—

за Sokoll-Seebacher, от E. Berchtold-Ostermann, Rechtsanwältin,

—

за Hemetsberger, от C. Schneider, Rechtsanwalt,

—

за австрийското правителство, от C. Pesendorfer, в качеството на представител,

—

за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и T. Müller, в качеството на представители,

—

за португалското правителство, от L. Inez Fernandes и A. P. Antunes, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от G. Braun и I. Rogalski, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 49 ДФЕС, както и на членове 16 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2

Запитването е отправено в рамките на производството, образувано по инициатива на г‑жа Sokoll-Seebacher по повод откриването на нова аптека на територията на община Пинсдорф, която се намира в провинция Горна Австрия.

3

Член 10 от Закона за аптеките (Apothekengesetz), изменен със закона, публикуван в BGBl. I, 41/2006 (наричан по-нататък „ApG“), гласи:

„1.   Разрешение за откриванe на нова аптека се издава, когато:

2.   Нужда не е налице, когато:

3.   Нужда по смисъла на параграф 2, точка 1 по-горе не е налице и когато към датата на подаване на заявлението на територията на общината, в която е предвидено мястото на експлоатация на аптеката, вече има

[…]

4.   Лицата, които ще трябва да се снабдяват по смисъла на параграф 2, точка 3 по-горе, са постоянно пребиваващите жители в параметър от 4 км по суша от мястото на експлоатация на съществуващата аптека, които поради причини от местен характер ще трябва да се снабдяват постоянно от нея.

5.   Когато броят на постоянно пребиваващите граждани, както те са определени в параграф 4 по-горе, е по-малък от 5500, при проверката дали е налице нужда следва да се вземат предвид лицата, които се снабдяват, поради факта че работят, ползват услуги или използват превозни средства в тази зона.

6.   По изключение посоченото в параграф 2, точка 2 по-горе разстояние може да не бъде спазено, когато местните особености спешно налагат това в интерес на доброто снабдяване на населението с лекарствени продукти.

7.   Австрийската камара на фармацевтите изготвя експертно становище по въпроса за нуждата от откриване на нова аптека. […]

[…]“.

4

Член 47, параграф 2 от ApG за „Срок на забрана“ предвижда:

„Заявлението за предоставяне на разрешение трябва да бъде отхвърлено от административните органи на съответната териториална единица, а процедурата — прекратена, и когато подадено от друго лице предходно заявление за откриване на аптека на същото място е отхвърлено преди не повече от две години поради неизпълнение на посочените в член 10 материални условия, без да са настъпили значителни изменения в релевантните за по-ранното решение местни условия. […]“.

5

С решение от 29 декември 2011 г. областният управител на Гмунден (Bezirkshauptmann von Gmunden) отхвърля заявлението на г‑жа Sokoll-Seebacher да получи разрешение за откриване на аптека на територията на община Пинсдорф, тъй като не е налице нужда по смисъла на член 10 от ApG.

6

Отказът се основава на експертното становище на Австрийската камара на фармацевтите от 12 април 2011 г., както и на допълнителни забележки към становището от 25 октомври 2011 г. Според тези документи откриването на нова аптека ще има за резултат намаляване на потенциала за снабдяване на експлоатираната от г‑жа Zehetner аптека, установена на територията на община Алтмюнстер, която е съседната на Пинсдорф, определено под прага от 5500 лица, тъй като клиентелата ѝ се намалява на 1513 лица.

7

Г‑жа Sokoll-Seebacher оспорва решението, като посочва, че в допълнителните забележки към експертното становище Австрийската камара на фармацевтите е взела предвид пряка пътна връзка, съществуваща между съседните общини Пинсдорф и Алтмюнстер, която връзка според инфраструктурния план на австрийското железопътно дружество скоро ще бъде спряна. Според г‑жа Sokoll-Seebacher обаче това обстоятелство е трябвало да бъде взето предвид. Освен това трябвало да се вземе предвид и фактът, че когато е открила аптеката си, г‑жа Zehetner отлично е съзнавала, че никога няма да достигне 5500 лица, които да снабдява.

8

При тези условия Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

9

На първо място, г‑жа Zehetner и австрийското правителство са оспорили допустимостта на искането за преюдициално запитване, тъй като спорът по главното производство не съдържа трансгранични елементи и представлява чисто вътрешно положение.

