26.4.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

L 114/21

(1)

На 26 октомври 2011 г. BDEW изпрати по електронен път искане до Комисията съгласно член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. На 11 ноември 2011 г. Комисията уведоми германските органи за искането, като на 10 януари 2012 г. поиска по електронен път допълнителна информация от тях, а на 21 декември 2011 г., също по електронен път — от BDEW. Германските органи изпратиха допълнителна информация по електронен път на 14 декември 2011 г., а BDEW — на 17 януари 2012 г., 26 януари 2012 г. и 28 февруари 2012 г.

(2)

Съгласно съдържанието на искането, подадено от BDEW от името на възложителите в сектора, то се отнася до „изграждането, закупуването и експлоатацията (включително поддръжката) на всички видове електроцентрали, както и съответните съпътстващи дейности“ (2).

(3)

Към искането е приложено становище на Федералната служба за защита на конкуренцията (Bundeskartellamt) от 25 юли 2011 г. Посоченото становище (наричано по-долу „становището“) е издадено въз основа на съответното германско законодателство и разглежда въпроса дали дейността, която е обект на процедурата, е пряко изложена на конкуренция. Становището се базира на мащабно секторно проучване на съответните пазари.

(4)

В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат под нейното действие, ако в съответната държава членка, където тя се осъществява, дейността е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби на правото на Общността относно отварянето на даден сектор или на част от него. Споменатото законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, което за електроенергийния сектор се позовава на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4), която на свой ред бе заменена от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (5).

(5)

Германия е изпълнила и приложила не само Директива 96/92/ЕО, но също така директиви 2003/54/ЕО и 2009/72/ЕО. По тази причина и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея се приема, че достъпът до пазара не е ограничен на цялата територия на Германия.

(6)

Прякото излагане на конкуренция следва да бъде оценено въз основа на различни показатели, никой от които не е задължително решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, един от критериите, които следва да бъдат взети предвид, е делът на основните участници на съответния пазар. Друг критерий е степента на концентрация, съществуваща на тези пазари. Предвид характеристиките на въпросните пазари следва да се отчетат и други критерии, като например функционирането на балансиращ електроенергиен пазар, ценовата конкуренция и степента на смяна на доставчика от страна на клиентите.

(7)

Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.

(8)

Германският електроенергиен пазар се характеризира с голям брой централи, чиято експлоатация се осъществява от множество пазарни участници (6). По-голямата част от производствения капацитет принадлежи на четири големи енергийни дружества: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG и Vattenfall Europe AG. Поради факта обаче, че две от тези дружества — RWE и E.ON — са частни дружества (т.е. такива, върху които възлагащите органи не могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17/ЕО), които не функционират в сектора на производството на електрическа енергия въз основа на специални или изключителни права по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива 2004/17/ЕО, те не са възложители по смисъла на Директива 2004/17/ЕО. Следователно тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за производство или продажба на електрическа енергия не е обект на разпоредбите на споменатата директива. Това ще рече, че по отношение на тези дейности те следва да се считат за конкуренти на възложителите, чиито обществени поръчки са обект на въпросната директива. По тази причина представеният в настоящия документ анализ е съсредоточен върху възложителите, когато се разглежда дали дейността е изложена на конкуренция на пазарите, до които достъпът не е ограничен.

(9)

Електрическата енергия се продава на едро на борсите, т.е. спот и форуърдните пазари на European Energy Exchange AG (EEX) и European Power Exchange S.E. (EPEX), или извън борсите — в рамките на преки сделки. Цената на енергийните борси обикновено служи за референтна цена при преките сделки. Производствените дружества оптимизират експлоатацията на своите електроцентрали в съответствие с резултатите от търговията на спот пазара на борсите. По принцип се експлоатират само електроцентрали, чиито пределни разходи са под пазарната цена.

