Контекст

Както Комисията посочва в своята годишна стратегия за устойчив растеж за 2021 г. 1 , мерките по отношение на транспорта може да са от голяма полза за екологичния преход с това, че ще доведат до значително намаляване на емисиите на парникови газове и подобряване на качеството на въздуха, като същевременно стимулират ръста на производителността и укрепват устойчивостта на промишлените екосистеми. В този контекст Комисията подчерта значението на инвестициите в обществения транспорт и инфраструктура, подпомагащи прехода към по-устойчива и интелигентна мобилност, включително непрекъснати и ефективни европейски мултимодални мрежи, както и усъвършенстване на трансевропейските транспортни мрежи за пътници и товари.

Наличието на добре функционираща система на железопътен транспорт, вътрешен воден транспорт и мултимодален транспорт е от ключово значение за осигуряването на свързаност в цяла Европа, създаването на единно европейско железопътно пространство, насърчаването на икономическото, социалното и териториалното сближаване в съответствие с членове 170 и 174 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), постигането на целите на ЕС в областта на климата (Европейския зелен пакт 2 ) и подкрепата за устойчивостта на промишлеността на ЕС и нейните вериги на стойността (актуализираната нова промишлена стратегия 3 ), включително допринасящите за постигането на целите на цифровия преход и цифровизацията (европейската стратегия в областта на цифровите технологии 4 ). На 9 декември 2020 г. Комисията прие съобщение относно своята стратегия за устойчива и интелигентна мобилност („стратегията на Комисията за устойчива и интелигентна мобилност“) 5 , в което укрепването на железопътния и вътрешния воден транспорт, както и на мултимодалния транспорт е съществен елемент от екологичната и цифровата трансформация на европейския транспорт, която на свой ред е от ключово значение за постигането на целта на Съюза за неутралност по отношение на климата до 2050 г. 

Тези цели не могат да бъдат постигнати без значителни инвестиции от държавите членки. Инвестициите, които държавите членки може да предвидят в подкрепа на видове транспорт с ниски емисии, варират от инвестиции в нов или съществуващ парк до инвестиции в железопътна инфраструктура, терминали за трансбордиране и цехове за поддръжка, също и с цел да се стимулира търсенето на превозни средства с нулеви емисии и на цифрови решения, които дават възможност за оперативна съвместимост между видовете транспорт и в рамките на секторите. Това изисква правила за държавната помощ, които да допускат тези инвестиции, когато е необходим такъв обществен транспорт, като същевременно запазват и засилват конкуренцията в железопътния, вътрешния воден и мултимодалния транспорт.

Съгласно член 93 от ДФЕС „съвместими с Договорите са помощите, които отговарят на нуждата от координация на транспорта или които представляват компенсация за изпълнението на някои задължения, които са присъщи на понятието за публична услуга“. Член 93 от ДФЕС е включен в дял VI „Транспорт“ от ДФЕС, чиито разпоредби се прилагат изключително по отношение на железопътния, автомобилния и вътрешния воден транспорт, както е предвидено в член 100, параграф 1 от ДФЕС. Настоящото предложение обхваща железопътния и вътрешния воден транспорт, включително мултимодалния транспорт 6 .

Ръководните насоки на Общността от 2008 г. за държавните помощи за железопътните предприятия 7  (наричани по-нататък „Насоките за железопътния транспорт“) имаха за цел да се кодифицира и актуализира практиката на Комисията по отношение на съвместимостта на помощта за предприятия в сектора на железопътния транспорт с Договора след развитието на правната уредба в сектора, по-специално с оглед на постепенното отваряне на пазара за конкуренция. Извършената през 2020 г. проверка за пригодност 8  на правилата за държавната помощ, включително на Насоките за железопътния транспорт, потвърди необходимостта от преразглеждане на правилата за държавната помощ, приложими за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и интермодалния транспорт, предвид значителните регулаторни и пазарни промени от 2008 г. нататък 9 . В този контекст Комисията обмисля не само преразглеждане на Насоките за железопътния транспорт, но и приемането на специални правила за групово освобождаване, за да се улесни интеграцията на железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт (както пътнически, така и товарен) в екологичния и цифровия преход. 

