ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 28.7.2023

COM(2023) 461 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Шестмесечен доклад относно изпълнението на операциите по получаване на заеми и управление на дълга и на свързаните с тях операции по отпускане на заеми съгласно член 12 от Решение за изпълнение C(2022) 9700 на Комисията





































1 януари 2023 г. — 30 юни 2023 г.

Съдържание

1.Въведение

2.Изпълнение на операциите по получаване на заеми през първата половина на 2023 г.

3.Разходи за финансиране и салда на ликвидността

4.Други етапни цели през първата половина на 2023 г.

5.Стъпки за по-нататъшно развитие на екосистемата на облигациите на ЕС

6.Перспективи за емитирането за втората половина на 2023 г.

7.Заключение

Приложение: Стратегия на ЕС за финансиране — цели, средства и показатели за изпълнение

1.Въведение

Повече от 40 години Комисията получава заеми от името на Европейския съюз. През последните 3 години ЕС претърпя дълбока трансформация по отношение на присъствието си и използването на европейските капиталови пазари, тъй като изпълнява големи програми, като SURE 1 , NextGenerationEU и макрофинансовата помощ (МФП)+ за Украйна. Понастоящем ЕС има непогасени задължения в размер на малко над 400 милиарда евро, резултат от емитирането на облигации, от които 370 милиарда евро са емитирани от 2020 г. насам.

Комисията се нуждаеше от напълно нова схема за успешно финансиране на емисии на облигации в такъв мащаб. При създаването на NextGenerationEU Комисията изготви диверсифицирана стратегия за финансиране от вида, прилаган от най-големите емитенти на държавни дългови инструменти от еврозоната. В съответствие с най-добрите практики, използвани от тези емитенти, при диверсифицираната стратегия за финансиране се използват различни инструменти за финансиране (облигации на ЕС и съкровищни бонове на ЕС) и техники за финансиране (синдикирани сделки и търгове) за покриване на нуждите от финансиране в краткосрочен и дългосрочен план.

През 2022 г. обхватът на диверсифицираната стратегия за финансиране беше разширен с цел да се даде възможност на Комисията да разшири ползите от тази по-гъвкава и икономически ефективна стратегия за управление на дълга, така че да обхване МФП+ за Украйна и други потенциални бъдещи програми за получаване и отпускане на заеми, като по този начин се създава единен подход за финансиране за всички програми на ЕС за получаване и отпускане на заеми. Съгласно този единен подход за финансиране Комисията емитира „облигации на ЕС“ с единно наименование, вместо да пуска отделно обозначени емисии за отделните политики, както в миналото.

В настоящия шестмесечен доклад, изготвен в съответствие с член 12 от Решение за изпълнение C(2022) 9700 на Комисията се прави преглед на първите 6 месеца от прилагането на единния подход за финансиране. В него не се прави оценка на начина, по който са използвани приходите, включително за екологосъобразни разходи, тъй като този въпрос ще бъде обхванат в отделни доклади съгласно регламентите за всеки инструмент. В него също така се разглеждат стъпките, които Комисията предприема за по-нататъшно развитие на екосистемата на облигациите на ЕС — с цел увеличаване на ликвидността на облигациите на ЕС и улесняване на пазарно третиране, което отразява обемите на емитиране и кредитната сила на ЕС. И накрая, в него се представят перспективите за емитиране на облигации на ЕС през втората половина на 2023 г.

В приложението към настоящия доклад се представя и обща стратегия за управление на дълга, ръководеща прилагането от страна на Комисията на единния подход за финансиране. Комисията формулира това в отговор на препоръка от Европейската сметна палата (ЕСП), в която се призовава за формулиране на такава стратегия и спецификацията на показатели, които могат да се използват за наблюдение на нейното изпълнение. В приложението са представени целите и средствата, на които се основава стратегията, заедно с показателите, които ще се използват от Комисията за нейното изпълнение.

Шестмесечният доклад е част от редовния информационен поток към Парламента и Съвета, чрез който се осигуряват прозрачност и отчетност относно изпълнението на операциите на ЕС за управление на дълга. Тъй като диверсифицираната стратегия за финансиране се превръща в главен подход за операциите на ЕС по получаване и отпускане на заеми във Финансовия регламент, настоящият доклад и всички бъдещи доклади ще бъдат изготвени в съответствие с член 220а от Финансовия регламент, съгласно който се изисква редовно и цялостно докладване по всеки аспекти на стратегията на ЕС за управление на получаването и отпускането на заеми.

