52012PC0566

.

Препоръка за

ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА

за преодоляване на съществуващия прекомерен бюджетен дефицит в Португалия

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 126, параграф 7 от него,

като взе предвид препоръката на Европейската комисия,

като има предвид, че:

(1)       Съгласно член 126 от ДФЕС държавите членки трябва да избягват прекомерен бюджетен дефицит.

(2)       Пактът за стабилност и растеж се основава на целта за осигуряване на стабилни публични финанси като средство за засилване на предпоставките за ценова стабилност и висок и устойчив растеж, водещ до създаване на трудова заетост.

(3)       На 2 декември 2009 г. Съветът в съответствие с член 126, параграф 6 от ДФЕС реши, че в Португалия е налице прекомерен дефицит, и отправи препоръки за коригирането му най-късно до 2013 г. в съответствие с член 126, параграф 7 от ДФЕС и член 3 от Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит. С оглед свеждането на основния бюджетен дефицит под референтната стойност от 3 % от БВП до 2013 г. бе препоръчана средногодишна фискална корекция от над 1¼ % от БВП през периода 2010—2013 г. Дефицитът за 2011 г., посочен в прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г., се приема като отправна точка при изчисляването на средногодишната фискална корекция. След това съвкупната фискална корекция, необходима за постигането на целта за номинален дефицит под 3 % до края на срока, бе изчислена при допускането, че разликата между фактическия и потенциалния БВП ще бъде постепенно преодоляна до 2015 г.

(4)       На 15 юни 2010 г. Комисията заключи, че Португалия е предприела ефективни действия в съответствие с препоръката на Съвета от 2 декември 2009 г. да приведе своя бюджетен дефицит под референтната стойност от 3 % от БВП, и изрази мнение, че не е необходима допълнителна мярка в рамките на процедурата при прекомерен дефицит.

(5)       В съответствие с член 3, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1467/97 Съветът може, по препоръка на Комисията, да реши да приеме преразгледана препоръка съгласно член 126, параграф 7 от ДФЕС, ако са предприети ефективни действия и след приемането на тази препоръка настъпят неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последици за държавните финанси. Появата на неочаквани неблагоприятни икономически събития със значимо отрицателно въздействие върху бюджета се оценява спрямо икономическата прогноза от препоръката на Съвета.

(6)       В съответствие с член 126, параграф 7 от ДФЕС, както и с член 3 от Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета се изисква Съветът да отправи препоръки до съответната държава членка с оглед прекратяване на прекомерния дефицит в рамките на определен период. В препоръката следва да се определи краен срок от най-много шест месеца за предприемане на ефективни действия от страна на съответната държава членка за коригиране на прекомерния дефицит. Освен това в препоръката за коригиране на прекомерния дефицит Съветът следва да изисква постигането на годишни бюджетни цели, които съгласно прогнозата, на която се основава препоръката, съответстват на минимално годишно подобрение на структурното салдо (т.е. коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл, без еднократните и другите временни мерки) от най-малко 0,5 % от БВП като референтна стойност.

(7)       След отчетения значителен спад през 2009 г., когато реалният БВП намаля с 2,9 %, през 2010 г. португалската икономика възстанови положителния си растеж от 1,4 %, което се дължи до голяма степен на изключителни фактори, които тласнаха нагоре износа и частното потребление. Икономиката изпадна отново в рецесия през 2011 г., когато реалният БВП намаля с 1,7 %, като този спад бе по-малък от първоначално очаквания, тъй като високият нетен износ отчасти компенсира значителното понижение на частното потребление и инвестициите. В същото време ситуацията на пазара на труда продължи да се влошава. Съгласно последната актуализация на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия, в която са отчетени фискалните мерки, представени от властите по време на петия преглед на програмата за икономически реформи в началото на септември, се очаква през 2012 г. реалният БВП да намалее с 3,0 % поради продължаващия спад на вътрешното търсене, най-вече в областта на инвестициите. Същевременно въпреки изоставането спрямо миналата година поради намалялото външно търсене износът се представя добре и вероятно ще увеличи пазарния си дял. И през 2013 г. растежът ще бъде муден, което отразява по-слабото увеличаване на вноса в търговските партньори от еврозоната и допълнителните мерки за бюджетна консолидация, като се очаква около средата на годината да бъде умерено положителен благодарение на възстановяването на износа и инвестиционната дейност. За годината като цяло се предвижда растежът на БВП да спадне с около 1 %. Очаква се най-високата стойност на безработицата през 2013 г. леко да надхвърли 16 %.