По-специално, Комисията се стреми да повиши правната сигурност и да намали административната тежест във връзка с някои национални мерки за помощ в подкрепа на пренасочването на товари и пътници от автомобилния към по-малко замърсяващи видове транспорт и решения, разработени въз основа на обширна практика на вземане на решения от Комисията, по начин, който гарантира, че нарушаването на конкуренцията е ограничено. Нормативната уредба за групово освобождаване повишава правната сигурност за държавите членки и получателите на помощта по отношение на начина, по който трябва да бъдат проектирани мерките. В същото време с нея се опростяват процедурите, като определени мерки се освобождават от задължението по член 108, параграф 3 от ДФЕС за уведомяване на Комисията относно държавната помощ преди нейното прилагане, когато въз основа на практиката на вземане на решения на Комисията е възможно да се определят предварително условията за съвместимост, като се гарантира, че потенциалните нарушения на конкуренцията са ограничени.

Комисията е натрупала значителен опит по отношение на помощта за координацията на транспорта, обхваната от раздел 6.3 от Насоките за железопътния транспорт, както и по отношение на помощта, целяща да се подпомогнат видовете транспорт и транспортните решения, които замърсяват по-малко и са по-устойчиви в сравнение с изцяло автомобилния транспорт, включително помощта за стимулиране на интермодалния 10  и вътрешния воден транспорт. Според опита на Комисията помощта за координация на транспорта е от съществено значение за преминаването към други видове транспорт и при определени условия не води до съществено нарушаване на конкуренцията. Освен това голяма част от държавите членки настояват за групово освобождаване на помощта за координация на транспорта. Затова е уместно да се даде възможност на Комисията за групово освобождаване на помощта, предоставяна от държавите членки за подпомагане на такива мерки, ако са изпълнени определени условия. 

Груповото освобождаване ще обхване мерки, които попадат в приложното поле на член 93 от ДФЕС, и ще насърчи преминаването на превоза на товари и пътници от по-замърсяващи видове транспорт (по-специално автомобилния) към по-малко замърсяващи и по-устойчиви видове транспорт и решения, в съответствие с практиката на Комисията за вземане на решения.

Що се отнася до помощта за изпълнение на някои задължения, присъщи на понятието за обществена услуга (която помощ понастоящем не е обхваната от Насоките за железопътния транспорт), Комисията може да разгледа и възможността за групово освобождаване, при определени условия, на компенсацията, предоставяна от държави членки за изпълнение на задълженията за извършване на обществени услуги в секторите на железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт, ако не е обхваната от Регламент (EО) № 1370/2007 на Европейския парламент и Съвета от 23 октомври 2007 г. 11  

По-специално, що се отнася до товарния транспорт, задълженията за извършване на обществени услуги могат да бъдат подходящ инструмент за насърчаване на услугите в области и сегменти, в които в противен случай товарният транспорт би се осъществявал само по шосе.

Настоящото предложение не обхваща помощта, предоставяна с цел компенсация за задълженията за извършване на обществени услуги за пътнически превоз, която се урежда от член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007. Тази разпоредба освобождава от изискването за предварително уведомяване компенсацията за извършването на обществени услуги за пътнически превоз или за спазването на тарифни задължения, установени чрез общи правила, която се изплаща в съответствие с Регламент (ЕО) № 1370/2007.

Проблем, с който инициативата има за цел да се справи

Съществува необходимост от специфични правила, които да дадат възможност за опростяване на процедурите по отношение на помощта за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт.

Съгласно разпределението на правомощията между Съвета и Комисията, предвидено в член 108, параграф 4 и член 109 от ДФЕС, Съветът определя категориите помощ, които могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване за държавна помощ, а Комисията приема регламенти, с които се установяват подробни правила за това освобождаване.

Чрез регламенти за групово освобождаване Комисията освобождава мерките за помощ, определени от Съвета, от задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС, като по този начин позволява на държавите членки да ги прилагат пряко без предварително одобрение от Комисията.

С Регламент (ЕС) 2015/1588 на Съвета от 13 юли 2015 г. относно прилагането на членове 107 и 108 от ДФЕС към определени категории хоризонтална държавна помощ (наричан по-нататък „оправомощаващият регламент от 2015 г.“) 12  се определят няколко категории помощ, които Комисията може да освободи от задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Оправомощаващият регламент от 2015 г. обаче обхваща само мерките за държавна помощ, обявени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 2 или параграф 3 от ДФЕС, но не засяга мерките за помощ, чиято съвместимост се оценява съгласно член 93 от ДФЕС.

