Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: По-добре функционираща верига на предлагането на храни в Европа“

COM(2009) 591 окончателен

2011/C 48/25

Докладчик: г-н Pedro NARRO

Съдокладчик: г-н József KAPUVÁRI

На 28 октомври 2009 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „По-добре функционираща верига на предлагането на храни в Европа““

COM(2009) 591 окончателен.

Специализирана секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 31 август 2010 г.

На 465-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 септември 2010 г. (заседание от 15 септември 2010 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 121 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   Докладите и съобщенията, изготвени от Европейската комисия през последните години, съдържат анализ, който разкрива слабостите и нарушенията в начина на действие на веригата на стойността. Колебанията в цените, спекулата, продажбата под себестойността, липсата на прозрачност, разпространението на нелоялни и антиконкурентни практики, различните възможности на страните за водене на преговори са проблеми, които засягат бъдещето на целия хранителен отрасъл и заплашват оцеляването на т.н. „европейски селскостопански модел“.

1.2   В съобщението си „По-добре функционираща верига на предлагането на храни в Европа“ Комисията определя съвсем точно областите за приоритетни действия. Все пак ЕИСК изразява съжаление по повод бавното приемане на предложенията и приканва Комисията да ускори вземането на решения в тази област, която изисква спешни, конкретни и осезаеми действия. Обновената Група на високо равнище по въпросите на конкуренцията в селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост трябва да възобнови работата си възможно най-бързо и да се превърне в стълб на новите политики и политиките в начален стадий в областта на селското стопанство.

1.3   Успехът ще зависи в голяма степен от степента на участие на Европейската комисия, държавите-членки и всички участници във веригата. От жизненоважно значение е да се работи координирано и съвместно в тази област, където съществуват сериозни различия между националните пазари и продукти. Европейският съюз трябва да направлява решително усилията в тази област и да насърчава както адаптирането на съществуващите инструменти, така и нови мерки за подпомагане на по-уравновесено развитие на веригата и подобряване на конкурентоспособността.

1.4   Анализът на разработените до момента инициативи в областта на веригата на предлагането на храни показва ограничената ефективност на саморегулирането и споразуменията, сключвани на доброволна основа. ЕИСК подкрепя разработването на доброволни механизми, но счита, че без ефективни органи, които да упражняват контрол и да налагат санкции не може да се сложи край на системното им неспазване от страна на най-силните звена в тази верига.

1.5   Промените в поведението на икономическите заинтересовани страни би трябвало да вървят успоредно с регулиране на пазарите, с което да се поставят основите на нова ориентация на селскостопанския отрасъл. За да се повиши прозрачността на системата, е необходимо да се засили договорирането и да се проучат отрасловите възможности за въвеждане на обвързващи клаузи или задължението да се сключват писмени договори. Редица от посочените в съобщението на Комисията цели могат да бъдат постигнати само с адекватна и съответстваща законодателна намеса.

1.6   В областта на кодексите на добри практики ЕС трябва да почерпи идеи от националните инициативи и да създаде ефективен механизъм за контрол и санкции чрез създаване на европейски омбудсман. Освен съдържанието на тези кодекси на добри практики, жизненоважно е да се осигури тяхната ефикасност и степен на прилагане.

1.7   Общностното и националното конкурентно право трябва да бъде съществено адаптирано, за да подпомогне стабилната организация на отрасъла, да гарантира гъвкаво функциониране на веригите за доставки и да осигури правна сигурност на операторите в полза на потребителите. Заключението на групата на високо равнище по млякото (1) и заключенията на испанското председателство във връзка със съобщението относно веригата на предлагането на храни (2) съвпадат с разбиранията на ЕИСК за по-гъвкаво прилагане на конкурентното право, като се отчитат специфичните характеристики на селскостопанския отрасъл.

1.8   ЕИСК отбелязва, че има силна концентрация на търсенето, по-специално в сектора на търговията на дребно, която контрастира с фрагментирането на предлагането и обуславя правилното функциониране на веригата на стойността. Развитието и укрепването на ролята на междубраншовите сдружения може да допринесе за подобряване на слабата организация на сектора на производството. Това предизвикателство налага да се започне задълбочено обсъждане не на големината на сдруженията на производителите, а на това как те да станат ефикасни инструменти за търговия в ръцете на земеделските производители. Организациите на потребителите не могат да бъдат единственият действащ инструмент за подобряването на икономическата организация на предлагането в селскостопанския сектор.

