52015SC0263

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 7.12.2015

SWD(2015) 263 final

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаващ

Предложение за РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване и за създаването на Агенция за авиационна безопасност на Европейския съюз и за отмяна на Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета

{COM(2015) 613 final}
{SWD(2015) 262 final}

Общ преглед

Оценка на въздействието на политическа инициатива за авиационна безопасност и евентуалното преразглеждане на Регламент (ЕО) № 216/2008 относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване и за създаването на Европейска агенция за авиационна безопасност

А. Необходимост от действия

Защо? Какъв е разглежданият проблем?

Тази инициатива включва общ преглед на европейската система за авиационна безопасност и на Регламент (ЕО) № 216/2008, който е рамковият регламент на ЕС за авиационната безопасност. Този проблем има четири компонента: (1) безопасност — независимо че съществуващата система до момента осигурява ефективно високо равнище на безопасност, може да се окаже, че тя не е в състояние да гарантира по-нататъшното намаляване на съотношението между броя на произшествията и нарастването на движението (50 % увеличение за следващите 20 години); (2) свръхрегулиране — регулаторната система е обременяваща и поражда прекомерни разходи; (3) нови пазарни тенденции — през последното десетилетие авиационният пазар и авиационните технологии изпревариха регулаторната рамка (нови бизнес модели, нови технологии); (4) надзор — съществуват значителни разлики във възможностите на държавите членки да прилагат успешно законодателството за авиационна безопасност. Причините за проблема са: недостиг и неефективно използване на ресурсите, пропуски и несъответствия в регулаторната система и регулиране предимно чрез нормативни актове с универсален характер. Проблемите засягат всички участници в системата за авиационна безопасност, а непряко и пътниците.

Какво се очаква да бъде постигнато с настоящата инициатива?

Целта на инициативата е да се подобри функционирането на европейската авиационна система по отношение на безопасността, сигурността, конкурентоспособността и опазването на околната среда. Тя трябва да се разглежда също в контекста на предложената от Комисията нова стратегия за въздухоплаването и приоритетите на Юнкер, когато става дума за намаляване на бюрокрацията, опростяване на процедурите и стимулиране на икономическия растеж и иновациите чрез модерни регулаторни подходи, като например регулиране, основано на риска и ефективността. Тази инициатива има следните конкретни цели: (1) премахване на ненужните изисквания и осигуряване на регулиране, което е пропорционално на обхванатите рискове; (2) ефикасно интегриране и ефективен надзор на новите технологии и пазарни тенденции; (3) съвместен процес за управление на безопасността, с участието на Съюза и държавите членки, в рамките на който съвместно се идентифицират и намаляват рисковете; (4) отстраняване на пропуските в регулаторната система и гарантиране на последователност; (5) създаване на система за обединяване и споделяне на ресурси между държавите членки и ЕААБ.

Какво предимство имат действията на равнище ЕС?

Въздушният транспорт има до голяма степен международен характер и това негово естество налага регулаторен подход на равнището на ЕС. Налице е принципно разбиране в държавите членки, че са необходими общи правила в областта на авиационната безопасност, за да се постигне високо равнище на безопасност. Въвеждането на общо законодателство ще премахне необходимостта от координиране между регулаторните системи на държавите членки и по този начин ще допринесе за повишаване на безопасността. Насърчаването на една обща европейска система за безопасност под ръководството на ЕААБ в ролята на регулаторен и изпълнителен орган може най-ефективно да бъде постигнато само на равнище ЕС. Аналогично, единната европейска система за авиационна безопасност на въздухоплаването ще допринесе за увеличаване на ефикасността и ще противодейства на скъпоструващото разпокъсване.

Б. Решения

Кои са разгледаните законодателни и незаконодателни варианти на политиката? Има ли предпочитан вариант или не? Защо?