2.Изпълнение на операциите по получаване на заеми през първата половина на 2023 г.

През първата половина на 2023 г. Комисията продължи да преследва целите си за набиране на средства на пазарите по ефективен и ефикасен начин чрез прилагане на своя единен подход за финансиране. По този начин тя беше в състояние да изпълни навреме всички свои задължения за плащане по линия на NextGenerationEU и МФП+, независимо от нестабилността на пазара. В същото време размерът на емисиите и сроковете до падежа останаха в рамките на предварително зададените параметри, а условията за финансиране бяха в съответствие с тези на емитент с размера и благоприятния рейтинг на ЕС. В разделите по-долу са представени някои от основните компоненти на операциите на Комисията по получаване и отпускане на заеми през първата половина на 2023 г. В приложението е предоставена по-подробна информация относно изпълнението на стратегията на Комисията за финансиране през този период.

Изпълнение на плана за финансиране през първата половина на 2023 г.

През декември 2022 г. Комисията обяви своя план за финансиране за периода от януари до края на юни 2023 г. Това беше първият план за финансиране, който обхващаше не само NextGenerationEU, но също и други програми за получаване и отпускане на заеми, главно МФП+ за Украйна.

През първата половина на 2023 г. Комисията обяви операции по дългосрочно финансиране в размер на до 80 милиарда евро и в крайна сметка емитира 78 милиарда евро в облигации на ЕС със среден срок до падежа от около 14 години. Комисията използва комбинация от синдикирани сделки (60 %) и търгове (40 %). 15-те сделки бяха разпределени през целите шест месеца, за да се осигури редовно присъствие на пазара. През първата половина на 2023 г. (първата половина на 2023 г.) бяха реализирани по-голям брой сделки, отколкото през втората половина на 2022 г., което отразява по-високата цел за финансиране през първата половина на 2023 г. (до 80 милиарда евро през първата половина на 2023 г. спрямо 50 милиарда евро през втората половина на 2022 г.). Освен това сделките бяха с по-нисък среден размер предвид преобладаващите през първата половина на 2023 г. предизвикателни и нестабилни пазарни условия.

Благодарение на сделките през първите шест месеца на 2023 г. общият размер на непогасените облигации на ЕС достигна до малко над 400 милиарда евро от които 44 милиарда евро бяха набрани чрез емитирането на „зелени“ облигации по линия на NGEU. През първата половина на 2023 г. Комисията набра 7 732 милиарда евро чрез продължаваща емисия към двете съществуващи „зелени“ облигации. С тези две сделки се увеличи непогасената сума по въпросните две облигации и по този начин се допринесе за постигането на крива на високоликвидни „зелени“ облигации по линия на NextGenerationEU, като се очаква това да бъде най-голямата програма за „зелени“ облигации в световен мащаб.

През първата половина на 2023 г. Комисията също така емитира съкровищни бонове на ЕС с падеж от 3 и 6 месеца чрез двумесечни търгове за посрещане на нуждите от краткосрочно финансиране, като към края на юни 2023 г. непогасените съкровищни бонове на ЕС бяха в размер на 18,7 милиарда евро. Дванадесет търга бяха използвани за емитиране на 24 съкровищни бонове на ЕС със среден размер от около 1 милиард евро всеки.

Плащания

Благодарение на тези сделки ЕС успя да продължи безпроблемното финансиране на плановете за възстановяване и устойчивост на държавите членки чрез своевременно изплащане на постъпленията. Комисията извърши всички плащания към държавите членки по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост непосредствено след възникването на задълженията за плащане, средно в рамките на 6 работни дни след разрешаването на плащането. Не бяха установени забавяния.

През първата половина на 2023 г. Комисията отпусна 14,7 милиарда евро на държавите членки по линия на МВУ. От тях 12,7 милиарда евро бяха под формата на безвъзмездна подкрепа, а 2,0 милиарда евро — под формата на заеми. Също така през първата половина на 2023 г. Комисията прехвърли 6,9 милиарда евро към бюджета на ЕС, за да осигури принос за програми, като например „Хоризонт Европа“, фонда InvestEU, ReactEU, Механизма за гражданска защита на ЕС (RescEU), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Фонда за справедлив преход.