1.9   ЕИСК призовава Европейската комисия не само да съсредоточи размисъла си върху това как да се постигне концентрация на предлагането, но и да действа решително в сектора на търсенето, като контролира злоупотреби с господстващо положение и определени нелоялни практики и практики, нарушаващи конкуренцията, които често остават без ефикасен контрол от страна на компетентните органи на национално и общностно равнище.

1.10   Европейските потребители се нуждаят от подходящи, предвидими и стабилни цени и ценообразуване. Предложените в съобщението мерки биха могли да действат по-ефикасно, ако бъдат широко разпространени и ако се избегне изкривяване на избора на потребителя. Обсерваториите на цените ще са полезни само ако не се ограничават с отчитане на цените, а реагират бързо в случай на изкривявания в движението на цените.

2.   Резюме на съобщението на Комисията

2.1   Европейската комисия признава важната роля на веригата на предлагането на храни – земеделски производители, промишленост и дистрибутори – за европейската икономика (3). На практика контролът върху функционирането на веригата на предлагането на храни стана политически приоритет в дневния ред на Общността. Публикуването на съобщението „По-добре функционираща верига на предлагането на храни в Европа“ е резултат от легитимната загриженост на европейския законодател и има за цел да се изготвят конкретни мерки на национално и общностно равнище, които да спомогнат за подобряване на състоянието на веригата на предлагането на храни.

2.2   В съобщението са изложени редица конкретни предложения за всяко от трите предизвикателства пред веригата на предлагането на храни, разгледани в този документ. За да насърчава устойчиви отношения, Комисията се стреми да се бори с нелоялните практики и да наблюдава въпросите, свързани с конкуренцията. Прави се опит да се подходи към един винаги приоритетен въпрос като прозрачността на веригата, посредством борба със спекулата и създаване на европейски механизъм за наблюдение на цените на храните. Накрая, за да насърчи конкурентоспособността Комисията е решена да преразгледа етикетирането и законодателството за околната среда, да ограничи практиките на териториално снабдяване и да засили преговорната позиция на земеделските производители посредством механизми като организации на производителите.

2.3   През ноември 2010 г. Комисията би трябвало да публикува мониторингов доклад относно степента на прилагане на основните предложени мерки, който ще се съпътства от ново съобщение относно наблюдението на пазара за търговия на дребно. Комисията е решила също да разшири мандата и състава на Групата на високо равнище по въпросите на конкуренцията в селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост и да я превърне в истински форум за обсъждане на веригата на предлагането на храни.

3.   Общи бележки

3.1   С това съобщение и с други инициативи ЕС показа през последните години, че състоянието на веригата на предлагането на храни е сред приоритетните въпроси в политическия дневен ред. Колебанията в цените и дисбалансът на силите в самата верига имат отрицателно въздействие върху потребителите и производствения сектор. Въпреки многобройните анализи и предложения през последните години, положението продължава да се характеризира с много изкривявания, които поставят под въпрос желаната устойчивост на европейския модел на селско стопанство.

3.2   Освен че осигурява подходяща доставка на храни, качеството е въпрос от стратегическо значение, затова е жизнено важно да се предостави подходяща защита на продуктите, защитени със знаци за качество. Ако веригата на предлагането на храни не е достатъчно ефикасна, изборът на стоки на единния пазар може да се ограничи, което би представлявало заплаха за европейския модел на селско стопанство. В множество документи Комисията разглежда противоречията в начина на действие на веригата на предлагането на храни в Европейския съюз, но в съобщението това не се отбелязва.

3.3   Дисбалансите в европейската верига на предлагането на храни също са сериозна заплаха за интересите на европейските граждани. Разликите между цените на суровините и на потребителските стоки позволяват да се развиват нереалистични ценови структури, които застрашават дългосрочните перспективи на елементите на веригата на стойността и целия икономически и социален ред в ЕС. Секторът на търговията на дребно е силно концентриран и организиран и подържа потребителските цени на храните под непрекъснато напрежение. Големите вериги за предлагане на храни постигат това тъй като, благодарение на определени търговски практики, техните маржове на печалба се формират не само от потребителите, но и от доставчиците, както показа взривът на цените на селскостопанските продукти през 2007 и 2008 г. Търговските политики, основани на техниката „двоен марж на печалба“, създават сериозни проблеми на потребители и на доставчици.

