52011DC0829

Въведение

Член 10 от приложение XI към Регламента на Съвета за определяне на правилника за служителите на ЕС представлява клауза за изключване, която зависи от правни условия. За да се използва клаузата (която ще доведе до законодателна процедура въз основа на член 336 от ДФЕС), трябва да се анализира дали тези правни условия са изпълнени или не. В случай че условията не са изпълнени, използването на клаузата може да бъде оспорено в Съда от всички засегнати лица и институции или такива, които могат да бъдат засегнати, което при успешен за тях изход на съдебния спор може да доведе до допълнително задължение за бюджета на ЕС за плащане на лихви за просрочено плащане в местата на работа, където адаптирането на заплатите или на пенсиите е положително.

Важно е да се подчертае, че фактът, че условията за използване на член 10 (в комбинация с член 336 от ДФЕС) не са изпълнени, при все това позволява да се използва член 336 от ДФЕС директно, за да се измени Правилникът за персонала, ако това се счита за политически уместно.

Както се обяснява в доклада относно клаузата за изключване, представен през юли 2011 г., клаузата за изключване определя следните условия, които трябва да бъдат изпълнени едновременно, преди да бъде предприето действие:

- влошаването трябва да е както сериозно, така и внезапно,

- трябва да засяга социално-икономическото положение на равнище Съюз,

- трябва да бъде оценено в светлината на обективни данни, представени от Комисията,

- и влошаването трябва да бъде такова, че да не може да се отчете правилно чрез метода поради необичайното си естество от гледна точка на време и размери. Съдът прие, че първо, клаузата за изключване може да се прилага само „ при изключителни обстоятелства “ (точка 74 от решението на Съда по Дело C-40/10), и второ , тя „ позволява да се отчетат последиците от едновременно сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“ (точка 75).

В рамките на годишното адаптиране за 2010 г. Съветът поиска от Комисията да внесе въз основа на клаузата за изключване подходящи предложения, които да бъдат приети от Европейския парламент и Съвета преди края на 2011 г. Проектът на доклад на Комисията относно клаузата за изключване бе представен неофициално на работната група на Съвета на 30 юни 2011 г. и докладът бе официално приет от Комисията на 13 юли 2011 г. в съответствие с определения от Съвета срок.

В доклада на Комисията относно клаузата за изключване от 13 юли 2011 г. се използваха много икономически и социални показатели, за да се прецени дали е необходимо да се използва клаузата за изключване през 2011 г., като докладът се основаваше на европейските икономически прогнози от пролетта, публикувани от ГД ECFIN на 13 май 2011 г. В този доклад се заключава, че не е настъпило сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза през референтния период от 1 юли 2010 г. до средата на май 2011 г.

За да се отзове на искането на Съвета от 4 ноември 2011 г., настоящият документ взема под внимание последните промени в Европейския съюз от европейските икономически прогнози от пролетта до момента.

Прогнозите, публикувани от ГД ECFIN на 10 ноември 2011 г., сочат по-малко оптимистични тенденции за 2011 г. от прогнозите от пролетта, що се отнася както до икономическите, така и до социалните показатели. Възстановяването спря, а изгледите за европейската икономика се влошиха. Влошаващото се доверие и засилените финансови сътресения влияят неблагоприятно на инвестициите и потреблението, докато спешното бюджетно консолидиране тежи на вътрешното търсене, а отслабващите глобални икономически условия възпират износа. Възстановяването през последните две години породи само слаб ръст на заетостта.

При все това, въпреки че краткосрочните показатели сочат към продължаващо забавяне на икономическата активност в ЕС, цялостният ръст за настоящата година продължава да е сравнително силен благодарение на доброто начало през първото тримесечие, като ръстът на БВП се очаква да бъде 1,6 %.

Въпреки че се очаква силно забавяне, социално-икономическите условия не могат да се определят като изключителни по отношение на метода, което би оправдало прилагането на мерки, надхвърлящи обхвата на метода. Мрачната картина се отрази неблагоприятно и на заплатите в публичния сектор на държавите-членки, особено поради необходимостта от финансово консолидиране в държавите-членки, като тази година се очакват скромни увеличения на заплатите на служителите в публичния сектор в сравнение с увеличенията на компенсацията за наетите лица в цялата икономика (3 %). Загубата на покупателна способност на националните служители в централното управление до юли 2011 г. посредством прилагането на метода се прилага аналогично и за служителите на ЕС и ще доведе до 1,8 % намаление на реалните заплати във всички места на заетост на служителите на ЕС. Влошаващите се икономически перспективи не породиха обстоятелства, при които „нормалният метод“ не може да функционира и не може да отрази решенията, взети от държавите-членки за националните служители.

