, които са налични не само в рамките на административната система, но също и във външната среда, могат да се използват за създаване на интегрирани обществени услуги като градивни елементи. Градивните елементи (информационни източници и услуги) следва да предоставят достъп до своите данни или функции посредством ориентирани към услугите подходи.

Публичните администрации следва да насърчават политиките за споделяне на услуги и информационни източници по три основни начина.

I.Повторно използване: като първа стъпка при проектиране на нови услуги или преразглеждане на съществуващите такива следва да се проучи дали съществуващите услуги и източници на информация могат да се използват повторно;

II.Публикуване: когато се проектират нови услуги и информационни източници или се преработват съществуващите такива, следва да се има предвид повторно използваемите от тях да се предоставят на други страни за повторно използване;

III.Обединяване: след като бъдат определени подходящи услуги и информационни източници, те следва да бъдат обединени, за да образуват интегриран процес за предоставяне на услуги. Градивните елементи следва да имат естествена способност за съчетаване („оперативна съвместимост още при проектирането“) и да позволяват лесното внедряване в различни среди с минимално персонализиране. Това обединяване е от значение за информацията, услугите и другите решения за оперативна съвместимост (напр. софтуер).

Подходът с повторно използваеми градивни елементи намира подходящо приложение чрез картографиране на решения въз основа на концептуалните градивни елементи на референтна архитектура 32 , което позволява откриването на компоненти, пригодни за повторно използване, спомагайки също и за рационализацията. Резултатът от това е атлас 33 на решенията, включително техните градивни елементи, които могат да се използват повторно за удовлетворяване на общи работни нужди и за осигуряване на оперативна съвместимост.

По-конкретно, за да се избегне дублирането на усилия, допълнителни разходи и допълнителни проблеми с оперативната съвместимост, като същевременно се повиши качеството на предлаганите услуги, концептуалният модел дава възможност за два вида повторно използване.

Повторно използване на услуги: отнася се за различни видове услуги. Примерите включват основни обществени услуги, напр. издаване на удостоверение за раждане, и споделени услуги като електронна идентификация и електронен подпис. Споделени услуги могат да се предоставят от обществения сектор, частния сектор или от публично-частни партньорства (ПЧП);

Повторно използване на информация: публичните администрации вече съхраняват големи количества информация, пригодна за повторно използване. Примерите включват: основни данни от базови регистри, използвани като меродавни данни от множество приложения и системи; свободно достъпни данни по лиценз за свободна употреба, публикувани от обществени организации; други видове меродавни данни, потвърдени и управлявани под егидата на публични органи. Базовите регистри и свободно достъпните данни са разгледани по-подробно в следващия раздел.

4.3.3Базови регистри

Базовите регистри са крайъгълният камък на предоставянето на европейски обществени услуги. Базовите регистри представляват надеждни и меродавни източници на информация, които могат и следва да се използват повторно в цифров формат от други страни и при които за събирането, използването, актуализирането и съхраняването на информация е отговорна една организация. Базовите регистри са надеждни източници на основна информация за обекти като лица, дружества, превозни средства, лицензии, сгради, местонахождения и пътища. Информацията от този вид представлява „основните данни“ за публичните администрации и предоставянето на европейски обществени услуги. „Меродавен“ в този текст означава, че даден базов регистър се счита за „източник“ на информация, т.е. показва правилното състояние, актуален е и е с възможно най-високо качество и максимална цялост.

В случай на централизирани регистри отговорността за осигуряване на качество на данните и за предприемане на мерки за гарантиране на точността им се носи от една-единствена организационна единица. Тези регистри са под правния контрол на публичните администрации, но при необходимост експлоатацията и поддръжката им могат да бъдат възложени на други организации. Съществуват няколко вида базови регистри — например за население, за предприятия, за превозни средства, за кадастри. За администрациите е важно да придобият цялостна обща представа за функционирането на базовите регистри и за съхраняваните в тях данни (чрез регистър на регистрите).

В случай на регистри, разделени на няколко части, отговорността за всяка една от тях се поема от една-единствена организационна единица. За координацията на всички части на такъв регистър също трябва да отговаря една-единствена организационна единица.

