–

за Google LLC, от H. Neumann, B. Tavakoli и M. Wortmann, Rechtsanwälte,

–

за Bundesrepublik Deutschland, от C. Mögelin и V. Janßen, в качеството на представители,

–

за германското правителство, от T. Henze и D. Klebs, в качеството на представители,

–

за унгарското правителство, от M. Z. Fehér и G. Koós, в качеството на представители,

–

за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от G. Braun и L. Nicolae, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (ОВ L 337, 2009 г., стр. 37) (наричана по-нататък „Рамковата директива“).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Google LLC и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия) относно решението на Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Федерална агенция за мрежите за електроенергия, природен газ, далекосъобщения, пощи и железници, Германия) (наричана по-нататък „BNetzA“), с което се констатира, че услугата за електронна поща Gmail на Google представлява далекосъобщителна услуга и поради това се разпорежда на Google да изпълни задължението си да подаде декларация, като в противен случай ще му бъде наложена имуществена санкция.

3

Съображение 10 от Рамковата директива гласи:

„Определението „услуга на информационното общество“ в член 1 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 г. относно определяне на процедура за предоставянето на информация в областта на техническите стандарти и правила на услугите на информационното общество [(ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, 1998 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282)], се отнася за широк спектър от стопански дейности, които се извършват онлайн. Повечето от тези дейности не попадат в обхвата на действие на настоящата директива, защото те не се състоят изцяло или главно в пренасянето на сигнали на електронни съобщителни мрежи. Гласовата телефония и услугите за пренос по електронна поща са предмет на настоящата директива. Едно и също предприятие, например доставчик на интернет услуга, може да предлага както електронни съобщителни услуги, достъп до Интернет, така и услуги, които не се обхващат от настоящата директива, като осигуряване на поддържано в мрежата съдържание“.

4

Член 2, буква в) от Рамковата директива предвижда:

„За целите на настоящата директива:

[…]

5

Член 8 от Рамковата директива, озаглавен „Цели на политиката и регулаторни принципи“, гласи:

„1.   Държавите членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и Специфични директиви, националните регулаторни власти да предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на целите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Такива мерки са пропорционални на тези цели.

Освен ако не е предвидено друго в член 9 относно радиочестотите, държавите членки отчитат в максимална степен, че е желателно регулирането да бъде технологично неутрално и гарантират, че при изпълнението на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и Специалните директиви, и по-специално онези, насочени към постигане на ефективна конкуренция, националните регулаторни органи действат по същия начин.

[…]

2.   Националните регулаторни власти насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги чрез, inter alia:

[…]

[…]

4.   Националните регулаторни власти насърчават интересите на гражданите на Европейския съюз чрез, inter alia:

[…]

[…]“.

6

Член 3 от Telekommunikationsgesetz (Закон за далекосъобщенията) от 22 юни 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1190) в редакцията си, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „TKG“), предвижда:

„За целите на настоящия закон:

[…]

[…]

[…]

[…]“.

7

Член 6, параграф 1 от TKG предвижда:

„Всеки, който използва за търговски цели обществени далекосъобщителни мрежи или обществено достъпни далекосъобщителни услуги, е длъжен незабавно да декларира пред регулаторния орган започването, промяната или прекратяването на дейността си, както и измененията, свързани с неговото дружество. Декларирането се извършва в писмена форма“.

8

Google е дружество със седалище в Съединените американски щати, което управлява по-специално, наред с интернет търсачка със същото име, услуга за електронна поща, наречена Gmail, която функционира чрез интернет и се управлява временно под името GoogleMail в Германия.

9

Също в Германия Google управлява своя собствена мрежова инфраструктура, свързана с интернет, по-специално няколко връзки за широколентов достъп до интернет, свързващи основни градски области.

10

Gmail е услуга е известна като „услуга, извън офертата на доставчика на достъп до интернет“ („извън офертата на ДДИ“), т.е. услуга, която е достъпна в интернет без участието на традиционен оператор на съобщителни услуги.

