19.7.2016   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 262/1

1.

2.

2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

3.

3.1.

3.1.1.

3.1.2.

3.2.

3.2.1.

3.2.2.

3.2.3.

4.

4.1.

4.2.

4.2.1.

4.2.2.

4.2.3.

4.3.

5.

5.1.

5.2.

5.2.1.

5.2.2.

5.2.3.

5.3.

5.3.1.

5.3.2.

5.3.3.

5.4.

5.4.1.

5.4.2.

5.4.3.

5.4.4.

5.4.5.

5.4.6.

5.4.7.

5.4.8.

6.

6.1.

6.2.

6.3.

7.

7.1.

7.2.

7.2.1.

7.2.2.

7.2.3.

7.3.

7.4.

8.

1.

В контекста на модернизирането на държавните помощи Комисията желае да представи допълнителни разяснения по основните концепции, свързани с понятието за държавна помощ, посочено в член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, с оглед на постигането на по-лесно, по-прозрачно и по-последователно прилагане на това понятие в целия Съюз.

2.

Настоящото известие се отнася само до понятието за държавна помощ, посочено в член 107, параграф 1 от Договора, което трябва да се прилага както от Комисията, така и от националните органи (включително националните съдилища), заедно със задълженията за уведомяване и за изчакване, предвидени в член 108, параграф 3 от Договора. Съобщението не се отнася до съвместимостта на държавната помощ с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграфи 2 и 3 и член 106, параграф 2 от Договора, която трябва да бъде оценена от Комисията.

3.

Като се има предвид, че понятието за държавна помощ е с обективен и правен характер и дефиниция за него се съдържа пряко в Договора (1), в настоящото известие се разяснява как Комисията разбира член 107, параграф 1 от Договора, съгласно тълкуването на Съда на Европейския съюз и на Общия съд („съдилищата на Съюза“). Що се отнася до въпросите, които съдилищата на Съюза все още не са разгледали, Комисията ще установи своето тълкуване на понятието за държавна помощ. Изложените в настоящото известие гледища не засягат тълкуването на понятието за държавни помощи от съдилищата на Съюза (2). Главната отправна точка за тълкуване на Договора винаги е съдебната практика на съдилищата на Съюза.

4.

Следва да се подчертае, че Комисията е обвързана с това обективно понятие и разполага само с ограничено право на собствена преценка, когато го прилага, а именно когато преценките ѝ са сложни или имат технически характер, по-специално в ситуации, предполагащи сложни икономически оценки (3).

5.

Член 107, параграф 1 от Договора определя държавната помощ като „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки […], доколкото засяга търговията между държавите членки“ (4). В настоящото известие ще бъдат разяснени различните съставни елементи на понятието „държавна помощ“: наличието на предприятие, относимостта на мярката към държавата, нейното финансиране с държавни ресурси, предоставянето на предимство, избирателността на мярката и засягането на конкуренцията и търговията между държавите членки. Освен това, като се има предвид необходимостта от конкретни насоки, изразена от държавите членки, настоящото известие осигурява конкретни пояснения относно публичното финансиране на инфраструктури.

6.

Правилата за държавна помощ се прилагат само когато бенефициерът на мярката е „предприятие“.

7.

Според постоянната съдебна практика на Съда на Европейския съюз предприятията се определят като субекти, извършващи стопанска дейност, независимо от правния им статут и начина им на финансиране (5). Следователно определянето на даден субект като предприятие зависи изцяло от естеството на дейностите му. Този общ принцип води до три важни заключения.

8.

Първо, статутът на субекта съгласно националното право няма решаващо значение. Например субект, определен като асоциация или спортен клуб съгласно националното право, може въпреки това да се смята за предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Същото важи и за субект, който официално е част от публичната администрация. Единственият относим критерий е дали субектът извършва стопанска дейност.

9.

Второ, прилагането на правилата за държавна помощ не зависи от това дали субектът е създаден, за да реализира печалби. Субектите с нестопанска цел също могат да предлагат стоки и услуги на пазара (6). Когато това не е така, субектите с нестопанска цел остават извън приложното поле на контрола върху държавните помощи.

10.

Трето, определянето на даден субект като предприятие винаги е свързано с конкретна дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се разглежда като предприятие само във връзка със стопанските дейности (7).

11.

За целите на прилагане на правилата за държавна помощ може да се счита, че няколко отделни правни субекта образуват една стопанска единица. В такъв случай се приема, че тази стопанска единица е съответното предприятие. Във връзка с това Съдът счита, че от значение е наличието на контролен дял и на други функционални, стопански и органични връзки (8).

12.

С цел да бъде изяснена разликата между стопански и нестопански дейности, в постоянната си съдебна практика на Съдът на ЕС винаги е поддържал, че всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки или услуги на пазара, е стопанска дейност (9).

13.

Въпросът дали съществува пазар за определени услуги може да зависи от начина, по който тези услуги са организирани във въпросната държава членка, и следователно може да се различава в отделните държави членки (10). Освен това поради политически избор или икономически промени класифицирането на дадена дейност може да се промени с времето. Това, което днес не е стопанска дейност, може да стане такава в бъдеще и обратно.

14.

Решението на публичен орган да не позволява на трети страни да предоставят дадена услуга (напр. защото самият той иска да предостави услугата) не изключва наличието на стопанска дейност. Дори при наличието на такова недопускане до пазара, стопанска дейност може да съществува, в случаите, при които други оператори биха желали и биха могли да предоставят услугата на съответния пазар. Като цяло, фактът, че дадена услуга се предлага от самия публичен орган не е от значение за стопанското естество на дейността (11).

15.

Тъй като разграничението между стопански и нестопански дейности в известна степен зависи от политическите избори и икономическите развития в съответната държава членка, не е възможно да се състави изчерпателен списък на дейностите, които a priori никога няма да бъдат стопански. Такъв списък не би осигурил истинска правна сигурност и затова не би бил полезен. Вместо това целта на точки 17—37 е да се изясни разграничението по отношение на редица важни области.

16.

Самият факт, че даден субект притежава дялове — дори мажоритарно дялово участие — в предприятие, което предоставя стоки или услуги на определен пазар, не означава, че въпросният субект следва автоматично да се счита за предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Когато въпросното дялово участие единствено води до упражняване на правата, свързани със статута на акционер, както и, при необходимост, получаването на дивиденти, които са просто плодовете от притежаването на даден актив, въпросният субект няма да се счита за предприятие, ако самият той не предоставя стоки или услуги на определен пазар (12).

17.

Член 107, параграф 1 от ДФЕС не се прилага, когато държавата действа „при упражняване на публични правомощия“ (13) или когато публичноправни субекти действат „в качеството си на публични органи“ (14). Може да се смята, че даден субект действа при упражняване на публични правомощия, когато дейността представлява задача, която е част от основните функции на държавата или е свързана с тези функции по естеството си, целта си и разпоредбите, на които подлежи (15). Като цяло, освен ако дадена държава членка не е решила да въведе пазарни механизми, дейностите, които по същество са част от прерогативите на официалната власт и се извършват от държавата, не представляват стопански дейности. Примери за такива дейности са:

18.

Доколкото един публичен субект упражнява стопанска дейност, която може да бъде отделена от упражняването на публични правомощия, въпросният субект действа като предприятие по отношение на посочената дейност. Обратно, ако тази стопанска дейност не може да бъде отделена от упражняването на публични правомощия, извършваните от въпросния субект дейности като цяло остават свързани с упражняването на публични правомощия и следователно не попадат в понятието „предприятие“ (23).

19.

Дали схемите в областта на социалната сигурност трябва да се определят като включващи стопанска дейност зависи от начина, по който са създадени и структурирани. По същество в съдебната практика се прави разграничение между схемите, основани на принципа на солидарността, и стопанските схеми.

20.

Схемите за социално осигуряване въз основа на солидарност, които не включват стопанска дейност, обикновено имат следните характеристики:

21.

Такива схеми въз основа на солидарност трябва да бъдат разграничавани от схемите, включващи стопанска дейност (30). Последните обикновено се характеризират с:

22.

Някои схеми съчетават характеристики и на двете категории. В тези случаи класификацията на схемата зависи от анализа на различните елементи и съответното им значение (35).

23.

В Съюза системите за здравеопазване се различават значително в отделните държави членки. Дали и до каква степен различните доставчици на здравни грижи се конкурират помежду си до голяма степен зависи от следните национални особености.

24.

В някои държави членки обществените болници са неразделна част от националното здравно обслужване и са почти изцяло основани на принципа на солидарността (36). Тези болници са финансирани пряко от вноските за социална сигурност и други държавни средства и предоставят услугите си безплатно въз основа на всеобщо осигуряване (37). Съдилищата на Съюза са потвърдили, че когато съществува такава структура, съответните организации не действат като предприятия (38).

25.

Когато съществува такава структура, дори дейности, които сами по себе си биха могли да бъдат от стопанско естество, но се извършват само за целите на предоставянето на друга нестопанска услуга, не са от стопанско естество. Организация, която закупува стоки, дори в голямо количество, за целите на предоставяне на нестопанска услуга, не действа като предприятие просто защото е купувач на даден пазар (39).

26.

В много други държави членки болниците и другите доставчици на здравни грижи предоставят услугите си срещу заплащане, било то пряко от пациентите или чрез осигуровките им (40). В тези системи е налице известна конкуренция между болниците относно предоставянето на здравни услуги. Когато това е така, фактът, че здравна услуга се предоставя от обществена болница, не е достатъчен, за да се определи дейността като нестопанска.

27.

Съдилищата на Съюза поясниха също, че здравните услуги, предоставени срещу заплащане от независими лекари и други частно практикуващи лекари на собствен риск, трябва да се считат за стопанска дейност (41). Същите принципи се прилагат и за аптеките.

28.

Общественото образование, организирано в рамките на националната образователна система и контролирано от държавата, може да се счита за нестопанска дейност. Във връзка с това Съдът е приел, че държавата: „създавайки и поддържайки такава система на публично образование, която се финансира поначало от държавния бюджет, а не от учениците или от техните родители, […] не цели да се ангажира с платени дейности, а изпълнява своята мисия по отношение на населението в социалната, културната и образователната сфера“ (42).

29.

Нестопанският характер на общественото образование по принцип не се засяга от факта, че учениците или техните родители понякога трябва да заплатят такси за обучение или записване, които подпомагат оперативните разходи на системата. Този финансов принос често обхваща само малка част от реалните разходи за услугата и затова не може да се смята за възнаграждение за предоставената услуга. Следователно той не променя нестопанския характер на общообразователната услуга, която се финансира предимно с публични средства (43). Тези принципи могат да обхващат обществените образователни услуги като професионалното обучение (44), частните и обществените начални училища (45) и детски градини (46), допълнителните преподавателски дейности в университетите (47), както и предоставянето на образование в университетите (48).

30.

Тези обществени образователни услуги трябва да се разграничават от услугите, финансирани предимно от родители или учители или от търговски приходи. Например висшето образование, финансирано изцяло от студентите, попада изцяло във втората категория. В някои държави членки и публичноправните субекти могат да предлагат образователни услуги, които поради естеството си, структурата си на финансиране и наличието на конкуриращи се частни организации, трябва да се смятат за стопански.

31.

С оглед на принципите, изложени в точки 28, 29 и 30, Комисията счита, че някои дейности на университети и научноизследователски организации не попадат в приложното поле на правилата за държавна помощ. Това се отнася до основните им дейности, а именно:

32.

Комисията счита, че дейностите по трансфер на технологии (лицензиране, създаване на нови организации чрез юридическото им отделяне или други форми на управление на знания, създадени от научноизследователската организация или структура), са нестопански, когато те се извършват от научноизследователската организация или инфраструктура (включително от нейните отдели или дъщерни структури), или съвместно с научноизследователска инфраструктура, или от името на други такива субекти, и когато всички печалби от тези дейности се реинвестират в основните дейности на научноизследователската организация или инфраструктура (49).

33.

Културата е носител на идентичности, ценности и съдържание, които отразяват и формират обществата в Съюза. Областта на културата и опазването на културното наследство обхваща широк кръг от цели и дейности, сред които музеи, архиви, библиотеки, артистични и културни центрове или средища, театри, оперни театри, концертни зали, археологически обекти, паметници, исторически обекти и сгради, обичаи и занаяти, фестивали и изложби, както и културни и артистични образователни дейности. Богатото природно наследство на Европа, включително опазването на биологичното разнообразие, местообитанията и видовете осигурява допълнителни ценни ползи за обществата в Съюза.

34.

Като се има предвид тяхното особено естество, някои дейности, свързани с опазването на културното, историческото и природното наследство, могат да бъдат организирани по нетърговски начин и поради това да са от нестопанско естество. Поради това тяхното публично финансиране може да не представлява държавна помощ. Комисията счита, че публичното финансиране на дейностите в областта на културата или за опазване на културното наследство, които са достъпни за обществеността безвъзмездно, преследват чисто социална и културна цел, чието естество е нестопанско. В този смисъл фактът, че от посетителите на културна институция или от участниците в културна дейност или дейност за опазване на културното или историческото наследство, в това число опазването на природата, открита за широката общественост, се изисква да плащат някаква сума, която покрива само една малка част от реалните разходи, не променя нестопанското естество на тази дейност, тъй като платената сума не може да се счита за истинско възнаграждение за предоставената услуга.

35.

Обратно, дейностите по опазване на културното или историческото наследство (включително опазването на природата), финансирани предимно чрез такси, събирани от посетителите или от ползвателите, или чрез други търговски средства (например търговски изложения, кинотеатри, търговски музикални изпълнения и фестивали, художествени школи, финансирани предимно чрез такси за обучение), следва да бъдат квалифицирани като дейности от стопанско естество. Аналогично, дейностите по опазване на културното или историческото наследство, от които се възползват само някои предприятия, а не широката общественост (напр. реставрация на сграда — паметник на културата, използвана от частно дружество), обикновено следва да се квалифицират като дейности от стопанско естество.

36.

Освен това много дейности по опазване на културното или историческото наследство обективно са незаменяеми (напр. съхраняването на обществени архиви, съдържащи уникални документи) и поради това изключват наличието на истински пазар. Според Комисията тези дейности също отговарят на критериите за нестопанско естество.

