ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 30.4.2019

COM(2019) 213 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

относно прилагането и прегледа на Директива 2014/59/ЕС (Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките) и Регламент № 806/2014 (Регламента за Единния механизъм за преструктуриране)

I.Въведение

След финансовата криза правната уредба на Съюза в областта на финансовите услуги претърпя съществено развитие. Бяха приети няколко законодателни акта с цел въвеждане на правила в области, които преди това не са били регулирани, и преразглеждане на съществуващото законодателство. Общата цел беше да се вземат под внимание опасенията и слабостите, които се появиха по време на финансовата криза, и да се намали рискът от повторна поява на (системни) кризи.

В тази връзка през 2014 г. беше въведена минимална хармонизирана правна уредба на ЕС, приложима в случай на банкови 1 кризи, която се състои от Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките (наричана по-нататък „ДВПБ“) 2 . Регламентът за единния механизъм за преструктуриране (наричан по-нататък „РЕМП“) допълва тази хармонизирана уредба 3 . Тези законодателни актове предоставят ефективни инструменти за преструктуриране на банки, които са „проблемни или има вероятност да станат проблемни“. Докато ДВПБ трябваше да бъде транспонирана в националното право от всяка държава — членка на ЕС, РЕМП е пряко приложим регламент, с който определени функции и решения за преструктуриране се централизират в рамките на банковия съюз. Следователно с двата правни акта заедно се създава рамката на ЕС за преструктуриране.

В ДВПБ и РЕМП се установява принципът, че когато банка е проблемна или има вероятност да стане проблемна, органът за преструктуриране може да изведе заключението, че е в обществен интерес тя да бъде поставена в режим на преструктуриране, вместо да се приложи несъстоятелност в съответствие с националното право. Такъв обществен интерес може например да се дължи на факта, че банката изпълнява функции, които се считат за жизненоважни за икономиката и не могат да бъдат прекъснати, без това да има отрицателно въздействие върху финансовата стабилност. Ако прилагането на режима на преструктуриране не е в обществен интерес, банката трябва да бъде ликвидирана съгласно предвидените в националното законодателство правила относно несъстоятелността.

Общото правило е, че дадена банка трябва да бъде обявена за проблемна или за която има вероятност да стане проблемна, когато има нужда от извънредна публична финансова подкрепа за запазване на жизнеспособността, ликвидността или платежоспособността си, и само в конкретни извънредни случаи банка може да получи публична подкрепа, без да се задейства тази констатация. Тези извънредни случаи включват превантивна рекапитализация, както и държавни гаранции за обезпечаване на ликвидни улеснения, които централните банки предоставят, и държавни гаранции на новоемитиран дълг 4 .

Рамката гарантира, че акционерите и кредиторите подпомагат ефективно поемането на загубите, и предвижда редица инструменти за преструктуриране, които органите да използват за справяне с банките в режим на преструктуриране. В зависимост от конкретния случай органите може да решат да използват инструмента за продажба на стопанска дейност, да създадат мостова банка или дружество за управление на активи и да извършат споделяне на загуби 5 .

Рамката предвижда също така правила относно предоставянето на външна публична финансова подкрепа на банките в режим на преструктуриране. За да се намали рискът от мерки за спасяване, финансирани от данъкоплатците, рамката изисква създаването на национални механизми за финансиране на преструктурирането и на предвидения за финансиране от всички банки на пазара Единен фонд за преструктуриране (ЕФП), които са основният източник на външна финансова подкрепа за банките в режим на преструктуриране.

Освен това с РЕМП се създава Единният съвет за преструктуриране (ЕСП), чиято задача е да подготвя и осъществява преструктурирането на банки, установени в участващите в банковия съюз държави членки, както и да управлява ЕФП 6 .

С член 129 от ДВПБ и член 94 от РЕМП от Комисията се изисква да извърши преглед на изпълнението на рамката за преструктуриране и да представи доклад пред Европейския парламент и пред Съвета. Сроковете за представяне на докладите за изпълнението на тези правни актове бяха съответно през юни и декември 2018 г. Поради тесните връзки между тези два акта е целесъобразно прегледът им да се извърши съвместно. Освен това, за да се извърши прегледът, беше необходимо да се изчака приемането на банковия пакет (описан подробно по-долу), с който се изменят някои важни елементи от рамката за преструктуриране и по-специално правилата относно минималното изискване за собствен капитал и приемливи задължения (МИПЗ).

II.Общ преглед на състоянието на прилагането и завършването на рамката за преструктуриране

1.Състояние на транспонирането на ДВПБ

Крайният срок за транспониране на ДВПБ беше 31 декември 2014 г. Само две държави членки уведомиха за пълно транспониране на ДВПБ в рамките на този срок, поради което срещу останалите държави членки бяха образувани производства за установяване на нарушение във връзка с неуведомяване.

Към настоящия момент всички държави членки са уведомили за пълно транспониране. Комисията потвърди чрез проверка, че ДВПБ е напълно транспонирана във всички държави членки, и прекрати съответните производства за установяване на нарушение във връзка с неуведомяване.

Понастоящем Комисията проверява правомерността на националните мерки за транспониране.

2. Състояние на прилагането на рамката за преструктуриране от страна на органите за преструктуриране

Изпълнението на ДВПБ е в ход в ЕС. Редица държави членки са изготвили стратегии за преструктуриране и са определили цели за МИПЗ за всички банки, които попадат в обхвата на преките им правомощия. Това позволи на банките да започнат да премахват пречките пред тези стратегии и да натрупват ресурси във връзка с МИПЗ. От въвеждането на ДВПБ бяха създадени редица колегии за преструктуриране, чиято цел е договарянето на планове за преструктуриране, оценки на възможността за преструктуриране и МИПЗ между органите на държавата по произход и на приемащата държава, които отговарят за преструктурирането на банкови групи в ЕС 7 .