Рамката за базовите регистри „описва споразуменията и инфраструктурата за функционирането на базовите регистри и взаимоотношенията с други субекти“.

Достъпът до базовите регистри следва да се регулира, за да се осигури съответствие с разпоредбите относно неприкосновеността на личния живот и други разпоредби. Базовите регистри се подчиняват на принципите на администриране на информация.

Администраторът на информация е органът (или евентуално физическото лице), отговорен за събирането, използването, актуализирането, поддръжката и заличаването на информация. Това включва определяне на допустимата употреба на информацията и осигуряване на съответствие с разпоредбите относно неприкосновеността на личния живот и политиките за сигурност, като се гарантира актуалността на информацията и достъпът на оправомощени ползватели до данните.

С цел осигуряване на качеството на базовите регистри следва да се изготви и изпълнява план за осигуряване на качеството на данните в тях. Гражданите и предприятията следва да имат възможност да проверяват точността, верността и изчерпателността на данните за тях, включени в базови регистри.

Следва да се осигури наръчник за използваната терминология и/или тълковен речник на съответните термини, използвани във всеки базов регистър, както за машинно четене, така и за четене от човек.

4.3.4Свободно достъпни данни

Директивата относно повторната употреба на информацията в обществения сектор осигурява обща правна рамка за повторно използване на данни в обществения сектор. Набляга се върху публикуването на машинночетими данни за употреба от други страни с цел да се спомогне за прозрачност, лоялна конкуренция, иновации и основана на данните икономика. За да се гарантира равнопоставеност, предоставянето на свободен достъп до данни и повторната им употреба трябва да бъдат недискриминационни, тоест данните трябва да са оперативно съвместими, за да могат да бъдат намерени, открити и обработени.

Понастоящем съществуват много пречки за използването на свободно достъпни данни. Те често се публикуват в различни формати или в такива, които възпрепятстват лесната употреба, липсват подходящи метаданни или самите данни са с ниско качество и т.н. В идеалния случай основните метаданни 34 и семантиката на свободно достъпните набори от данни следва да са описани в стандартен машинночетим формат.

Данните могат да се използват по различни начини и за различни цели и публикуването на свободно достъпни данни следва да позволява това. Въпреки това ползвателите могат да имат проблеми с набори от данни, да коментират тяхното качество или да предпочитат други начини за публикуване. Схеми за обратна връзка могат да спомогнат за получаване на по-ясна представа относно начина, по който се използват наборите от данни, и как може да се подобри тяхното публикуване.

Правната оперативна съвместимост и сигурност са от съществено значение за пълното оползотворяване на потенциала за повторно използване на свободно достъпните данни. Поради това правото на всяко лице да използва повторно свободно достъпни данни следва да се съобщава ясно във всички държави членки и правните режими за улесняване на повторното използване на данни, като например лицензи, следва да се популяризират и стандартизират във възможно най-голяма степен.

4.3.5Каталози

Каталозите помагат за намирането на пригодни за повторно използване ресурси (като услуги, данни, софтуер, модели на данни) от други страни. Съществуват различни видове каталози — например указатели за услуги, библиотеки на софтуерни компоненти, портали за свободно достъпни данни, регистри на базови регистри, каталози за метаданни, каталози за стандарти, спецификации и насоки. За да се осигури оперативна съвместимост между каталозите, са необходими общоприети описания на посочените в тях услуги, данни, регистри и оперативно съвместими решения 35 . Специфичен вид каталог е Атласът на оперативната съвместимост в Европа (EIC), обхващащ решения за оперативна съвместимост, които са на разположение за повторно използване и споделяне.

4.3.6Външни информационни източници и услуги

На публичните администрации се налага да използват услуги, предоставяни извън техните организационни граници от трети страни, като например разплащателни услуги от финансови институции или услуги за свързаност от далекосъобщителни оператори. Налага се да използват също и външни информационни източници, като например свободно достъпни данни и данни от международни организации, търговски камари и т.н. Полезни данни могат да се събират и чрез интернет на нещата (например със сензори) и социални уеб приложения.

