14.7.2015   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 230/1

Докладчик:

г-н Roman HAKEN

1.1.

ЕИСК отбелязва, че през последните двайсет години подходът LEADER доказа своята жизнеспособност. Той помогна на участниците от селските райони да направят оценка на дългосрочния потенциал на своя регион и се доказа като ефективен и ефикасен инструмент за изпълнение на политиките за развитие. Европейската комисия също насърчи този метод на партньорство за финансиране на идейни проекти в рамките на инициативите на ЕС URBAN, URBACT, EQUAL, Местен дневен ред 21, Градове в преход и териториалните споразумения за заетост. По този начин се обяснява появата на воденото от общностите местно развитие (ВОМР, познато и като абревиатурата CLLD от английски език: „Community-Led Local Development“), актуализация на подхода LEADER, който в известен смисъл представлява преходен етап на промяна.

1.2.

Воденото от общностите местно развитие е специфичен инструмент, който се прилага на подрегионално равнище и допълва други видове подкрепа за развитието на местно равнище. То може да мобилизира и привлече за участие местните общности и организации така, че да допринасят за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. То укрепва териториалното сближаване и дава възможност за изпълнението на други конкретни политически цели, включително в рамките на отношенията с партньори от трети страни. Позволява постигането на устойчив растеж в резултат на ефективното използване на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), като става въпрос за създаване на нови качествени работни места и предприятия, обединявайки водените от общностите дейности в областта на изменението на климата и устойчивото развитие в съответствие със стратегията „Европа 2020“.

1.3.

Би било целесъобразно воденото от общностите местно развитие да се трансформира възможно най-бързо в инструмент „SMART“, за да помогне на общностите да излязат от икономическата и социалната криза и да възстанови доверието в политиката на Европейския съюз. Следва да се акцентира върху новаторските проекти, върху създаването на нови качествени работни места и върху предприятията и да се засилят мерките, насочени към овладяване на изменението на климата и към насърчаване на устойчивото развитие и социалното приобщаване, в съответствие с новата стратегия „Европа 2020“. Воденото от общностите местно развитие представлява нов вид партньорство, чиято цел е да подкрепя създаването на социални иновации.

1.4.

Повечето държави членки са го приели в рамките на своите споразумения за партньорство, което свидетелства за значимостта на местното развитие (1) в настоящия момент. Този вид многостранно управление би трябвало да започне да се прилага към всички дейности, финансирани посредством ЕСИФ, като евентуално бъде определено задължително равнище на използване за всички фондове (минимум 5 %). ЕИСК подкрепя постепенното използване на този инструмент от всички държави — членки на ЕС, чрез прилагане на принципа на партньорство и обмен на най-добрите практики.

1.5.

ЕИСК приветства факта, че гръцкото и италианското председателство на Съвета през 2014 г. отдават голямо значение на политиката на сближаване, която представлява ефективно средство за насърчаване на устойчивия растеж и за преодоляване на настоящата икономическа криза в Европа.

1.6.

ЕИСК очаква, че настоящото становище на свой ред ще послужи като опорна точка за реализирането на пилотни проекти (финансирани по-специално с бюджетни кредити от Европейската комисия) с цел да се утвърдят инструментите за воденото от общностите местно развитие, там където в момента не се прилагат, а именно в условията на крайградски и по-специално градски райони, и по този начин да се разширят перспективите за използването му. Комитетът одобрява прилагането на този метод, за периода 2014 — 2020 г. и там където има интерес към него, за всички фондове и за селските и градските райони. По този начин се съчетават двата вида демокрация: представителна демокрация и демокрация на участието. Накратко, това е инструмент, който позволява на представителите на публичната администрация да си сътрудничат в партньорство с организираното гражданско общество и гражданите.

1.7.