В банковия съюз Единният съвет за преструктуриране (ЕСП) осъществява процеса по изготвяне на плановете за преструктуриране за банките, попадащи в неговите правомощия. Освен това ЕСП разработи насоки относно критичните функции и привеждането в действие на споделянето на загуби и все още работи по редица теми, по-специално оперативната непрекъснатост и информационните системи за управление. ЕСП вече публикува „Introduction to Resolution Planning“ („Въведение в планирането на преструктурирането“) и разработва за външно публикуване по-подробно ръководство за планиране на преструктурирането.

По отношение на МИПЗ подходът на ЕСП се е развил от подход, основан на информативни цели през 2016 г., към включването през 2017 г. на задължителни изисквания за най-големите и най-сложните банки, както и на специфични за всяка банка корекции, отнасящи се едновременно до качеството и количеството на МИПЗ. В края на 2018 г. ЕСП издаде насоки относно прилагането от негова страна на законодателните разпоредби, свързани с МИПЗ 8 . Като цяло банките се намират в преходен етап и макар някои от тях понастоящем все още да не спазват изцяло МИПЗ, те полагат усилия за изпълнение на тези цели в рамките на определените от ЕСП срокове.

3.Изменения във връзка с МИПЗ, съдържащи се в банковия пакет

През април 2019 г. Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приеха банковия пакет, който включва изменения на определени разпоредби от ДВПБ и РЕМП, но също така на Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ) и Регламента за капиталовите изисквания (РКИ) 9 . Предвид сроковете в законодателните текстове новите правила вероятно ще започнат да се прилагат в държавите членки през 2020 г.

Част от разпоредбите в пакета са свързани с МИПЗ. По-специално той предвижда мерки за привеждане в съответствие на съществуващата законодателна уредба със съответния международен стандарт, издаден от Съвета за финансова стабилност във връзка с общия капацитет за поемане на загуби (ОКПЗ), и включва значителни промени в калибрирането, критериите за допустимост и разпределението в група на МИПЗ. Освен това в текста се разглежда въпросът за договорното признаване на споделянето на загуби при задължения, уредени от правото на трета държава, както и правомощията на органите за преструктуриране да спират плащания (правомощия за налагане на мораториум).

4.Случаи на прилагане на разпоредбите в рамката за преструктуриране

До момента опитът в прилагането на рамката спрямо банки, които са проблемни или има вероятност да станат проблемни, е ограничен.

Случаят с Banco Popular (юни 2017 г.) е единственото преструктуриране, извършено след влизането в сила на всички разпоредби на РЕМП 10 . Схемата за преструктуриране на Banco Popular включваше обезценяването и преобразуването на собствените средства на институцията и продажбата на субекта чрез инструмента за продажба на стопанска дейност. В тази връзка Banco Santander беше определена като подходящ купувач. В конкретния случай не бе извършено споделяне на загубите по задължения извън подчинен дълг и не бе необходима подкрепа от Единния фонд за преструктуриране 11 .

Преди случая на Banco Popular ДВПБ беше приложена през ноември 2015 г., когато италианските органи поставиха в режим на преструктуриране четири банки (Banca delle Marche, Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara и Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti). Тези случаи обаче възникнаха преди датата на прилагане на разпоредбите за споделяне на загуби 12 . Следователно бяха приложени единствено правилата за държавната помощ относно споделяне на тежестта (които изискват обезценяване на собствен капитал и подчинен дълг), без да е прилагано споделяне на загуби в съответствие с ДВПБ 13 .

Освен това определени разпоредби от рамката за преструктуриране бяха приложени в неотдавнашни случаи с нестабилни банки, в които обаче не се налагаше преструктуриране на институцията:

-Някои банки получиха превантивна подкрепа за ликвидността 14 . Такава подкрепа беше предоставена на две гръцки банки (National Bank of Greece и Piraeus Bank) през април 2015 г. 15 През декември 2016 г. такава подкрепа беше предоставена на Monte dei Paschi di Siena 16 , а през януари и април 2017 г. две средноголеми италиански банки — Banca Popolare di Vicenza и Veneto Banca — също се възползваха от този вид подкрепа.  17

-National Bank of Greece и Piraeus Bank получиха превантивна рекапитализация през ноември 2015 г 18 . Същият вид подкрепа беше предоставена от италианските органи на Banca Monte dei Paschi di Siena през юни 2017 г 19 .

-През юни 2017 г. Banca Popolare di Vicenza и Veneto Banca бяха обявени от ЕЦБ за проблемни или за които има вероятност да станат проблемни, а Единният съвет за преструктуриране установи, че действие по преструктуриране не е в обществен интерес 20 . Рамката за преструктуриране предвижда, че при такива обстоятелства се прилагат правилата относно несъстоятелността в съответствие с националното право. Вследствие на това двете институции бяха поставени в режим на принудителна административна ликвидация в съответствие с италианското право.

-По отношение на латвийската банка ABLV AS и нейното дъщерно предприятие ABLV Bank Luxembourg S.A., след като през февруари 2018 г. ЕЦБ определи, че банките са проблемни или има вероятност да станат проблемни, ЕСП взе решение да не започва действие по преструктуриране предвид отсъствието на обществен интерес. Вследствие на това ABLV AS кандидатства за доброволна ликвидация в съответствие с латвийското право, а ABLV Luxembourg AS остана в режим на спиране на плащания в съответствие с правото на Люксембург.

Когато е било приложимо, Комисията извърши оценка на мярката, за която държавата членка е подала уведомление в съответствие с правилата за държавната помощ за финансовия сектор, съгласно които за получаването на капиталова подкрепа се изисква споделяне на тежестта от страна на акционерите и подчинените кредитори, както и други изисквания, в това число по целесъобразност представяне на план за реорганизация.