Икономическият растеж в ЕС се очаква да спре през последното тримесечие на 2011 г., а през 2012 г. се очаква много малък икономически ръст. Ако икономическото положение продължи да се влошава и накара държавите-членки да предприемат мерки на национално равнище, които не могат да бъдат отразени достатъчно бързо чрез обичайното прилагане на метода, Комисията, в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, подчертан от Съда, ще предложи да се използва клаузата за изключване, за да се вземат надлежно под внимание мерките на национално равнище и за да се намали периодът между влизането в сила на тези мерки и следващото годишно адаптиране след една година.

Комисията би искала да припомни, че мерките и реформите за ограничаване на разходите, които се препоръчват, предвиждат или изпълняват в държавите-членки, са отразени в нейния проект на предложение за преразглеждане на Правилника за персонала, което се основава директно на член 336 от ДФЕС и което ще доведе до значителни спестявания в размер на над един милиард евро през следващата многогодишна финансова рамка и на над един милиард евро на година в дългосрочен план.

Европейски икономически прогнози от есента на 2011 г.

Положителен икономически ръст в ЕС през 2010 и 2011 г.

Рецесията свърши през есента на 2009 г. и подготви условията за възстановяване през 2010 г. Като цяло БВП нарасна с 2,0 % в ЕС и с 1,9 % в еврозоната за цялата 2010 г.[1]

Европейските икономически прогнози от есента на 2011 г. показват, че краткосрочните показатели сочат към продължаващо забавяне на икономическата активност в ЕС, но прогнозите потвърждават обаче също, че икономиката на ЕС ще продължи да расте през 2011 г. благодарение на добро начало през първото тримесечие. Тъй като прогнозите от пролетта на 2011 г. (ръст от 1,6 % в еврозоната и 1,8 % в ЕС) бяха преразгледани и намалени, се очаква през 2011 г. икономическият ръст в Европа да продължи да следва тенденция от около 1,5 % (за еврозоната) и 1,6 % (за ЕС). През последното тримесечие на 2011 г. се прогнозира, че растежът на БВП ще е спрял, докато икономическият растеж ще бъде съвсем малък в края на 2012 г.

Забавянето на икономическото възстановяване през 2011 г. обаче не може да се сравнява със сътресенията, от които пострада Съюзът през 2008 и 2009 г., когато икономическият ръст намаля от 3,2 % през 2007 г. на 0,3 % през 2008 г. и след това бързо премина предимно в отрицателните стойности, т.е. -4,2 % през 2009 г.

[pic]

Положението на пазара на труда остава стабилно през 2010 и 2011 г.

Европейските икономически прогнози от есента на 2011 г. сочат, че броят на заетите започна бавно да нараства в края на 2010 г. веднага след като нарастването на отработените часове започна да намалява. Забавената реакция на заетостта по отношение на възстановяването бе следствие от задържането на работна ръка по време на рецесията и доведе до значителен скок на производителността на труда. Въпреки засилването на икономическия растеж в ЕС, създаването на работни места бе слабо и недостатъчно, за да доведе до значително намаляване на процента на безработица. Както в еврозоната, така и в ЕС процентът на безработица през 2010 и 2011 г. варираше много слабо.

Въпреки че след преразглеждане беше леко увеличен, според прогнозите от есента се очаква през 2011 г. процентът на безработица в ЕС да остане стабилен на същото ниво от 9,7 % като през 2010 г. (вж. фигурата по-долу). Тези данни остават в съответствие с прогнозите от пролетта, според които процентът на безработица в ЕС се очаква да намалее леко през 2011 г. и да достигне 9,5 %.

В това отношение е особено видимо, че ръстът на заетостта се очаква да бъде положителен в ЕС през 2011 г. (0,4 %), след като в продължение на две години намаляваше (-1,8 % през 2009 г. и -0,5 % през 2010 г.).

[pic]

[pic]

Компенсацията за наетите лица в частния сектор и в цялата икономика нараства през 2010 и 2011 г.