Като цяло от създаването на NextGenerationEU през лятото на 2021 г. Комисията е предоставила 184,2 милиарда евро: 153,4 милиарда евро под формата на безвъзмездна подкрепа и заеми за държавите членки (106,3 милиарда евро под формата на безвъзмездна подкрепа и 47,1 милиарда евро под формата на заеми) по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост и 30,9 милиарда евро за финансирани по линия на NextGenerationEU разходни програми.

Освен тези плащания за NextGenerationEU, през първата половина на 2023 г. Комисията отпусна 9 милиарда евро на Украйна по линия на програма MFP+, финансирани чрез емитиране на облигации съгласно единния подход за финансиране. Като цяло през първата половина на 2023 г. Комисията отпусна общо около 30 милиарда евро за NGEU и МФП+ за Украйна взети заедно. Темпът на плащанията по линия на NGEU беше повлиян от текущото преразглеждане на плановете за възстановяване и устойчивост от държавите членки. Съгласно правната рамка държавите членки имат срок до август 2023 г. да поискат допълнителни заеми, а Комисията трябва да поеме ангажимента за останалите 30 % от безвъзмездната подкрепа и допълнителните заеми до края на 2023 г. В същото време трябва да бъдат отразени и новите приоритети по REPowerEU, заедно с допълнителните ресурси. Ето защо с цел да спазят тези законови срокове и нови приоритети всички държави членки са насочили усилията си към преразглеждане на своите планове.

Търсене от страна на инвеститорите и ликвидност на вторичния пазар

Въпреки наблюдаваната през периода нестабилност на лихвените проценти, сделките продължиха да бъдат обект на силна подкрепа от страна на пазара, като през първата половина на 2023 г. записването по синдикираните сделки надвишаваше между 6 и 15 пъти наличния обем. ЕС се възползва от добре балансирана и диверсифицирана инвеститорска база, в която са добре представени различни видове инвеститори от целия свят 2 .

Тази силна подкрепа е отразена в постоянно ниските премии при нови емисии (ПНЕ) 3 , които се изискват от инвеститорите като отстъпка, когато ЕС емитира облигации чрез синдикирани сделки. ПНЕ бяха малко по-ниски отколкото през втората половина на 2022 г. За операции, финансирани през първата половина на настоящата година, средната премия при нови емисии беше малко под 2 базисни пункта, при най-ниско ниво от 1 базисен пункт и най-високо от 3 басизни пункта. Скромното ниво на ценовата отстъпка при емитирането отразява факта, че през този период ЕС продължи да бъде редовен и предвидим емитент. Това, в съчетание с продължаващото голямо търсене от инвеститорите, е знак за доверие от страна на пазарите и дава увереност, че ЕС може да продължи успешно да предлага свои облигации на пазара.

Тримесечен оборот на вторичния пазар на облигации на ЕС и европейски държавни облигации (% от непогасения обем)

Източник: Европейска комисия въз основа на данни от Bloomberg.

Бележка: тук пазарът на европейски държавни облигации (ЕДО) включва държавите от еврозоната, Европейския фонд за финансова стабилност (EFSF) и Европейския механизъм за стабилност (ЕМС).

За първото тримесечие на 2023 г. не бяха налични данни за този пазар.

Ликвидността на вторичния пазар на облигации на ЕС също продължава да е равностойна на тази, наблюдавана на пазарите на европейски държавни облигации (ЕДО), спрямо непогасените суми. Тази ликвидност беше повишена през първата половина на 2023 г. чрез всеобхватна продължаваща емисия на съществуващи линии за финансиране, като 70 % от обема за финансиране е мобилизиран чрез продължаващи емисии. Стартирани бяха и нови линии за финансиране, за да се осигурят на пазара нови референтни линии.

3.Разходи за финансиране и салда на ликвидността

Разходи за финансиране

През първата половина на 2023 г. разходите за управление на лихвите и дълга нараснаха в съответствие с общите пазарни условия. Разходите за финансиране 4 за периода януари—юни 2023 г. се оценяват на близо 3,2 % в сравнение с 2,6 % през предходното шестмесечие.