III. Елементи за по-нататъшна оценка

1.Прилагане на ДВПБ и РЕМП

Превантивна рекапитализация

Превантивната рекапитализация позволява рекапитализация на банка с публични средства при изключителни обстоятелства 21 , за да се преодолеят своевременно затруднения, които може да възникнат във връзка с малко вероятен икономически сценарий (определен в неблагоприятния сценарий на стрес тест) и да засегнат финансовото състояние на платежоспособни институции. Това допринася за създаване на далновиден подход към финансовата стабилност и за избягване на потенциално влошаване на състоянието, което може да доведе до неизпълнение на задълженията на дадена банка. За да се гарантира, че превантивната рекапитализация се използва по подходящ начин и съгласно смисъла на рамката за преструктуриране, в ДВПБ и РЕМП се изисква да бъдат изпълнени няколко условия. Те включват банката да е платежоспособна, публичната финансова подкрепа да не се използва за покриване на загуби, които са понесени или е вероятно да бъдат понесени, и превантивната рекапитализация да е необходима за справяне с недостига на капитал, установен при стрес тест или преглед на качеството на активите. Освен това мярката трябва да има временен характер и да е пропорционална на целите за справяне с последиците от сериозните смущения в икономиката на държава членка. На последно място, мярката зависи от окончателното одобрение съгласно рамката на Съюза за държавната помощ.

Наблюдението на Комисията е, че може да съществува необходимост от по-нататъшно изясняване на условията и реда за предоставяне на превантивна рекапитализация с оглед гарантиране на своевременност и координация между съответните участници. В рамката например не се посочва конкретно кой орган следва да потвърди, че банката е „платежоспособна“, преди да получи превантивна рекапитализация (нито се предоставя определение за платежоспособност за целите на превантивната рекапитализация), и не се указва кой орган следва да идентифицира загубите, които субектът е понесъл или е вероятно да понесе в близко бъдеще и които не могат да бъдат покрити посредством превантивна рекапитализация.

Въз основа на поуките, изведени от първите случаи, и в сътрудничество с ЕЦБ и ЕСП Комисията разработи най-добри практики относно определени аспекти от процедурата, в това число относно ролята на стрес тестовете и тяхното взаимодействие с прегледа на качеството на активите. Комисията ще продължи да работи в тази насока.

Мерки за ранна намеса

ДВПБ предоставя на надзорните органи правомощия за ранна намеса, чиято цел е да се предотврати по-нататъшно влошаване на финансовото състояние на институция и да се намалят във възможно най-голяма степен рискът и въздействието на евентуално преструктуриране. Тези правомощия се задействат, когато са налице определени специфични показатели 22 , за да се даде възможност на компетентните органи да предприемат мерки, като например да изискат от ръководството на институцията да изготви програма за действие или да промени бизнес стратегията на институцията или нейната правна и оперативна структура. В тази връзка компетентните органи могат също така да сменят ръководството на институцията 23 .

До момента прилагането на мерки за ранна намеса е изключително ограничено, поради което могат да бъдат изведени малко на брой предварителни заключения. По-нататъшен анализ би бил полезен във връзка с взаимодействието и потенциалното припокриване на правомощията за ранна намеса, предоставени на компетентните органи на основание на националното законодателство, с което се изпълнява ДВПБ, и надзорните правомощия, които те могат да упражняват на основание на ДКИ и на Регламента за единния надзорен механизъм 24 . Освен това по отношение на банковия съюз би могло да е полезно да се помисли за възпроизвеждане на разпоредбите на ДВПБ относно правомощията за ранна намеса в РЕМП, за да се избегне позоваване на различаващи се национални мерки за транспониране.

       Общ механизъм за подкрепа за ЕФП и Междуправителственото споразумение 25

В съответствие с постигнати в миналото политически договорености на министрите на финансите 26 и както беше потвърдено в резултатите от срещата на върха на държавите от еврозоната през декември 2018 г. 27 , общият механизъм за подкрепа за ЕФП, който е от съществено значение за повишаване на доверието в Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП) в банковия съюз, ще бъде създаден най-късно до края на преходния период за взаимното използване на средствата в ЕФП.

Комисията многократно е призовавала за по-скорошно въвеждане на общия механизъм за подкрепа 28 . През декември 2018 г. на срещата на върха на държавите от еврозоната беше постигната договореност ранното въвеждане на общия механизъм за подкрепа да бъде обвързано с условието за достатъчен напредък по отношение на намаляването на риска, което следва да бъде оценено през 2020 г.

Изглежда сред участващите в банковия съюз държави членки се споделя широко становището, че при използване на общия механизъм за подкрепа преди изтичането на преходния период сумата, която ще бъде възстановена от ЕФП, би била ограничена само до засегнатото национално подразделение или подразделения 29 . Това се отразява върху сумите, които могат да бъдат върнати, а оттам и заемани от общия механизъм за подкрепа. За да се гарантира, че и по време на преходния период при необходимост ще е осигурен пълен достъп до общия механизъм за подкрепа, скоро ще трябва да се договорят ограничени промени в Междуправителственото споразумение (по-специално поради факта, че без бърза промяна в Междуправителственото споразумение ползата от ранното изпълнение може да е ограничена).

Един от наличните варианти би бил взаимно използване на последващите и предварителните вноски, считано от 2021 г., за да се предостави общ механизъм за подкрепа със значим мащаб и да се повиши устойчивостта на банковия съюз.