(8)       Дефицитът по консолидирания държавен бюджет достигна 9,8 % от БВП през 2010 г., отбелязвайки слабо понижение спрямо 10,2 % от 2009 г. Лошите показатели се дължат предимно на статистическата прекласификация на някои държавни предприятия и публично-частни партньорства в рамките на сектор „Държавно управление“, както и на разходите, свързани със спасяването на две изпаднали в затруднено положение банки. Последствията от това бяха само частично компенсирани от еднократния ефект на прехвърлянето на пенсионния фонд към държавния бюджет и донякъде по-високите спрямо предходната година приходи. През 2011 г. дефицитът възлизаше на 4,2 % от БВП спрямо целевата стойност от 5,9 % от БВП. По-високата номинална стойност се обяснява с прехвърлянето на пенсионните фондове на банките към социалноосигурителната система, които бяха използвани за покриване на фискален дефицит от 1½ % от БВП. Правителството реагира бързо на незадоволителните бюджетни резултати през първата половина на годината, като ограничи разходите и прие допълнителни мерки по отношение на приходите като еднократна данъчна надбавка върху личните доходи и повишаване на ставката на ДДС върху електроенергията и природния газ (от намалена на стандартна ставка). Следователно фискалният дефицит се обяснява главно с еднократни увеличаващи дефицита фактори, в т.ч. по-ниски от предвидените неданъчни приходи от концесии и недвижими имоти, завеждането на дълговете на едно държавно предприятие и на едно публично-частно партньорство в бюджета на регионалното правителство на Мадейра и прекласифицирането на едно публично-частно партньорство в рамките на сектор „Държавно управление“ след въвеждането на пътни такси.

(9)       Съгласно последната актуализация на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия, дефицитът по консолидирания държавен бюджет през 2012 г. ще възлиза на 5,3 %, ако няма промяна в политиките, спрямо заложения в закона за бюджета и програмата за стабилност за 2012 г. дефицит от 4,5 % от БВП. Бюджетът за 2012 г., последно изменен с допълнението от март, включва мерки за консолидация, които се оценяват на 5½ % от БВП. Мерките за ограничаване на разходите включват съкращаване на заплатите и пенсиите, понижаване на заетостта в публичния сектор, както и намаляване на капиталовите и текущите разходи за здравеопазване, образование и държавни предприятия. Мерките за повишаване на приходите се основават на по-високи непреки данъци чрез прехвърляне на някои стоки и услуги, облагани с намалена и средна ставка на ДДС, към по-високите данъчни класове. С промените в прякото данъчно облагане се целеше основно да се разшири данъчната основа чрез намаляване на данъчните облекчения и освобождавания, приложими към доходите на физическите лица и корпоративните данъци.

(10)     За 2012 г. е предвидено отклонение от бюджетната цел с около 2¼ % от БВП, което се дължи основно на по-бързо от очакваното пренасочване на икономиката към износ, генериращ по-слаби данъчни постъпления, както и на по-висока от прогнозираното безработица, натоварваща бюджета на социалноосигурителната система. Недостигът на приходи е често срещано явление и се дължи на по-ниски от очакваното преки и косвени данъци, а също така и социални осигуровки. Промяната в данъчните основи доведе до цялостен недостиг на приходи от около 2 % от БВП в сравнение с предвиденото в бюджета за 2012 г., а отклонението от ¼ % от БВП се дължи на еднократни операции. Общите разходи се развиват според планираното, като по-високите разходи за обезщетения за безработица се компенсират от икономии в други области, най-вече при компенсациите за служители. Икономиите от 1,5 % от БВП — по-ниски нетни лихвени плащания и препрограмиране на структурните фондове на ЕС, както и евентуално еднократните приходи от концесии на летища ще допринесат за частичното компенсиране на нереализираните приходи. Тъй като някои от факторите, водещи до намаляване на дефицита през 2012 г., са с еднократно въздействие, недостигът от 2012 г. ще се пренесе под формата на около 1½ % от БВП през 2013 г. поради свиване на данъчните основи и промени на пазара на труда.

