16.12.2014   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 451/109

Докладчик:

Krzysztof Pater

Съдокладчик:

Petru Sorin Dandea

1.1

С оглед на необходимостта от ускорено по-нататъшно развитие на професионалните пенсии като част от пенсионните системи на държавите членки, Комитетът подкрепя повечето предложения, съдържащи се в документите на Европейската комисия относно проекта на Директивата за ИППО II (институции за професионално пенсионно осигуряване).

1.2

Комитетът изразява задоволство от факта, че в предложението на Комисията (1) са взети предвид повечето от препоръките, отправени в становището му относно Бялата книга „Програма за адекватни, сигурни и устойчиви пенсии“ (2).

1.3

Установявайки необходимостта от допълнителни колективни и индивидуални форми на пенсионни спестявания и по-специално предвид прогнозите за по-ниски публични пенсии, ЕИСК подчертава, че професионалните пенсионни схеми, създадени в резултат на решения на социалните партньори, могат да играят много важна роля за гарантиране на допълнително пенсионно осигуряване на работниците.

1.4

Комитетът обаче изразява резерви относно някои от предложените в директивата разпоредби.

1.4.1

ЕИСК изразява несъгласие с възприетия подход към ИППО, които се разглеждат единствено като институции на финансовия пазар, с което не се вземат предвид и не се зачитат специфичните обстоятелства, свързани с тях. ИППО са институции, които изпълняват важна социална функция. Те до голяма степен са отговорни за професионалното пенсионно осигуряване и се превърнаха в незаменимо допълнение към публичните пенсионни системи. Предложената директива трябва да отчита ключовата роля на социалните партньори при изготвянето и управлението на програмите, както и факта, че основните принципи на техните операции трябва да отразяват националното законодателство по отношение на социалното осигуряване и националното трудово законодателство.

1.4.2

Универсалният подход не е подходящият начин за постигане на целите на Комисията поради многобройните основни различия между пенсионните схеми в отделните държави членки и между професионалните пенсионни схеми, което оказва значително въздействие върху различния статут, права и очаквания на членовете и бенефициерите на схемите. Така например ЕИСК изразява критично отношение към предложението за въвеждане на единен образец за предоставяне на информация, който да се изпраща до всички членове на професионални пенсионни схеми в целия Европейски съюз. Като се има предвид съществуващото голямо многообразие, според Комитета не е възможно да се създаде единен формуляр, който да предоставя на всички членове и бенефициери най-съществената и подходяща за тях информация.

1.4.2.1

Комитетът изтъква, че мащабна стандартизация на схемите за професионално пенсионно осигуряване би могла да струва скъпо и вместо да допринесе за по-нататъшното им развитие според очакванията на ЕИСК, би могла да доведе до постепенното им изчезване.

1.4.3

Комитетът подчертава, че основната цел на пенсионните схеми, включително професионалните пенсионни схеми, е да се осигури адекватно и стабилно равнище на обезщетения на техните бенефициери. Подкрепянето на капиталовите пазари, в това число на дългосрочните инвестиции, може да се разглежда само като вторична цел, при условие че то не е в ущърб на интересите на членовете и бенефициерите на схемата. Въпреки че подкрепя възможността ИППО да играят по-голяма инвеститорска роля в „инструменти с дългосрочен инвеститорски профил“, в същото време ЕИСК се противопоставя категорично на предложението на Европейската комисия, според което „Все пак държавите членки не пречат на институциите да... инвестират в инструменти, които ... не се търгуват на регулирани пазари, многостранни системи за търговия или организирани системи за търговия“. Основна предпоставка за финансовата сигурност на членовете и бенефициерите на схемата са достъпът до непрекъсната обективна оценка на нейните активи и надеждната и актуализирана информация за финансовата ситуация на емитента на ценните книжа, в които са били инвестирани активи на пенсионната схема. Държавите членки обаче би трябвало да разполагат със свободата да налагат или да не налагат ограничения по този въпрос след консултация със социалните партньори.

