28.12.2016   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 487/104

Докладчик:

г-н Brian CURTIS

1.1.

В подкрепа на разработваната програма за енергийния съюз понастоящем се работи по редица прегледи на законодателството и законодателни инициативи в областта на енергетиката, които ще бъдат представени през следващите 12 месеца. Можеше да се очаква този стратегически преглед да формулира основните проблеми пред производството на ядрена енергия, изследванията и извеждането от експлоатация като принос към този мащабен законодателен пакет. PINC (примерната ядрена програма) обаче не предлага ясен и цялостен подход към вземането на стратегически решения във връзка със сложния въпрос за бъдещето на ядрената енергия в европейския енергиен микс.

1.2.

В повечето държави членки производството на ядрена енергия е деликатен политически въпрос, върху който влияят променливи социални и икономически фактори на национално равнище. Комитетът насърчава Комисията да се възползва от тази възможност, за да предложи ясен аналитичен процес и методика, които могат да предоставят последователна, доброволна рамка за вземането на национални решения относно ролята — ако има такава — на ядрената енергия в енергийния микс.

1.3.

Ето защо ЕИСК призовава проектът на съобщението да бъде изменен и допълнен, както е описано в параграф 4.3, за да се включат специални раздели относно:

1.4.

Прозрачното наблюдение е от първостепенна важност както за ядрената безопасност, така и за общественото доверие, поради което ЕИСК предлага в документа недвусмислено да се подкрепят направените от Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност предложения относно наблюдението и докладването на националните планове за действие на държавите членки. Необходимо е да се положат по-големи усилия за включването на съседни страни, които не са членки на ЕС.

1.5.

Също във връзка с общественото доверие трябва да се посочи и значителната работа за трансгранична аварийна готовност извън ядрените инсталации (Преглед на текущите договорености в държавите — членки на ЕС, и съседните страни за аварийна готовност и реагирането извън ядрените инсталации. Евратом, декември 2013 г.), както и да се цитират заключенията от проведената през 2016 г. среща на високо равнище по въпросите на ядрената сигурност, по-специално във връзка с евентуални терористични заплахи.

1.6.

Като признание за сериозния ангажимент, поет от ЕС към изследванията върху енергията от термоядрен синтез, би било полезно включването на пътна карта, която да показва напредъка към търговско производство на такава енергия.

1.7.

С оглед на резултата от гласуването в Обединеното кралство за напускане на ЕС, следва да се обърне внимание на стратегическото въздействие от това действие и по-специално неговото значение за Договора за Евратом. В Примерната ядрена програма (PINC) следва да се признае изрично необходимостта от обсъждане на потенциално мащабните последици.

2.1.

В съответствие с член 40 от Договора за Евратом Европейската комисия „периодично публикува примерни програми, посочващи в частност целите пред производството на ядрена енергия и всички видове инвестиции, необходими за тяхното постигане. Комисията получава становището на Икономическия и социален комитет относно тези програми преди тяхното публикуване“ (COM/2003/0370 final). От 1958 г. досега са публикувани пет такива примерни ядрени програми (PINC), последната през 2007 г., както и една актуализация през 2008 г. Окончателният вариант ще бъде изготвен и публикуван веднага след като Комисията получи становището на ЕИСК.

2.2.

Както и в предишни случаи, Комитетът цени възможността да представи своето становище относно проектодокумента, преди Комисията да внесе окончателния вариант в Съвета и в Европейския парламент. ЕИСК призовава най-настоятелно Комисията да включи препоръките, изложени в раздел първи от настоящото становище, като по този начин PINC ще стане по-изчерпателен и стратегически документ и ще се гарантира, че ще има по-значим принос към пакета за енергиен съюз.

2.3.

Ядрената енергия е един от най-големите източници на енергия в ЕС. В доклада за състоянието на енергийния съюз от 2015 г. е отбелязано, че „ЕС е една от само трите големи икономики, в които повече от половината от електроенергията се произвежда без генериране на парникови газове, като 27 % се произвеждат от възобновяеми енергийни източници и други 27 % се произвеждат от ядрена енергия“. Освен това в доклада е посочено, че примерната ядрена програма (PINC) „следва да внесе повече яснота относно потребностите в дългосрочен план от инвестиции в ядрената енергетика и относно управлението на ядрените пасиви“ (COM(2015) 572 final).