(11)     Съгласно последната актуализация на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия, ако настоящият политически курс се запази, дефицитът по държавния бюджет през 2013 г. ще възлиза на 4¾ % от БВП спрямо първоначалната цел от 3 %. Съгласно програмата за икономически реформи за Португалия при сценария за запазване на политическия курс се вземат предвид мерките, одобрени в рамките на Решение за изпълнение 2011/344/ЕС на Съвета от 17 май 2011 г. за предоставяне на финансова помощ за Португалия от страна на Съюза и четвъртата актуализация на Меморандума за разбирателство относно специфичните икономически условия, сключен между Европейската комисия, действаща от името на Европейския съюз, и Португалската република. Четвъртият актуализиран преглед на Меморандума за разбирателство относно специфичните икономически условия отчете мерки за фискална консолидация на стойност около 2 % от БВП през 2013 г., в т.ч. значително намаление на разходите чрез по-ниски компенсации на заетите лица и икономии в областта на образованието и здравеопазването, обвързани с приходи от преструктуриране на централната администрация и държавните предприятия. По отношение на приходите мерките целят разширяване на данъчната основа чрез намаляване на данъчните облекчения и освобождавания за доходите на физическите лица и корпоративните данъци и увеличаване на акцизите. Следвайки същия модел на действие, програмата за стабилност от 2012 г. отчита мерки за фискална консолидация на стойност около 1,4 % от БВП.

(12)     Последната актуализация на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия показва, че структурният дефицит възлиза на -8,7 %, -8,5 % и -6,3 % от БВП през съответно 2009 г., 2010 г. и 2011 г. Очаква се той да достигне -4,2 % от БВП през 2012 г. Това предполага съществена средна фискална корекция, измерена като разлика между структурните дефицити, от 1,5 % от БВП между 2010 г. и 2012 г., което надхвърля изискваната минимална средногодишна фискална корекция от 1¼ % от БВП, определена от Съвета за периода 2010—2013 г. Предвид промяната в макроикономическата ситуация между предвижданията, залегнали в препоръките на Съвета от 2 декември 2009 г., и настоящите прогнози, очакваното средногодишно бюджетно подобрение между 2010 г. и 2012 г. вероятно ще бъде по-високо с 0,8 процентни пункта от БВП. Следователно Португалия е предприела ефективни действия по отношение на развитието на структурния дефицит до 2012 г.

(13)     Според прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г., залегнала в препоръката на Съвета по член 126, параграф 7 от ДФЕС от 2 декември 2009 г., се очаква португалската икономика да отбележи растеж от 0,3 % през 2010 г. и 1,0 % през 2011 г. В обхвата на прогнозния период не попадат 2012 г. и 2013 г., но през тях се очаква значително по-висок растеж отколкото през 2011 г. с оглед на допускането за постепенно преодоляване на голямата отрицателна разлика между фактическия и потенциалния БВП до 2015 г. Показателите на реалния БВП за 2010 г. и 2011 г. се разминаваха значително с предвидените в прогнозата от есента на 2009 г., което до голяма степен бе породено от предизвикания от изключителни фактори по-висок неустойчив растеж през 2010 г. и много по-ниския растеж през 2011 г. Освен това структурата на икономическия растеж бе много по-слабо обвързана с вътрешното търсене. Съвкупният дял на вътрешното търсене през 2010 г. и 2011 г. бе -5 процентни пункта от БВП спрямо прогнозираните 0,6 процентни пункта. Същевременно ситуацията на пазара на труда се влоши значително и по-бързо от предвиденото в прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. Според последната актуализация на прогнозата на службите на Комисията за португалската икономика се очаква значителен отрицателен растеж през 2012 г. и 2013 г. Освен това структурата на растежа вероятно ще продължи да бъде основана на нетния износ. Тези предвиждания относно растежа показват, че португалската икономика е била засегната от неочаквани събития.