Настоящата инициатива се отнася до преразглеждането на Регламент (ЕО) № 216/2008 и следователно има законодателен характер. Варианти на политиката (ВП) бяха разработени в три области (в допълнение към базовия сценарий; предпочитаните варианти са дадени в курсив):

1. Управление и ресурси:

1.2 Подобряване на сътрудничеството с настоящата система

1.3(a) Съвместна система за надзор с доброволно прехвърляне на отговорности

1.3(б) Съвместна система за надзор с доброволно прехвърляне на отговорности + авариен механизъм за надзор

1.4 Общ орган за авиационна безопасност на равнище ЕС

2. Пропорционалност и ефективност по отношение на безопасността:

2.2 Предпоставки за пропорционална и основана на ефективността система за безопасност

2.3 Двуслойна регулаторна система: един слой разпоредби с нормативен характер и един слой разпоредби, основани на ефективността

2.4 Преход към напълно основана на ефективността регулаторна система

3.1. Пропуски и несъответствия — наземно обслужване

3.1(Б) Секторни стандарти / без сертифициране

3.1(В) Правила за изпълнение / сертифициране

3.2. Пропуски и несъответствия — сигурност:

3.2(Б) Правна рамка само за аспектите на сигурността при проектирането

3.2(В) Координиран подход по въпросите на безопасността и сигурността

3.3. Пропуски и несъответствия — околна среда

3.3(Б) Основни изисквания на ЕС за въздухоплавателните продукти относно опазването на околната среда

Предпочитаният сценарий за политика съчетава варианти с ограничена намеса на ЕС, включващи доброволни елементи.

Кой подкрепя отделните варианти?

Управление и качество на ресурсите: Подкрепа от държавите членки и промишлеността за споделянето на ресурси на доброволни начала (ВП 1.2 и 1.3(а). ВП 1.3(б) и 1.4: възможна е съпротива от държавите членки поради наличието на задължителни елементи.

Пропорционалност и ефективност по отношение на безопасността: ВП 2.2 подкрепа от държавите членки и промишлеността ВП 2.3 подкрепа от промишлеността, но се очаква съпротива от държавите членки поради сложното администриране ВП 2.4 най-слабата подкрепа от държавите членки и промишлеността

Наземно обслужване: принципна подкрепа от държавите членки и промишлеността, с изключение на авиокомпаниите

Сигурност: ВП 3.2(В) разширяването на мандата на ЕААБ би могло да срещне съпротива от страна на държавите членки и промишлеността

Околна среда: ВП 3.3(Б) няма промяна в обхвата, а само в изпълнението — следователно не дава повод за спорове.

В. Въздействие на предпочитания вариант

Какви са ползите от предпочитания вариант (ако има такъв, в противен случай — от основните варианти)?

По отношение на вътрешния пазар той ще има положително въздействие за осигуряването на еднакви условия на конкуренция поради засиленото уеднаквяване на надзора и по-широкия спектър от възможности за доказване на съответствието, включително засиленото използване на промишлени стандарти. Разходите на предприятията за постигане на съответствие ще бъдат намалени чрез надзор в зависимост от риска, както и чрез по-пропорционално регулиране и по-пропорционални процедури (напр. опростени процедури за лизинг за авиокомпаниите, опростени процедури за сертифициране за леки въздухоплавателни средства). Иновациите ще бъдат стимулирани чрез по-пропорционално и основано на ефективността регулиране. По отношение на социалното въздействие, стимулирането на иновациите се очаква да доведе до възникването на допълнителни работни места на пазара на труд. Очаква се авиационната безопасност да се подобри чрез подобряването на надзора в ЕС, европейския съвместен процес за управление на безопасността и отстраняването на пропуските по отношение на безопасността при наземното обслужване и сигурността. Въздействията върху околната среда ще бъдат незначителни, но положителни.

Количественото определяне на въздействието е възможно само в ограничена степен, тъй като вариантите са насочени към създаване на регулаторна рамка, чието въздействие може да бъде измерено количествено само след като бъде въплътено в конкретни мерки (напр. правила за изпълнение), или пък, ако мерките са с доброволен характер, въздействието ще зависи от разпространението им.

Какви са разходите за предпочитания вариант (ако има такива, в противен случай — основните разходи)?