2.4.

Енергийната стратегия на ЕС се разви значително след последната PINC и понастоящем е приоритет от висока степен. Определени са цели за 2020 г., 2030 г. и 2050 г., но остават много променливи величини и неясни моменти. Сред тях са степента, в която ще бъде изпълнено Споразумението от Париж относно изменението на климата, нестабилността на международния пазар на изкопаеми горива, темпът, с който ще бъдат въведени новите технологии, въпросът кои държави са членки на ЕС, влиянието на глобалните икономически перспективи, както и степента, в която ще бъдат осъществени мащабните предвидени инвестиции в цялата енергийна верига.

2.5.

Независимо от съществуващата енергийна политика на ЕС, основните решения относно микса от източници, използвани за производство на енергия, остават прерогатив на държавите членки. Енергийната политика на ЕС може да се използва като референтен източник за тези решения, но енергетиката е високочувствителна в политическо отношение и поради това подчинена на променливия социален и политически климат на национално равнище. Определянето на политиките на ЕС изисква ясен аналитичен процес и методика, които могат да предложат последователна рамка за вземането на решения на национално равнище. PINC има потенциал да предложи такава възможност както на държавите, които обмислят дали да развиват ядрена енергетика, така и на тези, които имат ядрена енергетика и преценяват нейното бъдеще.

3.1.

Съобщението на Комисията започва със заявлението, че „Примерната ядрена програма (PINC) предоставя основа за обсъждането на начините, по които ядрената енергия може да спомогне за постигането на целите на ЕС в областта на енергетиката“ и заключава: „Като нисковъглеродна технология със значителен принос за сигурността на доставките и диверсификацията, ядрената енергия се очаква да остане важен компонент от енергийния микс на ЕС за периода до 2050 г.“

3.2.

Основният акцент на съобщението е върху инвестициите, свързани с модернизации за подобряване на безопасността след Фукушима и с безопасната експлоатация на съществуващите съоръжения. Освен това се подчертава приблизителният размер на финансирането, необходимо за извеждането от експлоатация на атомните електроцентрали и за управлението на радиоактивните отпадъци и отработеното гориво.

3.3.

В експлоатация са 129 атомни реактора в 14 държави членки, като 10 от тези държави предвиждат изграждането на нови реактори. ЕС има най-съвременните задължителни стандарти за ядрена безопасност в целия свят. Те се поддържат и усъвършенстват редовно чрез преразглеждане на Директивата за ядрената безопасност (1).

3.4.

Ядрената индустрия в ЕС функционира на глобален пазар, чиято стойност ще достигне 3 трилиона евро до 2050 г., и заема водещо място в технологично отношение, като осигурява заетост пряко на 400 000 — 500 000 души и улеснява създаването на още 400 000 работни места.

3.5.

Европейски компании участват активно в световното производство на ядрено гориво, в тясно сътрудничество с Агенцията за доставки към Евратом, като задоволяват нуждите на реакторите от западен тип в ЕС и имат капацитет да разработват горивни касети за реактори от руски тип (понастоящем 19 от тях са в действие в ЕС).

3.6.

Комисията предвижда спад в сегашните ядрени производствени мощности на ЕС (120 GWe) до 2025 г. и обръщане на тази тенденция до 2030 г. Очаква се ядрените мощности да останат на стабилни равнища между 95 и 105 GWe до 2050 г., като се приема, че дотогава ще бъдат подменени 90 % от съществуващия ядрен парк. Прогнозните инвестиции са между 350 и 450 милиарда евро, с което ще бъде осигурено производството до края на века.

3.7.

Превишения на разходите и продължителни забавяния на нови проекти, както и различни подходи от националните лицензиращи органи създадоха затруднения пред инвестициите. Стандартизацията на изискванията за проектиране и по-тясното сътрудничество между националните регулатори се разглеждат като съществени елементи на бъдещата политика.