37.

В случаите, когато субект извършва дейности по опазване на културното или историческото наследство, някои от които са нестопански, съгласно определеното в точки 34 и 36, а други от тях са стопански дейности, публичното финансиране, което субектът получава ще попадне в приложното поле на правилата за държавните помощи само доколкото това финансиране обхваща разходи, свързани със стопанските дейности (50).

38.

Предоставянето на предимство пряко или косвено чрез държавни ресурси и относимостта на такава мярка към държавата са две отделни и кумулативни условия за наличието на държавна помощ (51). Те обаче често се разглеждат заедно, когато мярка се оценява в съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, тъй като и двете се отнасят до публичния произход на въпросната мярка.

39.

В случаите, когато публичен орган предоставя предимство на бенефициер, мярката по определение е относима към държавата, дори ако органът се ползва с правна автономия спрямо други публични органи. Същото важи и ако публичен орган определя частноправен или друг публичен орган да администрира мярката, предоставяща предимство. Всъщност правото на Съюза не може да допусне правилата в областта на държавните помощи да бъдат заобикаляни със създаването на самостоятелни институции, отговарящи за разпределянето на помощите (52).

40.

Относимостта към държавата не е толкова очевидна обаче, ако предимството е предоставено чрез публични предприятия (53). В такива случаи е необходимо да се определи дали публичните органи може да бъдат разглеждани като участващи, по един или друг начин, в приемането на мярката (54).

41.

Единствено фактът, че мярката е взета от публично предприятие, не е достатъчен per se, за да се счита, че тя е относима към държавата (55). Не е необходимо обаче да се доказва, че в даден конкретен случай публичните органи изрично са подтикнали публичното предприятие да вземе въпросните мерки за помощ (56). Всъщност, тъй като отношенията между държавата и публичните предприятия неизбежно са близки, съществува реален риск държавна помощ да бъде предоставена чрез посредничеството на тези предприятия по непрозрачен начин и в нарушение на установените в Договора разпоредби за държавна помощ (57). Освен това, именно поради привилегированите отношения между държавата и публичните предприятия, обикновено е много трудно трета страна да докаже, че в даден конкретен случай взетите от въпросното публично предприятие мерки всъщност са били приети по указание на публичните органи (58).

42.

Поради тези причини относимостта на дадена мярка, взета от публично предприятие, към държавата може да бъде изведена въз основа на набор от показатели, които са резултат от обстоятелствата по случая и контекста, в който мярката е била взета (59).

43.

Възможните показатели за относимост към държавата включват следното (60):

44.

Мярката не може да бъде отнесена към държава членка, ако държавата членка е задължена съгласно правото на Съюза да я прилага без никакво право на собствена преценка. В този случай мярката произтича от акт на законодателните органи на Съюза и не може да бъде отнесена към държавата (64).

45.

Това обаче не е така в ситуации, при които правото на Съюза просто предвижда приемането на определени национални мерки и държавата членка разполага с право на собствена преценка i) дали да приеме въпросните мерки или ii) да определи характеристиките на конкретната мярка, които са от значение от гледна точка на държавната помощ (65).

46.

Мерки, които се приемат съвместно от няколко държави членки, могат да бъдат отнесени към всичките съответни държави членки в съответствие с член 107, параграф 1 от Договора (66).

47.

Само предимства, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, могат да представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (67).

48.

Държавните ресурси включват всички ресурси на публичния сектор (68), в това число ресурсите на вътрешнодържавните субекти (децентрализирани, обединени на федеративни начала, регионални или други) (69), а при определени обстоятелства, и ресурсите на частни организации (вж. точки 57 и 58). Не е от значение дали дадена институция от публичния сектор е автономна или не (70). Средствата, предоставени от централната банка на държава членка на определени кредитни институции, обикновено предполага трансфер на държавни ресурси (71).

49.

Ресурсите на публичните предприятия също представляват държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, тъй като държавата може да насочва използването на тези ресурси (72). За целите на правото в областта на държавните помощи трансферите в рамките на публична група също могат да представляват държавна помощ, ако например се прехвърлят ресурси от дружеството майка към нейно дъщерно предприятие (дори и те да представляват едно предприятие от икономическа гледна точка) (73). Въпросът дали трансферът на подобни ресурси може да бъде отнесен към държавата е разгледан в раздел 3.1. Фактът, че публично предприятие е бенефициер по мярка за помощ, не означава, че то не може да отпусне помощ на друг бенефициер посредством друга мярка за помощ (74).

50.

Фактът, че една мярка, която предоставя предимство, не е финансирана направо от държавата, а от публичен орган или частноправен субект, който е създаден или определен от държавата да администрира помощта, не означава непременно, че мярката не е финансирана чрез държавни ресурси (75). Мярка, която е приета от публични власти и с която определени предприятия или продукти се поставят в по-благоприятно положение, продължава да има характера на безвъзмездно предимство поради факта, че е изцяло или отчасти финансирана от вноски, които са наложени от публичния орган на въпросните предприятия и събирани от тях (76).

51.

Трансферът на държавни ресурси може да се осъществи под различни форми като преки безвъзмездни помощи, заеми, гаранции, преки инвестиции в капитала на дружествата и плащания в натура. Твърдият и конкретен ангажимент за предоставяне на държавни ресурси на по-късен етап също се счита за трансфер на държавни ресурси. Не е необходимо да бъде извършван действителен трансфер на средства, тъй като отказът от държавни приходи е достатъчен. Отказът от приходи, които в противен случай биха били платени на държавата, представлява трансфер на държавни ресурси (77). Например „недостигът“ в приходите от данъци и социални осигуровки поради освобождавания или намаляване на данъците или вноските за социално осигуряване, предоставени от държавата членка, или освобождавания от задължението за плащане на глоби или други парични санкции изпълнява изискването за държавни ресурси, предвидено в член 107, параграф 1 от Договора (78). Пораждането на конкретен риск от налагане на допълнителна тежест върху държавата в бъдеще, било то чрез гаранция или в резултат на договорна оферта, е достатъчно за целите на член 107, параграф 1 (79).

52.

Ако публични власти или публични предприятия предоставят стоки или услуги на цена под пазарните равнища, или инвестират в предприятие по начин, който не отговаря на критерия на оператора в условията на пазарна икономика, както е описано от точка 73 нататък, това предполага отказ от държавни ресурси (както и предоставяне на предимство).

53.

Предоставянето на достъп до обществена собственост или природни ресурси или предоставянето на специални или изключителни права (80) без подходящо възнаграждение, отговарящо на пазарните равнища, може да представлява отказ от държавни приходи (както и предоставяне на предимство) (81).

54.

В тези случаи е необходимо да се установи дали държавата — освен в ролята си на управител на публични активи — действа като регулатор, който изпълнява цели на политиката, като обвързва процеса на подбор на въпросните предприятия с критерии за качество (определени предварително по прозрачен и недискриминационен начин) (82). Когато държавата действа като регулатор, тя може с пълно основание да реши да не увеличава максимално приходите, които в противен случай би могла да реализира, без да попада в приложното поле на разпоредбите за държавна помощ, при условие че всички съответни оператори са третирани в съответствие с принципа за недискриминация и че има неразривна връзка между постигането на регулаторната цел и отказа от приходи (83).

55.

При всички случаи трансфер на държавни ресурси е налице, ако в даден случай публичните органи не начислят нормалната сума според общата им система за достъп до обществена собственост или природни ресурси или за предоставяне на определени специални или изключителни права.

56.

Косвеното отрицателно въздействие върху държавните приходи, произтичащо от регулаторни мерки, не представлява трансфер на държавни ресурси, когато това е присъща особеност на мярката (84). Например дерогация от разпоредбите на трудовото право, променяща уредбата на трудовите правоотношения между предприятията и служителите, не представлява трансфер на държавни ресурси, независимо от факта, че по този начин могат да се намалят вноските за социално осигуряване или данъците, които са дължими на държавата (85). Аналогично, национални разпоредби, определящи минимална цена за дадени стоки, не водят до прехвърляне на държавни ресурси (86).

57.

Произходът на ресурсите не е от значение, при условие че преди да бъдат пряко или косвено прехвърлени на бенефициерите, те подлежат на публичен контрол и следователно са на разположение на националните органи (87), дори и ресурсите да не стават собственост на публичния орган (88).

58.

Следователно субсидиите, които са финансирани чрез парафискални такси или задължителни вноски, наложени от държавата и управлявани и разпределяни в съответствие с предписанията на публичното право, предполагат трансфер на държавни ресурси, дори и да не са администрирани от държавните органи (89). Освен това единствено фактът, че субсидиите отчасти са финансирани с доброволни частни вноски, не е достатъчен, за да се изключи наличието на държавни ресурси, тъй като факторът, който е от значение в този случай, не е произходът на ресурсите, а степента на намеса на публичния орган в определянето на мярката и начина на финансирането ѝ (90). Трансферът на държавни ресурси може да се изключи единствено при много специфични обстоятелства, по-специално ако ресурси на членовете на търговска асоциация бъдат заделени за финансирането на конкретна цел в интерес на членовете, като решението е взето от частна организация и с изцяло търговска цел, и ако държавата членка действа единствено като инструмент, за да направи задължителни въведените от браншовите организации вноски (91).

59.

Трансфер на държавни ресурси е налице също така, ако ресурсите са на разположение едновременно на няколко държави членки, които вземат съвместни решения относно използването на тези ресурси (92). Например такъв би бил случаят със средства от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС).

60.

Ресурсите, получавани от Съюза (напр. от структурните фондове), от Европейската инвестиционна банка или Европейския инвестиционен фонд, или от международни финансови институции като Международния валутен фонд или Европейската банка за възстановяване и развитие също се считат за държавни ресурси, ако националните органи разполагат с правото да ги използват по собствена преценка (по-специално подбора на бенефициерите) (93). Обратно, ако такива ресурси бъдат предоставени направо от Съюза, от Европейската инвестиционна банка или от Европейския инвестиционен фонд, или от международни финансови институции, а националните органи не разполагат със свобода за преценка по собствена преценка, те не представляват държавни ресурси (например финансиране, предоставено като пряко управление по рамковата програма „Хоризонт 2020“, по Програмата за конкурентоспособност на предприятията и малките и средните предприятия (COSME) или фондовете за Механизма за свързване на Европа и насоките за трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T).

61.

Уредба, при която е налице финансово преразпределение от един частноправен субект към друг без допълнително участие на държавата, по принцип няма за цел трансфер на държавни ресурси, ако парите отиват от единия частноправен субект направо към другия, без да преминават през публичноправен или частноправен субект, посочен от държавата да администрира трансфера (94).

62.

Например задължението, наложено от държава членка на частни доставчици на електроенергия да закупуват електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници, при фиксирани минимални цени, не включва пряк или косвен трансфер на държавни ресурси към предприятията, които произвеждат този вид електроенергия (95). В такъв случай съответните предприятия (т.е. частните доставчици на електроенергия) не са определени от държавата да управляват схема за помощ, а единствено са задължени да закупуват с техни собствени финансови ресурси определен вид електроенергия.

63.

Трансфер на държавни ресурси обаче е налице, когато таксите, които заплащат частни лица, преминават през определен публичен орган или частноправен субект, който ги насочва към бенефициерите.

64.

Такъв е случаят например дори когато по закон е назначен частноправен субект, който да събира тези такси от името на държавата и да ги препраща на бенефициерите, но не му е разрешено да използва постъпленията от таксите за други цели освен предвидените в закона. В този случай въпросните суми остават под публичен контрол и следователно са на разположение на националните органи, което е достатъчно основание за определянето им като държавни ресурси (96). Тъй като този принцип важи както за публични органи, така и за частноправни субекти, определени за събиране на таксите и извършване на плащанията, промяната на статута на посредника от публичноправен в частноправен субект не е от значение за критерия за държавните ресурси, ако държавата продължава да контролира стриктно въпросния субект (97).

65.

Освен това, механизъм за пълно компенсиране на допълнителните разходи, наложени на предприятия поради задължението да купуват определен продукт от някои доставчици на цена по-висока от пазарната, финансирана от всички крайни потребители на посочения продукт, също представлява намеса чрез държавни ресурси, дори когато този механизъм се основава отчасти на пряко прехвърляне на средства между частноправни субекти (98).

66.

По смисъла на член 107, параграф 1 от Договора предимство е всяка икономическа полза, която едно предприятие не би могло да получи при обичайни условия на пазара, т.е. при липсата на държавна намеса (99). В раздел 4.2 от настоящото съобщение са представени подробни насоки по въпроса дали дадена полза може да се счита за получена при обичайни условия на пазара.

67.

От значение е единствено въздействието на мярката върху предприятието, а не причината или целта на държавната намеса (100). Когато финансовото положение на дадено предприятие се е подобрило вследствие на държавната намеса (101), предоставена при различни от обичайните условия на пазара, тогава е налице предимство. Това може да се оцени, като финансовото положение на предприятието след прилагане на мярката се сравни с неговото финансово положение, ако мярката не била била взета (102). Тъй като от значение е единствено ефектът на мярката върху предприятието, не е важно дали предимството е задължително за предприятието, в смисъл че то не е могло да го избегне или откаже (103).

68.

Точната форма на мярката също не е от значение, за да се определи дали с нея се предоставя икономическо предимство на предприятието (104). Не само предоставянето на положителни икономически предимства е от значение за понятието за държавна помощ, но и освобождаването от икономически тежести (105) може също да представлява предимство. Последното представлява широка категория, обхващаща всяко облекчаване на разходите, които обикновено са включени в бюджета на дадено предприятие (106). Това понятие включва всички ситуации, при които икономическите оператори се освобождават от разходи, присъщи за техните стопански дейности (107). Например, ако държава членка заплаща част от разходите на служителите на определено предприятие, тя облекчава това предприятие с разходите, които са присъщи за неговите стопански дейности. Предимство е налице също, когато публичните органи плащат добавка към заплатата на работниците на дадено предприятие, дори ако предприятието не е имало правното задължение да плаща такава добавка (108). То обхваща също ситуации, при които някои оператори не трябва да понасят разходите, които други сравними оператори обикновено поемат съгласно определен правен ред, независимо от нестопанското естество на дейността, с която са свързани разходите (109).