1.4.4

Гореизложените резерви и останалите бележки на ЕИСК относно предложението за директива са изложени подробно в следващите раздели на настоящото становище.

2.1

Предложението на Комисията представлява преразгледана версия на Директива 2003/41/ЕО относно дейностите и надзора на институциите за професионално пенсионно осигуряване (ИППО) (3), която е в сила от 2005 г. Едновременно с това то кодифицира нейните непроменени разпоредби и я изменя.

2.2

Както посочва Комисията, основната цел на предложението е да улесни пенсионните спестявания под формата на професионална пенсия. Освен това Комисията определя четири специфични цели:

2.3

Предложението на Комисията беше публикувано на 27 март 2014 г. в рамките на пакета инструменти за гарантиране на дългосрочно финансиране на европейската икономика. В обяснителния меморандум на предложението неколкократно се набляга на необходимостта от укрепване на капацитета на ИППО да инвестират в активи с дългосрочен икономически профил.

2.4

В подкрепа на своето предложение Комисията твърди, наред с другото, че ако Европейският съюз не установи актуализирана регулаторна рамка сега, съществува риск държавите членки да разработят все по-различаващи се правни решения, което да създаде пречки пред трансграничната дейност на ИППО и да не осигури по-висока степен на защита на потребителите в целия ЕС и икономии от мащаба. Освен това Комисията счита, че солидна регулаторна рамка за ИППО може да насърчи развитието им в страни, в които те понастоящем почти не съществуват.

2.5

Според нея прилагането на директивата ще доведе до допълнителни разходи от средно 22 EUR на член, както и до годишни разходи от 0,27- 0,80 EUR на член.

3.1

Намаляването на равнищата на покритие по публичните схеми в много държави членки означава, че допълнителните решения, често подкрепяни от държавите членки посредством данъчни облекчения, ще играят все по-важна роля за осигуряването на достойни пенсии. Особено важни са професионалните пенсии, тъй като те се отличават с характеристики, които липсват при индивидуалните спестявания за пенсии. Те са напълно или до голяма степен финансирани от работодателите и същевременно са лесно достъпни за работниците, в това число и за тези с по-ниски заплати, и се отличават с по-ниски единични разходи поради икономии от мащаба. Поради вътрешните правила на дадена схема, приети от социалните партньори, понякога се предоставя допълнителна пенсия дори за периоди, през които работникът не е бил в състояние да работи (напр. поради заболяване, отпуск по майчинство). При определянето на инвестиционната политика социалните партньори в някои схеми въвеждат не само икономически критерии, но и, например, критерии от етично естество, като по този начин насърчават сред предприятията ценностите, на които държат. С оглед на факта, че понастоящем професионалните пенсионни схеми осигуряват допълнителна пенсия само на малък дял от гражданите на ЕС (понастоящем те играят значителна роля само в малко на брой държави членки и не са познати в много други), Комитетът подкрепя инициативите за развиване на ИППО.

3.2

Професионалните пенсионни схеми са от полза както за работниците, така и за предприятията осигурители, които правят вноски в такива схеми, т.е. работодателите. Пенсионните права, придобити от работниците, всъщност представляват допълнителна форма на възнаграждение за труда. За работодателите пенсионните схеми представляват средство за изграждане на дългосрочни отношения със служителите и работниците. Подобни схеми обикновено водят до по-голяма ангажираност към фирмата от страна на служителите и работниците и намаляват текучеството. Затова Комитетът набляга на нуждата от по-голяма предпазливост при приемането на ново законодателство в тази област, така че да не се намали привлекателността на ИППО в резултат от налагането на допълнителни финансови или административни тежести.