4.3.7Сигурност и неприкосновеност на личния живот

Сигурността и неприкосновеността на личния живот са от първостепенно значение при предоставянето на обществени услуги. Публичните администрации следва да гарантират, че:

следват още при проектирането подхода на неприкосновеност на личния живот и сигурност с цел обезопасяване на своята цялостна инфраструктура и градивни елементи;

услугите не са уязвими на атаки, които могат да прекъснат тяхното предоставяне и да доведат до кражба или увреждане на данни; и

спазват законовите изисквания и задължения относно защитата на данните и неприкосновеността на личния живот, като отчитат рисковете от съвременната обработка и анализа на данни за неприкосновеността на личния живот.

Те следва да гарантират също, че администраторите спазват законодателството в областта на защитата на данните, като изпълнят следните предписания:

„планове за управление на риска“ за определяне на рисковете, оценка на потенциалното им въздействие и планиране на подходящи технически и организационни мерки. Въз основа на най-новите технологични постижения тези мерки трябва да гарантират, че нивото на сигурност е съизмеримо със степента на риска;

„планове за непрекъснатост на услугата“ и „планове за възстановяване в случай на бедствие“ за въвеждане на необходимите процедури с оглед запазване на функциите след катастрофално събитие и възможно най-бързото им връщане в обичайно работно състояние;

„план за достъп и разрешения за данни“, чрез който се определя кой до какви данни има достъп и при какви условия. Неразрешеният достъп и нарушенията на сигурността следва да се наблюдават, както и да се предприемат подходящи действия, за да се предотврати повторението на тези нарушения;

използване на квалифицирани удостоверителни услуги в съответствие с Регламента относно електронната идентификация и удостоверителните услуги (eIDAS) 36 , за да се гарантира целостта, достоверността, поверителността и неопровержимостта на данните.

Когато публичните администрации и други субекти обменят официална информация, в зависимост от изискванията за сигурност тя следва да се предава чрез сигурна, хармонизирана, управлявана и контролирана мрежа 37 . Механизмите за предаване следва да улесняват информационния обмен между администрациите, предприятията и гражданите, който трябва да е:

регистриран и удостоверен — както подателят, така и получателят са идентифицирани и проверени за автентичност чрез съгласувани процедури и механизми;

криптиран, така че е гарантирана поверителността на обменените данни;

снабден с времеви печат — регистриран е точният момент на предаване и осъществяване на достъп до електронните записи;

протоколиран — за електронните записи, подлежащи на архивиране, като по този начин се гарантира проследяване при правен одит.

Подходящите механизми следва да позволяват защитен обмен на електронно удостоверени съобщения, записи, формуляри и други видове информация между различните системи; да изпълняват специфични изисквания за сигурност, услуги за електронна идентификация и удостоверителни услуги, като например създаване и потвърждаване на електронни подписи/печати; и да наблюдават трафика с цел откриване на прониквания, промени на данни и друг вид атаки.

Освен това информацията трябва да бъде надлежно защитена по време на предаване, обработване и съхранение чрез различни процеси за сигурност, като например:

определяне и прилагане на правила за сигурност;

обучение и информираност относно сигурността;

физическа сигурност (включително контрол на достъпа);

сигурност при разработване;

сигурност при експлоатация (включително наблюдение на сигурността, управление на инциденти, управление на уязвимостта);

прегледи на сигурността (включително одити и технически проверки).

Тъй като данните от различни държави членки могат да бъдат предмет на различни подходи за прилагане на защита на данните, преди предоставяне на съвкупни услуги следва да се договорят общи изисквания за такава защита.

За осигуряване на защитен обмен на данни са необходими и няколко управленски функции, включително:

управление на услугите с оглед надзор върху всички комуникации по отношение на идентифицирането, установяването на автентичността, разрешаването, преноса на данни и т.н., включително разрешения за достъп, отмяна и одит;

регистриране на услугите с оглед да се предостави, след надлежно разрешение, достъп до налични услуги чрез предварително локализиране на съответната услуга и проверка за нейната надеждност;

протоколиране на услугите, за да се гарантира, че целият обмен на данни е протоколиран с оглед на бъдещи справки и архивиран при необходимост.