10

В това отношение според постоянната практика на Съда, ако национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която се прилага без разлика между австрийските граждани и гражданите на другите държави членки, по принцип може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки, по никакъв начин не може да се изключи, че граждани, установени в държави членки, различни от Република Австрия, са били или биха били заинтересовани да стопанисват аптеки в тази държава членка (вж. в този смисъл Решение от 5 декември 2013 г. по дело Venturini и др., C‑159/12—C‑161/12, точка 25 и цитираната съдебна практика).

11

Все пак, ако безспорно от материалите по делото, с които разполага Съдът, става ясно, че жалбоподателката в главното производство е австрийска гражданка и че всички фактически обстоятелства по спора в главното производство са ограничени до вътрешността на една-единствена държава членка, а именно Република Австрия, вярно е и че разглежданата в главното производство правна уредба може да има действие, което не се ограничава до тази държава членка.

12

Освен това, дори и в изцяло вътрешно положение като това по главното производство, в което всички елементи са в границите на една-единствена държава членка, отговор все пак би могъл да бъде полезен на запитващата юрисдикция, особено в хипотезата, при която националното право изисква тя да даде възможност на гражданин на тази държава да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (Решение по дело Venturini и др., посочено по-горе, точка 28 и цитираната съдебна практика).

13

Следователно първото възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.

14

На второ място, г‑жа Zehetner, без изрично да повдига възражение за недопустимост в това отношение, има съмнения по въпроса дали искането за преюдициално запитване излага в подходяща степен връзката между посочените разпоредби на правото на Съюза и приложимото към главното производство национално законодателство. Всъщност искането за преюдициално запитване било трудно разбираемо, поради факта че вземало предвид позитивното австрийско право единствено в недостатъчна степен.

15

В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават (вж. по-специално Решение от 17 февруари 2005 г. по дело Viacom Outdoor, C-134/03, Recueil, стр. I-1167, точка 22, Решение от 6 декември 2005 г. по дело ABNA и др., C-453/03, C-11/04, C-12/04 и C-194/04, Recueil, стр. I-10423, точка 45, както и Решение от 21 ноември 2013 г. по дело Deutsche Lufthansa, C‑284/12, точка 20).

16

Също така Съдът е подчертал, че е важно националният съд да посочи конкретните причини, поради които поставя въпроси относно тълкуването на правото на Съюза и счита за необходимо да постави преюдициални въпроси на Съда. Така Съдът е приел, че е абсолютно необходимо националният съд да предостави минимални разяснения относно причините за избор на разпоредби от правото на Съюза, чието тълкуване е поискал, и относно връзката, която установява между тях и приложимото към спора национално законодателство (вж. по-специално Решение от 21 януари 2003 г. по дело Bacardi-Martini и Cellier des Dauphins, C-318/00, Recueil, стр. I-905, точка 43, както и Решение по дело ABNA и др., посочено по-горе, точка 46).

17

В настоящия случай представянето в акта за преюдициално запитване на фактите в основата на спора по главното производство и описанието на приложимото национално право са позволили на жалбоподателката в главното производство и на правителствата на държавите членки да представят писмени становища по поставените въпроси. От друга страна, в акта за преюдициално запитване са посочени разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване е поискано от запитващата юрисдикция, и е разяснена връзката между тях и националното законодателство, приложимо в спора по главното производство.

18

При тези условия искането за преюдициално запитване трябва да се приеме за допустимо.

19

С първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 16 от Хартата и/или член 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, доколкото според тази юрисдикция законодателството не поставя достатъчно определени критерии, за да се провери наличието на нужда от снабдяване с лекарствени продукти за откриване на нова аптека, и при отрицателен отговор, дали този член 49 ДФЕС, по-специално изискването за последователност в преследването на поставената цел, допуска такова законодателство, доколкото то поставя като основен критерий, за да се провери подобно наличие, строга граница, от която не може да се направи изключение, що се отнася до броя на „лицата, които ще трябва да се снабдяват постоянно“.