11

Gmail предоставя на своите ползватели услуга, която им позволява по-специално да изпращат и получават електронни писма, както и данни по интернет. За да се ползва от тази услуга, ползвателят трябва предварително да се регистрира, за да разполага с адрес, който го идентифицира като изпращач и получател на електронни писма. Ползвателят може да получи достъп до посочената услуга, като влезе в профила си, съответно направо на уебсайта, поддържан от Google (https://mail.google.com), като използва браузър, който му дава достъп до интерфейс, позволяващ му да използва не само функциите по изпращане и получаване на писма, но и тези за редактиране, регистриране или сортиране на електронни писма, или чрез програма за електронна поща, инсталирана на неговото крайно устройство (e-Mail client).

12

Запитващата юрисдикция посочва, че в рамките на услугата Gmail съдържанието на писмата и данните не се променя, а се разделя на множество пакети отделни данни, които се изпращат на получателя чрез стандартизирани комуникационни протоколи за услуги за електронна поща, каквито са Transmission Control Protocol — Internet Protocol (протокол за контрол на пренасянето — протокол Internet, TCP‑IP) и Simple Mail Transfer Protocol (протокол за изпращане на обикновено писмо, SMTP). В технически план, било то в своя браузър, или в своя софтуер e-Mail client, ползвателят изготвя съдържанието на електронното писмо и определя получателя или получателите му, след което изпраща писмото на Google, като задейства процедурата по изпращане.

13

За да пренесе посоченото писмо до получателя му, Google управлява сървъри за електронна поща, които извършват необходимата информационна обработка, за да идентифицират сървъра по местоназначение посредством Domain Name System (система за наименование на домейна, DNS) и осъществят изпращането на пакета данни. Маршрутът, следван от тези пакети през различните частични мрежи на интернет, управлявани от трети лица, е динамичен и може да се променя постоянно, при което ползвателят, изпращащ писмото, не е запознат с този маршрут и не може да го контролира. При получаване на електронното писмо сървърът по местоназначение го регистрира и го запазва в електронна пощенска кутия, в която получателят може да направи справка по различни начини. Пътят, по който преминават електронните писма в интернет, може да бъде по-кратък, когато те се пренасят между ползватели към един и същ доставчик на услуги.

14

BNetzA смята, че Gmail представлява „далекосъобщителна услуга“ по смисъла на член 6, параграф 1 от TKG във връзка с член 3, точка 24 от TKG, поради което спрямо тази услуга се прилага задължението за деклариране пред BNetzA.

15

Ето защо с решение от 2 юли 2012 г. BNetzA приема официално на основание на член 126 от TKG, че с Gmail Google управлява далекосъобщителна услуга, и му разпорежда да изпълни задължението си да подаде декларация в съответствие с TKG, като в противен случай ще му бъде наложена имуществена санкция. Жалбата на Google по административен ред срещу това решение е отхвърлена като неоснователна с решение на BNetzA от 22 декември 2014 г.

16

На 23 януари 2015 г. Google подава жалба пред Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия) с искане за отмяна на последното решение, като тази жалба е отхвърлена с решение му от 11 ноември 2015 г.

17

Посочената юрисдикция приема, че в случая Gmail представлява „далекосъобщителна услуга“ по смисъла на член 6, параграф 1 от TKG във връзка с член 3, точка 24 от този закон, т.е. услуга, предоставяна обикновено срещу заплащане, която се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи. Според същата юрисдикция основният критерий на това определение, а именно „пренасянето на сигнали“, е тясно свързан с понятието „далекосъобщение“, определено в член 3, параграф 22 от TKG като технически процес за изпращане, пренасяне и получаване на сигнали посредством оборудване за далекосъобщения, като в съответствие с член 3, точка 23 от TKG това оборудване е определено като инсталации и технически системи, с които могат да се изпращат, прехвърлят, пренасят, получават, управляват или контролират електромагнитни или оптични сигнали, които могат да бъдат идентифицирани като съобщения.