ЕИСК счита за целесъобразно да се позволи на местните общности, т.е. на гражданите, на икономическите и социалните партньори, на неправителствените организации (НПО) с нестопанска цел и на местните власти, да участват например в стратегията за местно развитие по местоживеенето им, с помощта на метода на воденото от общностите местно развитие. Важно е също така, въз основа на опита, натрупан в селските райони с подхода LEADER, да се изпълни със съдържание воденото от общностите градско развитие, така че градовете и гражданите да са запознати с мерките, които могат да бъдат предложени в рамките на воденото от общностите местно развитие в градовете.

1.8.

ЕИСК със съжаление констатира, че публичните администрации често не са никак благосклонни към воденото от общностите местно развитие, въпреки неговата ефективност. Изключително важно е вниманието да бъде съсредоточено върху стратегия, която информира и насочва по подходящ начин общностите, както и да се отправи призив по-конкретно към публичните власти, за да се насърчи използването на тази възможност за разработване и изпълнение на стратегии за местно развитие. Въпросът за „съпричастността към постигането на резултати“ в рамките на такива групи има изключително важно значение за стабилността на стратегиите за дългосрочно развитие и за изпълнението на целите на стратегията „Европа 2020“. За успеха на този инструмент е необходимо той да се ползва от политическа подкрепа на всички равнища (европейско, национално, регионално и местно).

1.9.

ЕИСК отбелязва, че социалните и икономическите партньори, както и организираното гражданско общество трябва да участват по-активно във воденото от общностите местно развитие и че е необходимо да се укрепи капацитетът им за изпълнение на тази роля. Прякото участие на всички тези партньори в партньорството с публичната администрация представлява основата за реално представителство на интересите и нуждите на гражданите.

1.10.

ЕИСК смята, че воденото от общностите местно развитие представлява иновация в областта на регионалната политика и че то не е добре познато както на равнището на регионите и на държавите членки, така и в рамките на платформите, обединяващи участниците, които биха могли да приложат този подход. За да се подпомогне прилагането на този нов инструмент за водено от общностите местно развитие в рамките на европейските политики, би следвало да се анализира подробно и да се оцени начинът, по който съответната държава членка подхожда към него, и да се добавят препоръки с оглед постигането на ефективност. По този начин ще е налице и проучване, в което ще бъдат изложени не само примери за добри практики, но ще бъдат описани и неуспехите, които да се избягват в бъдеще. ЕИСК би желал да участва в изготвянето на подобно проучване, съвместно с компетентните служби на Европейската комисия, Европейския парламент, Съвета и Комитета на регионите. Проучването би могло да послужи за основа за създаването на интергрупа по въпросите на воденото от общностите местно развитие, което да послужи за междуинституционална платформа.

1.11.

По отношение на воденото от общностите местно развитие ЕИСК се застъпва за:

1.12.

Методът на воденото от общностите местно развитие е напълно приложим не само за средствата по линия на европейските структурни и инвестиционни фондове, но и с цел преразпределение на собствени финансови средства (постъпващи от местно, регионално и национално равнище). Ето защо е важно стратегиите за развитие, конкретните проекти и средствата за тяхното прилагане да се определят не според предвидените средства от ЕС, а така, че да отразяват реалните нужди, за да се промени качеството на живот на местната общност.

1.13.

ЕИСК счита, че е изключително важно да се спазват стриктно основните принципи на метода на воденото от общностите местно развитие. Съществуването на балансирано партньорство, в което участват местните общности, трябва да бъде задължително предварително условие за получаването на субсидии. За да бъде ефективно местното развитие, е необходимо да не се допускат чисто формални подходи, които — с цел получаване на субсидии — се задоволяват с декларирането на партньорски подход, който изобщо не се прилага на практика. Ето защо трябва да се разработи ефективна система за контрол и надзор срещу заобикалянето на принципа на воденото от общностите местно развитие.

1.14.