Поради това Комисията счита, че този пропуск следва да бъде запълнен в интерес на опростяването на процедурите за държавите членки, които въвеждат мерки за държавна помощ за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт.

Тъй като държавната помощ за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт попада в приложното поле на член 93 от ДФЕС, който представлява lex specialis по отношение на член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС, приемането на специален оправомощаващ регламент на Съвета за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт е напълно оправдано (наричан по-нататък „оправомощаващият регламент за транспорта“). Член 93 от ДФЕС е в дял VI от част трета на ДФЕС, който се отнася до транспорта, и в него се предвижда, че съвместими с Договорите са държавните помощи, които отговарят на нуждата от координация на транспорта или които представляват компенсация за изпълнението на някои задължения, които са присъщи на понятието за публична услуга. Съответно съвместимостта на държавната помощ с вътрешния пазар съгласно член 93 от ДФЕС зависи от това да се установи дали с помощта се преследват тези цели. С регламента на Комисията за групово освобождаване ще се определят съответните критерии за тази цел.

Настоящото предложение има за цел правилата за държавната помощ, приложими към железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт, да се приведат в съответствие със стратегията на Комисията за устойчива и интелигентна мобилност. По силата на оправомощаващия регламент за транспорта Комисията ще може да приема регламенти за групово освобождаване на помощи по член 93 от ДФЕС, свързани с ограничен риск от нарушаване на конкуренцията и търговията. С настоящото предложение се дава право на Комисията да приема регламенти за групово освобождаване в области, в които е натрупала достатъчно опит, който ѝ позволява да определи ясни критерии за съвместимост, като същевременно гарантира, че въздействието върху конкуренцията и търговията между държавите членки е ограничено.

Оправомощаващият регламент за транспорта сам по себе си няма да окаже пряко въздействие, но ще представлява правно основание за приемането на евентуални регламенти за групово освобождаване. Въз основа на оправомощаващия регламент за транспорта Комисията ще прави оценка на различните варианти на политиката по отношение на всички такива регламенти за групово освобождаване и тяхното въздействие в контекста на оценка на въздействието.

Това предложение допринася за общите цели на Съюза, и по-специално целта за прилагане и опростяване на правилата за държавната помощ, от една страна, и изпълнението на Европейския зелен пакт, от друга.

По отношение на интереса от прилагане на правилата за държавна помощ, както Комисията посочва в съобщението си от 8 май 2012 г. относно модернизирането на държавната помощ 13 , прилагането на държавната помощ следва да се съсредоточи върху случаите с най-голямо въздействие върху вътрешния пазар. Това предполага, от една страна, по-задълбочен контрол върху големи и потенциално нарушаващи търговията и конкуренцията помощи, а от друга страна, опростен анализ на случаите с ограничен ефект върху търговията и конкуренцията. Това може да се постигне чрез групово освобождаване на тези категории помощ от изискването за уведомяване.

Що се отнася до интереса от опростяване на правилата за държавната помощ, необходимо е да се възприеме последователен подход в процедурите, които се прилагат към помощта, предоставяна под формата на компенсация за изпълнението на задължения за обществена услуга както в пазарния сегмент на превоза на пътници, така и в този на превоза на товари. В член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 вече е предвидено освобождаване на компенсацията за обществени услуги от изискването за предварително уведомяване в съответствие с правилата за държавната помощ за обществените услуги за пътнически превоз. Такова групово освобождаване на компенсацията за обществени услуги обаче понастоящем не съществува за товарния транспорт. Поради това помощта, предоставяна с цел компенсация за изпълнението на някои задължения, които са присъщи на понятието за обществена услуга, по отношение на товарните превози с железопътен транспорт, вътрешен воден транспорт или интермодален транспорт, както е посочено в член 93 от ДФЕС, следва да бъде включена в обхвата на оправомощаващ регламент за транспорта.