3.3

ЕИСК съзнава, че понастоящем Европейската комисия не разполага с инструментите, необходими за получаване на всеобхватна и обективна информация за разходите, свързани с планираните решения, и трябва да използва за основа информацията, предоставяна от съответните ИППО. Освен това ЕИСК изразява съжаление поради факта, че разходите, свързани с предложените разпоредби, са били усреднени, а освен това липсва информация за отделните компоненти на цялостните разходи. Поради това не е възможно да се каже какви разходи могат да възникнат за работодателите и работниците при прилагането на всяко едно от предложенията и какви различия биха могли да възникнат между отделните страни.

3.4

Като се има предвид, че предложената директива ще въведе нови изисквания за ИППО, свързани с допълнителни разходи, Комитетът би желал да бъдат въведени възможности за евентуално изключване от обхвата на директивата в началната фаза на ИППО (до 12 месеца). Това би дало възможност на предприятието осигурител на средства да създаде ИППО, без да е необходимо да покрива относително високите административни разходи от първия ден на опериране на ИППО и да реши впоследствие дали желае да продължи дейностите си, като финансира „собствена“ ИППО или предпочита да се присъедини към вече съществуваща такава. Според ЕИСК това би бил фактор от значение при вземането на решение за създаване на ИППО от страна на работодателя.

3.5

Комитетът иска да изтъкне жизненоважната роля на социалните партньори при създаването и управлението на ИППО. Според Комитета би трябвало да се запази независимостта на социалните партньори при определянето на решения за пенсионните схеми. Законодателната рамка би трябвало просто да установи минимални стандарти, които партньорите, отговорни за схемите, ще бъдат задължени да спазват. Освен това ЕИСК подчертава, че в много държави членки съществуват много тесни връзки между професионалните пенсионни схеми, трудовото законодателство, законодателството в областта на социалното осигуряване и правилата, определящи ролята на социалните партньори. Според ЕИСК в разглежданото предложение се прави опит за изключване на социалните партньори, които често разполагат с дългогодишен опит в разработването на схеми за професионално пенсионно осигуряване, въпреки заявеното в член 21, параграф 2 от проектопредложеието, а именно че „настоящата директива не засяга ролята на социалните партньори в управлението на институциите“. ИППО не могат да се разглеждат просто като финансови институции, както това се прави в разглежданото предложение на Комисията. Те са и част от социалната предпазна мрежа, активно развивана и управлявана от социалните партньори. Затова Комитетът отново заявява своята позиция, изразена в предходното му становище относно Бялата книга (4).

3.6

ЕИСК подчертава, че отношенията между ИППО и членовете и бенефициерите на схемата не могат да се разглеждат по същия начин като отношенията между една финансова институция и нейните клиенти (потребители).

3.7

Комитетът приветства решението на Комисията да не въвежда решения по отношение на професионалните пенсионни схеми с цел запазване на „еднакви условия с тези по Директива „Платежоспособност II“ (5), каквато беше и неговата препоръка в становището му относно Бялата книга (6). ЕИСК набляга на факта че, що се отнася до количествените изисквания, хармонизирането на разпоредбите в проекта на директива с тези на Директива „Платежоспособност II“ (методи за оценка на активите и изискването за по-тясна връзка между размера на капитала и равнищата на риск), би имало отрицателно въздействие върху професионалните пенсионни схеми поради повишените изисквания по отношение на капитала и увеличените оперативни разходи и би могло да доведе до възможни нарушения при разпределението на капитала.

4.1.1

ЕИСК изтъква, че всички аспекти на трансграничните дейности на ИППО, уточнени в членове 12 и 13 от проекта на директива, трябва да се основават на нуждите на работодателите, създаващи такава схема, и техните служители и работници и да служат на техните интереси. Затова решенията за предприемане на подобни дейности би трябвало да се вземат от социалните партньори, създаващи схемата.

4.1.2

Комитетът приветства въвеждането на възможността за прехвърляне на пенсионни схеми към други институции в други държави членки, при условие че е било получено предварително разрешение от компетентния надзорен орган на приемащата институция и одобрение от съответните членове и бенефициери.