Комисията счита, че може да бъде полезно да се сравни положението на служителите в публичния сектор с цялата икономика в ЕС. За тази цел можем да разгледаме компенсацията за наетите лица, чрез която се измерват общите разходи за труд за всички наети лица, наречени „брутно трудово възнаграждение“, включително извънредния труд и бонусите, заедно с обезщетенията в натура и социалните вноски от работодателя[2], както в публичния сектор (общата администрация[3]), така и в цялата икономика.

Според европейските икономически прогнози от есента на 2011 г. се очаква компенсацията за наетите лица в цялата икономика да нарасне годишно с 2—3 % през идните години.

През предходните години компенсацията за наетите лица в цялата икономика се увеличи с 5,2 % през 2007 г. и с 4,4 % през 2008 г., но намаля с 0,3 % през 2009 г. в пика на финансовата криза, докато БВП намаля с 4,2 %. За 2011 г. компенсацията за наетите лица в цялата икономика се очаква да нарасне с 3,0 %, което превишава прогнозите от пролетта (2,4 %).

Годишното увеличение на компенсацията за наетите лица в публичния сектор намаля от 3,4 % през 2009 г. на 1,2 % през 2010 г. Според прогнозите от есента тази тенденция се очаква да се запази през 2011 г. (0,6 %). В реално изражение компенсацията за наетите лица в публичния сектор се очаква да бъде -2,2 %, което е в съответствие със загубата на покупателна способност на националните служители, измерена чрез използване на метода (-1,8 %), който трябва да се приложи за служителите на ЕС.

[pic]

[pic]

Публичните финанси пораждат безпокойство

2011 г. бележи промяната от стабилизиране към консолидиране на публичните финанси. След намаляването от 6,9 % през 2009 г. на 6,6 % през 2010 г. бюджетният дефицит в ЕС следователно се очаква да намалее допълнително. Данните за бюджетния дефицит за 2011 г. се очаква да бъдат 4,7 % от БВП на ЕС и 4,1 % от БВП на еврозоната. Допълнителните мерки за консолидиране, които е вероятно да бъдат въведени, но все още не са, не са отчетени в прогнозите от есента.

Скъпите намеси на държавите-членки повлияха значително на публичните финанси, въпреки че публичните дългове в повечето държави-членки са отпреди последната криза. Като цяло публичният дълг в ЕС достигна 80,3 % от БВП през 2010 г. и се очаква да остане на подобно равнище през 2011 г. (82,5 % от БВП) според прогнозите от есента (вж. фигурата по-долу). Данните за публичния дълг останаха същите като прогнозите от пролетта (82,3 % от БВП през 2011 г.).

[pic]

Като цяло въпросът за публичните финанси остава сериозен проблем за ЕС, и по-конкретно за еврозоната. Този проблем съществува поне от 2007 г., като са предприети мерки за коригиране на публичните финанси. Въпреки че тези мерки доведоха до постепенно подобряване на бюджетното салдо, последните събития показаха, че отражението на нарастващия дълг върху устойчивостта на публичните финанси и неговото последващо отражение върху пазарите на суверенни дългове са основно предизвикателство. По-слабият икономически ръст доведе до влошаване на бюджетите и измести вниманието към устойчивостта на публичните финанси. Това е основната причина да се очаква замразяване на заплатите или само слабо увеличение на заплатите в публичния сектор на Европейския съюз.

При все това държавните служители в държавите-членки ще продължат да усещат последствията от сътресенията в публичните финанси дълго време поради необходимостта от значителни бюджетни ограничения през следващите години. Това без съмнение ще се отрази пряко на заплатите на служителите на ЕС, които чрез прилагането на метода ще следват точно всяка промяна в заплатите на националните служители.

Инфлацията продължава да бъде под контрол

Общата инфлация, измерена чрез хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ), се ускори през първата половина на 2011 г. главно поради отразяването на високите цени на енергията и на хранителните стоки в цените за потребителите. Тъй като цените на стоките се повишиха през първата половина на 2011 г., а цените на фючърсите върху петрола сочат към допълнително постепенно намаляване в бъдеще, общата инфлация се очаква постепенно да намалее и да падне под 2 % в хода на 2012 г. Що се отнася до присъщия натиск върху цените, упоритите разлики между потенциалния и фактическия БВП, които се очаква леко да се увеличат в повечето държави-членки през 2012 г., ще продължат за задържат инфлацията, докато заплатите се очаква да се увеличат само умерено предвид на високата безработица.

Според прогнозите от есента ХИПЦ се очаква да се повиши на 3,0 % през 2011 г. (в съответствие с прогнозите от пролетта).