От началото на 2022 г. темпът на нарастване на лихвените проценти за всички емитенти, включително ЕС, е сред най-резките, отчитани на финансовите пазари през последните десетилетия. Лихвените проценти по 10-годишните облигации на ЕС са се увеличили от 0,09 % към момента на учредителното емитиране на 10-годишните облигации на NextGenerationEU през юни 2021 г. на 1,53 % през май 2022 г., на 2,82 % през ноември 2022 г. и на 3,05 % при последното емитиране през юни 2023 г. При емитентите на държавни дългови инструменти от еврозоната с висок рейтинг са отчетени сравними увеличения. Например лихвените проценти по 10-годишните германски държавни облигации са се увеличили от около -0,20 % през юни 2021 г. на близо 1,0 % през май 2022 г., на 2,56 % в края на декември 2022 г. и на 2,39 % през юни 2023 г. За да се справи с безпрецедентното рязко увеличение на разходите по заеми, Комисията предложи като част от средносрочния преглед на многогодишната рамка за периода 2021—2027 г. да се създаде специален инструмент изключително за покриване на превишаването на разходите за лихви 5 .

Доходността на облигациите на ЕС бе постоянно по-висока от тази на облигациите, платени от големи емитенти на държавни дългови инструменти, въпреки повишената ликвидност, високата кредитоспособност и стабилното предлагане на облигации на ЕС. Разликата между доходността на облигациите на ЕС и тази на големите емитенти — държавни образувания може да се обясни до голяма степен с установената пазарна конвенция за ценообразуване на облигациите на ЕС спрямо суаповата крива. Последният анализ от Bruegel 6 показа, че ценообразуването на суапове е основният движещ фактор за по-голямата част от премията, платена от емитенти от ЕС и други емитенти с подобна цена на ЕДО, с някои индикации, че този фактор представлява 90 % от премията.

Движенията в суаповата крива спрямо цената на големите държави образувания се обуславят от набор от технически и структурни фактори, които не са свързани с основното качество на облигациите или ефективността на програмата за емитиране на ЕС. На първо място сред тези съображения е предпочитанието на инвеститорите към установени държавни облигации, които могат да се използват лесно и евтино като обезпечение — предпочитание, подчертавано в случай на нестабилност на пазара. Тези фактори бяха в голяма степен в действие към края на първото тримесечие след банковите сътресения в САЩ и поглъщането на Credit Suisse от UBS в Европа 7 . Тъй като свързаните с финансовата стабилност опасения намаляха, спредът между поддържавните или наднационалните облигации (SSA) и европейските държавни облигации се върна до нивата, наблюдавани в началото на шестмесечието. Спредът между 10-годишните облигации на ЕС и 10-годишните германски облигации към 30 юни 2023 г. е 62 базисни пункта, което представлява спад от достигнатия през март 2023 г. връх от 83 базисни пункта и е в съответствие с нивата, наблюдавани в началото на шестмесечието.

С цел ценообразуването на облигациите на ЕС да бъде приведено в съответствие с основните обеми, ликвидността и кредитоспособността на програмата, Комисията предприема стъпки (вж. раздел 5) за създаване на благоприятни условия за търговия с и ценообразуване на облигации на ЕС, подобни на тези на големи, ликвидни емитенти на държавни дългови инструменти. Постигането на този резултат зависи и от участниците на пазара, които адаптират своите конвенции и оценка на облигации на ЕС. Въпреки наличието на окуражителни признаци, че тази промяна е в ход, тя ще отнеме време.

Управление на ликвидността

Комисията поддържа редовно и предвидимо присъствие на финансовите пазари в съответствие с обявения през декември 2022 г. план за финансиране, с планирани дати за търгове и синдикирани сделки. Изходящите парични потоци обаче бяха по-бавни от първоначално планираното, което доведе до по-високи средни парични наличности през първата половина на 2023 г., средно 36,8 милиарда евро в сравнение с 25,1 милиарда евро през предходното шестмесечие. Комисията намали паричните си постъпления чрез емитиране на съкровищни бонове, за да гарантира непрекъснато присъствие на пазара, като същевременно се сведе до минимум увеличението на паричните средства в брой.

По-високият размер на държаните ликвидни наличности не се преобразува в материални разходи за подпомаганите програми. Те възлизат на 23,3 милиарда евро върху паричните наличности в периода януари—юни 2023 г. В края на 2023 г. тези разходи ще бъдат разпределени пропорционално между бюджета на ЕС и бенефициерите по заема.

4.Други етапни цели през първата половина на 2023 г.