3.8.

Разработват се програми за удължаване на срока на експлоатация (с 10 — 20 години) на много реактори в ЕС с прогнозни разходи 45 — 50 милиарда евро, което изисква да се предвиди и планира съответният обем работа на регулаторните органи в съответствие с изменената Директива за ядрената безопасност.

3.9.

Планирано е затварянето на 50 реактора до 2025 г. Въпреки че въпросът е чувствителен в политическо отношение, действията и инвестициите за геоложко погребване и дългосрочно управление на радиоактивните отпадъци и свързаните с тях проблеми по отношение на извеждането от експлоатация изискват бързи решения от страна на държавите членки.

3.10.

Съществува значителен експертен опит в областта на съхранението и погребването на нискоактивни и средноактивни отпадъци, а между 2020 г. и 2030 г. във Финландия, Швеция и Франция ще заработят съоръжения за дълбоко геоложко погребване, където ще бъдат окончателно погребвани високоактивни отпадъци. Потенциалът за споделяне на този експертен опит и възможността за договаряне на съвместни съоръжения за погребване между държавите членки ще доведат до благоприятни резултати по отношение както на ефективността, така и на безопасността. Този процес ще бъде стимулиран от създаването на Европейски център за високи постижения.

3.11.

По оценки на ядрените оператори ще бъдат необходими 253 милиарда евро за извеждане от експлоатация, като средствата, заделени в целеви фондове, възлизат на 133 милиарда евро. Държавите членки отговарят за това да гарантират, че задълженията на операторите се изпълняват в тяхната цялост и извеждането от експлоатация се осъществява в ясна времева рамка.

3.12.

Необходима е повече координация по техническия развой и маркетинга на приложенията на радиационните технологии извън енергетиката. Например, само в Европа пазарът на медицинско оборудване за образна диагностика се оценява на 20 милиарда евро годишно, а в селското стопанство, промишлеността и изследванията се наблюдава нарастваща употреба на тази технология. Продължават значителните инвестиции както в изследвания върху атомни централи от ново поколение и централи от модулен тип, така и за утвърждаване на водещата позиция в изследванията върху ядрения синтез, и това се разглежда като решаващо за поддържането на опита, кариерите и глобалното влияние. Това е особено важно предвид продължаващата експанзия на ядрената енергия в световен мащаб, но не и в Европа.

4.1.

Комитетът редовно изразява своето мнение относно безопасността и ролята на ядрената енергия в енергийния микс на ЕС (2). Съобщението е първият илюстративен преглед за състоянието на ядрената енергетика от страна на Комисията след аварията във Фукушима и, въпреки че в предишната примерна ядрена програма (PINC) се обещаваше увеличаване на „честотата на публикациите относно примерната ядрена програма“ (COM(2007) 565 final), това не се случи. Съобщението за PINC 2016 — въпреки че е придружено от обширен документ на службите на Комисията — е наполовина по-късо в сравнение с това от 2007 г. Комитетът предлага в PINC да бъдат добавени някои елементи, за да има стратегически документ, в който са разгледани контекстуалните фактори, обуславящи решенията за инвестиции и за определяне на цели.

4.2.

Комитетът оценява представения в PINC обширен анализ на инвестициите по целия цикъл на ядреното гориво, като съзнава, че той определя както предизвикателствата, така и възможностите пред сектора. Приветства се също така акцентът върху най-високите стандарти за безопасност и върху необходимостта да се гарантира цялостно финансиране за всички аспекти на извеждането от експлоатация. В работният документ се съдържат много подробности и също така се отбелязва ролята на продължаващите изследвания. В други области обаче много аспекти остават премълчани, като по този начин намалява стратегическата стойност на документа.

4.3.