Ликвидност в режим на преструктуриране

Съществен елемент от ефективното преструктуриране е да се гарантира, че преструктурираната банка продължава да има достатъчна ликвидност, за да изпълнява задълженията си. Ликвидността може да се получи от пазара или от обичайните улеснения от централна банка. Когато тези ресурси са временно недостатъчни, ЕФП може да се използва, за да се предостави ликвидност в режим на преструктуриране.

Въпреки това предвид мащаба на потенциалните нужди от ликвидност в режим на преструктуриране ресурсите на ЕФП, дори и допълнени с механизъм за подкрепа със същия или сходен размер, може да не са достатъчни за удовлетворяване на тези нужди в подходящата степен 30 .

В съответствие с член 73 от РЕМП ЕСП може да договаря външни заеми, за да гарантира наличието на ресурси за преструктуриране, когато вноските (все още) не са на разположение за такива цели. Комисията счита, че разпоредбата позволява на ЕСП да вземе подходящите мерки, за да гарантира неговата осъществимост, в това число посредством договаряне на ограничен размер на заеми извън рамките на преструктурирането.

Освен това се предвижда при предоставянето на подкрепа за ликвидността в режим на преструктуриране в държави членки извън банковия съюз и в трети държави 31 да няма горни граници или те да са много по-високи от възможните в рамките на банковия съюз, като често се допуска увеличаване.

В тази връзка Комисията подкрепя категорично текущото разглеждане на други източници и решения за предоставяне на подкрепа за ликвидността в режим на преструктуриране и призовава по тях да се постигне договореност и те да бъдат приложени през 2019 г. Важно е при необходимост да са налични ресурси с достатъчен мащаб за предоставяне на краткосрочна подкрепа за ликвидността.

   Други въпроси

В член 129 от ДВПБ от Комисията се изисква да извърши преглед въз основа на заключенията в доклада на Европейския банков орган (ЕБО) относно облекчените задължения, изготвен през декември 2017 г. в съответствие с член 4, параграф 7 от директивата 32 , както и въз основа на доклада на ЕБО относно минималното изискване за собствен капитал и приемливи задължения (МИПЗ), изготвен в съответствие с член 45, параграф 19 от ДВПБ през декември 2016 г 33 .

В доклада на ЕБО относно облекчените задължения се предоставя общ преглед на прилагането на разпоредбите на ДВПБ, които позволяват на компетентните органи и на органите за преструктуриране да изискват опростени планове за възстановяване и преструктуриране от отговарящите на условията банки. Допускането до облекчени задължения трябва да се определя въз основа на няколко фактора, които са посочени в член 4 от ДВПБ и в делегирания регламент относно облекчените задължения 34 . В доклада се открояват различните практики и подходи, използвани от компетентните органи и органите за преструктуриране по отношение на прилагането на облекчени задължения. На този фон в доклада се препоръчва непрекъснато наблюдение на оставащите различия.

Комисията взе под внимание доклада и счита, че облекчените задължения са важен елемент на рамката с цел да се гарантира ефикасност и пропорционалност на изискването за разработване на планове за възстановяване и преструктуриране, както и да се намали по целесъобразност административната тежест за компетентните органи и органите за преструктуриране. В тази връзка Комисията може да обмисли необходимостта от усъвършенстване на рамката по този въпрос, като вземе под внимание резултатите от извършваното от ЕБО наблюдение на облекчените задължения.

Банковият пакет, приет от съзаконодателите на 16 април 2019 г., включва няколко мерки за изменение на режима за МИПЗ и следователно замени изискването за преглед въз основа на доклада на ЕБО.

2.Взаимодействие между преструктуриране и несъстоятелност и размисъл относно потенциалното по-нататъшно хармонизиране на уредбата в областта на несъстоятелността

Режимът на преструктуриране представлява изключение от общото производство по несъстоятелност, приложимо в съответствие с националното законодателство. По-специално, когато банка е определена за проблемна или за която има вероятност да стане проблемна, ако няма алтернативна мярка в частния сектор и е в обществен интерес тази институция да бъде поставена в режим на преструктуриране, се прилагат хармонизираните правила, съдържащи се в ДВПБ и РЕМП. Когато поставянето на банката в режим на преструктуриране не е в обществен интерес, тя се ликвидира съгласно правилата относно несъстоятелността в съответствие с действащото национално право.

Понастоящем националните законодателства в областта на несъстоятелността, приложими спрямо проблемни банки, са до голяма степен нехармонизирани и прилагането на национално равнище на правилата в областта на несъстоятелността се различава в отделните държави членки. До момента с ДВПБ и РЕМП е въведен единствено ограничен елемент на хармонизация. По-специално ДВПБ предвижда, че определени негарантирани отговарящи на условията депозити са от по-висок ред в националното производство по несъстоятелност в сравнение с други обикновени необезпечени, непривилегировани задължения и че гарантираните депозити са от по-висок ред в производството по несъстоятелност в сравнение с негарантираните отговарящи на условията депозити 35 . Редът при несъстоятелност е хармонизиран допълнително посредством Директивата относно йерархията на кредиторите на банките, с която се изменя ДВПБ 36 . С тази директива се създава нов клас задължения (непривилегирован клас първостепенни задължения), който има по-висок ред при несъстоятелност в сравнение с подчинените задължения, но по-нисък в сравнение с първостепенните задължения.

Клаузата за преглед на РЕМП изисква от Комисията да направи оценка дали да се пристъпи към по-нататъшна хармонизация на производствата по несъстоятелност за институции, които са проблемни или има вероятност да станат проблемни.