На 12 юни 2023 г. Европейската сметна палата публикува констатациите от специалния си доклад относно операциите по управление на дълга по линия на NextGenerationEU. В този доклад ЕСП направи оценка дали Комисията е разработила ефективни системи за управление на набрания дългов капитал за финансиране на NextGenerationEU. В доклада се предоставя обстоен преглед на установяването и управлението на операциите по финансиране на ЕС до момента, придружени от полезни препоръки за бъдещи действия.

ЕСП стигна до заключението, че „Комисията бързо разработи система за управление на дълга, която позволи средствата, необходими за NextGenerationEU, да бъдат заети своевременно (…)“ и че „(…) разходите по заемите отразяват пазарната позиция на Комисията. Комисията отговаря и на всички основни регулаторни изисквания относно портфейла с дългови инструменти и управление на риска“.

В доклада са включени и пет препоръки за по-нататъшни подобрения при управлението на дълга на Комисията: i) създаване на отделна функция за мидъл офис; ii) засилване на ролята на главния отговорник по управление на риска; iii) прилагане на стратегия за работната сила; iv) формулиране на ясни цели за управление на дълга и свързани показатели; и v) осигуряване на последователност във вътрешната документация.

Препоръките на ЕСП са желан принос към усилията на Комисията за подобряване на позицията ѝ на капиталовите пазари (вж. раздел 5 по-долу). Комисията вече работи за своевременното изпълнение на тези препоръки.

Настоящият доклад вече отговаря на четвъртата препоръка на ЕСП, в която се призовава за разработване на обща стратегия за управление на дълга с цел да се предоставя информация на Комисията за прилагането на нейния единен подход за финансиране. В приложението към настоящия доклад се представя такава стратегия за управление на дълга, като се започва от основните цели, които я ръководят, и начина на прилагане на основните лостове, с които Комисията разполага. Стратегията се подкрепя от набор от показатели, които ще бъдат използвани за наблюдение на начина на изпълнението ѝ. Тези показатели ще бъдат актуализирани и обсъдени в следващите издания.

5.Стъпки за по-нататъшно развитие на екосистемата на облигациите на ЕС

Създаването от януари 2023 г. на единен подход за финансиране представлява ключова етапна цел в изграждането на надеждна рамка за възможно най-ефективно посрещане на нуждите на ЕС от финансиране. Този подход позволява на Комисията да планира, изпълнява и съобщава всички свои емисии по гъвкав и последователен начин, съгласно обща рамка за риск, съответствие и управление за всички операции по получаване на заеми.

Независимо от това, въпреки продължаващата трансформация на ЕС като емитент и постепенната промяна в третирането на облигациите на ЕС 8 , последните продължават да се третират и оценяват на пазарите спрямо суаповата крива. С цел да се подкрепи преходът към метод на ценообразуване, при който се отразяват по-добре основите на емисиите на ЕС, Комисията предприема редица действия в подкрепа на развитието и ликвидността на облигациите на ЕС.

С цел да се улесни търговията с облигации на ЕС на вторичния пазар, през четвъртото тримесечие на 2023 г. Комисията ще прилага рамка за предоставяне на котировки за ценни книжа в ЕС на инвеститорите. Рамката ще се прилага чрез първичните дилъри на ЕС, които ще предоставят тези котировки посредством широко използвани платформи за търговия, като по този начин ще се подобри откриването на цените на ценните книжа на ЕС и ще се намали несигурността при извършването на търговията за дилъри и инвеститори. Тази система за предоставяне на котировки ще позволи на инвеститорите да се доверят, че пазарните цени, котирани за ценни книжа на ЕС в платформите за търговия, са надеждни и се поддържат от първичните дилъри на ЕС. Решението на Комисията за създаване на мрежа от първични дилъри беше изменено, за се установят тези нови договорености. Тези договорености ще влязат в сила през есента и ще се използват като част от системата за избор на първични дилъри, на които от следващата година да бъдат дадени мандати за водещ и съвместно водещ мениджър.

Освен това Комисията започна да се подготвя за механизъм за обратно изкупуване (репо сделки) в подкрепа на участниците на пазара при търговия с нейните облигации. Чрез механизма за обратно изкупуване Комисията ще предостави своите ценни книжа временно, като по този начин ще помогне на първичните дилъри в ЕС да осигурят ликвидност на облигациите на ЕС. Комисията първо трябва да придобие и изгради необходимия капацитет за въвеждане на такъв механизъм за репо сделки, който ще започне да функционира в средата на 2024 г.