69.

По принцип може да се счита, че разходите, произтичащи от наложени от държавата (110) регулаторни задължения, са свързани с разходите, които предприятието трябва да поеме с оглед на приложимите спрямо неговата икономическа дейност задължения, поради което всяко компенсиране на тези разходи предоставя предимство на предприятието (111). Това означава, че наличието на предимство по принцип не се изключва поради факта, че ползата не надхвърля компенсирането на разходите, произтичащи от налагането на регулаторното задължение. Същото важи за опрощаването на разходи, които предприятието не би направило, ако не е било стимулирано от държавната мярка, тъй като без въпросния стимул то би структурирало дейностите си по различен начин (112). Наличието на предимство не се изключва също така, ако дадена мярка компенсира такси от различно естество, които не са свързани с въпросната мярка (113).

70.

Що се отнася до компенсирането на разходи, направени при предоставяне на услуга от общ икономически интерес, в решението по дело Altmark Съдът пояснява, че предоставянето на предимство може да се изключи, ако са изпълнени четири кумулативни условия (114). Първо, за получаващото предприятие трябва в действителност да съществуват задължения за изпълнение на обществена услуга и задълженията трябва да са ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава сумата, необходима за пълно или частично покриване на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията за извършване на обществена услуга, като се отчитат съответните постъпления плюс разумна печалба. Четвърто, когато предприятието, натоварено със задълженията за извършване на обществена услуга, не е избрано чрез процедура по възлагане на обществена поръчка за избирането на оферент, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, размерът на необходимата компенсация трябва да бъде определен въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с необходимите средства за изпълнение на изискванията на обществената услуга, би направило при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните постъпления плюс разумна печалба за изпълнение на задълженията. В съобщението си за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, отпусната за предоставянето на услуги от общ икономически интерес, Комисията поясни допълнително разбирането си за тези условия (115).

71.

Наличието на предимство се изключва при възстановяването на неправомерно наложени данъци (116), при задължение за националните органи да компенсират щетите, които са причинили на определени предприятия (117) или при плащането на компенсация за отчуждаване (118).

72.

Наличието на предимство не се изключва само поради факта, че конкурентните предприятия в други държави членки са в по-благоприятно положение (119), тъй като понятието за предимство се основава на анализа на финансовото положение на даденото предприятие в неговата собствена правна и фактическа обстановка при наличието и липсата на конкретната мярка.

73.

Правният ред на Съюза по отношение на режима на собственост върху имуществото се характеризира с неутралност (120) и по никакъв начин не засяга правото на държавите членки да действат като икономически оператори. Когато обаче публични органи, било то пряко или косвено, извършват икономически сделки под каквато и да било форма (121), те са обект на правилата на Съюза в областта на държавните помощи.

74.

Икономическите сделки, извършвани от публични органи (включително публични предприятия), не предоставят предимство на съответния контрагент и следователно не представляват помощ, ако се извършват в съответствие с обичайните условия на пазара (122). Този принцип е разработен във връзка с различни икономически сделки. Съдилищата на Съюза са разработили „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, с цел да се установява наличието на държавна помощ в случаи на публични инвестиции (по-специално вливане на капитал): за да се определи дали инвестицията на публичен орган представлява държавна помощ, е необходимо да се оцени дали в сходни обстоятелства един частен инвеститор, съпоставим по големина, който осъществява дейност при нормални условия в пазарна икономика, би бил склонен да направи въпросната инвестиция (123). Аналогично съдилищата на Съюза са формулирали „критерия на частния кредитор“, с цел да се проверява дали предоговарянето на дългове от страна на публични кредитори включва държавна помощ, като поведението на публичен кредитор се съпоставя с това на хипотетични частни кредитори, които се оказват в сходна ситуация (124). Накрая, съдилищата на Съюза са формулирали „критерия на частния продавач“ с цел да е преценява дали продажба, извършена от публичен орган, включва държавна помощ, като се разглежда дали частен продавач при обичайни условия на пазара би получил същата или по-добра цена (125).

75.

Тези критерии представляват разновидности на една и съща основна концепция, че поведението на публичните органи следва да се съпоставя с това на сходни частни икономически оператори при обичайни условия на пазара, за да се определи дали извършените от тези органи икономически сделки предоставят предимство на техните контрагенти. Следователно в настоящото съобщение Комисията ще използва най-общо критерия на „оператора в условията на пазарна икономика“ („ОУПИ“) като подходящ метод за преценка дали набор от икономически сделки, извършени от публични органи, се осъществява при обичайни условия на пазара и следователно дали тези сделки включват предоставянето на предимство на техните контрагенти (което не би станало при обичайни условия на пазара). Общите принципи и критериите от значение за прилагането на критерия за ОУПИ са изложени в раздели 4.2.2. и 4.2.3.

76.

Предназначението на критерия на ОУПИ е да се прецени дали държавата е предоставила предимство на дадено предприятие, като по отношение на определена сделка не е действала като оператор в условията на пазарна икономика. В тази връзка не е важно дали намесата представлява разумно средство, чрез което публичните органи провеждат публична политика (например за заетост). Аналогично рентабилността или нерентабилността на бенефициера сама по себе си не е решаваща, за да се установи дали въпросната икономическа сделка съответства на пазарните условия или не. Решаващият елемент е дали публичните органи са действали така, както в аналогична ситуация би постъпил оператор в условията на пазарна икономика. Ако случаят не е такъв, предприятието бенефициер е получило икономическо предимство, което не би получило при обичайни условия на пазара (126), и това го е поставило в по-благоприятно положение от това на неговите конкуренти (127).

77.

За целите на критерия на ОУПИ следва да се вземат предвид единствено ползите и задълженията, свързани с ролята на държавата като икономически оператор, като се изключат тези, които са свързани с нейния статут на публичен орган (128). В действителност критерият на ОУПИ обикновено не се прилага, ако държавата действа като публичен орган, а не като икономически оператор. Например, ако държавата се намеси по съображения, свързани с обществения ред (например за целите на социалното или регионалното развитие), нейното поведение, макар и да е рационално от гледна точка на публичната политика, може в същото време да се води от съображения, които операторите в условията на пазарна икономика обикновено не вземат предвид. Следователно критерият на ОУПИ следва да се прилага, като се оставят на страна всички съображения, които се отнасят изключително до ролята на държавата членка в качеството ѝ на публичен орган (например социални, регионални и секторни съображения) (129).

78.

Дали държавната намеса съответства на пазарните условия трябва да се проверява предварително, като се вземе предвид информацията, която е била налична към момента на вземане на решението за намесата (130). Нормално е всеки разумен оператор в условията на пазарна икономика да направи своя собствена предварителна оценка на стратегията и на финансовите изгледи за даден проект (131) например чрез бизнес план. Не е достатъчно да се разчита на последващи икономическите оценки, водещи до ретроспективна констатация, че инвестицията, направена от съответната държава членка, действително е била рентабилна (132).

79.

Ако държава членка твърди, че е действала като оператор в условията на пазарна икономика, при наличието на съмнения, тя трябва да предостави доказателства, които ясно да показват, че решението за осъществяване на сделката е било взето въз основа на икономически оценки, съпоставими с тези, които при сходни обстоятелства би извършил един разумен оператор в условията на пазарна икономика (със сходни характеристики с тези на съответния публичен орган), за да определи доходността или икономическите предимства от сделката (133).

80.

Дали дадена сделка е в съответствие с пазарните условия трябва да бъде установено чрез цялостна оценка на въздействията на сделката върху съответното предприятие, без да се взема под внимание дали конкретните средства, използвани за осъществяване на въпросната сделка, биха били достъпни за пазарните оператори. Например не може да се изключи приложимостта на критерия на ОУПИ само защото използваните от държавата средства са фискални или в натура (134).

81.

В някои случаи — за целите на член 107, параграф 1 от Договора — няколко последователни мерки, свързани с държавна намеса, трябва да се разглеждат като единна намеса. Такъв може да е по-конкретно случаят, когато последователните мерки на държавна намеса са така тясно свързани предвид хронологията на приемането им, целта им и положението на предприятието към момента на приемането им, че е невъзможно да бъдат отделени една от друга (135). Например поредица държавни намеси, които са извършени по отношение на едно и също предприятие през относително кратък период от време и са свързани една с друга или всички те са били планирани или предвидими в момента на първата намеса, могат да се оценяват като една намеса. От друга страна, когато по-късната намеса е резултат от непредвидими в момента на по-ранната намеса (136) събития, двете мерки обикновено следва да се оценяват поотделно.

82.

За да се оцени дали определени сделки са в съответствие с пазарните условия, трябва да бъдат взети предвид всички обстоятелства от значение за конкретния случай. Например може да има изключителни обстоятелства, при които закупуването на стоки или услуги от публичен орган — дори ако се извършва по пазарни цени — може да не бъде счетено за съответстващо на пазарните условия (137).

83.

Когато се прилага критерият на ОУПИ, полезно е да се прави разграничение между ситуации, при които съответствието на сделката с пазарните условия може да бъде пряко установено чрез пазарни данни, специфични за сделката, и ситуации, при които, поради липсата на такива данни, съответствието на сделката с пазарните условия трябва да бъде оценявано въз основа на други налични методи.

84.

Съответствието на една сделка с пазарните условия може да бъде пряко установено чрез пазарни данни, специфични за сделката, в следните случаи:

85.

В такива случаи, ако специфичната пазарна информация, касаеща сделката, покаже, че тя не съответства на пазарните условия, обикновено не би било подходящо да се използват други средства за оценяване, за да се стигне до различно заключение (138).

86.

Когато дадена сделка се извършва при едни и същи условия (и следователно при едно и също равнище на риск и възвръщаемост) от публични органи и частни оператори, които са в съпоставимо положение (сделка „pari passu“) (139), както се случва при публично-частните партньорства, обикновено може да се заключи, че тази сделка съответства на пазарните условия (140). Обратно, ако публичен орган и частни оператори, които са в съпоставимо положение, едновременно участват в една и съща сделка, но при различни условия, това обикновено означава, че намесата на публичноправния субект не съответства на пазарните условия (141).

87.

По-специално, една сделка може да бъде счетена за „pari passu“, след като бъде оценена по следните критерии:

88.

Условието „pari passu“ може да не е приложимо в някои случаи, при които публичното участие (с оглед на неговите уникални естество или мащаб) е такова, че на практика то не би могло да бъде възпроизведено от оператор в условията на пазарна икономика.

89.

Ако продажбата и закупуването на активи, стоки и услуги (или други съпоставими сделки (145)) се извършват по състезателна (146), прозрачна, недискриминационна и безусловна тръжна процедура в съответствие с принципите на ДФЕС относно обществените поръчки (147) (вж. точки 90—94), може да се допусне, че тези сделки съответстват на пазарните условия, ако за подбора на купувача или продавача са използвани подходящите критерии, посочени в точки 95 и 96. За разлика от това, ако държава членка реши да предостави подкрепа, по съображения, свързани с обществения ред, за дадена дейност и организира търг, например за размера на предоставеното финансиране, както това става при подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници или просто за наличието на капацитет за производство на електроенергия, това няма да попадне в приложното поле на настоящия подраздел ii). В такава ситуация търгът може само да сведе до минимум отпуснатата сума, но не може да изключи предимство.

90.

Тръжната процедура трябва да бъде състезателна, за да могат всички заинтересовани и отговарящи на условията кандидати да участват в процеса.

91.

Процедурата трябва да бъде прозрачна, за да могат всички заинтересовани участници да бъдат еднакво и надлежно информирани на всеки етап от тръжната процедура. Достъпността на информацията, достатъчното време за заинтересованите участници и яснотата на критериите за подбор и възлагане представляват най-важните елементи на една прозрачна процедура за подбор. Търгът трябва да бъде достатъчно добре разгласен, така че всички потенциални оференти да го вземат предвид. Степента на разгласяване, която е необходима, за да се осигури достатъчна реклама в даден случай, зависи от характеристиките на активите, стоките и услугите, които ще бъдат продавани. Активите, стоките и услугите, които могат да привлекат оференти, осъществяващи дейност в цяла Европа или в международен план, поради високата им стойност или поради други характеристики, следва да бъдат разгласявани по такъв начин, че да могат да привлекат потенциални оференти, осъществяващи дейност в цяла Европа или в международен план.

92.

Недискриминационното третиране на всички оференти на всички етапи от процедурата и обективните критерии за подбор и възлагане, които да са определени преди започването на процеса, представляват задължителни условия, за да се гарантира, че произлизащата от търга сделка отговаря на пазарните условия. За да се гарантира равнопоставеното третиране, критериите за възлагане на договора трябва да позволяват участниците в търга да бъдат оценявани и сравнявани обективно.

93.

Използването и придържането към процедурите, предвидени в директивите за възлагане на обществени поръчки (148), може да се считат за достатъчни за удовлетворяването на горните изисквания, при условие че са изпълнени всички условия за използване на съответната процедура. Това не важи при особени обстоятелства, при които е невъзможно да бъде установена пазарната цена, например използването на процедура на договаряне без публикуване на обявление за поръчка. Ако е подадена само една оферта, процедурата по принцип не е достатъчна, за да гарантира пазарна цена, освен ако i) при подготвянето на процедурата са заложени особено строги предпазни мерки, осигуряващи действителна и ефективна конкуренция, и не е очевидно, че само един оператор действително е способен да представи надеждна оферта или ii) публичните органи проверяват чрез допълнителни средства, че резултатът съответства на пазарната цена.

94.

Търг за продажбата на активи, стоки или услуги се счита за безусловен, когато потенциален купувач обикновено е свободен да придобива обявените за продажба активи, стоки или услуги и да ги използва за своите собствени цели, независимо от това дали упражнява някои дейности. При наличието на условие купувачът да поеме специални задължения в полза на публичните органи или от общ обществен интерес, различни от произтичащите от общото национално право или от решение на планиращите органи, които задължения частен продавач не би поставил, търгът не може да се счита за безусловен.

95.