20

На първо място, следва да се посочи, че запитващата юрисдикция иска да се разтълкува не само член 49 ДФЕС за свободата на установяване, но също и член 16 от Хартата, посочващ свободата на стопанска инициатива.

21

Въпросният член 16 обаче гласи: „[т]ази разпоредба предвижда, че „[с]вободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“. Така, за да се определи свободата на стопанска инициатива, този член от Хартата препраща по-специално към правото на Съюза.

22

Препратката трябва да се разбира в смисъл, че член 16 от Хартата препраща по-специално към член 49 ДФЕС, който гарантира упражняването на основната свобода на установяване.

23

При тези условия и предвид факта, че поставените въпроси се отнасят само до свободата на установяване, разглежданата в главното производство национална правна уредба следва да се прецени единствено във връзка с член 49 ДФЕС.

24

На второ място, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска държава членка да приеме режим на предварително разрешение за установяването на нови доставчици на услуги, когато се окаже необходимо за преодоляването на евентуални празноти в достъпа до здравни услуги и за избягване на учредяването на дублиращи се структури, така че да бъде осигурено медицинско обслужване, което да се адаптира към нуждите на населението, да покрива цялата територия и да взема предвид географски изолираните райони или районите, намиращи се в неблагоприятно положение поради други причини (вж. в този смисъл Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 70, както и точка 71 и цитираната съдебна практика).

25

Така Съдът е приел, че национална правна уредба, почиваща на определени критерии, на които се подчинява издаването на разрешения за установяване на нови аптеки, по принцип е в състояние да гарантира осъществяването на целта за сигурно и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти (вж. в този смисъл Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 94, Определение от 17 декември 2010 г. по дело Polisseni, C‑217/09, точка 25 и Определение от 29 септември 2011 г. по дело Grisoli, C‑315/08, точка 31).

26

Съдът е приел също, че трябва да се вземе предвид фактът, че здравето и животът на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора, и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, на последните следва да се признае свобода на преценка (вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 44 и цитираната съдебна практика).

27

По-специално от постоянната съдебна практика следва, че един режим на предварително административно разрешение не може да оправдае дискреционно поведение на националните органи, които могат да лишат от полезно действие разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално разпоредбите, свързани с основна свобода като свободата на установяване. Освен това, за да бъде обоснован режим на предварително административно разрешение, макар и да дерогира основна свобода, той трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, които гарантират, че е в състояние в достатъчна степен да регламентира упражняването на правото на преценка на националните власти (Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, посочено по-горе, точка 64 и цитираната съдебна практика).

28

В делото по главното производство следва да се посочи, че разглежданото национално законодателство подчинява издаването на разрешение за откриване на нова аптека на наличието на „нужда“, която се предполага, че е налице, освен ако това не се допуска от поне едното от отделните конкретни обстоятелства, уточнени в това законодателство.

29

По-специално според въпросното законодателство, за да се определи липсата на нужда от откриване на нова аптека, се вземат предвид броят на доставчиците на здравни услуги, които се намират в съответната зона към датата на подаване на заявлението, разстоянието между аптеката, която ще се открие, и най-близката съществуваща, както и броят на „лицата, които ще трябва да се снабдяват постоянно“ от съществуващата аптека. Този брой е определен спрямо периметър, изчислен от мястото, в което се намира съществуващата аптека, и включва основно всички постоянно пребиваващи граждани в така определената зона, а евентуално и всички лица, които по някакъв начин са обвързани с тази зона, като връзките също са уточнени в законодателството.

30

Сред критериите тези, които се отнасят до броя на доставчиците на здравни услуги или на постоянно пребиваващите граждани в различните зони или до разстоянието между аптеките, представляват обективни данни, които по принцип не могат да доведат до трудности, свързани с тълкуването или с преценката.

31

За разлика от това, по отношение на критерия за връзките, които лицата поддържат със съответната зона, следва да се посочи, че той безспорно не е напълно ясен. От една страна обаче, подобен критерий не представлява основният критерий, за да се определи броят на „лицата, които трябва да се снабдяват постоянно“, тъй като той се прилага при условията на евентуалност, а от друга страна, различните релевантни връзки са определени обективно и подлежат на проверка, по-специално посредством статистически данни.

32

При тези условия следва да се приеме, че критериите, предвидени в национално законодателство като разглежданото в главното производство, са в достатъчна степен обективни.