5Заключение

През последните десетилетия европейските публични администрации инвестират в ИКТ, за да модернизират своите вътрешни дейности, да намалят разходите и да подобрят услугите, които предлагат на гражданите и предприятията. Въпреки постигнатия значителен напредък и извлечените ползи, пред администрациите все още съществуват значителни пречки за обмен на информация и сътрудничество по електронен път. Те включват законодателни бариери, несъвместими работни процеси и информационни модели, както и многообразието на използваните технологии. Причината за него е, че в миналото информационните системи в обществения сектор бяха създадени независимо една от друга, а не по координиран начин. Многообразието на институционалните конфигурации в цяла Европа създава допълнително усложнение на равнище ЕС.

Оперативната съвместимост е предпоставка за осигуряването на електронна комуникация и обмен на информация между публичните администрации. Това я прави и предпоставка за постигане на цифров единен пазар. Програмите за оперативна съвместимост в ЕС претърпяха развитие с течение на времето. Първоначално те бяха насочени към постигането на оперативна съвместимост в конкретни области, а после — към въвеждането на обща инфраструктура. В последно време те започнаха да разглеждат оперативната съвместимост на семантично равнище. Следващите въпроси, които ще бъдат разгледани с цел осигуряване на напълно развити обществени услуги, включват управлението, съвместимостта на правните режими, съгласуването на работните процеси и защитения достъп до източниците на данни.

Чрез ЕРОС се насърчава електронната комуникация между европейските публични администрации, като се предоставя набор от общи модели, принципи и препоръки. Чрез тази рамка се отчита и подчертава факта, че оперативната съвместимост не е въпрос само на ИКТ, тъй като съдържа слоеве от аспекти, простиращи се от правни до технически. Разрешаването на проблемите чрез цялостен подход за всички тези слоеве и на различните административни равнища — от местно до европейско — продължава да бъде предизвикателство. ЕРОС определя четири слоя от предизвикателства пред оперативната съвместимост (правен, организационен, семантичен и технически) и същевременно изтъква съществената роля на управлението за осигуряването на координация на съответните дейности на всички равнища и във всички сектори на администрацията.

Концептуалният модел на ЕРОС за обществени услуги обхваща проектирането, планирането, разработването, предоставянето и поддръжката на интегрирани обществени услуги на всички управленски равнища — от местно до европейско. Изложените в настоящото приложение принципи направляват процеса на вземане на решения относно въвеждането на оперативно съвместими европейски обществени услуги. Освен това ЕРОС предлага практически инструменти под формата на набор от практични препоръки.

Компонентите на ЕРОС са изобразени на фигура 5.

Фигура 5: Връзки в концептуалния модел на ЕРОС

Преработената ЕРОС е ключов инструмент за въвеждане на оперативно съвместими цифрови обществени услуги на регионално, национално и европейско равнище, като по този начин се допринася за превръщането на цифровия единен пазар в реалност.

6Приложение

6.1Съкращения

(1) Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Стратегия за цифров единен пазар за Европа“, Брюксел, 6.5.2015 г. (COM(2015) 192 final).  

(2) В този текст „организации“ означава звена на публичните администрации или всеки друг субект, действащ от тяхно име, или институциите или органите на ЕС.

(3) Създадена с Решение (ЕС) № 2015/2240 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN  .

(5) Например Директива 2007/2/ЕО за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE) и съответните регламенти и насоки за прилагане.

(6) Принципите на практика остават същите както в предходната ЕРОС. Тяхното групиране и точният обхват на всяка препоръка са актуализирани, за да се отразят последните промени в политиката и техниката.

(7) Директива 2003/98/ЕО, преработена с Директива 2013/37/ЕС.

(8) Директива 2007/2/EО за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE). Скорошната оценка (COM(2016)478 и SWD(2016)273) по програмата за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) показва, че все още съществуват сериозни пречки за прилагането на принципа на отвореност в целия ЕС.

(9) FRAND: fair, reasonable and non-discriminatory.

(10) Това насърчава конкуренцията, тъй като доставчиците, работещи по различни бизнес модели, могат да се конкурират, за да доставят продукти, технологии и услуги въз основа на тези спецификации.