18

Според Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн) Google дава възможност на ползвателите на услугата Gmail да общуват по електронна поща чрез интернет посредством интерфейс в интернет или софтуер „e-Mail client“, инсталиран на тяхното крайно устройство, свързано към интернет. Фактът, че пренасянето на сигнали се извършва основно чрез достъпното интернет пространство и че поради това сигналите се пренасят не от самото Google, а от доставчиците на достъп до интернет (наричани по-нататък „ДИУ“), не е пречка Gmail да се квалифицира сред далекосъобщителните услуги. Google отговаря за услугата по пренасяне на сигнали от ДИУ, тъй като в действителност това дружество поема посоченото пренасяне на сигнали, за да преследва своите цели, и по-специално поради факта, че допринася в значителна степен за функционирането на процеса на осъществяване на комуникации посредством услугите си по компютърна обработка. Посочената юрисдикция счита, че не следва да се извършва чисто технически анализ, за да се отговори на въпроса дали дадена услуга се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали. Услугата по пренасянето на сигнали представлява основният елемент на Gmail. В рамките на качествената оценка комуникациите в пространството с други ползватели и оттук самият процес на осъществяване на комуникации е изведен на преден план, докато другите компоненти, свързани със съдържанието на услугата, нямат собствено значение.

19

Тази юрисдикция счита също, че гражданската отговорност на Google спрямо ползвателите за предоставяне на услугата по пренасяне на сигнали от ДИУ не е от решаващо значение, и отбелязва, че услугата Gmail се предлага срещу заплащане. Действително, макар услугите за електронна поща да се предлагат безплатно на ползвателя, поне в основната им версия, те обикновено се финансират чрез реклама или друг непряк доход.

20

Google обжалва решението на Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн) пред запитващата юрисдикция Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Висш административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия).

21

Пред запитващата юрисдикция Google поддържа, че Gmail не е далекосъобщителна услуга, тъй като с тази услуга не се пренасят сигнали. Несъмнено като услуга за електронна поща Gmail предполагала пренасяне на сигнали подобно на други услуги извън офертата на ДДИ, каквито са например банковите операции онлайн. Пренасянето на сигналите обаче се извършвало не от самото Google, а от ДДИ, що се отнася както до пренасянето на данни между ползвателите на Gmail и сървърите на Google за електронна поща, така и до пренасянето на данни между сървърите на Google за електронна поща и сървърите на други услуги за електронна поща. Google не отговаряло за пренасянето на сигнали и защото това пренасяне в достъпното интернет пространство се извършва по така наречения принцип на „best effort“ („по най-добрия начин“). Следователно Google не било в състояние да упражнява контрол, било то ефективен, или правен, върху процеса на пренасяне на сигнала.

22

Google твърди също, че фактът, че то самото управлява своята мрежова инфраструктура като част от интернет, не е релевантен в това отношение нито от фактическа, нито от правна страна. Тази инфраструктура била създадена основно, за да се предоставят услуги, „консумиращи“ голям обем от данни, каквито са услугите Google търсене и YouTube, но не била необходима за управлението на Gmail, въпреки че е използвана и за тази цел. Накрая, Google подчертава, че по правило услугата Gmail не се предлага срещу заплащане, а се предоставя безплатно на ползвателите, и че едва малка част от нея се финансира чрез реклама на уебсайта на Gmail.

23

BNetzA поддържа, че за да се квалифицира като „далекосъобщителна услуга“, в техническата си функция предоставяната услуга трябва основно да има за предмет пренасяне на сигнали. Това се отнасяло за Gmail, тъй като пренасяне на електронни писма от изпращача до получателя било възможно само чрез пренасяне на сигнали. Не било необходимо самият доставчик на услугата да пренася сигнали или поне да упражнява контрол върху пренасянето на сигнали от трето лице. От решаващо значение било самото съществуване на пренасянето на сигнали като технически елемент.