4.1.3

Комитетът се обявява за мерки в подкрепа на трансграничните аспекти на дейностите на ИППО и изтъква, че ако целта е секторът на професионалното пенсионно осигуряване да постигне значителен напредък, е много важно ИППО да се популяризират и разпространяват в страни, където тази форма на пенсионни схеми не съществува или едва започва да се създава.

4.1.4

Според ЕИСК да се разреши на ИППО да инвестират в други държави членки в съответствие единствено със законодателството на държавата членка по произход е положителна стъпка, която улеснява дейността на ИППО в общ европейски пазар.

4.2.1

ЕИСК одобрява предложението за по-голяма прозрачност по отношение на възнаграждението на лица, заемащи ключови постове в ИППО, при условие че се отчитат различните видове управление на професионалното пенсионно осигуряване.

4.2.2

Комитетът смята, че в случай че управлението на активите се извършва от външен изпълнител, трябва да бъдат оповестени правилата за възнаграждението, както и размерът на сумата, получена от дружеството, управляващо активите, но не и възнаграждението на отделни служители в това дружество. Комитетът изразява критично отношение към заявеното намерение за разширяване на принципа за политики на прозрачност на възнагражденията, така че да се обхванат и служителите на дружествата, управляващи схемите като външни изпълнители. Това би могло да затрудни сериозно намирането на дружества, които да поемат такива задачи, особено когато става въпрос за управление на активите на малка пенсионна схема.

4.2.3

Комитетът приветства другите предложения за допълнително регулиране на възлагането на управлението на пенсионната схема на външни изпълнители и надзора върху него, но препоръчва да се прояви предпазливост при определянето на задълженията, които трябва да бъдат поети от дружествата за управление.

4.2.4

Що се отнася до предложението за определяне на критерии за квалификация и надеждност на лицата, които на практика ръководят институцията или изпълняват други ключови функции, ЕИСК счита, че тези разпоредби би трябвало да отчитат специфичните характеристики на ИППО и трайната роля на социалните партньори в управлението на ИППО (напр. правото да определят свои представители за членове на управителни или надзорни органи на ИППО). В крайна сметка ИППО не са типични финансови институции, насочени към постигане на печалба, а организации, наблюдавани от работодателите и работниците. По очевидни причини те се стремят да сведат организационните разходи до минимум. Затова изискванията относно квалификацията за изпълнение на управленски функции в ИППО трябва да вземат предвид тези аспекти, тъй като разпоредбите не бива да ограничават ролята на социалните партньори в управлението на пенсионната схема в по-голяма степен от сегашната.

4.2.5

Комитетът предлага оценката на квалификацията на лицата, изпълняващи ръководни длъжности, да се прилага за целия ръководен или надзорен орган, а не за отделни лица. Това предложение би могло да бъде осъществено, като в член 23 се въведе отделно определение на изискванията относно лицата, които ръководят институцията или изпълняват ключови функции в нея. Подобно решение би дало възможност за запазване на представителството на социалните партньори в управителните органи на ИППО, като същевременно повиши изискванията относно лицата, участващи пряко в законоустановените дейности на ИППО.

4.2.6

Комитетът изтъква, че изискванията за управление на ИППО трябва да отчитат специфичните характеристики, присъщи на професионалните пенсии. В подобни схеми има три взаимосвързани страни: работодател/предприятие осигурител, работник/член на схемата и ИППО. От една страна това осигурява по-голяма безопасност на системата поради взаимния надзор от различните страни, а от друга, усложнява нещата, тъй като означава, че законодателството относно финансовите институции трябва да се съчетава с трудовото законодателство, законодателството относно социалното осигуряване и правилата за сътрудничество между социалните партньори в отделните държави членки.

4.2.7

ЕИСК установява със задоволство, че Европейската комисия съзнава потенциалните проблеми, свързани с въвеждането на по-строги изисквания за управлението на ИППО, и подкрепя разпоредбите, изискващи системите на управление да бъдат пропорционални на естеството, мащаба и сложността на дейностите на ИППО (членове 22, 24, 25, 26 и 29).