[pic]

Показателят за икономическото доверие се понижи

Този показател е изключително непостоянен. След като достигна най-ниската си стойност от 1990 г. насам през март 2009 г. (66,9), показателят за икономическото доверие[4] надвиши своята средна стойност за периода 1990—2010 г. през април 2010 г. (100 по дефиниция). През март 2011 г. той достигна връх (107,4), но намаля силно през последните месеци (93,8 през октомври 2011 г.), въпреки че остава много над най-ниските стойности, измерени през 2009 г.

[pic]

Заключения

Съгласно клаузата за изключване, определена в член 10 от приложение XI към Правилника за персонала, Комисията трябва да прецени дали е настъпило внезапно и сериозно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза въз основа на обективни данни.

Освен това съгласно решението на Съда по Дело C-40/10 Комисията трябва да прецени дали гореупоменатите социално-икономически данни трябва да се определят за „ изключителни обстоятелства“, „когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод “.

Както Комисията прецени в своя доклад от 13 юли 2011 г., „ влошаване “ е термин, с който се описва утежняването на социално-икономическото положение. Дали е настъпило „ сериозно “ влошаване на социално-икономическото положение следва да се прецени при разглеждане както на мащаба, така и на продължителността на констатираните социално-икономически последици . Дали е настъпило „ внезапно “ влошаване на социално-икономическото положение трябва да се определи във връзка със скоростта и предвидимостта на социално-икономическите последици . В този контекст е особено важно да се прави разграничение между обичайните колебания на икономическия цикъл и тези, които са причинени от външни събития.

Прогнозите, публикувани от ГД ECFIN на 10 ноември 2011 г., показват тенденции на влошаване за 2011 г. в сравнение с прогнозите, публикувани през пролетта, по отношение както на икономическите, така и на социалните показатели, и че понастоящем европейската икономика изпитва затруднения.

При все това, въпреки че краткосрочните показатели сочат към продължаващо забавяне на икономическата активност в ЕС, като цяло икономическият ръст за тази година продължава да е сравнително силен. По-конкретно прогнозите за БВП са, че той ще продължи да расте през 2011 г., следвайки тенденция от приблизително 1,6 %, подобна на равнището от 2010 г. (2,0 %), докато (за сравнение) БВП намаля с 4,2 % през 2009 г. Прогнозите за спиране на икономическия растеж през последното тримесечие на 2011 г. се очаква да се ограничат до това тримесечие, като за първото тримесечие на 2012 г. се очаква скромен ръст на БВП.

Освен това процентът на безработица остава стабилен през 2011 г. на същото равнище като през 2010 г. (9,7 %), докато ръстът на заетостта се очаква да бъде положителен за първи път през 2011 г. (0,4 %), след като намаляваше в продължение на две години (-1,8 % през 2009 г. и -0,5 % през 2010 г.).

Прогнозира се, че компенсацията в цялата икономика ще остане на високо равнище през 2011 г. (3,0 %), докато цифрата за публичния сектор е много по-ниска (0,6 %) и е в съответствие със загубата на покупателна способност на служителите на ЕС, изчислена по метода (-1,8 % през 2011 г.).

Бюджетният дефицит в ЕС се очаква да намалее още — от близо 7 % през 2009 и 2010 г. на 4,7 % през 2011 г. според прогнозите от есента и пролетта. Прогнозите за бюджетното консолидиране са то да продължи, като публичните дефицити се очаква да намалеят, въпреки че публичният дълг в ЕС остава постоянен повод за опасения за икономиката на ЕС поне от 2007 г. насам.

Въпреки че прогнозите от есента за 2011 г. ясно описват по-неблагоприятен социално-икономически контекст от прогнозите от пролетта, от критериите, определени в член 10 от приложение XI към Правилника за персонала, по начина, по който ги тълкува Съдът, следва, че ЕС не е изправен пред изключителни обстоятелства по отношение на метода , определени от Съда, при които обстоятелства възнагражденията на служителите на ЕС няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“, за да се отчетат мерките, предприети от държавите-членки за техните държавни служители. Освен това, въпреки че ще има сравнително високо увеличение на компенсацията за наетите лица в цялата икономика, увеличението на компенсацията за наетите лица в общата администрация се очаква да бъде скромно, което ще бъде отразено чрез прилагане на метода.