Проектът на PINC 2016 предизвестява значителна промяна в подхода от страна на Комисията. Предишните PINC поставяха прегледа в контекста на енергийните предизвикателства пред ЕС и световната общност. Например в PINC от 2007 г. имаше пасажи, които съдържаха ясно стратегическо виждане и които не са възпроизведени в PINC от 2016 г. Те следва да се добавят към настоящото предложение и сред тях са:

Всички тези въпроси придобиха по-голяма важност през последните девет години, но в PINC доминира акцентът върху безопасността и горивния цикъл, а на посочените области е обърнато малко внимание както в самото съобщение, така и в работния документ на службите на Комисията. Документът нито очертава характера на дебата върху тези теми, много от които са предмет на спорове и разногласия (например, запазване на високи стандарти в работата на подизпълнителите), нито предлага набор от насоки или стратегически подход за обсъждането на ядрената енергия в енергийния микс като цяло. Това отразява подхода в пакета за енергийния съюз, където присъства подобно нежелание за определяне на влиянието на европейската енергийна стратегия върху националните дебати относно продължаващата роля на ядрената енергия (ако има такава) в енергийния микс.

4.4.

Както беше отбелязано, съобщението на Комисията претендира, че „предоставя основа за обсъждането на начините, по които ядрената енергия може да спомогне за постигането на целите на ЕС в областта на енергетиката“ … като … „важен компонент от енергийния микс на ЕС за периода до 2050 г.“ Горните заявления не могат да бъдат изцяло подкрепени от съдържанието на този документ. Предишните примерни програми представляваха сериозен анализ на ролята на ядрената енергия и предлагаха насоки за бъдещите политики.

4.5.

По-конкретно, анализът на потребностите от инвестиции в ядрената енергетика (определено съществена трудност при сегашните обстоятелства) вече със сигурност трябва да бъде поставен в контекста на общите инвестиции, необходими за постигането на целите на енергийния съюз, тъй като съществуват взаимни връзки и компромиси между инвестиционните решения, обхващащи всички технологии и инфраструктури за производство.

4.6.

В допълнение към това, има много допълнителни контекстуални фактори, оформящи ядрената политика и икономика, които не са изцяло взети предвид и за които Комисията не може да каже много, тъй като са предмет на текущ преглед или реформа. Сред тях са функционирането на системата за търговия с емисии, предложения за субсидии за механизъм за осигуряване на генерираща мощност, развитието на сектора на възобновяемите енергийни източници и др.

4.7.

Понастоящем ядрената енергетика представлява 28 % от вътрешното производство на енергия в ЕС и 50 % от неговата електроенергия с ниски нива на въглеродни емисии (Евростат, май 2015 г.). Намаляването на CO2 представлява жизненоважна цел на енергийната политика на ЕС и в глобален мащаб. За да се ограничи повишаването на температурата в рамките на 2 oC, се изисква намаляване на глобалните енергийни емисии на CO2 средно с 5,5 % годишно между 2030 г. и 2050 г. Осигуряването на приноса на ЕС за постигането на тези цели беше описано в Енергийната пътна карта за периода до 2050 г., в която е възприет подход с различни сценарии за това как ще варира енергийният микс в зависимост от различните политически, икономически и социални фактори (COM(2011) 885 final). Въз основа на данни, предоставени от държавите членки, в съобщението се приема, че ядрените мощности към 2050 г. ще са от порядъка на 100 GWe, но в контекста на текущия дебат това допускане не изглежда особено сигурно.

4.8.

Комитетът отбелязва неотдавнашния пример на Швеция, който беше обявен след публикуването на Примерната ядрена програма (PINC) и поради това не е включен в нея, а именно — беше поет ангажимент извадените от експлоатация централи да бъдат поетапно заменени с десет нови ядрени реактори и паралелно с това да се приемат мерки, за да се гарантира, че до 2040 г. 100 % от снабдяването ще се осигурява от енергия от възобновяеми източници (в-к „Financial Times“, 10 юни 2016 г.). В конкретния случай силната политика в областта на ВЕИ и допълнителният капацитет за доставка на енергия с ниски въглеродни емисии на съседните държави са политически приемливи за всички страни и следователно стратегически значими в европейския контекст. Поради това документът следва да бъде актуализиран, за да отчита този факт.

4.9.