3.4   Нарастващото напрежение в отношенията между действащите лица във веригата на предлагането на храни води до различни икономически динамики, особено негативни за селскостопанския отрасъл, който страда от безпрецедентна криза в рамките на дълбоката обща икономическа криза.

3.5   ЕИСК и Комисията са на едно мнение относно приоритетните области на действие и нуждата да се приложат спешно нови мерки и практически инструменти за подобряване на начина на действие на веригата на предлагането на храни в Европа. Необходими са съществени промени, които да дадат нова насока. За да се посрещнат с успех основните предизвикателства в селскостопанския и хранително-вкусовия отрасъл, ЕИСК залага на развитие на диверсификацията на производството, намаляване на разходите чрез увеличаване размера на стопанствата и подобряване на маркетинговите стратегии.

3.6   ЕИСК изразява съгласие с основните заключения на Групата на високо равнище по въпросите на конкурентоспособността на селскостопанската и хранително-вкусовата промишленост, които са в съзвучие с последните документи на Комитета в областта на селското стопанство (4):

3.7   Успехът на всички тези инициативи ще зависи в голяма степен от степента на участие на Европейската комисия, държавите-членки и всички участници във веригата на предлагането на храни. Жизнено необходими са координирани усилия между различните инстанции и преразглеждане на прилагането на конкурентното право. Повечето от мерките, предложени от Европейската комисия, вече са въведени на национално равнище (5). Следователно трябва да се проучат различните подходи на национално равнище и крайният резултат, често незначителен, на много от инициативите, осъществени от държавите-членки. Това се отнася например за създаването на обсерватории на цените или кодекси на добри практики, които по липса на ефективни механизми за контрол и прилагане не са в състояние да ограничат злоупотребите.

3.8   Съобщението разглежда в общ план някои аспекти на веригата на предлагането на храни, които са подробно анализирани на национално или отраслово равнище. Усилията на Франция за балансиране на веригата на предлагането на храни служат за референция за други държави от ЕС. Френският закон за модернизация на селското стопанство отива по-далеч от съобщението, тъй като определя задължителна договорна рамка за обеми и цени, изисква включване на задължителни клаузи, разширява функциите на междубраншовите организации и установява система на медиация и санкции за разрешаване на евентуални спорове.

3.9   На секторно равнище, секторът на млякото беше признат от Комисията като „изискващ спешни мерки“. По тази причина Групата на високо равнище по млякото, създадена през октомври 2009 г. разпростря разискванията си отвъд съдържанието на съобщението и насочи усилията си към определянето на типова договорна рамка, възможностите за развитие на междубраншовите организации и организациите на производителите и създаването на фючърсен пазар в млечния сектор. Пред това изобилие от общностни, национални и отраслови инициативи, ЕИСК, осъзнавайки сложността и обхвата на тези въпроси, подчертава необходимостта да се създаде стабилна основна общностна рамка, насърчава обмена на опит и отправя искане за по-добра координация между компетентните власти.

3.10   ЕИСК многократно е отбелязвал, че е от значение да се адаптира законодателството към сегашното състояние на веригата на предлагането на храни. Сериозните промени, които трябва да се извършат в националните и общностните разпоредби, трябва да бъдат съпътствани от нова рамка на отношенията в самата верига, което ще подпомогне сътрудничеството, прозрачността и справедливото разпределяне на печалбите по цялата верига на стойността. Успоредно със саморегулирането на сектора следва да се насърчи и въвеждането на обвързващи инструменти. Ефективното прилагане на системата предполага решителна подкрепа за прозрачността, което изисква механизми за контрол, гарантиращи изпълнението на доброволните споразумения, които могат да се сключват между различните звена на веригата.

3.11   В съобщението и в работните документи, които го съпровождат, Комисията представя коректен анализ на колебанията в цените. Все пак е необходимо критично проучване на това как се отразяват последните промени в ОСП, посочени в последния „преглед на състоянието“, върху равновесието на веригата на предлагането на храни. Премахването на регулаторните механизми за селското стопанство (квоти, интервенция, складиране) се отрази отрицателно на колебанията в цените и управлението на пазара, нещо което би трябвало да се разгледа в анализа на общностната изпълнителна власт.