(10)

В Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (закон за приоритетa на възобновяемите енергийни източници, наричан по-долу „EEG“) са определени правилата за електрическата енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници (8), която, наред с електрическата енергия от конвенционални източници (9), изпълнява все по-важна роля на германския пазар. Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., делът на възобновяемите енергийни източници в електроснабдяването следва да се увеличи на 35 % до 2020 г., на 50 % до 2030 г. и на 80 % до 2050 г.

(11)

В края на 2010 г. 160,5 GW генериращи мощности бяха свързани към мрежите на операторите на преносни системи (TSO) (77,6 GW) и операторите на разпределителни системи (DSO) (82,9 GW). Това представлява увеличение от около 7,8 GW спрямо 2009 г. (152,7 GW). Възобновяемите енергийни източници представляват 54,2 GW от общите мощности. Около 50,7 GW от възобновяемите енергийни източници се заплащат по тарифите, предвидени в EEG. Това означава, че възобновяемите енергийни източници представляват приблизително 34 % от общите мощности (10).

(12)

Що се отнася до подаването, през 2010 г. са подадени общо 531,2 TWh в системите на TSO (367,5 TWh) и DSO (163,7 TWh). Подаденият обем от възобновяеми източници е 93,7 TWh, от които 80,7 TWh са заплатени в съответствие с EEG. Това означава, че подаването от възобновяеми енергийни източници представлява приблизително 18 % от общия подаден обем, и следователно този дял е под 34 % от общите генериращи мощности, отчетени от тези източници (11). Разликата се дължи на факта, че периодът на ползване на възобновяемите източници през годината е по-кратък от този на конвенционалните източници.

(13)

Друга характеристика на германския пазар на електрическа енергия се отнася до неотдавнашното решение на националните органи за затваряне на 8 ядрени електроцентрали с обща мощност от 8 400 MW (12), което е следствие от ядрената катастрофа в Япония в началото на 2011 г. Също така бе решено до 2022 г. да бъдат затворени и останалите ядрени електроцентрали в Германия. В краткосрочен план това промени съотношението между вноса и износа по такъв начин, че от нетен износител на електрическа енергия до 2010 г., през 2011 г. Германия се превърна в нетен вносител.

(14)

В съответствие с прецедентите на Комисията (13) в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните съответни продуктови пазари: i) производство и доставки на едро, ii) пренос, iii) разпределение и iv) доставки на дребно. Макар че някои от тези пазари могат допълнително да бъдат подразделяни, в досегашната практика на Комисията (14) е отхвърляно разграничението между пазар на производство на електрическа енергия и пазар на снабдяване на едро, тъй като производството е само първата стъпка от веригата на стойността, а произведените обеми електрическа енергия се предлагат посредством пазара на едро.

(15)

Искането на BDEW се отнася до производството и търговията на едро с електрическа енергия. В становището си Федералната служба за защита на конкуренцията определя продуктовия пазар като „първичен пазар за продажба на електрическа енергия“ (15), който обхваща първоначалните продажби на всички доставчици на електрическа енергия от собственото им производство и нетния внос на електрическа енергия, но не включва последващата търговия между участниците на пазара. Освен това Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия, която се регулира от EEG (наричана по-долу „електрическа енергия по EEG“), не е част от този пазар.

(16)

Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че пазарът на електрическа енергия по EEG представлява отделен пазар, що се отнася до първата ѝ продажба. Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от оператори на преносни мрежи срещу законоустановена цена. След това, като втора стъпка, те я продават на пазара на едро.

(17)

Заключението на Федералната служба за защита на конкуренцията е, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия по EEG не е организирано на конкурентна основа и че електрическата енергия по EEG не зависи от търсенето и ценовите показатели (16). Това заключение се базира по-специално на следните факти:

(18)

Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно подаване. По тази причина производството на електрическа енергия по EEG е изцяло независимо от търсенето. Производството и подаването не зависят също така от цените, тъй като операторите имат право на законоустановено плащане. Електрическата енергия по EEG се предлага от TSO на спот пазара в съответствие със законоустановени разпоредби, без каквато и да било възможност за промени.