Когато публични органи продават активи, стоки и услуги, единственият значим критерий за подбора на купувача следва да бъде най-високата цена (149), като се вземат предвид също така поисканите договорни условия (например търговската гаранция на продавача или други ангажименти след продажбата). Следва да се разглеждат единствено надеждни (150) и обвързващи (151) оферти.

96.

Когато публични органи купуват активи, стоки и услуги, всички конкретни условия, които се отнасят до търга, трябва да бъдат недискриминационни, тясно и обективно свързани с предмета на договора и с неговите конкретни икономически цели. Те следва да позволяват най-изгодната в икономическо отношение оферта да съответства на пазарната стойност. По тази причина критериите следва да бъдат определени по такъв начин, че да се дава възможност за действителна състезателна тръжна процедура, вследствие на която на оферент да се осигури нормална възвръщаемост, но не повече. На практика това предполага използването на търгове, при които „ценовият“ компонент от офертата е със значителна тежест или при които е вероятно конкурентен резултат да бъде по друг начин (например някои търгове с обратни операции с пределно ясно определени критерии за възлагане).

97.

Ако сделката е реализирана чрез тръжна процедура или по условия „pari passu“, това означава, че са налице преки и конкретни доказателства за съответствие с пазарните условия. Ако обаче сделката не е реализирана чрез търг или ако намесата на публичните органи не е „pari passu“ с тази на частните оператори, това не означава автоматично, че сделката не съответства на пазарните условия (152). В такива случаи съответствието с пазарните условия може да бъде преценено посредством i) целеви показатели или ii) други методи за оценка (153).

98.

Дали дадена сделка съответства на пазарните условия може да се установи, като се вземат предвид условията, при които са осъществени сравними сделки от сравними пазарни оператори в сравними ситуации (целеви показатели).

99.

За откриването на подходящ целеви показател е необходимо да се обърне специално внимание на вида на съответния оператор (например холдинг, спекулативен фонд или дългосрочен инвеститор, който се стреми към обезпечаването на печалби в по-дългосрочен план), типа на разглежданата сделка (например дялово участие или дългова сделка) и съответния(те) пазар(и) (например финансови пазари, пазари на бързоразвиващи се технологии, комунални и инфраструктурни пазари). Моментът на извършване на сделките също е от особено значение, когато са настъпили значителни икономически промени. По целесъобразност, може да е необходимо наличните пазарни целеви показатели да бъдат коригирани в съответствие с конкретните характеристики на държавната сделка (например положението на предприятието бенефициер и на съответния пазар) (154). Целевите показатели могат да не са подходящ метод за установяване на пазарни цени, ако наличните такива не са били определени по отношение на пазарните съображения или практикуваните цени са значително променени от публични намеси.

100.

При целевите показатели често не се получава една „точна“ референтна стойност, а по-скоро диапазон от възможни стойности, като се оценява набор от съпоставими сделки. Когато целта на оценката е да се прецени дали държавната намеса съответства на пазарните условия, обикновено е подходящо да се разглеждат мерки с централна тенденция, като например средната стойност или средностатистическата стойност за набор от съпоставими сделки.

101.

Съответствието с пазарните условия на една сделка може също да бъде определено въз основа на общоприета стандартна методика за оценка (155). Тази методика трябва да се основава на наличните обективни, проверими и надеждни данни (156), които следва да бъдат достатъчно подробни и да отразяват икономическата ситуация към момента, в който е било взето решението за сделката, като се вземе предвид равнището на риск и бъдещите очаквания (157). В зависимост от стойността на сделката обикновено надеждността на оценката трябва да бъде потвърдена чрез извършването на анализ на чувствителността, при който се оценяват различни стопански сценарии, изготвят се планове за действие при извънредни ситуации и резултатите се съпоставят с алтернативни методики за оценка. В случай че сделката бъде забавена и е необходимо да се вземат предвид нови промени в пазарните условия, може да се наложи извършването на нова (предварителна) оценка.

102.

Широко използвана стандартна методика за определяне на (годишната) възвръщаемост на инвестициите е изчисляването на вътрешната норма на възвръщаемост (ВНВ) (158). Инвестиционното решение може да бъде оценено също така от гледна точка на нетната настояща стойност (ННС) (159), при което в повечето случаи получените резултати са равни на ВНВ (160). С цел да се оцени дали инвестицията е направена при пазарни условия трябва да се съпостави възвръщаемостта на инвестицията с нормалната очаквана пазарна възвръщаемост. Нормалната очаквана възвръщаемост (или цена на капитала на инвестицията) може да се определи като средната стойност на очакваната възвръщаемост, която пазарът изисква от инвестицията въз основа на общоприети критерии, по-специално риска на инвестицията, като се вземе предвид финансовото положение на дружеството и особеностите на сектора, региона или държавата. Ако няма достатъчно основания тази нормална възвръщаемост да бъде очаквана, тогава инвестицията най-вероятно не би била направена при пазарни условия. Като цяло — колкото по-рисков е един проект, толкова по-висок процент на възвръщаемост биха изискали лицата, които предоставят средствата, т.е. толкова по-висока е цената на капитала.

103.

Подходящата методика за оценка може да зависи от пазарната ситуация (161), наличието на данни или вида на сделката. Например, докато инвеститорът се стреми да реализира печалба, като инвестира в предприятия (в който случай ВНВ или ННС вероятно представляват най-подходящият метод), кредиторът се стреми да получи дължимите му плащания (главницата и евентуални лихви) от длъжника в рамките на договорно и правно определения период (162) (като в този случай по-важна може да е оценката на обезпечението, например стойността на актива). В случай на продажба на земя по принцип е достатъчна независима експертна оценка, извършена преди преговорите по продажбата, за да бъде определена пазарната цена въз основа на общоприети пазарни показатели и стандарти за оценка (163).

104.

Методите за определяне на ВНВ или ННС на дадена инвестиция обикновено не водят до една точна стойност, която да може да се приеме, а по-скоро диапазон от възможни стойности (в зависимост от икономическите, правните и другите конкретни обстоятелства по сделката, на които се основава методът за оценка). Когато целта на оценката е да се прецени дали държавната намеса съответства на пазарните условия, обикновено е подходящо да се разглеждат мерки с централна тенденция, като например средната стойност или средностатистическата стойност за набор от съпоставими сделки.

105.

Разумните оператори в условията на пазарна икономика обикновено оценяват своите намеси, като използват няколко различни методики за потвърждения на разчетите (например изчисленията на ННС биват потвърждавани чрез методи, основаващи се на целеви показатели). Допълнителен признак за установяване на истинската пазарна стойност се наблюдава, когато резултатите от различните методики клонят към една и съща стойност. Следователно наличието на допълнителни методики за оценка, които взаимно потвърждават констатациите си, ще се счита за положителен признак, когато се оценява дали дадена сделка отговаря на пазарните условия или не.

106.

Фактът, че съответният публичен орган е имал предишна икономическа експозиция към дадено предприятие, следва да бъде взет под внимание, когато се проверява дали сделката отговаря на пазарните условия, при условие че подобен частен оператор би могъл да има такава предишна експозиция (напр. в качеството си на акционер в предприятие) (164).

107.

За целите на критерия на ОУПИ в рамките на съпоставителните сценарии следва да се вземе предвид предишната експозиция. Например, в случай на капиталова или дългова намеса в публично предприятие в затруднено положение, очакваната възвръщаемост на тази инвестиция следва да се съпостави с очакваната възвръщаемост в съпоставителния сценарий, предвиждащ ликвидация на дружеството. Ако ликвидацията би осигурила по-голяма печалба или по-малки загуби, тогава благоразумният оператор в условията на пазарна икономика би избрал този вариант (165). За тази цел разходите по ликвидацията, които трябва да се вземат предвид, не следва да включват разходи, свързани с отговорностите на публичните органи, а само разходи, които би направил един разумен оператор в условията на пазарна икономика (166), като се вземат предвид също така промените в социалния и икономическия контекст и в средата, в които той функционира (167).

108.

Както при всяка друга сделка, заемите и гаранциите, които са предоставени от публични органи (включително публични предприятия), могат да съдържат държавна помощ, ако не отговарят на пазарните условия.

109.

При гаранциите обикновено трябва да се анализира ситуация с трима участници — публичноправен субект като гарант, заемополучател и заемодател (168). В повечето случаи помощ може да е налице само на равнище заемополучател, тъй като публичната гаранция може да му осигури предимство с това, че му е дала възможност да вземе заем при лихвен процент, който без гаранцията (169) не би бил постижим на пазара (или да вземе заем в ситуация, в която по изключение, не би бил получен заем на пазара при какъвто и да било лихвен процент). При някои специфични обстоятелства обаче предоставянето на публична гаранция би могло да включва помощ и за заемодателя, по-специално когато гаранцията е предоставена впоследствие по силата на съществуващо задължение между заемодател и заемополучател, когато не е гарантирано пълно прехвърляне на предимствата към заемополучателя (170) или когато е използван гарантиран заем за погасяването на негарантиран такъв (171).

110.

Всяка гаранция, отпусната при по-благоприятни от пазарните условия, предвид на икономическото положение на заемополучателя, предоставя предимство на последния (който плаща такса, която не отразява напълно поетия от гаранта риск) (172). Като цяло неограничените гаранции не отговарят на обичайните условия на пазара. Това важи също така за косвените гаранции, произтичащи от отговорността на държавата за дълговете на неплатежоспособни предприятия, които са предпазени от обичайните разпоредби за несъстоятелност (173).

111.

При липсата на конкретна пазарна информация относно дадена дългова сделка, съответствието на дълговия инструмент с пазарните условия може да бъде установено въз основа на съпоставка със сравними пазарни сделки (т.е. чрез целеви показатели). В случай на заеми и гаранции информацията относно разходите за финансиране на предприятието може да бъде получена например от други (скорошни) заеми, които въпросното предприятие е взело, от доходността по емитирани от предприятието облигации или от спредове по суапове за кредитно неизпълнение на същото предприятие. Сравними пазарни сделки също могат да представляват аналогични сделки по заеми или гаранции, сключени от извадка от съпоставими дружества, емитирани облигации от съпоставими дружества или спредове по суапове за кредитно неизпълнение от извадка от съпоставими дружества. В случай на гаранции, ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответната целева цена, общите разходи за финансиране по гарантирания заем, включително лихвеният процент и премията по гаранцията, следва да бъдат съпоставени с пазарната цена на сходен негарантиран заем. Методите на целевите показатели могат да бъдат допълнени с методи за оценка, основаващи се на възвръщаемостта на капитала (174).

112.

За улесняване на оценката на това дали мярката отговаря на критерия на ОУПИ Комисията е разработила ориентири, за да определи дали заемите и гаранциите съдържат характеристики на помощ.

113.

Що се отнася до заемите, в Съобщението относно референтните лихвени проценти (175) е предвидена методика за изчисляване на референтен лихвен процент, която да служи за ориентир на пазарната цена в ситуации, когато не може лесно да се намерят съпоставими пазарни сделки (по-вероятно да се прилага при сделки с ограничени суми и/или с участието на малки и средни предприятия (МСП). Следва да се напомни, че този референтен лихвен процент е само ориентир (176). Ако съпоставимите сделки са сключвани най-често при по-ниска цена от указаната за ориентир от референтния лихвен процент, държавата членка може да счита тази по-ниска цена за пазарната цена. От друга страна, ако същото дружество наскоро е извършило аналогични сделки при по-висока цена от референтния лихвен процент и финансовото му положение и пазарната среда са останали по същество непроменени, референтният лихвен процент може да не е валиден ориентир за пазарните лихвени проценти в този конкретен случай.

114.

Що се отнася до гаранциите, в Известието относно гаранциите Комисията е разработила подробни насоки относно ориентирите (и необорими презумпции („защитени области“) за МСП) (177). Според това известие, за да се изключи наличието на помощ, обикновено е достатъчно заемополучателят да не изпитва финансови затруднения, гаранцията да е свързана с конкретна сделка, заемодателят да поема част от риска и заемополучателят да плаща за гаранцията цена, съобразена с пазара.

115.

На предприятията може да бъде предоставено предимство, различно от прякото прехвърляне на държавни ресурси (непряко предимство) (178). Една и съща мярка може да представлява както пряко предимство за предприятието получател, така и непряко предимство за други предприятия, например функциониращите на следващите равнища от осъществяването на съответната дейност (179). Прекият получател на предимството може да е или предприятие, или субект (физическо или юридическо лице), който не упражнява стопанска дейност (180).

116.

Следва да се прави разграничение между тези непреки предимства и чисто вторичните икономически въздействия, които са присъщи за почти всички мерки за държавна помощ (например чрез увеличаване на продукцията). За тази цел е необходимо да бъдат проучени предвидимите ефекти на мярката, разглеждани от предварителна перспектива. Непряко предимство е налице, ако мярката е замислена по такъв начин, че вторичните въздействия от нея да са насочени към предприятия или групи от предприятия, които могат да бъдат идентифицирани. Това е така например, когато пряката помощ de facto или de jure поставя условието да бъдат закупувани стоки или услуги, които се произвеждат единствено от определени предприятия (например само предприятия, установени в определени региони) (181).

117.

Държавна мярка попада в обхвата на член 107, параграф 1 от Договора, ако поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“. Следователно не всички мерки, които поставят в по-благоприятно положение икономическите оператори, съответстват на понятието за помощ, а само онези, които предоставят предимство по избирателен начин на определени предприятия или категории от предприятия или на някои икономически сектори.

118.

Мерките от чисто общ характер, които не облагодетелстват само определени предприятия или производството само на някои стоки, не попадат в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора. В съдебната практика обаче вече е уточнено, че дори намеси, които на пръв поглед се прилагат по принцип за предприятията, до известна степен могат да бъдат избирателни и съответно да се разглеждат като мерки, предназначени да поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки (182). За това дали една държавна мярка представлява обща мярка на икономическата политика не може да се заключи нито по големия брой отговарящи на условията предприятия (който брой може да включва дори всички предприятия от определен сектор), нито по разнообразието и големината на секторите, към които те се числят, ако не всички икономически сектори могат да се ползват от нея (183). Фактът, че помощта не е предназначена за един или повече конкретни, предварително определени получатели, а е обект на редица обективни критерии, по които да бъде отпусната, в границите на предварително определено цялостно бюджетно разпределение за неограничен брой бенефициери, които първоначално не са установени индивидуално, е недостатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката (184).