Информация за разходите за предприятията и националните администрации е дадена два раздела по-долу. На равнище ЕС, изграждането на виртуалната академия, централното хранилище за сертификати, групата от експерти и подкрепата за изготвяне на правила/инспекции за наземното обслужване, сигурността и околната среда ще изискват допълнителни усилия от ЕААБ, които частично могат да бъдат поети от съществуващите ресурси или да бъдат покрити чрез такси и вноски. Прехвърлянето на ограничена част от таксите за прелитане от Евроконтрол към ЕААБ би освободило ресурси в ЕААБ, които след това може да се използват за осъществяването на други мерки. Няма значителни отрицателни социални или екологични въздействия.

Какви ще са последиците за съответните предприятия, малки и средни предприятия и микропредприятия?

Положително въздействие върху предприятията ще има в резултат на по-пропорционалната и основана на ефективността регулаторна система, нарасналата гъвкавост при избора на средства за удовлетворяване на изискванията, нарасналото използване на промишлени стандарти, опростените процедури за сертифициране за леки въздухоплавателни средства и произтичащото от това намаляване на разходите за привеждане в съответствие. Новите технологии могат се въвеждат по-лесно. МСП може и да не бъдат облагодетелствани от регулирането, основано на ефективността, в същата степен като големите предприятия, но те ще извлекат по-голяма полза от преминаването към основан на риска надзор, който премахва ненужните проверки. Върху авиокомпаниите положително въздействие ще окаже опростяването на издаването на одобрения за лизинг и евентуалното консолидиране на свидетелствата, притежавани от едно и също предприятие в няколко държави членки. Мерките за финансиране във връзка с обединяването или споделянето на ресурси, ще се поемат от промишлеността, въз основа на принципа „ползвателят плаща“, което може да окаже въздействие върху предприятията в тези държави членки, в които надзорът понастоящем се финансира чрез общото данъчно облагане.

Ще има ли значително отражение върху националните бюджети и администрации?

Що се отнася до разходите за изпълнение, от държавите членки, които все още не са въвели държавните програми за безопасност, ще се изисква да го сторят. Допълнителни разходи произтичат от нуждата от допълнително обучение. Някои държави членки ще трябва да придобият експертен опит по въпросите на киберсигурността и наземното обслужване. Независимо от това по-голямата част от предложените мерки ще се прилага на доброволна основа и ще се въвежда от дадена държава членка предимно въз основа на положителни резултати от анализ на разходите и ползите. След някои първоначални разходи за създаване и обучение се очаква положително въздействие върху ресурсите на националните авиационни администрации в средносрочен и дългосрочен план, произтичащо от нарастването на ефикасността в резултат на обединяването и споделянето на ресурси и на преминаване към по-целенасочен, основан на риска надзор. Обединяването и споделянето на ресурси ще бъдат финансирани от такси и постъпления въз основа на принципа „ползвателят плаща“. Предпочитаните варианти за наземното обслужване и сигурността не включват нови изисквания за сертифициране и поради това не се очаква разходите за надзор на държавите членки да бъдат значителни.

Ще има ли други значителни въздействия?

Създаването на регулаторна система, която подкрепя въвеждането на нови технологии и освобождава ресурси благодарение на по-пропорционални административни процедури, ще окаже положително въздействие върху конкурентоспособността на производителите и авиокомпаниите и, в крайна сметка, върху работните места и растежа. Аналогично, поддържането или подобряването на безопасността в Европа благодарение на съвместни процеси за управление на безопасността, надзор в зависимост от риска и преодоляване на пропуските в регулирането на безопасността ще допринесе за защитата на пътниците, но също така и за (международна) конкурентоспособност.

Г. Последващи действия

Кога ще бъде следващото преразглеждане на политиката?

Top

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 7.12.2015

SWD(2015) 263 final

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаващ

Предложение за РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

{COM(2015) 613 final}
{SWD(2015) 262 final}

Общ преглед

Оценка на въздействието във връзка с безопасното развитие на операциите с безпилотни летателни апарати (БЛА) в ЕС

А. Необходимост от действия

Какъв е проблемът и защо той стои на равнище ЕС?