4.   Специфични бележки

4.1   Насърчаване на устойчиви пазарни отношения

4.1.1   В анализа си Комисията отбелязва съществуващата „асиметрия“ между различните звена на веригата. Тези дисбаланси се изразяват в нелоялни търговски практики и антиконкурентни практики. Липсата на равновесие е по-сериозна, когато става въпрос за малотрайни продукти с по-малък марж за преговори. ЕИСК е съгласен с намерението на Комисията да укрепи договарянето чрез общи правила, определени на европейско равнище. Въпреки че изготвянето на договорите може да бъде с доброволен характер, ще е необходимо да се проучат някои случаи, при които би могло да се определи законодателно задължението да се представи договор и някои определени договорни клаузи.

4.1.2   Във всички случаи Комисията би трябвало да забрани търговските транзакции със селскостопански продукти без документи, които да удостоверяват осъществената сделка, с цел да се преустановят разпространените и коварни практики като „отворени цени“, при които цената, платена на земеделеца, се определя впоследствие, според продажната цена, получена от посредника. Освен договорните споразумения, ЕИСК счита, че е необходимо да се създаде кодекс на добри практики (6) и комитет за наблюдение, който да следи за прилагането на кодекса. Кодексът за добро търговско поведение би трябвало да гарантира качеството на преговорите между всички звена на веригата на стойността в полза на потребителя. Европейският законодател трябва да сложи край на продажбата на загуба като обичайна стратегия за привличане на клиенти и да анализира въздействието на нарастващото значение на дистрибуторската марка за конкуренцията, избора на потребителя и оценката на качествените продукти, произведени в ЕС.

4.1.3   Има голяма разлика в прилагането на национално равнище на нормите на конкурентното право. Едно и също действие на междубраншова организация се третира различно от различните национални органи за защита на конкуренцията. В много страни има тенденция да се наказва всяка инициатива на отрасъла на производството, насочена към подобряване на управлението на предлагането. Това не е ново – въпреки опитите да се установи по-тясно сътрудничество с Европейската мрежа за защита на конкуренцията, не е постигната ефикасна координация в действията на органите за защита на конкуренцията.

4.1.4   ЕИСК е за нов модел на отношения потребител-производител, в който да се дава предимство на местните пазари (възможност да се въведат задължителни минимални квоти) и премахването на посредници посредством къси вериги и сведен до нула транспорт на хранителни продукти. Европейската комисия трябва да насърчава инициативи на производителите, насочени към доближаване до потребителите, в търсенето на по-голяма добавена стойност на продуктите и в запазването на културната и регионалната идентичност на храните.

4.1.5   Преразглеждането на директивата относно борбата със забавяне на плащанията предизвика интересен дебат на европейско равнище по въпроса дали трябва да се съкрати срокът за плащане на селскостопански продукти и продукти на хранително-вкусовата промишленост. За нетрайните продукти би било добре да се установи срок от 30 дни от момента на предаване стоката на клиента, а не от момента на издаване на фактурата. Успоредно с по-сериозен контрол на забавянето на плащанията трябва да се включи ясно определение за нелоялни практики и клаузи, както и ефикасни механизми за изкореняването им от търговските отношения.

4.2   Прозрачност по веригата на предлагане на храни.

4.2.1   ЕИСК смята, че е необходима по-голяма прозрачност на цените (7). Създаването на нов общностен механизъм за наблюдение на цените трябва да се съпътства от нови правомощия в областта на контрола и налагането на санкции. ЕИСК счита, че трябва да се премине от наблюдение към действие, така че съответните органи да могат да реагират бързо и ефикасно на нередностите в движението на цените.

4.2.2   ЕИСК не споделя мнението, че предоставянето на потребителя на повече информация за сравнение на цените само по себе си придава по-голяма прозрачност по веригата на предлагане на храни. По-голямата прозрачност и предвидимост на цените е само един от многото фактори, които влияят на тенденциите и процесите на ценообразуване.