119.

За изясняване на понятието за избирателност в съответствие с правото в областта на държавните помощи е полезно да се направи разграничение между избирателност по същество и регионална избирателност. Освен това е целесъобразно да бъдат предоставени допълнителни насоки относно някои въпроси, характерни за данъчни (или аналогични) мерки.

120.

Избирателността по същество на една мярка предполага, че тя се прилага само за някои (групи от) предприятия или определени сектори от икономиката в дадена държава членка. Избирателността по същество може да бъде установена de jure или de facto.

121.

Избирателността de jure е пряк резултат от правните критерии за предоставянето на дадена мярка, която е официално предназначена само за някои предприятия (например с определена големина, с дейност в определени сектори, с определена правна форма (185), вече учредени или отскоро регистрираните за търговия на фондова борса дружества с акции през определен период (186), или дружества, които се числят към група, притежаваща определени характеристики или на които са поверени конкретни функции в рамките на група (187); дружества в затруднено положение (188) или предприятията износители, или предприятия, извършващи дейности, свързани с износ (189)). Избирателността de facto може да бъде установена в случаи, когато, макар официалните критерии за прилагане на мярката да са формулирани по общ и обективен начин, мярката е структурирана така, че ефектите от нея поставят определена група от предприятия в значително по-благоприятно положение (както в примерите от предходното изречение) (190).

122.

Избирателността de facto може да е резултат от условия или пречки, наложени от държавите членки и непозволяващи на определени предприятия да се ползват от мярката. Примерно прилагането на данъчна мярка (напр. данъчен кредит) само за инвестиции над определен праг (различен от минимален праг, определен за административно улеснение) може да означава, че мярката de facto е запазена само за предприятия със значителни финансови ресурси (191). Мярка, предоставяща определени предимства само за кратък период, също може да бъде de facto избирателна (192).

123.

Избирателни са общите мерки, които се прилагат prima facie за всички предприятия, но са ограничени поради правомощията на публичната администрация да взема решения по собствена преценка (193). Такъв е случаят, когато изпълнението на определените критерии не дава автоматично право да се ползва мярката.

124.

Публичните администрации разполагат с правомощието да прилагат дадена мярка по собствена преценка, по-специално когато критериите за предоставяне на помощта са формулирани по много общ или неясен начин, което неизбежно оставя свобода за преценка при оценяването. Пример за това е, когато данъчната администрация може да променя условията за предоставяне на данъчно облекчение в съответствие с характеристиките на инвестиционния проект, който ѝ е представен за оценка. Аналогично, ако данъчната администрация разполага с голяма свобода да определя по собствена преценка бенефициерите или условията, при които се отпуска данъчно предимство, въз основа на критерии, които не са свързани с данъчната система, като запазване на заетостта, упражняването на правото на собствена преценка трябва да се счита, че поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ (194).

125.

Фактът, че за данъчно облекчение е необходимо предварително административно разрешение, не означава автоматично, че то съставлява избирателна мярка. Случаят не е такъв, когато предварителното административно разрешение се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да бъде регламентирано упражняването на правото на публичните администрации да преценяват сами. Такъв режим на предварително административно разрешение трябва също да се основава на лесно достъпна процедура, способна да гарантира, че заявлението за разрешение ще бъде разгледано обективно и безпристрастно в разумен срок, както и че трябва да е възможно отказът за издаване на разрешение да бъде оспорван в съдебни или квазисъдебни производства (195).

126.

Когато държавите членки приемат ad hoc положителни мерки, облагодетелстващи едно или повече ясно определени предприятия (например предоставяне на парични средства или активи на някои предприятия), обикновено лесно може да се заключи, че тези мерки са избирателни по своя характер, тъй като осигуряват на едно или няколко предприятия по-благоприятно третиране (196).

127.

Положението обикновено е по-неясно, когато държавите членки приемат по-широки мерки, които са приложими за всички предприятия, отговарящи на определени критерии, и водят до облекчаване на таксите, които въпросните предприятия обикновено трябва да понесат (например освобождаване от данъци или социални осигуровки за предприятия, които отговарят на определени критерии).

128.

В такива случаи избирателността на мерките обикновено се оценява въз основа на триетапен анализ. Първо, трябва да се определи референтната система. Второ, следва да се прецени дали дадена мярка представлява дерогация от въпросната система, доколкото при нея се прави разграничаване между икономически оператори, които — предвид присъщите за системата цели, се намират в сравнимо фактическо и правно положение. Преценката дали е налице дерогация представлява основен елемент от тази част на проверката и позволява да се заключи дали мярката е prima facie избирателна. Ако въпросната мярка не представлява дерогация от референтната система, тя не е избирателна. Ако обаче представлява дерогация (и следователно е prima facie избирателна), на третия етап от проверката трябва да бъде установено дали дерогацията е оправдана от естеството или от общата схема на (референтната) система (197). Ако дадена prima facie избирателна мярка е оправдана от естеството или от общата схема на системата, тя няма да се счита за избирателна и следователно няма да попадне в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора (198).

129.

Триетапният анализ обаче не може да се прилага в някои случаи предвид практическите ефекти от съответните мерки. Трябва да се подчертае, че в член 107, параграф 1 от Договора не се прави разграничение между мерките, включващи държавна намеса, от гледна точка на техните причини или цели, а въпросните мерки се определят по отношение на техните ефекти, независимо от използваните техники (199). Това означава, че в някои изключителни случаи не е достатъчно да се провери дали дадена мярка представлява дерогация от правилата на референтната система, определени от съответната държава членка. Необходимо е също така да се прецени дали границите на референтната система са замислени по последователен начин или, обратно, по очевидно произволен или тенденциозен начин, така че да облагодетелстват някои предприятия, които са в съпоставимо положение по отношение на логиката, залегнала в съответната система.

130.

Така например в съединени дела C-106/09 P и C-107/09 P (200), касаещи данъчната реформа в Гибралтар, Съдът е установил, че определената от съответната държава членка референтна система, макар да е основана на критерии от общ характер, на практика дискриминира дружествата, които се намират в съпоставимо положение от гледна точка на целта на данъчната реформа, което води до предоставянето на избирателно предимство на офшорните дружества (201). Във връзка с това Съдът е установил, че необлагането на офшорните дружества не е случайна последица от режима, а е неизбежно следствие от това, че базата за определяне на данъка изрично е приета по такъв начин, че офшорните дружества да нямат данъчна основа (202).

131.

Подобно потвърждение може да е нужно също така в някои случаи, касаещи налози със специално предназначение, при които има признаци, че граничните стойности на налога са замислени по очевидно произволен или тенденциозен начин, за да бъдат облагодетелствани някои продукти или определени дейности, които се намират в съпоставимо положение по отношение на логиката, залегнала във въпросните налози. Например в делото Ferring  (203) Съдът е счел за избирателен налога, с който се облага пряката продажба на лекарствени продукти от фармацевтични лаборатории, но не и продажбата на едро. С оглед на конкретните фактически обстоятелства като ясната цел на мярката и нейните последици, Съдът не само е разгледал дали въпросната мярка би довела до дерогация от референтната система, каквато дерогация е представлявал налогът. Той е сравнил също ситуациите, в които са се намирали фармацевтичните лаборатории (облагани с налога) и търговците на едро (изключени от налога), като е заключил, че необлагането с данък на преките продажби от търговци на едро се е равнявало на предоставяне на въпросните търговци на едно избирателно prima facie освобождаване от данък (204).

132.

Референтната система представлява целевият показател, спрямо който се оценява избирателността на дадена мярка.

133.

Референтната система е съставена от последователен набор от правила, които по принцип се прилагат въз основа на обективни критерии за всички предприятия, които попадат в обхвата, определен от целта на системата. Най-често тези правила определят не само обхвата на дадената система, но също така условията, при които системата се прилага, правата и задълженията на предприятията, които подлежат на нейните правила, както и техническите аспекти, свързани с функционирането на системата.

134.

Що се касае до данъците, референтната система се основава на такива елементи като данъчна основа, данъчнозадължени лица, данъчно събитие и данъчни ставки. Например референтната система може да се определи по отношение на системата за корпоративен данък (205), системата за ДДС (206) или общата система за данъчно облагане на застраховането (207). Същото важи за (самостоятелните) налози със специално предназначение като налози върху определени продукти или дейности, оказващи отрицателно въздействие върху околната среда или здравето, които в действителност не са част от по-общата данъчна система. В резултат на това и с изключение на специалните случаи, които са илюстрирани в точки 129—131 по-горе, референтната система по принцип е самият налог (208).

135.

След очертаване на референтната система следващата стъпка от анализа е разглеждане на въпроса дали с дадена мярка се прави разграничение между предприятия, което представлява дерогация от тази система. За тази цел е необходимо да се определи дали мярката облагодетелства определени предприятия или производството на определени стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в подобно фактическо и правно положение, от гледна точка на присъщата на референтната система цел (209). Държавите членки не могат да се позовават на странични за системата цели на политиката — като цели на регионалната, екологичната или промишлената политика — за да оправдават различното третиране на предприятията (210).

136.

Преследваните цели на политиката обикновено се включват в структурата на определени налози със специално предназначение (и по-специално техните данъчни основи), като екологични и здравни данъци, налагани с цел възпиране от определени дейности или продукти, които оказват неблагоприятно въздействие върху околната среда или човешкото здраве. В такива случаи различното третиране на дейности или продукти, чието положение е различно от положението на дейностите или продуктите, които подлежат на облагане с данък по отношение на преследваната присъща цел, не представлява дерогация (211).

137.

Ако дадена мярка поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, които се намират в съпоставимо правно и фактическо положение, въпросната мярка е prima facie избирателна.

138.

Мярка, представляваща дерогация от референтната система (избирателност prima facie), е неизбирателна, ако се оправдава от естеството или общата схема на тази система. Такъв е случаят, когато мярката произтича пряко от присъщите основни или ръководни принципи на референтната система или когато е резултат от присъщите механизми, които са необходими за функционирането и ефективността на системата (212). За разлика от това, не е възможно да се изтъкват странични за системата цели на политиката, които не са присъщи за системата (213).

139.

Базата за евентуална обосновка би могла да бъде например необходимостта да се противодейства на измамите или на отклоненията от данъчно облагане, необходимостта да се вземат предвид конкретни счетоводни изисквания, административната управляемост, принципът на данъчна неутралност (214), прогресивното естество на подоходния данък и преразпределителната му цел, необходимостта да се избягва двойното данъчно облагане (215), както и целта да се оптимизира събирането на данъчните задължения.

140.

Държавите членки обаче следва да въвеждат и прилагат подходящи процедури за контрол и наблюдение, за да гарантират, че дерогациите са съобразени с логиката и общата схема на данъчната система (216). За да бъдат дерогациите обосновани въз основа на естеството и общата схема на системата, е необходимо също да се гарантира, че тези мерки са пропорционални и не надхвърлят необходимото за постигането на преследваната легитимна цел, доколкото целта не би могла да бъде постигната с по-малко мащабни мерки (217).

141.

Държавата членка, която въвежда разграничение между предприятията, трябва да е в състояние да докаже, че това разграничение действително е обосновано въз основа на естеството и общата схема на въпросната система (218).

142.

По принцип единствено мерките, които се прилагат на цялата територия на държавата членка, не попадат в обхвата на критерия за регионална избирателност, определен в член 107, параграф 1 от Договора. Както обаче е посочено по-долу, референтната система не трябва непременно да бъде определена като цялата територия на държавата членка (219). От това следва, че не всички мерки, които се прилагат само за определени части от територията на държава членка, автоматично са избирателни.

143.

Както е установено в съдебната практика (220), мерките с регионален или местен обхват на приложение може да не са избирателни, ако са изпълнени някои изисквания. В тази съдебна практика досега са разглеждани единствено данъчни мерки. Въпреки това, тъй като регионалната избирателност е общо понятие, принципите, определени от съдилищата на Съюза във връзка с данъчните мерки, се прилагат и за други видове мерки.

144.

За оценяването на регионалната избирателност трябва да се направи разграничение между три сценария (221):

145.

Наличието на институционална автономия може да бъде установено, когато регионален или местен орган е взел решение за данъчна мярка въз основа на своя собствен конституционен, политически и административен статут, който е отделен от този на правителството. По делото Azores Съдът е отбелязал, че Португалската конституция признава Азорските острови като автономен регион със свой собствен политически и административен статут и самоуправляващи се институции, разполагащи също така със свои собствени данъчни компетентности и с правомощия да приспособяват националните данъчни разпоредби към регионалните особености (226).

146.

В оценката на това дали този критерий е изпълнен във всеки отделен случай следва да бъде включеен по-специално преглед на конституцията и други закони от значение в дадената държава членка, за да се провери дали съответният регион действително притежава собствен отделен политически и административен статут и дали има свои собствени самоуправляващи се институции, които разполагат с правомощия да упражнят своите собствени данъчни компетентности.

147.

Наличието на процедурна автономия може да бъде установено, когато решение за данъчна мярка се взима, без правителството да може пряко да се намесва при определянето на нейното съдържание.

148.

Основният критерий, за да се установи наличието на процедурна автономия не е степента на компетентност, призната на вътрешнодържавния орган, а способността на този орган — с оглед на неговата компетентност — да взема независимо решение за дадена данъчна мярка, т.е. без централното правителство да може пряко да се намесва в определянето на нейното съдържание.

149.

Фактът, че съществува процедура за консултации или помирителна процедура между централните и регионалните (или местните) органи с цел избягване на конфликти, не означава автоматично, че даден вътрешнодържавен субект не разполага с процедурна автономия, при условие че този орган, а не правителството, има последната дума относно приемането на разглежданата мярка (227).

150.

Простият факт, че приеманите от вътрешнодържавния орган актове подлежат на съдебен контрол, сам по себе си не означава, че въпросният орган не разполага с процедурна автономия, тъй като наличието на съдебен контрол е присъщо за върховенството на закона (228).

151.