Разликите между режимите относно несъстоятелността в рамките на банковия съюз може да са източник на предизвикателства и усложнения за органа за преструктуриране, по-специално когато несъстоятелността се използва като съпоставителен сценарий в контекста на мерки за трансгранични банки в режим на преструктуриране (за да се изпълни принципът „справедливо третиране на кредиторите“ 37 ). Необходим е повече опит, за да се разбере дали и как следва да се работи по тези въпроси. Въпреки това Комисията вече може да определи някои елементи от законодателството в областта на несъстоятелността на проблемните банките, които може да заслужават по-нататъшно обмисляне. Те включват оценка относно приложимия ред на вземанията в националното производство по несъстоятелност в различните държави членки с оглед също така да се определи дали е желателно по-нататъшно съгласуване на реда при несъстоятелност и преструктуриране 38 . Би могла да е необходима по-голяма яснота относно процедурите, които са на разположение на национално равнище с цел ликвидация или прекратяване на дейността на банки, които са обявени за проблемни или за които има вероятност да станат проблемни, но за които предприемането на действие по преструктуриране не е в обществен интерес. В ДВПБ и РЕМП не се посочва изрично как следва да се развият производствата по несъстоятелност за тези банки, тъй като тези елементи не са хармонизирани и се определят от националния законодател.

Комисията започна проучване, за да разбере по-добре тези въпроси 39 . Целта на проучването ще бъде да се предостави основа за анализа на различията в уредбите в областта на несъстоятелността на банките съгласно различните национални законодателства и да се направи оценка на взаимодействията между тези уредби и правилата за преструктуриране. В проучването следва също така да се определят потенциални варианти на политиката с оглед хармонизация, в това число евентуално въвеждане на производство по административна ликвидация в ЕС.

3.Функциониране на ЕМП и ЕСП

Клаузата за преглед на РЕМП предвижда, че Комисията следва да направи оценка на няколко аспекта, свързани с управлението и функционирането на Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП) и на ЕСП.

Елементите, които са изброени за преглед и които са групирани по-долу за удобство, включват:

-оценка на взаимодействията на ЕСП (и на ЕМП като цяло) с други участници в процеса на преструктуриране, както и с ЕБО, Европейския орган за ценни книжа и пазари (ESMA) и Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (EIOPA);

-оценка дали следва да се преразгледа целевото равнище или основата на ЕФП;

-оценка на вътрешните правила за управление на ЕСП и други оперативни въпроси, по-специално инвестиционния портфейл на ЕСП;

-оценка на правния статус на Съвета за преструктуриране като агенция на Съюза.

Като предварителна забележка Комисията отбелязва, че ЕСП поема пълни правомощия за преструктуриране през 2016 г. и му е било необходимо време да организира вътрешното си функциониране и да достигне пълно кадрово обезпечаване. Следователно не е налице достатъчно информация или опит за извършване на задълбочен преглед.

Възможно е обаче да се представят няколко предварителни съображения.

Установената с РЕМП процедура за приемане на схема за преструктуриране 40 се състои от няколко стъпки и изисква координация между различни участници, в това число ЕСП, националните органи за преструктуриране, Европейската централна банка и Комисията. Освен това процедурата изисква схемата за преструктуриране да се приеме и изпълни в много кратък срок, за да се запази финансовата стабилност и да се избегне отрицателното въздействие върху пазара. Въпреки че процедурата създава известни предизвикателства, тя гарантира, че решенията относно преструктуриране на банки се вземат бързо, като същевременно се запазват ролите и правомощията на всички участници.

Извън процедурата за преструктуриране ЕСП е работил с националните органи в съответствие с определените в рамката процедури. В цикъла за планиране на преструктурирането за 2017 г. ЕСП определи задължителни цели за МИПЗ на консолидирано равнище за повечето най-големи банкови групи, попадащи в неговите правомощия, като до 2020 г. възнамерява да определи задължителни цели за всички групи, попадащи в неговите правомощия.

По отношение на ЕБО на 27 ноември 2017 г. Комисията публикува доклад относно ролята на ЕБО във връзка с процедурите по медиация при преструктуриране 41 . В доклада се разглеждат някои въпроса, които ЕБО представи на вниманието на Комисията. Всички тези въпроси се отнасят до разпоредбите в Регламента за създаване на ЕБО 42 , който е в процес на изменение в рамките на прегледа на Европейските надзорни органи (ЕНО) 43 .

Що се отнася до преразглеждането на целевото равнище и основата за ЕФП, РЕМП предвижда, че след изтичането на първоначален осемгодишен срок, считано от 1 януари 2016 г., наличните финансови средства на ЕФП трябва да достигнат най-малко 1 % от размера на гарантираните депозити на всички кредитни институции, лицензирани във всички участващи държави членки 44 . По същия начин ДВПБ предвижда, че до 31 декември 2024 г. наличните финансови средства в механизмите за финансиране на държавите членки трябва да достигнат поне 1 % от размера на гарантираните депозити на всички институции, лицензирани на тяхна територия 45 . Държавите членки могат да определят целеви равнища над този размер, като тази възможност бе използвана от някои държави членки при транспонирането на ДВПБ.

От 2014 г. насам бяха приети редица делегирани регламенти и регламенти за изпълнение, с които се определят условията, свързани с предварителните 46 и последващите 47 вноски, които следва да се събират за Единния фонд за преструктуриране и националните механизми за финансиране. Вследствие на това в рамките на банковия съюз ЕСП изчисли и започна да събира посредством националните органи за преструктуриране предварителни вноски към Единния фонд за преструктуриране 48 . Извън банковия съюз понастоящем банките правят вноски към националните механизми за финансиране.

През октомври 2016 г. ЕБО прие доклад относно основата за определяне на целевото равнище за механизмите за финансиране на преструктурирането 49 . В доклада се препоръчва основата за целевото равнище за механизмите за финансиране на преструктурирането да се промени от гарантирани депозити на общи задължения минус гарантирани депозити, за да се постигне по-висока степен на съгласуваност в рамките на правната уредба. В него се подчертава също така обаче, че органите за преструктуриране и институциите трябва да имат сигурност по отношение на вноските по време на попълването на механизмите за финансиране на преструктурирането и че през този период следва да се избягва нестабилност на целевото равнище.