33

От друга страна, от акта за преюдициално запитване не става ясно дали критерии, различни от изрично предвидените в разглежданото в главното производство национално законодателство и следователно неизвестни предварително на икономическите оператори, също биха могли да бъдат взети предвид, за да се определи липсата на нужда от откриване на нова аптека.

34

В това отношение обстоятелството, че критериите, посочени в член 10 от ApG, са били уточнени в националната съдебна практика, не е само по себе си от естество да възпрепятства заинтересованите икономически оператори да се запознаят предварително с тези критерии.

35

Накрая, предвид материалите по делото, с които разполага Съдът, няма основание да се констатира, че критериите, посочени в националното законодателство, биха могли да се приемат за дискриминационни.

36

В това отношение следва да се посочи по-специално че в положение като уточненото в точка 28 от настоящото решение нуждата да се открие нова аптека се предполага. Следователно отделните кандидати, които желаят да открият нова аптека, не трябва да доказват дали такава нужда е налице в конкретния случай.

37

Следователно резултатът от процедурата по предоставяне на разрешение по принцип не зависи от факта, че само определени кандидати, независимо дали са местни или граждани на други държави членки, биха разполагали, при необходимост, с информация, която е от естество да докаже наличието на подобна нужда, което би ги поставило в привилегировано положение спрямо положението на конкуренти, които не биха притежавали такава информация.

38

От това следва, че национално законодателство като разглежданото в главното производство трябва да се смята за основано на обективни критерии, предварително известни и недискриминационни, които са в състояние в достатъчна степен да регламентират упражняването на правото на преценка на националните власти.

39

На трето място, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на поставената цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл Решение по дело Hartlauer, посочено по-горе, точка 55, Решение от 19 май 2009 г. по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др., C-171/07 и C-172/07, Сборник, стр. I-4171, точка 42, Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 94 и Решение от 26 септември 2013 г. по дело Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, точка 47).

40

В това отношение в крайна сметка националният съд, който единствен е компетентен да преценява фактите по спора в главното производство и да тълкува националното законодателство, трябва да определи дали и в каква степен то отговаря на тези изисквания. При все това Съдът, от който се иска да предостави полезен отговор на националната юрисдикция, е компетентен да ѝ даде указания, изведени от преписката по делото по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища, като тези указания са от такова естество, че да позволят на националната юрисдикция да се произнесе (вж. Решение по дело Ottica New Line di Accardi Vincenzo, посочено по-горе, точка 48, както и точка 49 и цитираната съдебна практика).

41

За тази цел следва да се припомни, че еднообразно прилагане върху цялата съответна територия на условия, свързани с демографската гъстота и с минималното разстояние между аптеките, поставени в националното законодателство с цел отриване на нова аптека, поражда опасност да не се осигури подходящ достъп до фармацевтично обслужване в зони с някои особени демографски характеристики (вж. в този смисъл Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 96).

42

По отношение по-специално на условията, свързани с демографската гъстота, Съдът е приел, че еднообразното прилагане на тези условия, без възможност за изключение, би могло да доведе до това в някои селски зони, чието население обикновено е разпръснато и по-малобройно, някои заинтересувани жители да се окажат извън разумното разстояние на аптека, като по този начин бъдат лишени от подходящ достъп до фармацевтично обслужване (вж. в този смисъл Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 97).

43

По отношение на спора в главното производство член 10 от ApG предвижда, че не е налице нужда от откриване на нова аптека, когато в резултат на откриването броят на „лицата, които трябва да се снабдяват постоянно“ от мястото на експлоатация на едно от помещенията на съществуващата аптека в околността, а именно броят на постоянно пребиваващите граждани в параметър от по-малко от 4 км по суша от посоченото място, намалява и ще бъде по-малък от 5500. Ако обаче броят на тези жители е по-малък от 5500, по силата на същия закон при проверката дали е налице нужда следва да се вземат предвид лицата, които ще се снабдяват, поради факта че работят, ползват услуги или използват превозни средства в зоната, която се снабдява от въпросната аптека (наричани по-нататък „посетителите“).