Основният проблем е, че сегашната нормативна уредба затруднява развитието на пазара на БЛА. Съществуващите правила относно въздухоплаването не са съобразени по подходящ начин с особеностите на БЛА и не са пропорционални на риска, свързан с експлоатацията на тези апарати. Те са твърде трудни за изпълнение (тромави) или водят до толкова високи разходи, че повечето услуги с БЛА стават нерентабилни. Освен това операциите с БЛА пораждат редица въпроси, които не са от значение (или пък имат много по-малко значение) за „пилотираното“ гражданското въздухоплаване. Те засягат безопасността, сигурността, неприкосновеността на личния живот и защитата на личните данни, опазването на околната среда и отговорността. Независимо че не изглежда необходимо да се променя правната рамка на равнище ЕС в това отношение, съществуват някои трудности по отношение на прилагането на действащите правила към операциите с БЛА. Основните причини за проблемите са: (1) разпокъсване на отговорностите за регулирането в областта на БЛА, което води до различни изисквания в рамките на вътрешния пазар; (2) твърде скъпи, твърде времеемки и изискващи твърде много ресурси индивидуални разрешения; (3) традиционните методи за регулиране на гражданското въздухоплаване не са съобразени по подходящ начин с особеностите на БЛА; (4) липса на подходяща информация и подходящи инструменти за органите по надзора и правоприлагането. Проблемите засягат всички участници в системата на въздухоплаването, производителите и операторите на БЛА и, непряко, всички граждани, като се има предвид, че БЛА могат да летят навсякъде.

Какво се очаква да бъде постигнато с настоящата инициатива?

Общата цел на политиката е да се позволи развитието на БЛА и на услуги с тях по безопасен, сигурен и устойчив начин и при пълно зачитане на основните права на гражданите. За тази цел инициативата цели да бъдат изменени Регламент (ЕО) № 216/2008 и редица актове за изпълнение, за да бъде разширена правната рамка на ЕС, така че да обхване всички БЛА. В това отношение първата конкретна цел е да се премахнат регулаторните препятствия, които понастоящем затрудняват производството и експлоатацията на БЛА, така че производителите да могат лесно да пускат своите продукти на пазара, а операторите да могат да предоставят услуги за икономиката. Докато необоснованите регулаторни препятствия следва да се премахнат, обоснованите регулаторни елементи, като например основните правила за безопасност, следва да се запазят, а ако липсват – да се разработят. Втората конкретна цел е да се намалят специфичните рискове и проблеми, произтичащи от използването на БЛА, по-специално в областта на безопасността, сигурността, неприкосновеността на личния живот и защитата на данните и околната среда. Намирането на решения за тези въпроси ще бъде от жизненоважно значение, за да се осигури приемането на БЛА от обществото като все по-обичайна част от ежедневния живот.

Какво предимство имат действията на равнище ЕС?

Въздушният транспорт има до голяма степен международен характер и това изисква прилагането на регулаторен подход на равнището на ЕС, за да се постигне високо равнище на безопасност. Като се има предвид, че новите технологии позволяват на все по-леки БЛА да навлизат в областите на „пилотираното въздухоплаване“, което вече е в компетенциите на ЕС, законодателството на ЕС също следва да обхване всички видове БЛА, за да действа последователно и да предотвратява евентуални отрицателни последствия за безопасността на съществуващите авиационни дейности в резултат на операциите с БЛА. Що се отнася до БЛА като „въздухоплавателни продукти“, мащабът на националните пазари не е достатъчен, за да подкрепи разработването на такива глобални технологии. При наличието на подробни национални стандарти и правила е трудно да се постигне взаимно признаване в рамките на единния пазар. Само наличието на основни правила на ЕС за целия спектър от БЛА, независимо от теглото, може да предложи последователна регулаторна рамка за производството на БЛА и операциите с тях на вътрешния пазар на ЕС.