В продължение на много години ЕИСК многократно се е обявявал за възприемане на подход към енергийните въпроси, който е в по-голяма степен стратегически, и за по-силен акцент върху широкия обществен диалог за производство и използване на енергия (4). Технологиите не са безплатни, а енергийните технологии са свързани с широк диапазон от етични, обществени и политически преценки. Държавите членки могат самостоятелно да определят състава на своя енергиен микс, само половината от тях имат работещи атомни централи и след последната PINC се наблюдава поляризация на мненията за ядрената енергия. Този важен документ за цикличен преглед може да бъде подобрен с обективно представяне на актуалните и първостепенно важни въпроси, свързани с „обсъждането на начините, по които ядрената енергия може да спомогне за постигането на целите на ЕС в областта на енергетиката“. Поради това се предлага в окончателния документ да се включат редица нови раздели, както е посочено в параграф 4.3, и в стратегията като цяло да се обърне по-голямо внимание на конкретните бележки, изложени в параграфи 5.3.1 — 5.3.4 по-долу.

5.1.

В документа се подчертава важността на по-добрата координация между държавите членки на национално равнище, на по-тясното сътрудничество между заинтересованите страни и на по-голямата прозрачност и участие на обществеността в ядрената проблематика. Отбелязана е важната роля в това отношение на Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност (ENSREG), както и на това да продължи насърчаването на диалога между заинтересованите страни в Европейския форум за ядрената енергия (ENEF). През декември 2015 г. ENSREG излезе с изявление относно „напредъка в областта на прилагането на националните планове за действие (НПД) след Фукушима“, в което отбелязва, че нивото на изпълнение е различно и темпът на модернизациите за подобряване на безопасността следва да бъде ускорен с цел спазването на договорените срокове за изпълнение. Той препоръча „да се актуализира и публикува периодично доклад за състоянието на всяка участваща страна за изпълнението на НПД, за да се гарантира прозрачен мониторинг с цел публикуване през 2017 г. на доклад за изпълнението“ (Четвърти доклад на ENSREG, ноември 2015 г.). ЕИСК предлага Комисията да подкрепи тази препоръка в PINC.

5.2.

Съобщението се спира на отношенията с ядрените държави — съседи на ЕС, и ЕИСК счита, че разширяването на активното взаимодействие по-конкретно с Беларус би спомогнало за преодоляването на безпокойствата относно прозрачността и безопасността, възникнали във връзка с изграждането в Островец на първия ядрен реактор в страната. Следва да се дава приоритет на връзките чрез ENSREG.

5.3.

По отношение на диалога и прозрачността като цяло, ЕИСК отбелязва, че ролята, ресурсите, капацитетът и статутът на ENEF на практика бяха значително намалени през последните две години. От съществено значение е да се даде по-задълбочено разяснение на ключовите проблеми пред диалога за европейската ядрена политика, както и да се предложи обща рамка за обсъждане на национално равнище. Сега е малко вероятно с това да се заеме ENEF и този аспект липсва в PINC. Посочената рамка също така би подпомогнала бъдещото управление на енергийния съюз и следва да бъде прилагана последователно към всички първични източници на енергия. Ето защо, за да подпомогне това разясняване, PINC следва да съдържа специални раздели, отразяващи последствията и значението за политиката на ядрени инвестиции. Тези теми, описани по-подробно в следващите четири точки, са жизненоважни области на разисквания, от особена важност за всяко стратегическа визия.

5.3.1.

Преход към електроенергия и степента, в която постоянни доставки на електроенергия могат да бъдат осигурени от първични източници. От една страна, ядрената енергия може да спомогне за енергийната сигурност, тъй като за продължителни периоди може да се генерират постоянно предвидими големи обеми електроенергия, и може да допринесе положително за стабилното функциониране на електроенергийните системи (напр. поддържане на честотата на мрежата). От друга страна, капиталовите разходи за строителство са високи, новите изисквания за безопасност са сериозни, финансирането е несигурно и бъдещите условия на пазара в голяма степен са непредвидими. Това са проблеми, с които се сблъскват всички държави членки с ядрени производствени мощности и които биха могли да бъдат определящ фактор за това дали е възможно реалистични национални планове да допринесат за изпълнението на цялостните цели на ЕС в областта на енергетиката и климата и как да стане това. PINC следва да бъде свързана с обща рамка за обсъждането на тези въпроси, както предлага Комисията в други стратегически съобщения относно енергетиката, и да представи балансиран анализ на ролята на ядрената енергия.