(19)

Федералната служба за защита на конкуренцията отбелязва също така, че по закон електрическата енергия по EEG може да се предлага директно на пазара и определен процент от операторите се възползват от тази възможност. В закона EEG е предвидено, че на първо число всеки месец операторите на инсталации по EEG могат да преминават от пряка продажба към получаване на тарифно плащане по EEG или обратно. Следователно всеки месец те могат да решават коя форма на продажба е най-добра за тях в зависимост от прогнозите за пазарната цена и от търсенето. В бъдеще обаче това директно предлагане на пазара няма да бъде от голямо значение.

(20)

Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., операторите на инсталации по EEG, както е посочено по-горе, имат възможност сами да предлагат на пазара електрическата енергия, която произвеждат, като същевременно получават и премия за предлагането на пазара. Целта на тази премия е да компенсира разликата между фиксираното възнаграждение по EEG и средната месечна цена на борсата, определена ex post. Усвояването на премията за предлагане на пазара обаче не е задължително, т.е. всеки месец операторите на инсталации по EEG могат дали решат да останат в системата на фиксираното възнаграждение или да се върнат към нея. Очаква се обаче по-голямата част от електрическата енергия по EEG да се предлага на пазара посредством операторите на преносни мрежи. Освен това моделът с пазарна премия не променя факта, че общото равнище на възнаграждението за производителите на електрическа енергия по EEG не се определя основно от пазарните цени (17).

(21)

Следователно Федералната служба за защита на конкуренцията признава, че докато електрическата енергия по EEG оказва конкурентен натиск върху електрическата енергия, произведена от конвенционални източници, обратното положение не е валидно. По тази причина електрическата енергия по EEG не може да бъде включена в същия пазар като конвенционалната електрическа енергия, тъй като преобладаващите пазарни условия за първата продажба значително се различават при тези две форми на производство. Нещо повече, първата продажба на електрическа енергия по EEG най-често се осъществява посредством операторите на преносни мрежи. Следователно пазарът видимо се различава от пазара на едро на конвенционална електрическа енергия и от гледна точка на търсенето.

(22)

Предвид спецификата на германския пазар на електрическа енергия, с цел оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, в настоящия документ съответният продуктов пазар се определя като пазар на производство и първа продажба на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници. Производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG не е част от този пазар поради горепосочените причини и по-нататък ще се оценява отделно.

(23)

Според заявлението искането се отнася до дейности на територията на Федерална република Германия. Заявителят разглежда възможността за по-голям пазар, включващ Германия и Австрия, като се базира на някои тенденции по отношение на развитието на регулаторната рамка, равнището на вноса и на износа на електрическа енергия и процедурите за обвързване на пазари и управление на претоварването, но в крайна сметка се посочва, че „заявителят не може да направи окончателно заключение дали към момента германският пазар на едро на електрическа енергия и съответните пазари в съседните държави са интегрирани в достатъчна степен, за да се считат за един регионален пазар“.

(24)

Въз основа на извършеното секторно проучване Федералната служба за защита на конкуренцията приема, че съществува общ първичен пазар на електрическа енергия в Германия и Австрия. Това заключение се базира на липсата на пречки при граничните междусистемни връзки между двете държави и стандартната зона за предлагане на пазара и ценообразуване на European Power Exchange S.E. (EPEX).

(25)

В предишната си практика Комисията определя пазарите на електрическа енергия най-вече според обхвата като национални (18) или по-малки (19). В някои случаи е допускана възможността за по-големи пазари от националните (20).

(26)

Комисията счита, че за да се направи оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, не е необходимо да се определя точният обхват на съответния географски пазар на производство и първа продажба на конвенционална електрическа енергия, тъй като при всяко алтернативно определяне на пазара резултатите от оценката биха били едни и същи.

(27)

Що се отнася до производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG, географският обхват не би могъл да се простира извън територията на Германия, тъй като се базира на специфичните законови условия, определени в германския EEG.