Що се отнася до приноса му към Европейския зелен пакт, настоящото предложение ще способства за насърчаване на екологичната, ефективна и взаимосвързана мултимодална транспортна система, която е необходима стъпка към целта на Съюза за постигане на неутралност по отношение на климата до 2050 г. В това отношение е налице ясна връзка между настоящото предложение и планираното преразглеждане на Насоките за железопътния транспорт, тъй като и двете имат за цел да улеснят публичното финансиране за пренасочването на трафика от автомобилния към железопътния и вътрешния воден транспорт и към по-устойчиви решения за мултимодален транспорт и в крайна сметка да спомогнат за екологичната и цифровата трансформация на европейския транспорт, като същевременно гарантират, че нарушаването на конкуренцията остава ограничено. Предложеният оправомощаващ регламент за транспорта ще освободи от задължението за уведомяване мерките, попадащи в обхвата на член 93 от ДФЕС, за които е възможно да се определят ясни условия за съвместимост.

Правното основание за настоящото предложение е член 109 от ДФЕС, който позволява на Съвета да приема подходящи разпоредби, по-специално за определяне на условията за прилагане на член 108, параграф 3 от ДФЕС, както и на категориите помощ, които може да бъдат освободени от тази процедура.

Компетентността на Съвета да приеме подходящ регламент за определяне на категориите помощ, които могат да бъдат групово освободени, както е посочено в член 109 от ДФЕС 14 , се отнася до всички мерки за държавна помощ — включително по отношение на железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт — обхванати от член 93 от ДФЕС. 

Предложението е от изключителната компетентност на Съюза. Съгласно член 3 от ДФЕС „Съюзът разполага с изключителна компетентност в следните области: [...] б) установяване на правила относно конкуренцията, необходими за функционирането на вътрешния пазар“. Следователно принципът на субсидиарност не се прилага.

Предложеният инструмент е регламент на Съвета.

Съгласно член 109 от ДФЕС регламентът е единственият правен инструмент, с който Съветът разполага за определяне на условията, при които се прилага член 108, параграф 3 от ДФЕС, както и на категориите помощ, които са изключени от тази процедура.

Заключението от проверката за пригодност на Насоките за железопътния транспорт е, че те се нуждаят от цялостно преразглеждане, за да бъдат приведени в съответствие с развитието на пазара и с промените в нормативната уредба, както и с новите всеобхватни приоритети, определени в програмата на Зеления пакт. Наред с другото, проверката за пригодност установи целесъобразността на груповото освобождаване, по-специално за няколко вида помощ за координация на транспорта, които бяха одобрени от Комисията през последното десетилетие чрез решения да не се повдигат възражения 15 , без да е извършена официална процедура по разследване. По-конкретно оценката на раздел 6.3 от Насоките за железопътния транспорт относно помощта за координиране на транспорта показа, че всички случаи са завършили с решение да не се повдигат възражения, обикновено в рамките на ограничен срок след уведомяването 16 .

Проверката за пригодност на Насоките за железопътния транспорт се основава на цялостен преглед на решенията, приети от Комисията относно държавната помощ съгласно Насоките за железопътния транспорт и/или член 93 от ДФЕС, и на мненията на държавите членки и заинтересованите страни, получени по време на откритата обществена консултация. Необходимостта от оправомощаващ регламент за транспорта е още по-належаща в контекста на Европейския зелен пакт и нарастващото значение на прехода към по-устойчиви видове транспорт, като железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт, за да се постигне целта за намаляване на емисиите до 2050 г.

Настоящото предложение не налага консултации със заинтересованите страни.

Предложеният оправомощаващ регламент за транспорта сам по себе си няма да окаже пряко въздействие върху заинтересованите страни, тъй като просто ще осигури на Комисията правно основание да приема регламенти за групово освобождаване. Като се има предвид техническият характер на настоящото предложение, което само създава условия за бъдещи регламенти за групово освобождаване, няма да се провеждат обществени консултации. На 1 октомври 2021 г. обаче Комисията публикува пътна карта, която се отнася конкретно за инициативата за разработване на настоящото предложение. Заинтересованите страни разполагаха с четири седмици, за да предоставят мнения относно пътната карта 17 . 

Ще бъде проведена обществена консултация за преразглеждането на Насоките за железопътния транспорт, което включва проекта за опростяване на правилата за държавната помощ за координация на транспорта чрез регламент за групово освобождаване. Ще бъде проведена и специална обществена консултация за бъдещите регламенти на Комисията за групово освобождаване.