44

За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, следва да се изтъкнат две обстоятелства, които могат да бъдат изложени по следния начин:

45

От една страна, има лица, които пребивават отвъд параметъра от по-малко от 4 км по суша от мястото на експлоатация на най-близката аптека и които не са взети предвид като постоянни жители нито в зоната на снабдяване, нито в никоя друга съществуваща зона. Безспорно тези лица могат да се вземат предвид като „посетители“ в една или в няколко зони, но е вярно и че по този начин достъпът им до фармацевтичните услуги зависи от обстоятелства, които по принцип не им гарантират постоянен и продължителен достъп до подобни услуги, тъй като той е обвързан единствено с упражняваната трудова дейност или с използването на транспортни средства в дадена зона. От това следва, че за определени лица, по-специално тези, които живеят в селски райони, достъпът до лекарствени продукти може да се окаже не много подходящ, предвид също факта, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство не предвижда максимално разстояние между мястото на пребиваване на дадено лице и най-близката аптека до това място.

46

Същото важи, що се отнася до лицата, които попадат в категорията, посочена в предишната точка, и в още по-голяма степен за някои от тях, които временно или за по-продължителен период от време се придвижват трудно, като възрастните хора, инвалидите или болните. Всъщност, от една страна, състоянието на здравето им може да изисква спешно или често предписване на лекарствени продукти, а от друга страна, връзките им с различните зони, поради състоянието на здравето им, са слаби, а понякога такива липсват.

47

От друга страна, в хипотезата, в която откриването на нова аптека е заявено в интерес на всички лица, които пребивават на територията, която ще бъде бъдещата зона на снабдяване на нова аптека, и отвъд параметър от по-малко от 4 км подобно откриване би довело задължително до намаляване, при необходимост под прага от 5500 лица, на броя на постоянно пребиваващите в зоните на снабдяване на съществуващите аптеки жители, които трябва да се снабдяват постоянно. Същото ще важи по-специално в селските райони, чиято гъстота на населението по принцип е слаба.

48

Изглежда обаче, че от националното законодателство следва, което все пак запитващата юрисдикция трябва да провери, че за да може заявление за получаване на разрешение за откриване на нова аптека в подобни условия да бъде уважено, броят на „посетителите“ трябва да бъде достатъчен, за да компенсира намаляването на броя на пребиваващите, „които трябва да се снабдяват постоянно“ в зоните, засегнати от откриването. По този начин решението, което трябва да се вземе по повод на това заявление, всъщност би зависело не от оценката за достъпността на фармацевтичните услуги в новопредвидената зона, а от въпроса дали в зоните, засегнати от откриването, те могат да приемат „посетители“ и какъв е техният брой.

49

В селските райони, които са изолирани и малко „посещавани“, обаче съществува опасност броят на „лицата, които трябва да се снабдяват постоянно“, да не достигне стриктно изискваната граница и следователно нуждата, която обосновава откриването на нова аптека, да се приема за недостатъчна.

50

От това следва, че като се приложи критерият за броя на „лицата които трябва да се снабдяват постоянно“, има опасност да не се осигури равен и подходящ достъп до фармацевтичните услуги за определени лица, които живеят в селски и изолирани райони, които се намират отвъд зоните на снабдяване на съществуващите аптеки, по-специално що се отнася до трудно придвижващите се лица.

51

Предвид всички изложени по-горе съображения на двата първи въпроса следва да се отговори, че член 49 ДФЕС, по-специално изискването за последователност в преследването на поставената цел, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка като разглежданото в главното производство, което, за да се направи проверка дали е налице нужда от откриване на нова аптека, определя като основен критерий строга граница от „лица, които трябва да се снабдяват постоянно“, доколкото компетентните национални органи нямат възможност да направят изключение от тази граница, за да вземат предвид местните особености.

52

Предвид отговорите на първите два въпроса не е необходимо да се отговаря на третия въпрос.

53

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 49 ДФЕС, по-специално изискването за последователност в преследването на поставената цел, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка като разглежданото в главното производство, което, за да се направи проверка дали е налице нужда от откриване на нова аптека, определя като основен критерий строга граница от „лица, които трябва да се снабдяват постоянно“, доколкото компетентните национални органи нямат възможност да направят изключение от тази граница, за да вземат предвид местните особености.