(11) Например чрез създаването на единния цифров портал – действие във връзка с цифровия единен пазар.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ На равнище ЕС е създадена платформата Joinup () за споделяне на софтуерни компоненти с отворен код, семантични активи, градивни елементи и най-добри практики. Европейската комисия въведе също лиценза EUPL, за да насърчи споделянето на софтуерни компоненти.

(14) Директива (ЕС) 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 година относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор, както и започнатата от Комисията работа по „Европейски акт за достъпност“.

(15) Вж. също така мандат № 376 на ЕО за стандартизиране относно разработването на европейски стандарти за обществени поръчки за достъпни продукти и услуги на основата на ИКТ.

(16) Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни.Директива (ЕС) 2016/680 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от компетентните органи за целите на предотвратяването, разследването, разкриването или наказателното преследване на престъпления или изпълнението на наказания.

(17) Регламент (ЕС) 910/2014 относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар.

(18) Съгласно определението във втората версия на образеца с изисквания за управление на електронни архивни документи (MoReq2): записът представлява „информация, създадена, получена и съхранявана като доказателство и сведение от страна на организация или физическо лице в изпълнение на законови задължения или при извършване на стопанска дейност“.

(19) напр. изчисления в облак, интернет на нещата, големи информационни масиви и софтуер като услуга.

(20) Член 1 от Директивата INSPIRE ограничава нейния обхват до „целите на общностните политики в областта на околната среда и политиките или дейностите, които могат да окажат влияние върху околната среда“.

(21) Програмата ISA² е пример за такава политическа подкрепа.

(22) Вж. например Доклада на Комисията до Съвета и Европейския парламент за изпълнението на Директива 2007/2/EО от март 2007 г. за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE) в съответствие с член 23, 2016 г.

(23) Например общият метод за оценка на стандарти и спецификации (CAMSS), разработен в рамките на програмата ISA.

(24) Моделите на съответствие могат да включват опции, като задължителни, „изпълнение или обяснение“, препоръчителни, незадължителни и т.н.

(25) Например схемата на описанията на активите от метаданни (ADMS), разработена в рамките на програмата ISA.

(26) „Градивен елемент“ означава независим, оперативно съвместим и заменяем модул, в който е затворена вътрешна структура.

(27) Например тезаурусът Eurovoc и европейската таксономия на уменията, компетентностите и професиите (ESCO).

(28) Разработените по програмата ISA модели core person („основно лице“), core business („основна дейност“), core location („основно местоположение“) и core public service („основна обществена услуга“) са примери за модели на междусекторни данни, пригодни за повторна употреба.

(29) Peristeras V., „Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry“, IEEE Intelligent Systems, № 4, юли — август 2013 г., т. 28, стр. 72—75.

(30) Една реализация на тази концепция е Service Oriented Architecture (SOA — „Архитектура, ориентирана към услугите“).

(31) За оценка на готовността за оперативна съвместимост на дадена услуга може да се използва моделът за степен на зрялост по оперативна съвместимост (IMM), разработен в рамките на програмата ISA.

(32) Например Европейската референтна архитектура за оперативна съвместимост (EIRA).

(33) На европейско равнище Атласът на оперативната съвместимост в Европа (EIC), достъпен чрез платформата Joinup, е ценен инструмент за набелязване на повторно използваеми решения за оперативна съвместимост.

(34) Например тези, посочени в спецификацията DCAT-AP, разработена в рамките на програмата ISA.

(35) Примери за спецификации, използвани за описване на свободно достъпни данни, обществени услуги и решения за оперативна съвместимост, са съответно DCAT-AP, Core Public Service Vocabulary (основен речник за описване на обществени услуги) и Asset Description Metadata Schema (схема за описване на активи от метаданни). Например: GeoDCAT-AP е допълнение на DCAT-AP за описване на набори от геопространствени данни, на поредици от набори данни и на услуги. Спецификацията посочва синтаксис RDF, който е задължителен за обединяването на елементите на метаданни, определени в основния профил на ISO 19115:2003 и в рамките на Директивата за INSPIRE.

(36) Регламент (ЕС) № 910/2014. 

(37) Например защитената мрежа TestaNG.