(28)

Както е видно от постоянната практика (21) при решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електрическа енергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар на тримата най-големи производители“.

(29)

Според становището на Федералната служба за защита на конкуренцията (22) общите пазарни дялове на тримата най-големи производители (измервани според подадена електрическа енергия) през 2007 г. са 74 %, през 2008 г. — 73 %, а през 2010 г. — 70 %. Следователно германският пазар на електрическа енергия се намира в средата на диапазона в сравнение с предишни решения за освобождаване съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО (23).

(30)

Напомня се обаче, че двамата най-големи производители RWE и E.ON, които заедно имат общ пазарен дял от 58 % (24), не са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.

(31)

Целта на настоящото решение е да се установи дали дейностите по производство и търговия на едро на електричество са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари, достъпът до които е свободен), че това да гарантира, че дори в отсъствието на дисциплината, осигурявана от подробните правила за обществени поръчки, предвидени в Директива 2004/17/ЕО, обществените поръчки за съответните дейности се осъществяват по прозрачен и недискриминационен начин, въз основата на критерии, позволяващи да се определи най-изгодното от икономическа гледна точка решение. Във връзка с това е важно да се има предвид, че при осъществяване на дейност на тези пазари дружествата, които не са обект на процедурите за възлагане на обществени поръчки (особено RWE и E.ON), имат възможност да окажат конкурентен натиск върху останалите участници на пазара. Това положение няма да се промени дори след включването на Австрия в съответния географския пазар, тъй като прогнозите сочат, че дори той да обхваща Австрия и Германия, понижението на пазарните дялове на най-големите производители би било по-скоро незначително (25).

(32)

По отношение на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници горепосочените факти могат да се считат за признак за пряко излагане на конкуренция на участниците на пазара, които са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.

(33)

Следва да се отбележи също така, че в публикувания през юни 2011 г. работен документ на службите на Комисията, озаглавен „Доклад за напредъка в създаването на вътрешен пазар за природен газ и електроенергия за периода 2009—2010 г.“ (26), се отбелязва намаляване на пазарната концентрация в Германия (27) в сравнение с предишните години, като германският пазар на електрическа енергия се поставя в категорията „умерено концентрирани пазари“ (28), т.е. пазари с индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI) (29) за мощност между 750 и 1 800.

(34)

Що се отнася до горепосочените цифри, за целите на настоящото решение — без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на защитата на конкуренцията — може да се приеме, че по отношение на възложителите степента на концентрация на пазара може да се счита за признак за известна степен на излагане на конкуренция на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.

(35)

През последните години, и по-конкретно до март 2011 г., Германия бе нетен износител на електрическа енергия. Поради решението за постепенно преустановяване на производството на електрическа енергия от няколко ядрени централи държавата обаче се превърна в нетен вносител. Поради тази причина в момента пазарът се намира под конкурентен натиск в резултат на възможността за внос на електрическа енергия. Вследствие на това не могат да се правят инвестиции в електроенергийния сектор в Германия, без да бъдат взети предвид другите производители в съседните държави. Следователно посочените фактори не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Наред с това анализът на положението, свързано с преминаването на клиентите към други доставчици (30) и степента на ликвидност на пазара на едро (31), показва, че тези фактори не противоречат на заключението, че възложителите, които функционират на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Накрая следва да се отбележи и че германският балансиращ електроенергиен пазар (32) и неговите основни характеристики (пазарно ценообразуване и ценова разлика между положителната и отрицателната балансираща енергия) не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция.

(36)

Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно свързване към мрежата и приоритетно подаване по нея в сравнение с конвенционалната електрическа енергия, което означава, че производството на електрическа енергия по EEG не зависи от търсенето. Тъй като разходите за производството на електрическа енергия по EEG обикновено са по-високи от пазарната цена, е създадена система, посредством която електрическата енергия по EEG получава специално подпомагане. Операторите на инсталации по EEG (33) имат право да получават законоустановена цена от операторите на преносни мрежи за период от 20 години плюс годината на въвеждане в експлоатация. Тази цена позволява покриването на техните разходи, поради което е по-висока от пазарната. По тази причина те подават произвежданата от тях електрическа енергия към мрежата без оглед на цената на борсите (34).