4.2.8

Според ЕИСК приоритет за ИППО би трябвало да бъде запазването на финансовите ресурси, натрупани по пенсионните схеми, и подходящо равнище на пенсионно осигуряване, за което спомага правилно балансирана инвестиционна политика. Подкрепата за дългосрочни инвестиции не би трябвало да измества основната цел на ИППО — осигуряване на доход за техните членове, когато достигнат напреднала възраст. Възможността за честа и обективна оценка на активите на дадена пенсионна схема, наред с достъпа до точна актуализирана информация за финансовата ситуация на емитентите на ценни книжа, в които инвестира дадена ИППО, са предпоставки за сигурното вложение на тези активи.

4.2.8.1

ЕИСК оценява положително предложението да се разреши, без възпрепятстване от страна на държавите членки, инвестиране на активи на професионални пенсионни схеми в инструменти с дългосрочен икономически профил.

4.2.8.2

Комитетът обаче се противопоставя категорично на предложението на Европейската комисия, според което „Все пак държавите членки не пречат на институциите ... да инвестират в инструменти, които ... не се търгуват на регулирани пазари, многостранни системи за търговия или организирани системи за търговия“. ЕИСК посочва, че при схеми с дефинирани вноски, когато не е възможно да се извършва непрекъсната оценка на стойността на активите, такива инвестиции биха били много рисковано решение за членовете на схемата. Подход, основаващ се на този вид политика за инвестиции, би бил по-малко прозрачен поради невъзможността на членовете да се предостави точна информация за стойността на натрупаните средства и очакваните обезщетения при достигането на възрастта за пенсиониране, нещо, което е особено важно за членовете, които поемат пълния инвестиционен риск. Все пак според ЕИСК държавите членки би трябвало да разполагат със свободата да налагат или да не налагат ограничения по този въпрос след консултация със социалните партньори.

4.2.8.3

ЕИСК се изказва в полза на това ИППО да могат да инвестират в дългосрочни инфраструктурни проекти. Според него обаче инвестиране в такива проекти без количествени ограничения трябва да се разрешава само ако се използват финансови инструменти, които се търгуват публично (като акции или облигации), или финансови инструменти, достъпни на финансовия пазар (напр. различни видове инвестиционни фондове, публично търгувани акции на дружества, инвестиращи пряко в дългосрочни проекти).

4.2.9

ЕИСК предлага Комисията да обмисли възможността за изменяне на член 20, параграф 2, буква г) от проекта на директива, в който се определят правилата за инвестиране в дериватни инструменти. Според Комитета опитът от кризата оправдава необходимостта от съществено ограничаване на сегашното твърде широко правило, според което ИППО могат да инвестират в дериватни инструменти, за да „улесняват ефективното управление на портфейла“.

4.2.10

Комитетът подкрепя напълно въвеждането на депозитари за схеми, в които членовете и бенефициерите поемат напълно инвестиционния риск, и според него депозитарите са основно средство за запазване на активите на институциите за колективни инвестиции в днешния свят.

4.2.11

ЕИСК одобрява изискването за ефективна актюерска функция в схеми, в които членовете и бенефициерите не поемат всички видове риск.

4.3.1

Комитетът приветства изискването за по-широк спектър информация, която да се предоставя на членовете и бенефициерите, в съответствие с предишните му препоръки. Той приветства и въвеждането на изискване ИППО да предоставят ключова информация най-малко на всеки 12 месеца, напр. за гаранциите на пенсионната схема, общия размер на вноските, разходите за членство в схемата, инвестиционния профил, досегашните резултати и прогнозите за пенсионно обезщетение.