5.3.2.

Обществени знания, нагласи и осведоменост за риска при производството на енергия. От една страна, ядрената безопасност, въздействието на инцидентите в Чернобил и Фукушима и нерешените въпроси относно извеждането от експлоатация и погребването на радиоактивните отпадъци са въпроси, будещи сериозна загриженост сред обществеността в някои държави. От друга страна, съществуват значителни и често подценявани отрицателни фактори, свързани с други първични енергийни източници. ЕИСК постоянно подчертава решаващата роля на общественото разбиране на енергийната „дилема“, която по същество се отнася до тава как да се балансира между свързаните помежду си и понякога противоречащи си цели на енергийната сигурност, финансовата достъпност и екологичната устойчивост. Политическата воля в голяма степен се определя от обществените нагласи и ниското равнище на цялостна осведоменост по въпросите на енергията може да доведе до вземането на неоптимални политически решения. Би било полезно да се увеличат ресурсите и да има подкрепяща правна рамка, позволяваща, например, създаването на местни информационни комитети, каквито съществуват във Франция.

5.3.3.

Методика за оценка на разходите и конкурентоспособността. Енергията с ниски въглеродни емисии и на достъпни цени е от съществено значение за постигането на договорените цели за климата и енергетиката, но тази област е защитена от пазарната конкуренция. Не се използва и стандарт или приемлива методология, според които държавите членки да оценяват бъдещите разходи за алтернативите в техния енергиен микс, преди да вземат политическо решение (което ще бъде повлияно от други фактори).

5.3.4.

Значение на активните изследвания и енергопроизводствената база в условията на пазара, водеща позиция в областта на технологиите и безопасността. Доколко е важно да бъде запазено значително и развиващо се производство на ядрена енергия, за да се запазят равнищата на заетост и европейското влияние и лидерство в една промишленост, която се разширява в световен мащаб (Администрация на САЩ за информация в енергетиката, май 2016 г. — Очаква се световното производство на ядрена енергия да се удвои до 2040 г.)? Например Китай възнамерява да удвои своя атомен капацитет до поне 58 GWe до 2020 — 2021 г. и допълнително да го увеличи до 150 GWe до 2030 г. Отбелязва се значението на висококачествените, добре платени работни места в ЕС и, ако се налага те да се закрият, трябва да влезе в сила програма за осигуряване на справедлив и подпомаган преход.

5.4.

Най-важният елемент от финансирането на ядрените изследвания в ЕС е предназначен за разработването на съвместна програма за термоядрен синтез (ITER). В Пътната карта на Европейските споразумения за разработка на термоядрен синтез (EFDA) се описва какъв път трябва да се извърви от настоящите опити за синтез до демонстрационна термоядрена електроцентрала, която да произвежда електроенергия за електроснабдителната мрежа. ЕИСК призовава Комисията да вземе под внимание потенциалното предлагане на електроенергия от електроцентрали с термоядрен синтез във всички икономически ефективни енергийни сценарии за периода след 2050 г. Освен това следва да се насърчава продължаването на подкрепата за изследванията в областта на реакторите от четвърто поколение, предвид техния потенциал за намаляване на разходите и за значително намаляване на високоактивните отпадъци.

5.5.

Проектът на предложение е изготвен преди резултата от гласуването в Обединеното кралство за напускане на Европейския съюз, а настоящото правно становище е, че напускането на ЕС означава и напускане на Евратом. Това има големи стратегически последици, не на последно място за енергийните цели до 2030 г., но също и за сътрудничеството в областта на научните изследвания, регламентирането, веригата на доставки и безопасността. С оглед на това този проблем трябва да бъде признат в проекта за предложение, въпреки че на този етап е трудно да се предвидят конкретните резултати.