На настоящия етап ЕФП все още се попълва и не е използван за никакви действия по преструктуриране. В тази връзка усилията следва да се съсредоточат върху достигане на целевото равнище и гарантиране на пълното изпълнение на съществуващите правни разпоредби. На настоящия етап от процеса изглежда не са необходими промени в самото целево равнище или в основата за определянето му, нито във вноските.

По-нататъшна оценка би могла да се направи едва когато целият механизъм за осигуряване на финансиране в режим на преструктуриране бъде завършен и потенциално изпробван в конкретни случаи. На настоящия етап е достатъчно да се каже, че повишеният капацитет на частния сектор за поемане на загуби, по-специално вследствие на съдържащите се в банковия пакет правила относно МИПЗ, и ръстът на ЕФП могат да се считат за подходящи средства за намаляване на евентуалната експозиция на държавите към рискове в банковия сектор.

По отношение на въпроса за управлението на ЕСП и промяната на правния му статус от агенция на институция на ЕС 50 , предвид неотдавнашното му създаване и ограничения практически опит, натрупан до момента, на настоящия етап няма достатъчно данни за необходимост от промени в настоящите разпоредби. В тази връзка Комисията подчертава, че такава промяна на правния статус би изисквала изменение на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

Накрая, с оглед потенциалното присъединяване към банковия съюз на държави членки, които понастоящем не участват в него, може би е удачно да се помисли за условията за участие в ЕМП на такива държави членки.

IV.Заключение

Комисията прави равносметка на разгледаните по-горе въпроси, които се основават на натрупания от нея до момента ограничен опит при прилагането на рамката за преструктуриране.

Рамката бе приложена само в ограничен брой случаи. Само един от тях засяга преструктуриране на институция в съответствие с РЕМП. Заслужава да се отбележи също, че редица от тези случаи бяха свързани с „наследени“ от миналото проблеми, възникнали по време на финансовата криза или преди това.

Освен това разпоредбите относно инструмента за споделяне на загуби и създаването на Единния съвет за преструктуриране станаха приложими едва от 1 януари 2016 г. Други елементи като планирането на преструктурирането за по-големи и сложни институции и разпоредбите относно МИПЗ изискват постепенно въвеждане, за да бъдат изпълнени изцяло.

Освен това определени съществени части от рамката, в това число разпоредбите относно МИПЗ, правомощията за налагане на мораториум и признаването на задължения, уредени от правото на трета държава, са в процес на изменение и щом бъдат окончателно приети, ще се приложат преходни периоди.

Предвид това на този етап е твърде рано да се разработват и приемат законодателни предложения.

Комисията обаче ще продължи да наблюдава прилагането на рамката за преструктуриране и ще направи по-нататъшни оценки на горепосочените въпроси, като ще вземе под внимание също така допълнителни елементи, които ще бъдат предоставени от започналото неотдавна проучване относно хармонизирането на националните законодателства в областта на несъстоятелността и от опита, произтичащ от евентуалното бъдещо прилагане на рамката за преструктуриране.

За целта Комисията ще започне също така всеобхватно обсъждане на посочените в настоящия доклад теми по отношение на ДВПБ и РЕМП (както и на въпроси, които може да възникнат при прилагането на рамката за преструктуриране) с експерти, определени от Европейския парламент, държавите членки и всички съответни заинтересовани страни.

В тази връзка Комисията ще вземе също така под внимание взаимодействието с развитието на политиката по отношение на застраховането на депозитите, в това число работата на групата на високо равнище, създадена от Еврогрупата 51 , и прегледа на Директивата относно схемите за гарантиране на депозитите 52 .

(1)

ДВПБ и РЕМП се прилагат спрямо кредитни институции, инвестиционни посредници и други категории финансови субекти, както е предвидено в член 1 от ДВПБ и член 2 от РЕМП. В настоящия доклад обаче се използва обобщеният термин „банка“ като кратка форма за обозначаване на всички субекти, които попадат в приложното поле на тези законодателни актове.

(2)

Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 190—348).

(3)

Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 г. за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране (ОВ L 225, 30.7.2014 г., стр. 1—90).

(4)

Член 32, параграф 4, буква г) от ДВПБ.

(5)

Споделянето на загуби е определено в ДВПБ и РЕМП като „механизъм за упражняване от органа за преструктуриране на правомощията за обезценяване и преобразуване по отношение на задължения на институция в режим на преструктуриране […]“. Вж. член 2, параграф 1, точка 57 от ДВПБ и член 3, параграф 1, точка 33 от РЕМП.

(6)

В банковия съюз всеки национален орган за преструктуриране е отговорен за събиране на вноските към съответния национален фонд за преструктуриране. Тези вноски след това се прехвърлят към Единния фонд за преструктуриране, който се управлява от Единния съвет за преструктуриране.

(7)

Вж. доклада на ЕБО относно колегиите за преструктуриране:

https://eba.europa.eu/documents/10180/2087449/EBA+Report+on+the+functioning+of+resolution+colleges+-+July+2018.pdf  

(8)

Съответните документи могат да бъдат намерени на адрес https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_2018_mrel_policy_-_first_wave_of_resolution_plans.pdf и https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/public_mrel_policy_2018_-_second_wave_of_plans.pdf .