4.3.2

Комитетът изпитва сериозни съмнения относно осъществимостта на предложената идея за ясно представено за получателя извлечение от две страници, съдържащо стандартизирана информация. Различните професионални пенсионни схеми носят различни видове риск за своите членове, които имат и различни очаквания относно бъдещите си пенсионни обезщетения. Освен това правилата за изплащането на средствата, натрупани по професионални схеми, често се определят от законодателството на държавата членка. Информацията, изпращана на членовете и бенефициерите на такива схеми, би трябвало да отчита тези фактори. С оглед на това ЕИСК би желал предложените разпоредби да бъдат изменени, така че процесът на стандартизиране на образеца за информация, изпращана на членовете на схемата, да се раздели на няколко етапа и окончателното му изготвяне да може да протече по гъвкав начин. В първоначалната фаза би трябвало да се разработят образци, съдържащи няколко вида информация (най-малко два модела, основаващи се на подходите, свързани с „дефинирани вноски“ и „дефинирани доходи“). След това те би трябвало да бъдат въведени пилотно в избрани държави членки или ИППО и едва когато бъде натрупан съответният опит, би трябвало да може да започне работата по делегирания акт, упоменат в член 54.

4.3.3

Според Комитета в крайна сметка би трябвало да има най-малко два образеца за информация — един за схеми, основаващи се на „дефинирани вноски“, и един за такива, основаващи се на „дефинирани доходи“. Освен това всяка държава членка трябва да има възможността за допълване на този образец с информация от първостепенно значение за членовете или бенефициерите на схемата въз основа на спецификата на националните разпоредби.

4.3.4

ЕИСК счита, че много от предложените разпоредби са недостатъчно точни и могат да подведат членовете и бенефициерите, вместо да им предоставят точна информация.

4.3.4.1

Самото наименование на документа (Извлечение от индивидуалната партида) е объркващо — в най-добрия случай това може да бъде извлечение от прогнозираните пенсионни обезщетения. Затова документът би следвало да бъде преименуван (например) „Настояща прогноза за пенсионно обезщетение“.

4.3.4.2

Член 48, параграф 1, буква а) предвижда възможността за предоставяне на членовете на информация за „пълна гаранция“. Терминът е подвеждащ, защото не дава на потенциалните членове никаква представа за песимистичните прогнози, в случай че работодателят/предприятието осигурител на средства за ИППО изпадне в несъстоятелност. Такова изпадане в несъстоятелност би могло да означава, че пенсионната схема няма да може да плати на бенефициерите. Същевременно в член 48, параграф 2, буква г) Комисията упоменава „механизъм за намаляване на обезщетението“ — нещо, което поражда съмнение във връзка със съществуването на пълна гаранция.

4.3.5

Комитетът настоятелно призовава Комисията да прояви особена предпазливост при изготвянето на делегирания акт, упоменат в член 54, като се имат предвид потенциалните разходи, свързани с подобно решение. Не трябва да се допуска разходите на ИППО да се увеличават значително поради тежестта, свързана със събирането на информация за членовете на схемата или допълнителните разходи за услуги, произтичащи от необходимостта от предоставяне на допълнителни разяснения, в случай че единният европейски образец се окаже неподходящ с оглед на конкретните обстоятелства при някоя схема. Затова ЕИСК предлага при съставянето на списъка с изискванията по отношение на информацията за членовете на схемата Комисията да отчете естеството на техните схеми.

4.4.1

Като се имат предвид предходните проблеми с тълкуването, дължащи се на различните практики за надзор в държавите членки, Комитетът приветства усилията за по-ясно определяне на областите на финансова дейност, които подлежат на надзор, и за отделянето им от областите, обхванати от законодателството в областта на социалното осигуряване и трудовото законодателство.

4.4.2

ЕИСК приветства и плановете за въвеждане на по-строги правила за междуинституционален обмен на информация между компетентните органи за надзор на професионалните пенсионни схеми.

4.4.3

Според ЕИСК предложението за укрепване на надзора върху ИППО е рационално. Това може да доведе до допълнителни изисквания за информация. Разпоредбите на предложената директива в тази област постигат подходящо равнище на гъвкавост, давайки възможност за приспособяване на специфични надзорни мерки към конкретните ситуации.