24

BNetzA добавя, че дори и да се изисква контрол върху пренасянето на сигнали, извършвано от трето лице, това условие било изпълнено, тъй като Google управлявало свои собствени сървъри за електронна поща. Всъщност сървърите за електронна поща разпределяли физически адреси Internet Protocol (IP) (интернет протокол (IP) към адреса за електронна поща, Google удостоверявало изпращача, а и евентуално получателя на електронното писмо, с помощта на паролата, адреса за електронна поща или идентификационния номер и насочвало пренасянето на сигналите посредством интернет протоколи, използвани в достатъчна степен, за да се даде възможност за контрол. Накрая, самото Google управлявало своята собствена мрежова инфраструктура, свързана с интернет, която била използвана и за пренасянето на сигнали за Gmail.

25

При тези обстоятелства Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Висш административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

26

По първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 2, буква в) от Рамковата директива трябва да се тълкува в смисъл, че услуга за електронна поща по интернет, която не включва достъп до интернет, каквато е предоставяната от Google услуга Gmail, представлява услуга, която се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи, с оглед на компютърната обработка, която доставчикът на услугата извършва чрез своите сървъри за електронна поща, от една страна, като разпределя IP адресите на съответните крайни устройства към адресите за електронна поща, и от друга страна, като въвежда или получава в общодостъпното интернет пространство пакети данни, свързани с електронни писма. При отрицателен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи също дали и евентуално при какви условия може все пак да се счита, че доставчикът на такава услуга за електронна поща пренася сигнали или може да отговаря за тяхното пренасяне, при условие че той управлява и своите собствени електронни съобщителни мрежи, които са свързани с интернет и могат да бъдат използвани за целите на посочената услуга.

27

Най-напред следва да се припомни, че понятието „електронна съобщителна услуга“ е определено въз основа на положителни и отрицателни условия в член 2, буква в) от Рамковата директива и че това определение е възпроизведено със сходен текст в член 1, точка 3 от Директива 2002/77/ЕО на Комисията от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 249, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 132) (решение от 7 ноември 2013 г., UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, т. 36 и 37).

28

Всъщност член 2, буква в) от Рамковата директива определя, първо, електронната съобщителна услуга като „услуга, осигурявана обикновено срещу заплащане, която се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи, включително далекосъобщителни услуги и предавателни услуги в мрежи, използвани за разпръскване“.

29

В същата разпоредба се уточнява, второ, че понятието „електронна съобщителна услуга“ изключва, от една страна, „услугите, осигуряващи или упражняващи редакторски контрол върху съдържанието, предавано посредством електронни съобщителни мрежи и услуги“, и не включва, от друга страна, „услуги на информационното общество, както е определено в член 1 от [Директива 98/34], които не се състоят изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи“.

30

В това отношение в съображение 5 от Рамковата директива се посочва по-специално, че конвергенцията на далекосъобщенията, медиите и информационните технологии налага необходимостта всички преносни мрежи и услуги да бъдат обхванати от единна регулаторна рамка и че при установяването на тази рамка е необходимо да бъде отделено регулирането на преноса от регулирането на съдържанието.

31

Както Съдът вече е отбелязал, различните директиви, съставляващи новата регулаторна рамка за електронни съобщителни услуги, и по-специално Рамковата директива и Директива 2002/77, въвеждат ясно разграничение между създаването на съдържание, за което е необходима редакционна отговорност, и преноса на съдържание, който не включва никаква редакционна отговорност, като за съдържанието и преноса му се прилагат отделни правни уредби, които преследват характерни за тях цели (вж. в този смисъл решения от 7 ноември 2013 г., UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, т. 41 и от 30 април 2014 г., UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, т. 36).

32

Съдът е приел също, че за да попада в обхвата на понятието „електронна съобщителна услуга“, услугата трябва да включва пренасянето на сигнали, с уточнението, че обстоятелството, че пренасянето на сигнала се осъществява посредством инфраструктура, която не принадлежи на доставчика на услугата, е без значение за квалификацията на естеството на услугата, тъй като в това отношение е от значение единствено фактът, че доставчикът е отговорен спрямо крайните ползватели за пренасянето на сигнала, което осигурява на последните предоставянето на услугата, за която са се абонирали (решение от 30 април 2014 г., UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, т. 43).