Не е необходимо настоящото предложение да се подкрепя с оценка на въздействието. То има за цел Съветът да приеме оправомощаващ регламент за транспорта, който да даде на Комисията възможност да приема регламенти за групово освобождаване на помощите за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт, свързани с ограничен риск от нарушаване на конкуренцията и търговията. Настоящото предложение не води до непосредствено групово освобождаване на категориите помощ, обхванати от предвидения оправомощаващ регламент за транспорта, а дава възможност на Комисията да приема регламенти за групово освобождаване на по-късен етап.

Съдържанието на бъдещите регламенти на Комисията за групово освобождаване ще бъде подкрепено от оценка на въздействието.

Настоящото предложение има за цел, наред с други неща, да опрости съществуващите правила относно държавната помощ за координация на транспорта и държавната помощ, представляваща компенсация за изпълнението на задължения за обществена услуга в секторите на железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт, и да намали броя на уведомленията за държавна помощ и свързаните с тях регулаторни разходи.

Предложеният оправомощаващ регламент за транспорта дава възможност на Комисията да приема регламенти за групово освобождаване на помощи за железопътния транспорт, вътрешния воден транспорт и мултимодалния транспорт. Приемането на такива регламенти за групово освобождаване ще донесе ползи за Съюза като цяло. Първо, така ще се насърчи фундаменталната екологична и цифрова трансформация на европейския транспорт в съответствие с целите на политиката, определени в Европейския зелен пакт. Второ, значително ще се намалят административната тежест и разходите за инвестиции във видове транспорт с ниски емисии и за консолидирането/разширяването на съществуващите видове транспорт и решения, които замърсяват по-малко от автомобилния транспорт. Трето, ще се опрости разрешаването на помощи за изпълнението на някои задължения, присъщи на понятието за обществена услуга, и ще се подкрепят по-чистите видове транспорт и решения в области и сегменти, в които иначе транспортът би се осъществявал само по шосе.

Настоящото предложение не оказва въздействие върху защитата на основните права.

Предложеният оправомощаващ регламент за транспорта ще бъде задължителен в своята цялост и пряко приложим във всички държави членки след влизането му в сила.

Съгласно член 6 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта на всеки пет години Комисията ще представя на Европейския парламент и на Съвета доклад за прилагането на оправомощаващия регламент за транспорта. Освен това проект на доклада ще бъде представян предварително за разглеждане от Консултативния комитет по държавните помощи, посочен в член 5 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта. Също така съгласно член 5, параграф 1 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта Комисията ще се консултира с този комитет, когато възнамерява да приеме регламент за групово освобождаване и преди приемането на такъв регламент.

С член 1, параграф 1 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта се определят две категории помощ, освободени от задължението за уведомяване съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС: i) помощта за координацията на транспорта и ii) помощта, която представлява компенсация за изпълнението на някои задължения, присъщи на понятието за обществена услуга. Тези категории отразяват приложното поле на член 93 от ДФЕС. Приложното поле на предложения оправомощаващ регламент за транспорта обаче не включва компенсацията за извършването на обществени услуги за пътнически превоз или за спазването на тарифни задължения, установени чрез общи правила, която е обхваната от Регламент (ЕО) № 1370/2007.

В член 1, параграф 2 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта са посочени елементите, които Комисията ще определи в следващите си регламенти за групово освобождаване на горепосочените категории помощ от уведомяване съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС. Тези категории са същите като посочените в оправомощаващия регламент от 2015 г.

В член 1, параграф 3 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта е посочен видът условия, които в последващите си регламенти за групово освобождаване Комисията може да определи, за да гарантира съвместимостта на обхванатите от настоящото предложение помощи с вътрешния пазар. По-специално, член 1, параграф 3, буква б) дава възможност на Комисията да изключи определени сектори от обхвата на регламентите за групово освобождаване. В тази разпоредба се отчита фактът, че с настоящото предложение се дава възможност на Комисията да приема регламенти за групово освобождаване, тъй като е натрупала достатъчно опит, който ѝ позволява да определи ясни критерии за съвместимост, като същевременно гарантира, че въздействието върху конкуренцията и търговията между държавите членки е ограничено.

По отношение на прозрачността, мониторинга, срока на валидност и изменението на регламентите, изслушването на заинтересованите страни, Консултативния комитет по държавните помощи и консултирането с него, както и доклада за оценка членове от 2 до 6 от предложения оправомощаващ регламент за транспорта отразяват разпоредбите на оправомощаващия регламент от 2015 г.