Що се отнася до очакванията за компенсацията за наетите лица в общата администрация, този параметър е отразен подобаващо чрез прилагане на метода през 2011 г. Очаква се служителите в публичния сектор да загубят 2,2 % от покупателната си способност, което е в съответствие с данните, предоставени от държавите-членки за националните служители в централното управление (1,8 % загуба на покупателната способност). Чрез метода тази загуба на покупателна способност ще се приложи и за служителите на ЕС във всички места на работа и техните реални заплати ще намалеят със същия процент.

Загубата на покупателна способност на националните държавни служители и на служителите на ЕС изглежда в съответствие с настоящото социално-икономическо положение и това положение на оправдава предприемането на мерки, които надхвърлят тази загуба. Поради това Комисията не е в състояние да приложи клаузата за изключване, без да наруши член 10 от приложение XI към Правилника за персонала и съдебната практика на Съда.

Това обаче не препятства възможността за извършване на структурни реформи на институциите на Европейския съюз въз основа директно на член 336 от ДФЕС. Ето защо Комисията би искала да напомни за своя проект на предложение за преразглеждане на Правилника за персонала, в който тя предлага наред с друго 5 % намаление на персонала във всички институции и агенции, увеличение на задължителното седмично работно време на 40 часа за служителите на ЕС без компенсационно адаптиране на заплатите, увеличение на обичайната възраст за пенсиониране на 65 години, значително ограничаване на правилата за ранно пенсиониране, както и мерки, свързани с правилата за професионалното развитие, като значително намаляване на заплатите за определени функции. Това е в съответствие с мерките, предприети или обсъждани за националните държавни служби, и ще генерира значителни икономии от над един милиард евро през следващата многогодишна финансова рамка и дори по-големи суми след 2020 г.

По-конкретно, за да се предприемат мерки във връзка с неотдавнашните финансови сътресения и продължаващите усилия за постигане на икономии в националните администрации и намаляване на националните бюджети, Комисията реши да предложи допълнително увеличение на предложения налог за солидарност на 6 %. Ако бъде прието от съзаконодателите, това допълнително увеличение ще се отразява на заплатите на служителите на ЕС до края на предложения преразгледан метод за адаптиране на заплатите и пенсиите през 2022 г.

Комисията ще внесе това предложение официално през декември 2011 г., веднага след като приключат задължителните официални консултации с комитета по Правилника за персонала.

На последно място, Комисията би искала да се върне на факта, че икономическият растеж в ЕС се очаква да спре през последното тримесечие на 2011 г. и че през 2012 г. се очаква да бъде много малък. Ако икономическото положение продължи да се влошава и накара държавите-членки да предприемат мерки на национално равнище, които не могат да бъдат отразени достатъчно бързо чрез обичайното прилагане на метода, Комисията, в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, подчертан от Съда, ще използва клаузата за изключване, за да се вземат надлежно под внимание тези мерки на национално равнище и за да се намали периодът между влизането в сила на тези мерки и следващото годишно адаптиране.

[1] Публикуваните преди данни може малко да се различават поради периодичните преразглеждания, извършвани от Евростат.

[2] Като резултат това отразява промените в нивото на заетост и промените в социалната политика, както и в равнището на трудовите възнаграждения.

[3] „Публичен сектор“ означава „обща администрация“ в настоящата част. Секторът на общата администрация включва всички институционални единици, които са други непазарни производители, чиято продукция е предназначена за индивидуално и колективно потребление и е финансирана главно чрез задължителни плащания, извършвани от единиците от други сектори и/ или всички институционални единици, участващи главно в преразпределянето на националните приходи и богатство. Институционалните единици включват субектите от общата администрация, някои организации с нестопанска цел и автономните пенсионни фондове. Секторът на общата администрация е разделен на четири подсектора: централно управление, държавно управление, местно управление и социалноосигурителни фондове.

[4] Въз основа на проучвания сред бизнеса и потребителите се изготвят ежемесечни оценки и прогнози относно различните аспекти на икономическата дейност в различните сектори на икономиката: промишленост, услуги, строителство и търговия на дребно, както и потребители. За всеки от петте проучени сектора са създадени „показатели за доверието“, които отразяват общото възприемане и очакванията на равнището на отделния сектор в едноизмерен показател. За да бъде възможно да се проследи цялостната икономическа дейност, по-обширният показател за икономическото доверие (ПИД) се изчислява от 1985 г. насам като претеглената сума от тези пет показателя.