Не е задължително регионална (или местна) данъчна мярка да е напълно отделена от по-общата данъчна система, за да не представлява държавна помощ. По-специално не е задължително въпросната данъчна система (основи за изчисление, данъчни ставки, правила за събиране на данъци и за освобождаване от данъци) да е напълно делегирана на вътрешнодържавния орган (229). Например делегирането на правомощия за промяна в определени граници на ставките на корпоративния данък, без да е делегирано правомощие да се променят основите за неговото изчисление (данъчни облекчения и освобождавания и т.н.), може да се счита за изпълняващо условието за процедурна автономия, ако предварително определеният диапазон на ставките позволява на въпросния регион да упражнява съществени автономни правомощия за данъчно облагане, без правителството да може пряко да се намесва в съдържанието.

152.

Наличието на икономическа и финансова автономия може да бъде установено, когато вътрешнодържавен орган отговоря за политическите и финансовите последици от мярка за намаляване на данъците. Случаят не може да е такъв, ако вътрешнодържавният орган не отговаря за управлението на бюджет, т.е. когато няма контрол както върху приходите, така и върху разходите.

153.

Следователно, когато се установява наличието на икономическа и финансова автономия, финансовите последици от данъчната мярка в региона не трябва да бъдат компенсирани с помощ или субсидии от други региони или от правителството. По тази причина наличието на пряка причинно-следствена връзка между приетата от вътрешнодържавния орган данъчна мярка и финансовото подпомагане от други региони или от правителството на въпросната държава членка изключва наличието на такава автономия (230).

154.

Наличието на икономическа и финансова автономия не се опровергава от факта, че недостигът на данъчни приходи в резултат на изпълнението на делегираните данъчни правомощия (например по-ниска данъчна ставка) е компенсиран от едновременното увеличение на същите приходи благодарение на навлизането на нови предприятия, които са били привлечени от по-ниските ставки.

155.

Критериите за автономия не изискват нито делегиране на разпоредбите, уреждащи събирането на данъци, на регионалните/местните органи, нито действително събиране на приходите от данъци от тези органи. Централното правителство може да продължи да отговаря за събирането на делегираните данъци, ако разходите по събирането се поемат от вътрешнодържавния орган.

156.

Държавите членки разполагат със свободата да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест между различните производствени фактори, както смятат за целесъобразно. Въпреки това държавите членки трябва да упражняват тези компетентности в съответствие с правото на Съюза (231).

157.

По принцип истинските кооперации се придържат към оперативни принципи, които ги разграничават от другите икономически оператори (232). По-специално те подлежат на специфични изисквания за членуване и дейностите им се провеждат в взаимна полза на техните членове (233), а не в интерес на външни инвеститори. Освен това резервите и активите им не се разпределят, а трябва да бъдат предназначени за общия интерес на членовете. Накрая, достъпът на кооперациите до капиталовите пазари обикновено е ограничен и те реализират малка печалба.

158.

С оглед на тези особености може да се счита, че кооперациите не се намират в съпоставимо фактическо и правно положение с това на търговските дружества, поради което преференциалното данъчно третиране на кооперациите може да попадне извън приложното поле на правилата за държавните помощи, при условие че (234):

159.

Ако обаче се установи, че разглежданата кооперация е съпоставима с търговските дружества, тя следва да бъде включена в същата референтна рамка като търговските дружества и да бъде подложена на триетапния анализ, изложен в точки 128—141. За третата стъпка от този анализ е необходим анализ на това дали съответният данъчен режим е оправдан от логиката на данъчната система (235).

160.

За тази цел следва да се отбележи, че мярката трябва да отговаря на основните или ръководните принципи на данъчната система на съответната държава членка (в съответствие с присъщите на тази система механизми). Дерогация за кооперациите, в смисъл че те не се облагат като кооперации, може например да бъде обоснована от факта, че те разпределят цялата си печалба между своите членове, които на свой ред се облагат с данък. При всички положения намаленото облагане трябва да е пропорционално и да не надхвърля необходимото. Освен това съответните държави членки трябва да прилагат подходящи процедури за контрол и наблюдение (236).

161.

Общоприето е, че инвестиционните схеми — като предприятията за колективно инвестиране (238) — следва да бъдат подложени на подходящо равнище на данъчно облагане, тъй като те функционират главно като посредници между инвеститори (трети страни) и целевите дружества, в които се инвестира. Липсата на специални данъчни разпоредби, които да уреждат инвестиционните фондове или дружества, би могла да доведе до третирането на инвестиционен фонд като отделно данъчнозадължено лице — с налагането на допълнителен данък върху всеки приход или печалби от предприятието посредник. В тази връзка държавите членки обикновено се опитват да намалят неблагоприятните последствия от данъчното облагане върху инвестициите, извършени чрез инвестиционни фондове или дружества, в сравнение с преките инвестиции от индивидуални инвеститори, и да гарантират, доколкото е възможно, че общата окончателна данъчна тежест върху кошницата от различни видове инвестиции е приблизително една и съща, независимо от инструмента, използван за извършване на инвестицията.

162.

Данъчните мерки, предназначени за гарантирането на данъчна неутралност за инвестициите във фондове или дружества за колективно инвестиране, не следва да се считат за избирателни, когато въпросните мерки не облагодетелстват определени предприятия за колективно инвестиране или някои видове инвестиции (239), а по-скоро намаляват или премахват двойното икономическо данъчно облагане в съответствие с общите принципи, присъщи на дадената данъчна система. За целите на този раздел данъчна неутралност означава, че данъчнозадължените лица се третират по един и същ начин, независимо дали инвестират в активи като държавни ценни книжа и акции на акционерни дружества, пряко или непряко чрез инвестиционни фондове. Следователно данъчен режим за предприятията за колективно инвестиране, спазващ целта за данъчна прозрачност на равнище предприятие посредник, може да бъде оправдан от логиката на въпросната данъчна система, при условие че предотвратяването на двойното икономическо данъчно облагане е заложено като принцип, присъщ за въпросната данъчна система. Обратно, преференциалното данъчно третиране, ограничено до ясно определени инвестиционни схеми, които отговарят на конкретни условия (240) в ущърб на други инвестиционни схеми, намиращи се в съпоставимо правно и фактическо положение, следва да се разглежда като избирателно (241), например когато данъчните правила предвиждат благоприятно третиране на националните предприятия, фондовете за социално въздействие или фондовете за дългосрочни инвестиции и пропускат хармонизираните в ЕС европейски фондове за рисков капитал (242), европейски фондове за социално предприемачество (243) или европейски фондове за дългосрочни инвестиции (244).

163.

Данъчната неутралност обаче не означава, че тези инвестиционни схеми следва да бъдат изцяло освободени от всякакви данъци или че управителите на фондове следва да бъдат освободени от данък върху таксите, които те начисляват за управлението на базовите активи, инвестирани от фондовете (245). Тя не оправдава и по-благоприятното данъчно третиране на колективна инвестиция, отколкото на индивидуална инвестиция за въпросните данъчни режими (246). В такива случаи данъчният режим ще е непропорционален и ще надхвърли необходимото за постигането на целта за предотвратяване на двойното данъчно облагане и следователно ще представлява избирателна мярка.

164.

Данъчните амнистии обикновено включват имунитет по отношение на наказателноправни санкции, глоби и (някои или всички) лихвени плащания. Макар че при някои амнистии се изисква плащане на пълния размер на дължимия данък (247), при други е налице освобождаване от част от размера на дължимия данък (248).

165.

Като цяло мярка за данъчна амнистия, която се прилага за предприятия, може да се счита за обща мярка, ако са изпълнени долупосочените условия (249).

166.

Първо, мярката действително е отворена за всяко предприятие от всеки сектор и с всякаква големина, имащо неуредени данъчни задължения, които са дължими към предвидената в мярката дата, без да поставя в по-благоприятно положение никоя предварително определена група от предприятия. Второ, мярката не трябва да включва никаква de facto избирателност в полза на определени предприятия или сектори. Трето, действието на данъчната администрация е ограничено до администриране на изпълнението на данъчната амнистия без правомощия за намесване по собствена преценка в предоставянето или интензитета на мярката. Накрая, мярката не включва отказ от извършването на проверка.

167.

Ограничената във времето валидност на данъчните амнистии, които се прилагат само за кратък период от време (250) за данъчни задължения, които са били дължими преди предварително определена дата и които все още са дължими към момента на въвеждане на данъчната амнистия, е тясно свързана с понятието за данъчна амнистия, с което се цели подобряване както на събирането на данъци, така и на спазването на данъчното законодателство от страна на данъчнозадължените лица.

168.

Мерките за данъчна амнистия също могат да се считат за общи мерки, ако преследват целта на националното законодателство за гарантиране спазването на един общ принцип на правото, какъвто е например принципът, че съдебните решения трябва да се вземат в рамките на разумен срок (251).

169.

Функцията на данъчното становище е предварително да установи прилагането на обичайната данъчна система към конкретен случай с оглед на конкретните факти и обстоятелства. По съображения за правна сигурност много национални данъчни органи предоставят предварителни административни становища за това как конкретни сделки ще бъдат третирани от данъчна гледна точка (252). Това може да бъде направено, за да се установи предварително как разпоредбите на двустранна данъчна спогодба или как националните фискални разпоредби ще бъдат приложени към конкретен случай или как ще бъдат определени условията за равнопоставеност на печалбите в сделки между свързани лица, когато несигурността налага предварително становище, за да се потвърди, че определени сделки в рамките на група се сключват по цени, договорени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (253). Държавите членки могат да осигурят на своите данъкоплатци правна сигурност и предсказуемост относно прилагането на общите данъчни разпоредби, което се постига най-добре, ако тяхната практика на административни становища е прозрачна и ако тези решения се публикуват.

170.

Издаването на данъчно становище трябва обаче спазва правилата за държавна помощ. Когато в данъчно становище се стига до резултат, който не отразява по надежден начин резултата от нормалното прилагане на обичайната данъчна система, това становище може да предоставя избирателно предимство на адресата, доколкото това избирателно третиране понижава данъчните задължения на този адресат в държавата членка, в сравнение с предприятия, намиращи се в сходно фактическо и правно положение.

171.

Съдът е постановил, че намаляването на облагаемата основа на предприятие, което се дължи на данъчна мярка, позволяваща на данъчнозадължено лице да използва трансферни цени при сделки в рамките на група, които цени не приличат на цени, които биха били платени в условията на свободна конкуренция между независими и несвързани предприятия, договарящи се при сходни обстоятелства, предоставя избирателно предимство на данъчнозадълженото предприятие, поради обстоятелството, че неговите данъчни задължения по обичайната данъчна система са намалени в сравнение с независими предприятия, чиято данъчна основа се определя от действително регистрираната им печалба (254). Следователно данъчно становище, одобряващо методика, основана на трансферни цени, използвана за определяне на облагаемата печалба на предприятие, част от корпоративна група, която методика не води до надеждно приближение на пазарния резултат в съответствие с принципа на сделката между несвързани лица, дава избирателно предимство на нейния получател. Търсенето на „надеждно приближение на пазарния резултат“ означава, че всяко отклонение от най-добрата прогнозна оценка на пазарните резултати трябва да бъде ограничена и пропорционална на несигурността, присъща за избрания метод, основан на трансферни цени, или за статистическите инструменти, използвани за определянето на приблизителната стойност.

172.

Този принцип на сделката между несвързани лица задължително е част от оценката на Комисията на данъчните мерки, предоставени на дружества в група, съгласно член 107, параграф 1 от Договора, независимо от това дали държавите членки са включили този принцип в своите национални правни системи и под каква форма. Той се използва, за да се установи дали облагаемата печалба на дружество от група за целите на корпоративното подоходно облагане е определена въз основа на методика, която осигурява надеждно приближение на пазарните резултати. Данъчно становище, одобряващо такава методика гарантира, че това дружество не е третирано с предимство по общия режим на корпоративното данъчно облагане на печалбите в съответната държава членка в сравнение със самостоятелните дружества, които се облагат с данък върху тяхната счетоводна печалба, която отразява определените от пазара цени, договорени при пълна равнопоставеност. Принципът на сделката между несвързани лица, който Комисията прилага при оценката на становищата относно трансферни цени в изпълнение на правилата за държавна помощ, следователно представлява прилагане на член 107, параграф 1 от Договора, който забранява неравното третиране в областта на данъчното облагане на предприятия, които се намират в подобно фактическо и правно положение. Този принцип обвързва държавите членки и националните данъчни разпоредби не са изключени от приложното му поле (255).

173.

Когато проверява дали становище относно трансферни цени отговаря на принципа на сделката между несвързани лица, залегнал в член 107, параграф 1 от Договора, Комисията може да вземе предвид насоките, предоставени от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие („ОИСР“), и по-конкретно „Насоките за трансферно ценообразуване на ОИСР за многонационални предприятия и данъчни администрации“. Тези насоки не разглеждат въпроси в областта на държавната помощ като такава, но отразяват международния консенсус относно трансферните цени и предоставят полезни насоки за многонационалните предприятия и данъчните администрации във връзка с начина, по който да се гарантира, че методиката, основаваща се на трансферни цени, води до резултати, съответстващи на пазарните условия. Следователно, ако споразумение за трансферна цена е в съответствие с Насоките на ОИСР относно трансферните цени, включително насоките за избор на най-подходящия метод, и води до надеждно приближение на пазарния резултат, данъчно становище, одобряващо това споразумение, е малко вероятно да съдържа държавна помощ.

174.

В обобщение данъчните становища предоставят избирателно предимство за техните адресати, по-специално когато:

175.

Данъчните споразумения обикновено са необходими в контекста на спорове между данъчнозадължено лице и данъчните органи относно размера на дължимия данък. Те са обща практика в редица държави членки. Сключването на такива данъчни споразумения дава възможност на данъчните органи да избягват продължителни правни спорове пред националните правораздавателни органи и да си осигурят бързо събиране на дължимия данък. Макар че компетентността на държавите членки в това отношение не се оспорва, държавна помощ може да е налице при сключването на данъчно споразумение, по-специално когато изглежда, че размерът на дължимия данък е бил значително намален без ясна обосновка (като оптимизиране на събирането на задължение) или по непропорционален начин в полза на данъчнозадълженото лице (260).

176.

В този контекст сключеното между данъчната администрация и данъчнозадълженото лице споразумение може по-специално да съдържа избирателно предимство (261):

177.