33

В случая от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда писмени становища е видно, че наред с други услуги Google предлага услуга за електронна поща (Gmail), позволяваща на лице, регистрирано в електронната поща Gmail, да изпраща и получава електронни писма чрез уеб браузър, като използва уеб интерфейса, предоставен му за тази цел от Google, или чрез софтуер „e-Mail client“. Предмет на главното производство обаче е само услугата за електронна поща по интернет.

34

Безспорно е, че доставчикът на услугата за електронна поща по интернет, каквато е Gmail, извършва пренасяне на сигнали. В този смисъл Google потвърди в заседанието пред Съда, че при предоставянето на услугата си за електронна поща чрез сървърите си за електронна поща то въвежда и получава в общодостъпното интернет пространство пакети данни, свързани с електронните писма, които са съответно изпращани или получавани от лицата, регистрирани в електронната поща на Google.

35

От това обаче не следва, че извършваните от Google действия, за да се осигури функционирането на неговата услуга за електронна поща по интернет, представляват „електронна съобщителна услуга“ по смисъла на член 2, буква в) от Рамковата директива, при положение че тази услуга не се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи.

36

Всъщност, както посочва по-специално Европейската комисия в писмените си бележки, от една страна, ДИУ на изпращачите и получателите на електронни писма и евентуално доставчиците на услуги за електронна поща по интернет, и от друга страна, операторите на различните мрежи, съставляващи общодостъпното интернет пространство, осигуряват по същество пренасянето сигналите, необходими за функционирането на всяка една услуга за електронна поща по интернет и носят отговорност по смисъла на решение от 30 април 2014 г., UPC DTH (C‑475/12, EU:C:2014:285, т. 43).

37

Фактът, че доставчикът на услуга за електронна поща по интернет участва активно в действията по изпращане и получаване на съобщения, било то чрез разпределяне на IP адресите на съответните крайни устройства към адресите за електронна поща, или чрез разделянето на тези съобщения на пакети данни и въвеждането или получаването им в общодостъпното интернет пространство за пренасянето им до техните получатели, не изглежда достатъчен, за да се приеме, че в технически план посочената услуга се състои „изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи“ по смисъла на член 2, буква в) от Рамковата директива.

38

Следователно при липсата на друг фактор, по който да може да се установи отговорността на Google по отношение на лицата, регистрирани в електронната поща Gmail, за пренасянето на сигналите, необходими за нейното функциониране, което запитващата юрисдикция следва да провери, услугата за електронна поща Gmail не може да бъде квалифицирана като „електронна съобщителна услуга“ по смисъла на член 2, буква в) от Рамковата директива.

39

Накрая, обстоятелството, че Google управлява и своите собствени електронни съобщителни мрежи в Германия, не може да опровергае този извод.

40

Всъщност фактът, че Google трябва да се счита за доставчик на електронни съобщителни услуги, тъй като управлява свои собствени електронни съобщителни мрежи и в това си качество може да носи задължението за деклариране, предвидено в член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183), изменена с Директива 2009/140, не може да означава, че всички услуги, които то предоставя по интернет, също трябва да бъдат квалифицирани като такива, въпреки че не се състоят изцяло или главно в пренасянето на сигнали.

41

Предвид изложените по-горе съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че член 2, буква в) от Рамковата директива трябва да се тълкува в смисъл, че услуга за електронна поща по интернет, която не включва достъп до интернет, каквато е предоставяната от Google услуга Gmail, не се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи и следователно не представлява „електронна съобщителна услуга“ по смисъла на тази разпоредба.

42

Предвид отговора на първия и втория въпрос не е необходимо да се отговаря на третия въпрос.

43

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 2, буква в) от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че услуга за електронна поща по интернет, която не включва достъп до интернет, каквато е предоставяната от Google LLC услуга Gmail, не се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи и следователно не представлява „електронна съобщителна услуга“ по смисъла на тази разпоредба.