(37)

Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от операторите на преносни мрежи на законоустановена цена. Операторите на преносни системи отговарят за предлагането на електрическата енергия по EEG на енергийния борсов спот пазар, от което следва, че понасят загуби. Тези разходи в крайна сметка се покриват от крайните потребители, които заплащат на своите доставчици на енергия допълнителна такса по EEG, която след това се предава на операторите на преносни мрежи. Доставчиците на енергия, които купуват над 50 % електрическа енергия по EEG, като минимум 20 % от нея е произведена от слънчево излъчване или вятър, се ползват с намаление при таксата по EEG.

(38)

Операторите на инсталации по EEG разполагат също така с възможност за „директно предлагане на пазара“ на произведената електрическа енергия. Това означава, че даден оператор на централа по EEG може да се откаже от законоустановената цена и да реши да продава електрическата енергия направо на спот пазара. Поради високите производствени разходи на електрическата енергия по EEG прякото предлагане на пазара извън законоустановените условия обикновено не е целесъобразно. В миналото този метод е бил използван в ограничена степен и най-вече в случаи, в които купувачите са успявали да си осигурят освобождаване от допълнителната такса по EEG чрез комбиниране на определено количество електрическа енергия по EEG, получена направо от производителя, с конвенционална електрическа енергия (35). Новият закон EEG, влязъл в сила в началото на 2012 г., ограничава възможностите за такова специално освобождаване, вследствие на което се очаква намаляване на този вид директно предлагане на пазара (36).

(39)

Новият закон предвижда нова възможност за директно предлагане на пазара, която обаче включва плащането на т.нар „пазарна премия“ на производителите на електрическа енергия по EEG, покриваща разликата между по-високите им разходи и средната пазарна цена (наричана по-долу „модел с пазарна премия“). Операторите на преносни системи изчисляват дела на продажбите по модела с пазарна премия общо на 15 % за всички видове възобновяема енергия през 2012 г. (37) Може да се заключи, че както в момента, така и в близкото бъдеще много по-голямата част от електрическата енергия по EEG ще се предлага на пазара при режима на законоустановени плащания и чрез операторите на преносни мрежи. Директното предлагане на пазара без субсидии ще изпълнява незначителна роля.

(40)

Поради горепосочените причини производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG представляват част от регулирана система, в която производителите получават заплащане на базата на законоустановена цена. Те не са изложени на конкуренция, тъй като могат да подават своята електрическа енергия по EEG независимо от преобладаващата пазарна цена. Благодарение на приоритетното подаване те могат така също да продават цялата произведена електрическа енергия. Следователно не може да се заключи, че дейността на производителите на електрическа енергия по EEG е изложена на конкуренция. С оглед на горното не е необходимо да се оценяват други показатели, като например посочените в съображение 6.

(41)

С оглед на разгледаните по-горе фактори условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.

(42)

Наред с това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага нито когато възложителите възлагат поръчки, чието предназначение е да позволят производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия, нито когато те организират проектни конкурси за осъществяване на такава дейност във въпросния географски район.

(43)

Въпреки това условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, не следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG в Германия.

(44)

Тъй като производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG продължава да бъде обект на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, се напомня, че договорите за възлагане на обществени поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. обществена поръчка, предназначена да подпомага изпълнението както на дейности, които са освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени от нейното прилагане, следва да се отчете за коя от дейностите основно е предназначена поръчката. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за производството и търговията на едро с електрическа енергия по EEG, следва да се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. В случай че не е възможно да се определи обективно за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО. Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка между октомври 2011 г. и февруари 2012 г., както е видно от информацията, предоставена от BDEW и от германските органи. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнявани условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници.

(45)

Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,