По принцип данъчните мерки от чисто техническо естество като правилата за амортизация не представляват държавна помощ. Методът за изчисляване на амортизацията на активите се различава между отделните държави членки, но тези методи може да са присъщи за данъчните системи, към които принадлежат.

178.

Трудността при оценяването на евентуалната избирателност по отношение на процента на амортизация на някои активи е свързана с необходимостта да бъде определен целеви показател (от който евентуално се отклонява конкретната ставка или метод на амортизация). Докато целта на тази дейност от счетоводна гледна точка обикновено е да бъде отразена икономическата амортизация на активите с цел да се даде вярна представа за финансовото положение на дружеството, то данъчният процес преследва различни цели, например даването на възможност на дружествата да разпределят във времето подлежащите на приспадане разходи.

179.

Признаци за наличието на държавна помощ могат да бъдат някои стимули за амортизация (като по-кратките срокове за амортизация, по-благоприятен метод за амортизация (262), предсрочна амортизация и т.н.) в полза на някои видове активи или предприятия, които стимули не се основават на водещите принципи на въпросните правила за амортизация. Обратно, разпоредбите за ускорена и предсрочна амортизация, приложими за взети под наем активи, могат да се считат за общи мерки, ако въпросните договори за наем наистина са достъпни за дружества от всички сектори и с всякаква големина (263).

180.

Ако данъчният орган разполага с правомощието да определя по собствена преценка различни периоди за амортизация или различни методи за остойностяване по фирми или по сектори, очевидно е налице презумпция за избирателност. Аналогично предварително разрешение от данъчната администрация като условие за прилагане на схема за амортизация предполага избирателност, ако разрешението не е ограничено до предварителната проверка на правните изисквания (264).

181.

Специфични разпоредби, не съдържащи елементи на преценка по собствена преценка и разрешаващи например подоходният данък да бъде определен по фиксирана основа, могат да бъдат оправдани от естеството на общата схема на системата, когато например при тях се вземат предвид специфични счетоводни изисквания или значимостта на земята като актив, които са специфични за определени сектори.

182.

Поради това тези разпоредби не са избирателни, ако са изпълнени следните условия:

183.

Разпоредбите за борба със злоупотребите може да се оправдават в качеството им на мерки, възпрепятстващи избягването на данъци от страна на данъчнозадължените лица (265). Тези разпоредби обаче може да са избирателни, ако предвиждат дерогация (неприлагане на разпоредбите за борба със злоупотребите) за определени предприятия или сделки, която дерогация не съответства на логиката, върху която почиват въпросните разпоредби за борба със злоупотребите (266).

184.

Макар че акцизите до голяма степен са хармонизирани на равнището на Съюза (което може да засяга критерия за относимост към държавата (267)), това не предполага автоматично, че всяко облекчение на задълженията в тези области ще попада извън приложното поле на правилата за държавни помощи. Действително, намаленият акциз може да предостави избирателно предимство на предприятията, които използват въпросния продукт като суровина или го продават на пазара (268).

185.

Публичното подпомагане за предприятията представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора само ако „нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки“ и само доколкото „засяга търговията между държавите членки“.

186.

Това са два отделни и необходими елемента на понятието за помощ. На практика обаче тези критерии често се разглеждат заедно при оценяването на държавната помощ, тъй като по правило те се считат за неразривно свързани (269).

187.

Предоставена от държавата мярка се счита, че нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, когато е в състояние да подобри конкурентните позиции на получателя в сравнение с други предприятия, с които той се конкурира (270). По практически съображения се приема, че нарушение на конкуренцията по смисъла на член 107, член 1 от Договора обикновено се счита, че е налице когато държавата предоставя финансово предимство на предприятие в либерализиран сектор, на който има или би могло да има конкуренция (271).

188.

Фактът, че органите възлагат предоставянето на обществена услуга на вътрешен доставчик (дори да са разполагали със свободата да възложат услугата на трети страни), сам по себе си не изключва евентуално нарушаване на конкуренцията. Евентуалното нарушаване на конкуренцията обаче се изключва, ако са изпълнени следните кумулативни условия:

189.

Публичното подпомагане може да наруши конкуренцията дори ако не помага на предприятието получател да се разраства и да печели нови пазарни дялове. Достатъчно е помощта да му позволява да запази по-силна конкурентна позиция, отколкото би имало без помощта. В тази връзка, за да се определи, че помощта нарушава конкуренцията, обикновено се счита за достатъчно помощта да предоставя предимство на бенефициера, като го облекчава от разходи, които иначе би понесъл в хода на ежедневните си стопански операции (274). Според определението за държавна помощ не е задължително нарушаването на конкуренцията или засягането на търговията да е значително или съществено. Фактът, че размерът на помощта не е голям или че предприятието получател е малко, сам по себе си не изключва нарушаване на конкуренцията или заплаха за това (275), при условие обаче че вероятността за такова нарушаване не е чисто хипотетична (276).

190.

Публичното подпомагане за предприятията представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, само доколкото „засяга търговията между държавите членки“. В това отношение не е необходимо да се доказва, че помощта оказва действително въздействие върху търговията между държавите членки, а само дали помощта би могла да засегне тази търговия (277). По-специално, съдилищата на Съюза са постановили, че „когато държавната финансова помощ засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, които се конкурират във вътрешната за Съюза търговия, последната трябва да се счита за засегната от помощта“ (278).

191.

Може да се счита, че публичното подпомагане е в състояние да засегне търговията между държавите членки, дори ако получателят не участва пряко в трансгранична търговия. Например субсидия може да затрудни навлизането на пазара на оператори от други държави членки, като поддържа или увеличава местното предлагане (279).

192.

Относително малкият размер на помощта или относително малката големина на предприятието, което я получава, не изключват възможността търговията между държавите членки да бъде засегната (280). Публична субсидия, предоставена на предприятие, което извършва само местни или регионални услуги и не предоставя услуги извън своята държава на произход, все пак може да засегне търговията между държавите членки, ако предприятия от други държави членки биха могли да предоставят такива услуги (както и посредством правото на установяване) и тази възможност не е чисто хипотетична. Например, когато държава членка предоставя публична субсидия на предприятие за извършването на транспортни услуги, благодарение на субсидията предоставянето на тези услуги може да бъде запазено или увеличено, което може да ограничи възможността за предприятия, установени в други държави членки, да предоставят техните транспортни услуги на пазара във въпросната държава членка (281). Вероятността за такова засягане обаче е по-малка, когато обхватът на стопанска дейност е много ограничен, което може например да бъде доказано с много малкия оборот.

193.

По принцип търговията може също да бъде засегната, дори ако получателят изнася цялата или по-голямата част от продукцията си извън Съюза, но в такива случаи засягането не е толкова непосредствено и не може да се допусне само от факта, че пазарът е отворен за конкуренция (282).

194.

Когато се установява засягане на търговията, не е необходимо да се определя пазарът или да се разследва задълбочено въздействието на мярката върху конкурентната позиция на бенефициера и неговите конкуренти (283).

195.

Въздействието върху търговията между държавите членки не може обаче да бъде само хипотетично или предполагаемо. Трябва да се установи причината, поради която мярката нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и е в състояние да окаже въздействие върху търговията между държавите членки въз основа на предвидимите последици на мярката (284).

196.

В редица свои решения Комисията е счела, че с оглед на конкретните обстоятелства по случите, че мярката е имала чисто местно въздействие и следователно не е оказала въздействие върху търговията между държавите членки. В тези случаи Комисията е проверила, по-специално, че бенефициерът е доставял стоки или услуги в ограничен район на дадена държава членка и е било малко вероятно да привлече клиенти от други държави членки, и че не би могло да се предвиди, че мярката ще има повече от незначително влияние върху условията за трансграничните инвестиции или установяване.

197.

Макар да не е възможно да бъдат определени общи категории мерки, които обикновено отговарят на тези критерии, взетите в миналото решения предоставят примери за ситуации, в които Комисията е констатирала, с оглед на конкретните обстоятелства по случая, че публичната подкрепа не е била в състояние да засегне търговията между държавите членки. Някои примери за такива случаи са:

198.

Дори ако обстоятелствата, при които се отпуска помощта, в повечето случаи са достатъчни, за да се докаже, че помощта е в състояние да засегне търговията между държавите членки и да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията, тези обстоятелства следва да бъдат определени по подходящ начин. При схеми за помощ обикновено е достатъчно да бъдат разгледани характеристиките на конкретната схема (295).

199.

Насоките по отношение на понятието за държавна помощ, както е изложено в настоящото известие, се прилагат за публичното финансиране на инфраструктура с икономическо предназначение, по начина, по който се прилагат спрямо всяко друго публично финансиране в полза на стопанска дейност (296). При все това, предвид стратегическото значение на финансирането на инфраструктура, и не на последно място с оглед насърчаването на растежа, и въпросите, които то повдига, често е целесъобразно да се предоставят конкретни насоки за това кога публично финансиране на инфраструктура поставя в по-благоприятно положение предприятие, предоставя предимство и оказва въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки.

200.

Инфраструктурните проекти често включват няколко категории участници и всяка държавна помощ може да бъде от потенциална полза за строителството (включително разширения или подобрения), експлоатацията или използването на инфраструктурата (297). За целите на настоящия раздел е полезно да се направи разграничение между предприемача и/или първия собственик („предприемач/собственик“ (298)) на инфраструктура, операторите (т.е. предприятията, които използват пряко инфраструктура за предоставяне на услуги на крайните ползватели, включително предприятия, които придобиват инфраструктура от предприемача/собственика, за да я експлоатират икономически или които получават концесия или наем за използването и експлоатацията на инфраструктурата), и крайните ползватели на дадена инфраструктура, въпреки че в някои случаи тези функции могат да се припокриват.

201.

Традиционно се е считало, че публичното финансиране на повечето инфраструктури не попада в приложното поле на правилата за държавна помощ, тъй като тяхното изграждане и експлоатация са се считали за общи мерки на публичната политика, а не за стопанска дейност (299). Неотдавна редица фактори като либерализацията, приватизацията, пазарната интеграция и технологичният напредък обаче увеличиха възможностите за търговска експлоатация на инфраструктурите.

202.

В решението (300) по дело Aéroports de Paris Общият съд е признал тази еволюция, като е пояснил, че експлоатацията на дадено летище трябва да се разглежда като стопанска дейност. По-скоро, в решението (301) по дело Leipzig/Halle бе потвърдено, че строителството на писта за излитане и кацане на търговско летище само по себе си представлява стопанска дейност. Макар че горните случаи се отнасят конкретно до летищата, принципите, разработени от съдилищата на Съюза, изглежда се тълкуват по-широко и следователно са приложими за строителството на други инфраструктури, които са неразривно свързани със стопанска дейност (302).

203.

От друга страна, публичното финансиране на инфраструктура, която не е предназначена за търговска експлоатация, по принцип е изключено от прилагането на правилата за държавна помощ. Това се отнася например за инфраструктура, която се използва за дейности, които държавата извършва обикновено, когато упражнява своята публични правомощия (например военни съоръжения в летищата, контрола на въздушното движение, фаровете и друго оборудване за нуждите на общото корабоплаване, включително по вътрешните водни пътища, предпазване от наводнения и управление на плитки води в обществен интерес, полицията и митниците), или че не се използва за предлагане на стоки или услуги на определен пазар (например пътища, достъпни за публично ползване). Естеството на тези дейности не е стопанско и следователно те не попадат в приложното поле на правилата за държавна помощ, както не попада и публичното финансиране за съответната инфраструктура (303).

204.

Когато инфраструктура, която първоначално е била използвана за нестопански дейности, но на по-късен етап бъде пренасочена за икономическа употреба (например когато военно летище бъде преустроено в гражданско), за оценката съгласно правилата за държавните помощи ще бъдат взети предвид само разходите, които са направени за преустройството, целящо икономическата употреба на инфраструктурата (304).

205.

Ако инфраструктура се използва както за стопански, така и за нестопански дейности, публичното финансиране за нейното изграждане попада в приложното поле на правилата за държавните помощи само доколкото покрива разходите, свързани със стопанските дейности.

206.

Ако субект извършва стопански и нестопански дейности, държавите членки трябва да гарантират, че публичното финансиране, предоставено за нестопански дейности, не може да се използва за кръстосано субсидиране на стопанските дейности. Това може да бъде постигнато по-специално, като публичното финансиране бъде ограничено до нетните разходи (включително капиталовите разходи) за нестопанските дейности, които трябва да бъдат установени въз основа на ясно разделяне на счетоводните сметки.

207.

Ако в случаи на смесено използване инфраструктурата е използвана почти изключително за нестопанска дейност, Комисията счита, че нейното финансиране може да попадне изцяло извън правилата за държавни помощи, при условие че стопанското използване остава само спомагателно, т.е. дейност, която е пряко свързана и необходима за експлоатацията на инфраструктурата или неразривно свързана с нейната основна нестопанска употреба. Следва да се приеме, че това е така, когато стопанските дейности използват същите производствени фактори като първичните нестопански дейности, например материали, оборудване, труд или дълготрайни активи. Обхватът на спомагателните стопански дейности трябва да остава ограничен спрямо капацитета на инфраструктурата (305). Сред примерите за такива спомагателни стопански дейности могат да са някои научноизследователски организации и лаборатории, които от време на време отдават под наем своето оборудване на партньори от промишлеността (306). Освен това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено за обичайни съоръжения (например ресторанти, магазини или платен паркинг) на инфраструктурата, които се използват почти изключително за нестопанска дейност, обикновено не оказва влияние върху търговията между държавите членки, тъй като тези обичайни съоръжения е малко вероятно да привлекат клиенти от други държави членки и тяхното финансиране е малко вероятно да окаже повече от пренебрежим ефект върху трансграничните инвестиции или установяване.

208.

Както Съдът е признал в своето решение по дело Leipzig/Halle, изграждането на инфраструктура или на част от нея, може да попадне в упражняването на публични правомощия (307). В такъв случай публичното финансиране на инфраструктурата (или на съответната част от нея) не е предмет на правилата за държавни помощи.

209.