ЕИСК отбелязва, че този подход се отличава с важни характеристики, при това не само в период на икономическа криза: прозрачност на финансовите потоци, идващи от публичните бюджети, по-силно доверие между органите на публичната администрация и обществеността и ефективност на инвестираните средства. ООН, ОИСР, Световната банка и други институции също се застъпват за подобни партньорски подходи. Става дума за подход с по-разширен обхват, който подкрепя прилагането на методите на воденото от общностите местно развитие извън Европа, например в рамките на предприсъединителните преговори в областта на политиката за развитие и усилията, полагани за постигане на целите за устойчиво развитие на ООН за 2015 г. и за изпълнение на поетите ангажименти във връзка с изменението на климата.

1.15.

ЕИСК констатира възможните предизвикателства за предстоящия период по отношение на воденото от общностите местно развитие, свързани с опростяване и ограничаване на административната тежест. Те включват:

1.16.

ЕИСК препоръчва да се използва отделна терминология, за да се направи разграничение между различните видове приложения на програмата за воденото от общностите местно развитие, какъвто е случаят с местните групи за действие в селските райони и местните групи за действие в областта на рибарството. За градските МГД предлагаме например да се използва наименованието „градски партньорства“, а за воденото от общностите местно развитие в градските райони — съкращението ВОМР-Г. Това би спомогнало за по-добро изясняване на вида на съответните райони и разграничаване на финансовите потоци и крайното им предназначение. Същевременно препоръчваме също да се проучи идеята, по успешния в това отношение модел на програмата LEADER, за ново наименование и привлекателен акроним за воденото от общностите местно развитие, около които всички участници да бъдат склонни да се обединят. Наименованието е цялостен елемент на информационната кампания, а изразът „водено от общностите местно развитие“ като наименование на метода може да остане „в бележка под линия“.

2.1.

Основните принципи на подхода LEADER, тяхната добавена стойност и прилагане в рамките на метода на воденото от общностите местно развитие:

2.2.

Комитетът на регионите„смята, че ВОМР е основен инструмент за хармоничното развитие на градските и селските райони, чрез който да се укрепи капацитетът за изграждане на връзки с околните крайградски и селски райони“ (3).

2.3.

Европейският икономически и социален комитет е изготвил редица становища относно сътрудничеството и участието в партньорство, по-специално посочените в бележката под линия по-долу (4).

2.4.

Европейската комисия публикува документи с оглед прилагането на воденото от общностите местно развитие, основани на натрупания от метода LEADER опит и озаглавени „Европейски структурни и инвестиционни фондове — Насоки за държавите членки и органите по програмите — Насоки за бенефициерите —Насоки за местните участници относно воденото от общностите местно развитие“ (5) и „Насоки за воденото от общностите местно развитие в рамките на структурните и инвестиционните фондове“ (6).

2.5.

Би следвало тези документи да се разпространят по-ефективно в рамките на истински проактивна информационна стратегия. Необходимо е да се предвиди място за провеждане на съвместните заседания на участниците във воденото от общностите местно развитие и експертите, като им се предостави възможността да разискват и сравняват подходите, които се прилагат в различните региони на ЕС. ЕИСК би могъл например да предложи необходимата за тези дейности инфраструктура.

3.1.

Местната група за действие е основната единица на програмата LEADER. Това е местно партньорство, в което са представени пропорционално както секторите, така и областите на участие. МГД е юридическо лице и разполага с пакет от процедури за управление и вземане на решение. Общият брой МГД в ЕС, подкрепени от програмите за развитие на селските райони и други мерки от сорта на LEADER, е ,; те обхващат 77 % от общата територия на ЕС (7), което ще рече близо 90 % от селските райони и над 50 % от населението на ЕС (8).

3.2.

Методът LEADER се оказа толкова успешен, че е целесъобразно, в рамките на възможното, да бъде прилаган във всички селски райони на ЕС. Същевременно следва да се следи за съвместимостта на правилата, които определят международното сътрудничество между местните групи за действие (МГД), установени в различните държави членки.

3.3.

Приоритетите на програмата за периода 2014 — 2020 г. включват по-специално:

4.1.