Тя също така продължава активния си ангажимент с участниците на пазара за установяване на най-ефективния начин за по-нататъшно повишаване на ликвидността на облигациите на ЕС и за предоставяне на възможност за търговията в тях и ценообразуването по начини, подобни на европейските държавни облигации. За тази цел през юни 2023 г. Комисията стартира своето встъпително проучване сред инвеститорите, с което потърси обратна връзка от инвеститорите относно ролята на индексите на ЕДО като референтни облигации при инвестиционните решения на инвеститорите и относно възприеманото значение от включването на облигации на ЕС в такива индекси. Комисията също така продължава да търси начини за подобряване на използването на облигации на ЕС като обезпечение при двустранни обезпечени сделки.

Напредък е отбелязан и при изпълнението на услугата на ЕС за емитиране (EIS), която ще бъде приведена в действие в началото на януари 2024 г. С тази услуга Комисията ще премине от използване на система за сетълмент, включваща търговски доставчици на услуги по сетълмент, към базирана на Евросистемата инфраструктура за сетълмент за емитиране на облигации на ЕС след тази дата. Облигациите на ЕС, уредени чрез EIS, ще се възползват от интегрирането в инфраструктурата за плащане и сетълмент на Евросистемата (Target/Target2S) — като европейски държавни облигации — с което ще се улесни използването им като обезпечение в Евросистемата.

6.Перспективи за емитирането за втората половина на 2023 г.

На 28 юни 2023 г. Комисията издаде своя шестмесечен план за финансиране за периода от юли до края на декември 2023 г. През втората половина на 2023 г. Комисията възнамерява да емитира облигации на ЕС на стойност 40 милиарда евро, допълнени от краткосрочни съкровищни бонове на ЕС. Комисията ще използва тези средства за финансиране по линия на NextGenerationEU (включително възможни плащания по линия на REPowerEU) и МФП+ за Украйна. Възможни са и допълнителни емисии в много по-малък мащаб в рамките на съществуващите програми за МФП и ЕМС.

Въпреки че новата емисия в подкрепа на Украйна чрез Финансовия механизъм за Украйна ще включва допълнително емитиране за предоставяне на допълнителни заеми на Украйна, това емитиране ще започне едва през 2024 г., след като бъде прието законодателството за създаване на механизма.

Целта за финансиране за втората половина на 2023 г. отразява очакваните нужди от плащане на различни бенефициери, по-специално на държавите — членки на ЕС по Механизма за възстановяване и устойчивост. Понастоящем държавите членки преразглеждат своите планове за възстановяване и устойчивост, за да отразят преразгледаното разпределение на безвъзмездната подкрепа, да поискат допълнителни заеми, ако желаят, или да се приспособят към новите приоритети и допълнителни възможности за финансиране по линия на REPowerEU. В тази връзка емитирането на облигации в размер на 40 милиарда евро ще позволи на ЕС да набере необходимите суми, като същевременно се поддържа редовно присъствие на пазара през втората половина на годината.

7.Заключение

През първите 6 месеца на 2023 г. единният подход за финансиране позволи на Комисията да набере близо 80 милиарда евро за NextGenerationEU и МФП+ за Украйна при проценти, пропорционални на нейното положение на пазара. Към 30 юни 2023 г. в рамките на подхода за финансиране бяха набрани почти 250 милиарда евро с цел финансиране по линия на NextGenerationEU и МФП+ за Украйна. Наличието на големи салда към втората половина на годината, съчетано с временно забавяне на темпа на плащанията, тъй като държавите членки преразглеждат своите планове за възстановяване и устойчивост, намира отражение в по-ниско от планираното емитиране на облигации (40 милиарда евро) през втората половина на годината.

През първата половина на 2023 г. лихвените проценти са се увеличили слабо, не само за ЕС, но и за всички емитенти (на държавни дългови инструменти). Темпът на нарастване е по-бавен от миналата година и лихвените проценти започнаха да се стабилизират, тъй като пазарите очакват увеличаването на лихвените проценти на централната банка, необходимо за овладяване на инфлацията, да е приключило до голяма степен. През периода се наблюдава значителна нестабилност в отговор на променящите се пазарни очаквания за по-нататъшни увеличения на лихвените проценти. През този период емитирането на облигации на ЕС беше посрещнато със силно и стабилно търсене от страна на инвеститорите, въпреки съществуващата нестабилност на пазара.