4.2.3   Похвалните усилия на Европейската комисия за хармонизиране и координация на различните национални механизми за наблюдение на цените са обречени на неуспех, ако не се уеднаквят референтните основи за пренос на цените. Една и съща референтна основа ли се използва, когато се събират данни? Има ли общи насоки за създаване и начин на действие на обсерватории на цените? Разполага ли ЕС с органи, които са в състояние да действат, когато установят несъответствия, аномалии или необосновани колебания в движението на цените? Често данните, които държавите-членки предоставят на Европейската комисия, не отговарят на едни и същи критерии. Например по отношение на цитрусовите плодове е установено, че публикуваните от Комисията данни за цени на производител всъщност са цените на изхода от склада, без да се включват разходите за пазарна реализация. Тези различия в данните може да създадат изкривена представа за действителността, което ще затрудни постигането на прозрачност.

4.2.4   Мерките, предложени в съобщението, ще действат само ако са широко разпространени. Това условие е от жизнено важно значение, предвид необходимостта да се предостави точна информация на потребителите. Поради нарастващата концентрация в селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост и в сектора на дистрибуцията, репутацията на дадена марка сега е също по-уязвима, с всички произтичащи от това рискове за предприятията.

4.3   По-добра конкуренция и интеграция по веригата на предлагане на храни

4.3.1   Комисията върши много важна работа за създаване на единен пазар на хранителни продукти. Въпреки това големите различия в цените между държавите са пряко свързани с различните равнища на покупателна способност. Новите държави-членки (ЕС-12) не само не достигат останалите държави, а различията продължават да се задълбочават. По тази причина е необходимо Европейската комисия да подкрепи новите държави-членки, за да се намалят различията и да се оптимизира правилното функциониране на единния пазар. Ако тази тенденция не се обърне, продуктите, произхождащи от ЕС-15, постепенно ще загубят пазарен дял в новите държави-членки.

4.3.2   Веригата на предлагането на храни се характеризира с голямо раздробяване на производствения сектор и силна концентрация на големите търговски вериги, което предполага голям дисбаланс в отношенията. ЕИСК счита, че много от проблемите, които застрашават доброто функциониране на веригата на предлагането на храни, са следствие от по-бързото, постоянно и концентрирано развитие на предприятията, които се намират в края на веригата. Европейската комисия осъзнава проблема и се стреми да развива организациите на производителите (по примера на ОСМ за плодове и зеленчуци) с цел да ограничи раздробяването на предлагането, но ЕИСК подчертава, че е важно не толкова да се създават нови и по-големи организации на производителите, колкото да се подобри управлението им и способността им за реализация на пазара, за да се превърнат те в полезен инструмент в ръцете на селските стопани. ЕИСК приканва Европейската комисия да въведе нови антикризисни и стабилизиращи мерки, като например механизъм за застраховане на приходите. Положителният опит на Канада и САЩ в тази област е в подкрепа на въвеждането в Европа на тази мярка, чиято легитимност беше потвърдена от СТО.

4.3.3   Междубраншовите организации трябва да укрепнат и да се активизират чрез обща рамка за действие. Има нужда от европейско законодателство, което да хармонизира и да осигури развитие при еднакви правила на междубраншовите организации във всички държави-членки, така че да не бъдат само обикновени браншови кръгли маси, отговорни за насърчаване на сектора като цяло. Жизнено необходимо е да се отстранят нормативните пречки, които подкопават правната сигурност на тези организации в задачата им да стабилизират пазарите и да им се предоставят повече прерогативи при приемането на междубраншови споразумения, за да не се окажат изложени на произволни решения на компетентните национални органи.

(1)  Заключения на групата на високо равнище по млякото, приети на 15 юни 2010 г.

(2)  Заключения на председателството, приети с мнозинство от Съвета на министрите на земеделието на 29 март 2010 г.

(3)  Селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост създават 7 % от работните места в ЕС и 5 % от добавената стойност.

(4)  „Реформата на ОСП през 2013 г.“, ОВ C 354, 28.12.2010 г., стр. 35.

(5)  В този смисъл Испания е пионер с пускането в действие на обсерватория на цените на хранителните продукти. Франция задълбочи разискванията относно задължителните договори, а Обединеното кралство избра омбудсман за наблюдение на изпълнението на кодексите за добри практики.

(6)  ОВ C 175 от 28.7.2009 г.

(7)  ОВ C 128, 18.5.2010 г., стр. 111.