Районите, в които градовете и селата са разположени много близо едни до други, представляват благоприятна среда за ефективно привеждане в действие на воденото от общностите местно развитие. Този тип инструмент позволява да се реагира на промени в поведението на средата и да се отчитат функционалните връзки на местно и регионално равнище. Съществуват много тесни връзки между градовете и крайградските райони, които си струва да бъдат предмет на специален подход.

4.2.

Крайградските райони се характеризират със специфични проблеми (предизвикателства), които могат да бъдат разрешени посредством водено от общностите местно развитие. Основните предизвикателства са устойчива мобилност, изграждането на сближено в социален план общество, установяването на приоритети по отношение на използването на земята. Крайградските райони се намират около градовете с над 25  000 жители. Тук е мястото да се отбележи общият научноизследователски проект „Rurban“ на ОИСР и на ЕК, чиято цел е да набележи и оцени официалните и неформалните партньорства между градовете и селата и приноса им към местното развитие (9).

4.3.

От 2007 г. подходът за местно развитие се използва и в рамките на Европейския фонд за рибарство (ЕФР) за подкрепа на устойчивото развитие на рибарските общности посредством местните групи за действие в областта на рибарството.

5.1.

Не съществува единно определение за градски район. Ние се позоваваме на правилата и практиките, използвани на национално и местно равнище. При селските райони се прилага критерият за максимален размер на селищата: населението им трябва да бъде под 25  000 жители. По аналогия този критерий може да се приложи и за градските райони (като се определи минимален праг от 10  000 жители и максимален праг от 1 50  000 жители.) Публичната администрация би могла да участва чрез компетентните си представители за съответната територия, които в идеалния случай идват както от централното кметство на града, така и от по-малките кметства или други подразделения (например от даден квартал, социално изолиран район, зони в града, които се сблъскват с определен вид проблеми и др.).

5.2.

Конкретният опит на някои градове, придобит благодарение на участието им в оперативната програма Urbact II, в европейската платформа за развиване на знания (10) (и своевременно в платформата за градско развитие), може да послужи за източник на вдъхновение (11). Би било целесъобразно също така да се направи равносметка на опита на Градове в преход и на общностите за пермакултура, в рамките на които няколко хиляди местни общности в целия ЕС насърчиха успешно воденото от общностите устойчиво развитие.

5.3.

Двадесет години опит в селски райони означава, че и градовете ще се вдъхновят от селата, на първо време, например, за преходен период, подлежащ на оценка. На практика с подкрепата на експерти и под форма на настойничество ще се постигне успешен трансфер на този подход.

5.4.

С програмния период 2007 — 2013 г. бяха създадени консултативни органи в градовете под формата на групи за местна подкрепа Urbact, които бяха включени в процеса на изготвяне на местните планове за действие. Но за разлика от предвиденото по линия на подхода LEADER и воденото от общностите местно развитие, става дума единствено за сравнително неформални консултативни групи от експерти, от които не се изискваше да представляват различните сектори. Съставът на тези групи се определяше от тематичната насоченост на съответния проект. Оперативната програма Urbact II не подкрепяше финансирането на проекти на групи за местна подкрепа. За да се повиши ефективността на функциониране на принципа на партньорство и в градските райони, следва да се създадат партньорства въз основа на воденото от общностите местно развитие. Тези партньорства трябва да разполагат с необходимите финансови средства за обезпечаване на функционирането им. „Възможно е също така този подход да бъде приложен в градските райони и в малките и средните градове с функционалните им зони в ролята им на местни и подрегионални центрове  (12).“

5.5.

Предвид разглежданите в градовете проблеми, различни оперативни програми представляват подходящ инструмент за финансиране на пилотни проекти посредством воденото от общностите местно развитие. Ето защо предлагаме този подход и стратегиите, в които се прилага, да се използват в рамките на пилотни програми за финансирането, предвидено за територията на градовете (например в областта на околната среда, опазването на културни обекти и културно наследство и т.н.) (13).

5.6.