Поради съществуващата несигурност преди решението по дело Aéroports de Paris публичните органи с основание биха могли да считат, че финансирането на инфраструктурата, предоставено преди въпросното решение, не представлява държавна помощ и че по тази причина не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за такива мерки. Следователно Комисията не може да поставя под въпрос тези мерки за финансиране, които са окончателно приети преди решението Aéroports de Paris, въз основа на правилата за държавни помощи (308). Това не предполага никаква презумпция по отношение на наличието или липсата на държавна помощ или на оправданите правни очаквания във връзка с мерките за финансиране, приети окончателно преди решението Aéroports de Paris, което ще трябва да бъде проверено за всеки отделен случай (309).

210.

Обосновката за случаите, при които Комисията е счела, че някои мерки не са били в състояние да засегнат търговията между държавите членки, както е посочено в точки 196 и 197, може да е уместна също за някои публични финансирания на инфраструктура, по-специално за местна или общинска инфраструктура, дори ако тя може бъде експлоатирана с търговска цел. Характеристика от значение при тези случаи е предимно местните региони на обслужване, както и доказателства, че е малко вероятно трансграничните инвестиции да бъдат засегнати повече от незначително. Например малко вероятно е търговията да бъде засегната от изграждането на местни съоръжения за отдих, здравни заведения, малки летища или пристанища, които предимно обслужват местни ползватели и за които отражението върху трансграничните инвестиции е незначително. Доказателствата за липсата на въздействие върху търговията би могли да включват данни, сочещи, че инфраструктурата се ползва само ограничено извън държавата членка и че трансграничните инвестиции в разглеждания пазар са минимални или няма вероятност да бъдат засегнати по неблагоприятен начин.

211.

Има обстоятелства, при които някои инфраструктури не срещат пряка конкуренция от други инфраструктури от същия вид или други инфраструктури от различен вид, предлагащи услуги със значителна степен на заменяемост, или пряко с такива услуги (310). Липсата на пряка конкуренция между инфраструктурите е най-характерна за широкообхватните мрежови инфраструктури (311), които са естествени монополи, т.е. чието дублиране би било икономически нецелесъобразно. Аналогично, може да има сектори, където частното финансиране за изграждането на инфраструктура е незначително (312). Комисията счита, че засягането на търговията между държавите членки или нарушенията на конкуренцията обикновено са изключени по отношение на изграждането на инфраструктура в случаите, когато в същото време i) инфраструктурата обикновено не среща пряка конкуренция, ii) частното финансиране е незначително в сектора и в съответната държава членка и iii) инфраструктурата не е предназначена да облагодетелства избирателно конкретно предприятие или сектор, предоставя ползи за обществото като цяло.

212.

За да е възможно цялото публично финансиране на даден проект да попадне извън приложното поле на правилата за държавните помощи, държавите членки трябва да гарантират, че финансирането, предоставено за изграждането на инфраструктура в случаите, посочени в точка 211, не може да се използва за кръстосано субсидиране или за непряко субсидиране на други стопански дейности, включително за управлението на инфраструктурата. Кръстосано субсидиране може да се изключи, като се гарантира, че собственикът на инфраструктурата не участва в никаква друга стопанска дейност или — ако той упражнява някаква друга стопанска дейност, като се води отделно счетоводство, разходите и приходите се разпределят по подходящ начин и да се гарантира, че други дейности не се възползват от публично финансиране. Липсата на непряка помощ, по-специално за оператора на инфраструктурата, може да бъде гарантирано, например като се организира тръжна процедура за експлоатацията.

213.

В този раздел се прави преглед на начина, по който Комисията възнамерява да оценява естеството на държавната помощ за финансирането на инфраструктура в различни сектори, с оглед на основните характеристики на публичното финансиране на инфраструктурата, които обикновено и понастоящем личат в различните сектори по отношение на условията, определени по-горе. Разделът не засяга резултатите от конкретната за всеки отделен случай оценка на проектите с оглед на техните особености, начина, по който дадена държава членка е организирала предоставянето на услуги, свързани с използването на инфраструктурите и разработването на търговски услуги и развитието на вътрешния пазар. Той не е предназначен да замени индивидуална оценка на това дали всички елементи на понятието за държавна помощ са налице по отношение на конкретна мярка за финансиране на определена инфраструктура. Комисията е предоставила също по-подробни насоки за конкретни сектори в някои от своите насоки и рамки.

214.

Летищната инфраструктура се състои от различни видове инфраструктура. Въз основа на съдебната практика на съдилищата на Съюза е трайно установено, че повечето летищни инфраструктури (313) са предназначени за предоставянето на летищни услуги на авиокомпании срещу заплащане (314), които услуги отговарят на критериите за стопански дейности, и че следователно финансирането им подлежи на правилата за държавна помощ. Аналогично, ако една инфраструктура е предназначена за невъздухоплавателни търговски услуги, предоставяни на други ползватели, публичното ѝ финансиране подлежи на правилата за държавна помощ (315). Тъй като летищата често се конкурират едно с друго, финансирането на летищна инфраструктура би могло също да засегне търговията между държавите членки. Обратно, публичното финансиране на инфраструктури, предназначени за дейности, за които държавата отговаря при упражняването на своята публична власт, не попада в приложното поле на правилата за държавни помощи. Като цяло се приема, че контролът на въздушното движение, аварийно-спасителното и противопожарното обслужване на въздухоплавателните средства, полицията, митниците и защита на гражданската авиация на територията на летището от неправомерни актове на вмешателство, не са от стопанско естество.

215.

Аналогично, както е видно от практиката на Комисията за вземане на решения (316), публичното финансиране на пристанищна инфраструктура благоприятства стопанската дейност и следователно по принцип подлежи на правилата за държави помощи. Подобно на летищата, пристанищата могат да се конкурират едно с друго и поради това финансирането на пристанищна инфраструктура би могло също да засегне търговията между държавите членки. Инвестиция за инфраструктура, която обаче е необходима за всички дейности, за които държавата отговаря при упражняването на своите публични правомощия, не попада в приложното поле на правилата за държавни помощи. Контролът на движението по море, пожарната, полицията и митницата като цяло са от такова нестопанско естество.

216.

Широколентовата инфраструктура се използва за предоставяне на далекосъобщителна свързаност за крайните ползватели. Осигуряването на свързаност за крайните ползватели срещу заплащане е стопанска дейност. Широколентова инфраструктура в много случаи е изградена от операторите без държавно финансиране, което е доказателство за значително финансиране от пазара, и в много географски зони се конкурират няколко мрежи на различни оператори (317). Инфраструктурите за широколентов достъп са част от големи, взаимосвързани мрежи, експлоатирани с търговска цел. По тези причини публичното финансиране на широколентови инфраструктури за осигуряването на свързаност за крайните ползватели подлежи на правилата на държавни помощи, както е посочено в насоките на ЕС относно прилагането на правилата за държавна помощ във връзка с бързото разполагане на широколентови мрежи (318). Обратно, свързването на само публични органи е нестопанска дейност и публичното финансиране на т.нар. „затворени мрежи“ следователно не представлява държавна помощ (319).

217.

Енергийната инфраструктура  (320) се използва за предоставяне на енергийни услуги срещу заплащане, което се третира като стопанска дейност. Енергийната инфраструктура е до голяма степен изградена от участниците на пазара, което е доказателство за значително финансиране от пазара, като се финансира чрез такси за потребителите. Публичното финансиране на енергийната инфраструктура е стопанска дейност и следователно е вероятно да окаже влияние върху търговията между държавите членки и поради това по принцип подлежи на правилата за държавни помощи (321).

218.

Публичното финансиране на научноизследователски инфраструктури може да облагодетелства стопанска дейност и следователно е предмет на правилата за държавни помощи, тъй като инфраструктурата е в действителност предназначена за осъществяването на стопански дейности (като например отдаването под наем на съоръжения и лаборатории на предприятия, предоставяне на услуги на предприятия или извършване на възложени им по силата на договор научни изследвания). Публичното финансиране на научноизследователски инфраструктури, използвани за нестопански дейности, като например независими научни изследвания за повече знания и по-добро разбиране, обратно, не попадат в приложното поле на правилата за държавни помощи. За по-подробни указания относно разграничението между стопански и нестопански дейности в областта на научните изследвания, вж. обясненията, предоставени в Рамката за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (322).

219.

Докато управлението на железопътна инфраструктура  (323) може да представлява стопанска дейност (324), изграждането на железопътна инфраструктура, която е достъпна за потенциални ползватели при равни и недискриминационни условия — за разлика от експлоатацията на инфраструктурата — обикновено отговаря на условията, посочени в точка 211, и неговото финансиране следователно обикновено не влияе на търговията между държавите членки или не нарушава конкуренцията. За да се гарантира, че цялото финансиране на даден проект не е предмет на правилата за държавна помощ, държавите членки трябва също да гарантират, че са изпълнени условията, определени в съображение 212. Същата логика важи за инвестиции в инфраструктура за железопътни мостове, железопътни тунелии градски транспорт  (325).

220.

Докато пътищата, предоставени за безплатно обществено ползване, са общи инфраструктури и публичното им финансиране не попада в приложното поле на правилата за държавни помощи, експлоатацията на платен път в много случаи представлява стопанска дейност. Въпреки това самото изграждане на пътната инфраструктура (326), включително на платени пътища — за разлика от тяхната експлоатация и при условие че тя не представлява инфраструктура със специално предназначение — обикновено отговаря на условията, посочени в точка 211, поради което неговото финансиране обикновено не влияе на търговията между държавите членки или не нарушава конкуренцията (327). За да се гарантира, че цялото публично финансиране на даден проект не е предмет на правилата за държавни помощи, държавите членки трябва също да гарантират, че са изпълнени условията, определени в точка 212. Същата логика важи за инвестициите в инфраструктура за мостове, тунели и вътрешни водни пътища (например реки и канали).

221.

Докато експлоатацията на мрежи за водоснабдяване и канализация  (328) представлява стопанска дейност, самото изграждане на всеобхватна мрежа за водоснабдяване и канализация обикновено отговаря на условията, посочени в точка 211, и поради това неговото финансиране обикновено не нарушава конкуренцията или не засяга търговията между държавите членки. За да се гарантира, че цялото финансиране на даден проект не е предмет на правилата за държавна помощ, държавите членки трябва също да гарантират, че са изпълнени условията, определени в точка 212.

222.

Когато всички елементи на член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени по отношение на предприемача/собственика на инфраструктура, държавна помощ за предприемача/собственика е налице, независимо дали те я използват пряко, за да предоставят сами стоки или услуги или я оставят на разположение на оператор трета страна, който на свой ред предоставя услуги на крайните ползватели на инфраструктурата (например, когато собственик на летище дава концесия за предоставянето на летищни услуги).

223.

Оператори, които ползват подпомаганата инфраструктура, за да предоставят услуги на крайните ползватели, получават предимство, ако използването на инфраструктурата им осигурява икономическа облага, която те не биха получили при обичайни условия на пазара. Това обикновено важи, ако за правото да експлоатират инфраструктурата те заплащат по-малко от това, което щяха да платят за сравнима инфраструктура при обичайни условия на пазара. В раздел 4.2. са дадени насоки относно това как да се установи дали условията на експлоатация съответстват на пазарните условия. В съответствие с този раздел Комисията счита, че икономическо предимство за оператора може по-специално да бъде изключено, ако концесията за експлоатация на инфраструктурата (или части от нея) е възложена срещу положителна цена посредством тръжна процедура, която отговаря на всички съответни условия, посочени в точки 90—96 (329).

224.

Комисията обаче припомня, че ако държава членка не изпълни задължението си да я уведоми и при наличие на съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на помощта за предприемача/собственика, Комисията може да издаде разпореждане, с което изисква от държавата членка да спре изпълнението на мярката и да си възстанови временно всяка платена парична сума, докато Комисията вземе решение за съвместимостта ѝ. Освен това националните съдии също са задължени да направят това по искане на конкуренти. Освен това, ако, след като оцени мярката, Комисията приеме решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар, и тя разпореди помощта да бъде възстановена, не може да бъде изключено въздействие върху оператора на инфраструктурата.

225.

Ако оператор на инфраструктура е получил държавна помощ или ако неговите ресурси представляват държавни ресурси, той е в състояние да осигури предимство за ползвателите на инфраструктурата (ако те са предприятия), освен ако условията за ползване съответстват на критерия за ОУПИ, т.е. инфраструктурата е достъпна за ползвателите по пазарни условия.

226.

В съответствие с общите принципи, обяснени в раздел 4.2, предимство за ползвателите в тези случаи може да бъде изключено, когато таксите за ползване на инфраструктура се били определени чрез търг, който отговаря на съответните условия, посочени в съображения 90—96.

227.

Както е обяснено в раздел 4.2, когато липсва такова конкретно доказателство, въпросът дали дадено споразумение отговаря на пазарните условия може да бъде оценен, като се вземат предвид условията, при които сравними частни оператори предоставят сравнима инфраструктура за ползване в сравними ситуации (целеви показатели), стига такова сравнение да е възможно.

228.

Ако никой от горните критерии за оценка не е приложим, съответствието на дадена сделка с пазарните условия може да бъде установено въз основа на общоприета стандартна методика за оценка. Комисията счита, че критерият за ОУПИ може да бъде удовлетворен за публично финансиране на отворена инфраструктура, която не е запазена за конкретен(ни) ползвател(и), когато нейните ползватели постепенно допринасят от ex ante гледна точка за рентабилността на проекта/оператора. Такъв е случаят, когато операторът на инфраструктурата сключва търговски споразумения с отделни ползватели, което позволява да бъдат покрити всички разходи, произтичащи от тези споразумения, включително разумен марж на печалба въз основа на стабилни средносрочни перспективи. Този анализ трябва вземе предвид всички допълнителни приходи и очаквани допълнителни разходи, поети от оператора във връзка с дейностите на конкретен ползвател (330).

229.

Настоящото съобщение заменя следните съобщения и известия на Комисията:

230.

Настоящото съобщение заменя всички изявления в противоположен смисъл, свързани с понятието за държавна помощ, включени във съществуващите съобщения и рамки на Комисията, освен изявленията, отнасящи се до конкретни сектори и обосновани от особеностите на тези сектори.