Б. Решения

Тази инициатива има законодателен характер. Тъй като операциите с БЛА са от критично значение за безопасността на въздухоплаването, всеки подход, основан единствено на доброволни действия, не би бил оптимален от гледна точка на постигането на високо равнище на безопасност по начин, съгласуван с нуждите на останалото въздушно движение. По отношение на подхода към регулирането бяха разработени варианти на политиката (освен базовия сценарий), които във всички случаи ще трябва да бъдат последвани от редица актове за изпълнение:

1. Включване на всички БЛА в обхвата на действащата нормативна уредба в областта на въздухоплаването в ЕС — интегриране на БЛА в законодателната рамка на ЕС с традиционния подход към гражданското въздухоплаване.

2. Съобразено с риска законодателство на ЕС за БЛА — правилата и процедурите за одобряване и надзор да се основават на конкретния риск, а не както досега да бъдат на практика автоматично определяни от характеристиките на БЛА.

2.1 Прилагане на законодателството на ЕС в областта на продуктите за БЛА с нисък риск — нискорискови, малки, масово произвеждани БЛА, предлагани за продажба в магазини за продажба на дребно и по интернет, да получават разрешения въз основа на „новия подход“ в хармонизираното законодателството относно продуктите.

Вариант 2.1 е предпочитаният вариант на политика (ВП), тъй като при него рисковете за безопасността се управляват по не толкова обременяващ начин. Разпоредбите в законодателството за безопасност на продуктите, специално адаптирани за масово производство, биха могли да допълнят правилата в областта на въздухоплаването, разработени в рамките на ВП2.

Кой подкрепя отделните варианти?

Законодателните действия на равнището на ЕС се подкрепят от всички заинтересовани страни и държави членки (заключения на Европейската среща на високо равнище от 19 декември 2013 г.). Преобладаващото мнозинство от заинтересованите страни посочва в рамките на обществената консултация, че съществуващата понастоящем граница от 150 kg, която разделя компетенциите, е остаряла, а запазването на настоящата ситуация получава слаба подкрепа. Съществува широк консенсус, че е необходимо да се изоставят критериите на базата на теглото и да се премине към набор от фактори, като вида на експлоатацията, качеството на оператора на БЛА, мястото на експлоатацията и надеждността на цялата система (96 %). По-конкретно, за правила, пропорционални на риска от експлоатацията, силно се застъпват производителите и операторите на по-леки и по-малко сложни БЛА. Такъв подход се предлага с вариант 2 и подвариант 2.1 чрез адаптиране на изискванията към рисковете, произтичащи от експлоатацията на БЛА.

В. Въздействие на предпочитания вариант

Какви са ползите от предпочитания вариант (ако има такъв, в противен случай — от основните варианти)?

Вариант 2.1 ще стимулира развитието на вътрешния пазар за продукти и услуги с БЛА чрез предоставяне на общи правила и стандарти, включително чрез оптимално използване на общи инструменти за надзор на пазара на БЛА, участващи в операции с нисък риск. В същото време се очаква прилагането на правила, пропорционални на рисковете, да не доведе до затормозяващо свръхрегулиране в пазарния сегмент на по-малките БЛА (където са представени много МСП). Гъвкавостта на този вариант при справянето с широк спектър от свързани с експлоатацията рискове и бързо развиващи се технологии ще даде възможност за по-бързо въвеждане на нови технологии и следователно за поддържане на конкурентоспособността на предприятията от ЕС. Този вариант има най-голям потенциал да запази ниски експлоатационните разходи на предприятията и да сведе до минимум административната тежест, като предоставя гъвкава рамка за набор от процедури, като например декларации от собствено име, опростено валидиране или частични удостоверения. Той би трябвало също така да е ефективен при справянето с всички рискове за безопасността, по-специално чрез облекчаване на критериите за съответствие, както и чрез улесняване на прилагането на разпоредбите в областта на сигурността, неприкосновеността на личния живот и околната среда.

Какви са разходите за предпочитания вариант (ако има такива, в противен случай — основните разходи)?