Би било целесъобразно да се съберат примери за добри практики от различните държави членки в областта на развитието на градовете благодарение на подхода на партньорство, които биха могли да бъдат включени в проучването, посочено в параграф 1.10 по-горе. Кодексът на поведение, озаглавен „Принципът на партньорство при използването на фондовете в обхвата на общата стратегическа рамка — елементи за европейски кодекс на поведение за партньорство (14)“ също би могъл да задава насока на дейностите, провеждани в рамките на партньорство.

6.1.

Воденото от общностите местно развитие трябва да помага на гражданите да развиват своите общности и градове по подходящ и устойчив начин. Благодарение на него гражданите могат да участват пряко в подобряването на качеството на живот в своята общност; става дума за истински приобщаващ растеж с видими резултати на местно равнище. Очевидно е, че за да се постигне това развитие, е необходимо да се заделят ресурси за укрепване на капацитета, така че всички партньори да бъдат в състояние да изпълняват пълноценно ролята си, да не бъдат просто наблюдатели на процеса, а да могат да участват пълноценно в хоризонтално партньорство, в духа на многостепенното управление. Освен това трябва да се подкрепят съдействието и наставничеството, предлагани от по-опитни участници и експерти, т.е. повишаване на професионалната квалификация и обучението. Настоящото предложение трябва едновременно да анализира и да обясни причините за ефективността и успеха на подхода LEADER и да обоснове мотивите, поради които е целесъобразно подходът на воденото от общностите местно развитие да бъде разширен, така че да обхване и всички програми, свързани с ЕСИФ, за да се реализира успешно политиката на сближаване.

6.2.

Там, където този метод все още не е приет, би следвало да се направи средносрочна оценка, за да се даде ход на този подход в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 — 2020 г.

6.3.

Във връзка с това важен аспект представлява обменът на конкретни знания на социалните и икономическите партньори, на представителите на гражданското общество, местните и регионалните власти и държавната администрация. Би следвало редица участници да подкрепят този обмен.

6.4.

Изготвянето на стратегии за водено от общностите местно развитие изисква известно време; при все това е важно за дадения период да има достатъчно време за привеждането му в изпълнение, както и достатъчен бюджет за финансиране на различните мерки. Прекалено дълъг срок за подготовка, без да е налице разпространение в съответния район (под формата на реализирани проекти), както и ускорено финансиране на дейности (поради наближаване на крайния срок за използването на средствата) могат да породят недоверие към инструмента.

6.5.

Другите проблеми, които трябва да бъдат решени с оглед правилното използване на воденото от общностите местно развитие, са бюрокрацията и прекомерните административни пречки, забавяното възстановяване на плащанията, предварителното финансиране на проектите със собствени ресурси на крайните бенефициери или със заеми, които трябва да сключват и да поемат лихвите. Във връзка с това е възможно да се предвидят модели за финансиране на участието, публично-частно финансиране и организирано участие на банковия сектор, с гаранцията на държавата.

6.6.

Държавите членки често въвеждат допълнителни, по-строги изисквания от тези на Европейската комисия, други разпоредби, които не са им искани, характерни за собствената им „национална“ бюрокрация, които усложняват значително използването на субсидиите и обезкуражават заявителите със своята сложност и възможни последици. Някои национални власти се опитват също да сведат до минимум разходите, свързани с организирането на мероприятия в териториите и с управлението на малките местни групи за действие (МГД), като този подход може да доведе до криза в дейността на цялата система.

6.7.

ЕИСК отправя искане за обучение за обучаващите: би трябвало да се гарантира обучението на националните и регионалните участници в рамките на техническата помощ въз основа на член 5 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за определяне на общи разпоредби. Също така следва да се създадат необходимите условия за ефективно изграждане и използване на мрежи на регионално, национално и международно равнище, когато работата в мрежа носи значителна добавена стойност.

6.8.

Препоръчително е да се съберат примери за добри практики от различните държави членки, които биха могли да бъдат включени в проучването, посочено в параграф 1.10 по-горе.