(9)

На пленарното си заседание на 16 април 2016 г. Европейският парламент прие законодателните текстове, които съставляват т.нар. „банков пакет“. Бяха гласувани следните текстове: — Законодателна резолюция на Европейския парламент от 16 април 2019 г. относно предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2014/59/ЕС по отношение на капацитета за покриване на загуби и рекапитализация на кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Директива 98/26/ЕО, Директива 2002/47/ЕО, Директива 2012/30/ЕС, Директива 2011/35/ЕС, Директива 2005/56/ЕО, Директива 2004/25/ЕО и Директива 2007/36/ЕО (COM(2016)0852 – C8-0481/2016 – 2016/0362(COD)) (Обикновена законодателна процедура: първо четене); — Законодателна резолюция на Европейския парламент от 16 април 2019 г. относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 806/2014 по отношение на капацитета за поемане на загуби и рекапитализация на кредитните институции и инвестиционните посредници (COM(2016)0851 – C8-0478/2016 – 2016/0361(COD)) (Обикновена законодателна процедура: първо четене); — Законодателна резолюция на Европейския парламент от 16 април 2019 г. относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 575/2013 по отношение на отношението на ливъридж, отношението на нетното стабилно финансиране, капиталовите изисквания и изискванията за приемливи пасиви, кредитния риск от контрагента, пазарния риск, експозициите към централни контрагенти, експозициите към предприятия за колективно инвестиране, големите експозиции, изискванията за докладване и оповестяване, и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (COM(2016)0850 – C8-0480/2016 – 2016/0360A(COD)); — Законодателна резолюция на Европейския парламент от 16 април 2019 г. относно предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2013/36/ЕС по отношение на освободените субекти, финансовите холдинги, смесените финансови холдинги, възнагражденията, надзорните мерки и правомощия и мерките за запазване на капитала (COM(2016)0854 – C8-0474/2016 – 2016/0364(COD)).

(10)

Срокът за прилагане на разпоредбите на ДВПБ относно инструмента за споделяне на загуби беше 1 януари 2016 г., а за останалите разпоредби — 1 януари 2015 г.

(11)

Мерките бяха предприети в съответствие с Решението на ЕСП за преструктуриране от 7 юни 2017 г. (SRB/EES/2017/08), което беше одобрено с Решение (ЕС) 2017/1246 на Комисията от 7 юни 2017 г.

(12)

С член 130 от ДВПБ от държавите членки се изисква да прилагат определени разпоредби, в това число тези за споделянето на загуби, най-късно от 1 януари 2016 г.

(13)

Разпоредбите на ДВПБ относно споделянето на загуби изискват обезценяване и преобразуване на акции и приемливи задължения до минимум 8 % от общите задължения на банката, преди да се допусне достъп до външна финансова подкрепа.

(14)

Ликвидност под формата на държавни гаранции за обезпечаване на ликвидни улеснения, които централните банки предоставят, или държавни гаранции на новоемитиран дълг в съответствие с член 32, параграф 4, буква г), подточки i) и ii) от ДВПБ и член 12, параграф 4, буква г), подточки i) и ii) от РЕМП.

(15)

Дело SA.41503

(16)

Дело SA.47081

(17)

Дело SA.47149

(18)

Помощта беше разрешена от Комисията по дела SA.43364 и SA.43365. Терминът „превантивна рекапитализация“ обозначава предоставянето на собствени средства на платежоспособна институция в съответствие с член 32, параграф 4, буква г), подточка iii) от ДВПБ/член 18, параграф 4, буква г), подточка iii) от РЕМП.

(19)

Помощта беше разрешена от Комисията по дело SA.47677.

(20)

Дело SA.45664

(21)

Мярката се допуска с цел коригиране на сериозни смущения в икономиката на държава членка и запазване на финансовата стабилност.

(22)

По-специално член 27 от ДВПБ предвижда правомощие на компетентния орган да задейства мерки за ранна намеса, когато „в резултат на, наред с другото, бързо влошаващо се финансово състояние, включително по отношение на ликвидността, бързо покачващо се ниво на задлъжнялост, необслужвани заеми или концентрация на експозиции съгласно оценка, основаваща се на набор от показатели, които може да включват капиталовото изискване на институцията плюс 1,5 процентни пункта, институция нарушава или е вероятно в близко бъдеще да наруши изискванията на Регламент (ЕС) № 575/2013, Директива 2013/36/ЕС, дял II от Директива 2014/65/ЕС или някои от членове 3—7, 14—17 и 24, 25 и 26 от Регламент (ЕС) № 600/2014 […]“.

(23)

Такова решение беше взето неотдавна от ЕЦБ по отношение на банка Carige (Cassa di Risparmio di Genova e Liguria). Вж. https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2019/html/ssm.pr190102.en.html  

(24)

По-специално член 16 от РЕНМ.

(25)

Споразумение относно прехвърлянето и взаимното използване на вноски в Единния фонд за преструктуриране, 14 май 2014 г., 8457/14: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8457-2014-INIT/bg/pdf .

(26)

Изявление на Еврогрупата и министрите от Съвета по икономически и финансови въпроси относно механизма за подкрепа за Единния механизъм за преструктуриране от 20 декември 2013 г., 18137/13: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-18137-2013-INIT/en/pdf .

(27)

Изявление на срещата на върха на държавите от еврозоната от 14 декември 2018 г. и Задание за общия механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране.

(28)

Вж. например Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета и Европейската централна банка — По– нататъшни стъпки към завършването на Икономическия и паричен съюз: пътна карта, 6.12.2017 г., COM(2017) 821 final и Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейската централна банка, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно завършването на банковия съюз, 11.10.2017 г., COM(2017) 592 final.

(29)

Член 5, параграф 1, буква д) от Междуправителственото споразумение.