(14)     Брутният държавен дълг се увеличи от 93,3 % през 2010 г. на 107,8 % от БВП през 2011 г., като според последната актуализация на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия се очаква той да нарасне до 119,1 % от БВП през 2012 г. и да достигне 123,7 % от БВП през 2013 г., превишавайки съответно през всичките години референтната стойност по Договора. Това увеличение в съотношението на дълга се дължи основно на по-високите лихвени плащания, включително плащания по програмните заеми, и в по-малка степен на измененията в първичния дефицит. Разликата между изменението на държавния дълг и бюджетното салдо е значителна през 2012 г. и допринася за нарастването с 3,3 процентни пункта от БВП. Тя е свързана с плана за уреждане изплащането на задълженията към доставчиците на обществени органи и с други неизпълнени операции.

(15)     Състоянието на бюджета се влоши значително в сравнение с допусканията от първоначалната препоръка на Съвета поради по-неблагоприятни от очакваното икономически перспективи, което означава и по-ниски данъчни приходи. Освен това значителното свиване на икономиката засяга изключително неблагоприятно заетостта и безработицата. Това се отразява отрицателно както на приходите, така и на разходите поради спада на социалноосигурителните вноски и по-високите социални трансфери. Предвид всички тези фактори и по-специално с оглед на осезаемото влошаване на фискалните перспективи след първоначалната препоръка на Съвета по член 126, параграф 7 от ДФЕС и на факта, че Португалия е предприела ефективни действия, е оправдано срокът за коригиране на прекомерния дефицит да се удължи с още една година.

(16)     Предоставянето на допълнителен период от една година за коригиране на прекомерния дефицит изисква постигане на междинни цели за основния дефицит от 5,0 % от БВП за 2012 г., 4,5 % от БВП за 2013 г. и 2,5 % от БВП за 2014 г., както е предвидено в петата актуализация на Решението за изпълнение 2011/344/ЕС на Съвета. Въз основа на актуализацията от службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия, залегналото подобрение на структурното бюджетно салдо вследствие от поставените цели за основния дефицит трябва да бъде 2,3 % от БВП през 2012 г., 1,6 % от БВП през 2013 г. и 1,3 % от БВП през 2014 г. Португалските власти ще приемат допълнителни мерки за постигане на целевите равнища на дефицита през 2012 г., 2013 г. и 2014 г. с оглед на установените в петия преглед на програмата за икономически реформи нужди. Освен това властите ще подготвят извънредни мерки за следващите години в случай на евентуални отклонения предвид възможните рискове за изпълнението.

(17)     Въпреки известното отслабване през последните месеци, пазарният натиск върху португалския държавен дълг остава висок, което налага да се укрепи доверието в усилията по консолидацията. Това би означавало да се опишат подробно всички структурни мерки, необходими за постигане на бюджетните цели през 2013 г. и през 2014 г., и да се ускори намаляването на дефицита, ако икономическите или бюджетните условия се окажат по-благоприятни от настоящите прогнози. Предприемането на своевременни мерки за избягване на риска от бъдещи отклонения е особено важно и оправдава тримесечния срок за ефективна намеса.

(18)     На 6 юли Съветът прие специфични препоръки към Португалия за прилагане на мерките, залегнали в Решението за изпълнение 2011/344/ЕС на Съвета и допълнително уточнени в Меморандума за разбирателство от 17 май 2011 г. и неговите последващи допълнения. Като цяло тези мерки целят приемането на надеждна и балансирана стратегия за фискална консолидация, подкрепена от структурни фискални мерки и по-добър фискален контрол на публично-частните партньорства и държавните предприятия, задълбочени и незабавни структурни реформи на пазарите на продукти и услуги, както и усилия за защита на финансовия сектор чрез рекапитализация, подкрепена от поддържащи механизми.

(19)     Успоредно с редовните прегледи на програмата за икономически реформи за Португалия, предвидени в Решение за изпълнение 2011/344/ЕС на Съвета, на всеки три месеца ще бъде извършван мониторинг на напредъка по изпълнението на нейните ангажименти по линия на ППД.

(20)     Португалия изпълнява условията за удължаване на крайния срок за коригиране на прекомерния дефицит по консолидирания държавен бюджет, посочени в член 3, параграф 5 от Регламент (EО) № 1467/97 за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит,

С НАСТОЯЩОТО ПРЕПОРЪЧВА:

(1) Португалските власти да прекратят съществуващия прекомерен дефицит до 2014 г.