Разходите за предпочитания вариант за бизнеса следва да се поддържат ниски. Хармонизирането на правилата, както и единното техническо одобряване и признаването на свидетелството за правоспособност на пилоти и лиценза на оператори ще намалят разходите за всички трансгранични операции. Целта на този вариант е да се поддържат разходите за получаване на разрешение ниски и пропорционални на риска, като цялостното му въздействие върху разходите ще зависи от правилата за прилагане и настоящите изисквания в държавите членки. Очаква се разходите на националните и европейските органи — разходите за регулиране — да могат да бъдат покрити с наличните ресурси. Разходите за надзор на пазара и издаване на разрешения на БЛА ще бъдат разпределени в рамките на системата на ЕААБ, като се вземе предвид оптималното използване на ресурсите, а някои задължения ще бъдат прехвърлени на полицията и органите за наблюдение на пазара. Във всеки случай, разходите при този вариант ще бъдат по-малко, отколкото ако не бъде предприета инициатива на ЕС.

Какво е въздействието върху МСП и конкурентоспособността?

Ще има положително въздействие върху малките предприятия в резултат на по-пропорционалната и отчитаща в по-голяма степен риска регулаторна система, нарасналата гъвкавост при избора на средства за удовлетворяване на изискванията, нарасналото използване на промишлени стандарти, опростените процедури за сертифициране на леки БЛА и произтичащото от това намаляване на разходите за привеждане в съответствие. Целта, която се преследва с въвеждането на пропорционалност между изискванията и риска, е точно да се запази ниското ниво на разходите за съответствие и да се избегне ненужната административна тежест, особено за МСП, които не са запознати с традиционната система за авиационна безопасност. Ето защо ще бъде предложено да се използва добре известният механизъм за маркировка „СЕ“. Поради липсата на необходимост от официално разрешение за категорията БЛА с нисък риск биха намалели разходите за привеждане в съответствие за много малки предприятия и оператори, осъществяващи дейност в този сегмент на пазара, и би се повишила тяхната конкурентоспособност. Единственото отрицателно въздействие би могло да последва от необходимостта предприятията да се адаптират към използването на новите европейски системи за безопасност за сметка на националната (ако такава е съществувала) при БЛА, използвани в дадена категория на риска.

Ще има ли значително отражение върху националните бюджети и администрации?

Що се отнася до разходите за изпълнение, от държавите членки, които все още не са въвели специфични правила за БЛА под 150 kg, ще се изисква да го сторят. Допълнителни разходи ще възникнат в резултат на необходимостта от допълнително обучение. Органите за надзор на пазара (нотифицираните органи) ще трябва да придобият експертен опит по отношение на БЛА и техните технологии, въпреки че това в известна степен важи и за базовия сценарий. Националните органи за въздухоплаване ще трябва също така да поемат разходите за адаптиране към новите правила, както и разходите за надзора на нарастващия брой БЛА и операциите с тях.

Ще има ли други значителни въздействия?

Тази инициатива би увеличила значително безопасността в европейското въздушно пространство и би допринесла за по-добра репутация на БЛА, давайки отговор на основните опасения, свързани с тях. По-доброто приемане от обществото на операциите с БЛА е предпоставка за разширяването на пазара на БЛА.

Пропорционалност?

Предпочитаният вариант следва да осигурява правилното съотношение между необходимостта от общи правила за безопасност в Европа и избягването на ненужна тежест за предприятията. Той следва също така да осигурява подходящо разпределение на отговорностите между различните участници в преразгледаната съвместна система на ЕААБ, като запази възможно най-много отговорности на национално или местно равнище.

Г. Последващи действия

Кога ще бъде следващото преразглеждане на политиката?

Изпълнението на Регламент (ЕО) № 216/2008 подлежи на задължителна оценка на всеки 5 години, както е определено в самия регламент. Тази оценка обикновено се нарича „оценка по член 62“. Специална част от оценката ще бъде посветена на регулирането на пазара на БЛА.

Top

Choose the experimental features you want to try