(30)

Вж. например: Доклад на Еврогрупата до държавните ръководители относно задълбочаването на ИПС от 4 декември 2018 г., https://www.consilium.europa.eu/bg/press/press-releases/2018/12/04/eurogroup-report-to-leaders-on-emu-deepening/ ; „Financing bank resolution: An alternative solution for arranging the liquidity required“ („Финансиране на преструктурирането на банки: алтернативно решение за уреждане на изискуемата ликвидност“), ноември 2018 г., W.P. de Groen, задълбочен анализ, възложен от комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент, на разположение на адрес http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2018/624423/IPOL_IDA(2018)624423_EN.pdf ; „How to provide liquidity to banks after resolution in Europe’s banking union“ („Как да се осигури ликвидност на банките след преструктуриране в банковия съюз на Европа“), ноември 2018 г., M. Demertzis, I. Gonçalves Raposo, P. Hüttl, G. Wolff, задълбочен анализ, възложен от комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент, на разположение на адрес http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2018/624422/IPOL_IDA(2018)624422_EN.pdf .  

(31)

Вж. например Orderly Liquidation Fund (Фонд за структурирана ликвидация) на САЩ (12 U.S.C. § 5390 (Закон Дод-Франк, § 210(н)).

(32)

https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1720738/EBA+Report+on+the+Application+of+Simplified+Obligations+and+Waivers+in+Recovery+and+Resolution+Planning.pdf  

(33)

  https://eba.europa.eu/documents/10180/1695288/EBA+Final+MREL+Report+%28EBA-Op-2016-21%29.pdf  

(34)

Делегиран регламент (ЕС) 2016/1075 на Комисията от 23 март 2016 г. за допълнение на Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета чрез регулаторни технически стандарти за определяне на съдържанието на плановете за възстановяване, плановете за преструктуриране и плановете за преструктуриране на група, минималните критерии, по които компетентният орган трябва да оценява плановете за преструктуриране и плановете за преструктуриране на група, условията за вътрешногрупова финансова подкрепа, изискванията към независимите оценители, договорното признаване на правомощията за обезценяване и преобразуване, изискванията за процедурите за уведомяване и съдържанието на уведомленията и съобщението за спиране, както и оперативното функциониране на колегиите за преструктуриране, на разположение на адрес https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A32016R1075  

(35)

Член 108 от ДВПБ.

(36)

Директива (ЕС) 2017/2399 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 г. за изменение на Директива 2014/59/ЕС във връзка с реда на вземанията по необезпечени дългови инструменти при несъстоятелност.

(37)

Принципът е кодифициран в член 34 от ДВПБ и изисква акционерите и кредиторите да не понасят по-големи загуби при преструктуриране от загубите, които биха понесли при несъстоятелност.

(38)

В случай на хармонизиране на реда на вземанията при несъстоятелност следва да се разгледа надлежно статутът на определени привилегировани кредитори, като например данъчните органи, социалноосигурителните институции, работниците/служителите.

(39)

Проучването беше стартирано по искане на ЕП и предоставен от него бюджет за пилотен проект относно банковия съюз. На 7 септември 2018 г. беше публикувана покана за участие в търг; вж. https://ted.europa.eu/TED/notice/udl?uri=TED:NOTICE:389651-2018:TEXT:BG:HTML&ticket=ST-35512292-rGDZ9PTvzUdNJZvojeKKI1EdXBHdQdHshD8PU99JSVKIfmyXIsA4zPHRCzeoTNQsdCLBE7Iu53KzhFMVrszsG9zW-jpJZscgsw0KeumEE0mYyCS-1dilRzzzQczGl03GpkcVaEJS1fqVDK0xcTDelqmAExgb .

(40)

Член 18 от РЕМП.

(41)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX:52017DC0661  

(42)

Регламент № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган).

(43)

Предложение на Комисията COM(2017) 536 final от 20 септември 2017 г.

(44)

Член 69, параграф 1 от РЕМП.

(45)

Член 102, параграф 1 от ДВПБ.

(46)

Делегиран регламент (ЕС) 2015/63 на Комисията от 21 октомври 2014 г. за допълване на Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета по отношение на предварителните вноски в механизмите за финансиране на преструктурирането и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/81 на Съвета от 19 декември 2014 г. за определяне на еднообразни условия за прилагане на Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране.

(47)

Делегиран регламент (ЕС) 2016/778 на Комисията от 2 февруари 2016 г. за допълване на Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета по отношение на обстоятелствата и условията, при които плащането на извънредните последващи вноски може да бъде частично или напълно отложено, както и по отношение на критериите за определяне на дейностите, услугите и операциите — във връзка с критичните функции, и за определяне на стопанските дейности и свързаните с тях услуги — във връзка с основните стопански дейности.

(48)

  https://srb.europa.eu/en/content/ex-ante-contributions-0 .

(49)

В съответствие с член 102, параграф 4 от ДВПБ. Report on the appropriate target level basis for resolution financing arrangements (Доклад относно подходящата основа за определянето на целевото равнище за механизмите за финансиране на преструктурирането), EBA-OP-2016-18, 28 октомври 2016 г., на разположение на адрес http://www.eba.europa.eu/documents/10180/1360107/Report+on+the+appropriate+target+level+basis+for+resolution+financing+arrangements+%28EBA-OP-2016-18%29.pdf

(50)

Член 94, параграф 1, буква a), подточка i) от РЕМП изисква като част от прегледа на законодателството Комисията да направи оценка дали „е необходимо функциите, възложени съгласно настоящия регламент на Съвета за преструктуриране, Съвета и Комисията, да бъдат упражнявани изключително от независима институция на Съюза, и ако е така, дали са необходими изменения на съответните разпоредби, включително на равнището на първичното право“.

(51)

Доклад на Еврогрупата до държавните ръководители относно задълбочаването на ИПС от 4 декември 2018 г.

(52)

Директива 2014/49/ЕС.