(2) Португалските власти да постигнат подобрение на структурното салдо от 2,3 % от БВП през 2012 г., 1,6% от БВП през 2013 г. и 1,3 % от БВП през 2014 г., за да се сведе основният бюджетен дефицит под референтната стойност от 3 % от БВП до 2014 г., въз основа на актуализацията на службите на Комисията на икономическите перспективи за Португалия. Целевите стойности на основния дефицит са 5,0 % от БВП за 2012 г., 4,5 % от БВП за 2013 г. и 2,5 % от БВП за 2014 г.

(3) Португалските власти да приложат мерките, приети с бюджета за 2012 г. и неговото допълнение от март, и да предприемат допълнителни мерки на стойност 0,3 % от БВП, за да бъде ограничен дефицитът до 5,0 % от БВП. Тези мерки включват замразяване на някои бюджетни кредити по инвестиционни проекти за 2012 г., които все още не са започнати, повишаване на гербовия данък върху недвижимо имущество с висока стойност и данъчните ставки върху инвестиционния доход, по-ранно прилагане на някои от бюджетните мерки за 2013 г. с оглед намаляване на социалните плащания, използване на други мерки за генериране на спестявания в междинното потребление, както и приходи от продажби.

(4) Португалските власти да приемат постоянни мерки за консолидация в размер на 3,0 % от БВП, за да бъде постигната целта от 4,5 % от БВП през 2013 г. Освен ако не е предвидено друго, мерките, които трябва да бъдат приети със закона за бюджета за 2013 г., включват: i) намаляване на компенсациите на заетите лица чрез значително понижаване на броя на заетите в публичния сектор, на плащанията за извънреден труд и на несвързаните с работната заплата компенсации; ii) усъвършенствани средства за проверка и ограничаване на някои социални програми и плащания; iii) задълбочаване на реформите в областта на здравеопазването и държавните предприятия. По отношение на приходите предвидените мерки включват: i) реформа на данъка върху доходите на физическите лица с цел опростяване на данъчната структура, премахване на някои данъчни разходи и повишаване на средната данъчна ставка при подобряване на прогресивността, ii) разширяване на основата на корпоративния данък чрез премахване на възможността за приспадане на лихвата и iii) увеличаване на данъка върху недвижимото имущество. При възникването на отклонения португалските власти ще използват извънредни мерки през 2013 г.

(5) Португалските власти да приемат постоянни мерки за консолидация в размер на 1¾ % от БВП, за да бъде постигнат целевият дефицит за 2014 г. В рамките на шестия преглед на програмата за икономически реформи ще бъде направен цялостен преглед на разходите, с цел да бъдат определени мерки, възлизащи на около 4 млрд. евро през 2014—2015 г., които ще бъдат напълно конкретизирани до средата на февруари 2013 г. Плановете за фискална консолидация за периода 2014—2015 г. ще бъдат напълно уточнени в Програмата за стабилност за 2013 г.

(6) Португалското правителство трябва да предприеме ефективни действия, за да изпълни настоящата препоръка в срок от три месеца, считано от датата на приемане на препоръката, и в съответствие с член 3, параграф 4а от Регламент (ЕО) № 1467/97 да докладва подробно консолидационната стратегия, предвидена за постигане на целите.

Освен това Съветът призовава португалските власти:

- В допълнение към предвидения в препоръка 6 доклад и съгласно изискванията, определени в Решение за изпълнение 2011/344/ЕС на Съвета от 17 май 2011 г. за предоставяне на финансова помощ за Португалия от страна на Съюза, да докладват на всеки три месеца за напредъка, постигнат в прилагането на настоящата препоръка, както и в отделна глава, включена в програмите за стабилност, които ще бъдат изготвяни до 2015 г.

- Да поддържат темпото на реформи в областта на управлението на публичните финанси чрез реформиране на бюджетната рамка съобразно новите правила за фискално управление на Европейския съюз, както и да продължат да повишават прозрачността и контрола на всички етапи от бюджетния процес, и да осигуряват спазването на средносрочната бюджетна рамка и целите на всички равнища на сектор „Държавно управление“. Адресат на настоящата препоръка е Португалската република.

Съставено в Брюксел на […] година.

                                                                       За Съвета

                                                                       Председател