В резултат на пазарната конвенция, съгласно която ЕС се оценява спрямо суаповата крива, ЕС плаща премия над лихвените проценти, плащани от емитентите на европейски държавни облигации. Това задълбочи основното увеличение на пазарните лихвени проценти. Новият единен подход за финансиране на емитирането на облигации на ЕС е важна стъпка към утвърждаване на присъствието на ЕС на пазара. Комисията обаче предприема допълнителни стъпки за насърчаване на ценообразуването на облигации на ЕС в съответствие начина на ценообразуване на облигациите на емитенти на държавни дългови инструменти с висок рейтинг, така че да се намали премията, която плаща при емитирането им. Тези мерки включват система за котировки, която трябва да започне да функционира тази есен и създаването на механизъм за репо сделки (в средата на 2024 г.). С това се насърчава и подобряването на използването на облигациите на ЕС на пазара като обезпечение и се признава заслуженото им включване в индексите на пазарите на държавни облигации.

Заключенията и препоръките в специалния доклад на ЕСП относно операциите по управление на дълга по линия на NextGenerationEU са желан принос към усилията на Комисията за подобряване на позицията на ЕС на капиталовите пазари в еврозоната. Комисията вече работи по навременното изпълнение на препоръките, като целите и показателите, посочени в приложението към настоящия доклад, представляват първа стъпка.

Приложение: Стратегия на ЕС за финансиране — цели, средства и показатели за изпълнение

Цел на настоящото приложение

В настоящото приложение се очертават основните цели, които ръководят изпълнението от страна на Комисията на нейната диверсифицирана стратегия за финансиране на всички програми на ЕС за получаване и отпускане на заеми (т.е. единният подход за финансиране). В него се представят редица показатели за проследяване на изпълнението на ключови аспекти на стратегията, а именно емитиране на облигации, емитиране на съкровищни бонове, управление на ликвидността и съобщаване.

Цели на финансирането от ЕС

Съгласно правната рамка на ЕС на Комисията се предоставя правомощието да получава заеми от международни капиталови пазари от името на ЕС за изпълнението на специфичните програми на ЕС. В законодателството за създаването на тези програми се определят сумите и срокове, в рамките на които те следва да бъдат набрани, и се определят правилата относно използването на постъпленията. При набирането на средства в тази рамка Комисията има две основни цели:

·Ефективност: предоставяне на гаранции, че ЕС е в състояние да изпълни задълженията по съответните програми за финансова помощ, когато настъпи падежът им за плащане.

·Ефикасност: Получаване на най-изгодните финансови условия за ЕС в средносрочен до дългосрочен план:

I.чрез добро планиране и безпроблемно изпълнение на сделките,

II.чрез получаване на възможно най-добрите условия в преобладаващите пазарни условия,

III.като същевременно остава в рамките на способността на бюджета на ЕС да се справя с рискове, определен по-специално от наличното бюджетно покритие за съответните операции и в рамката за управление на риска за операциите на ЕС по финансиране, както е посочено в политиката на Комисията на високо равнище по отношение на риска и съответствието 9 . 

С оглед постигането на тези цели през 2021 г. Комисията въведе диверсифицирана стратегия за финансиране за финансирането по линия на NextGenerationEU (Решение за изпълнение C(2021) 2502 на Комисията), както е посочено в основния доклад.

Общата цел е да се създаде и поддържа пълна и високоликвидна крива на доходността за всички референтни падежи, която предоставя на инвеститорите достъпен и надежден финансов актив за инвестиране и търговия. Това от своя страна гарантира най-изгодните финансови условия за ЕС като емитент, като същевременно се гарантира подходящо управление на свързаните рискове.

Средства за постигане на целите

При прилагането на подхода си за финансиране Комисията се стреми да използва по най-добрия начин всички елементи, които са под неин контрол, с оглед постигане на основните си цели за ефективност и ефикасност. Тези елементи обхващат пет основни измерения:

а)    Програмата за облигации на ЕС: Комисията организира емитирането на своите облигации като използва всички референтни падежи по кривата (до 30 години). При избора на подходяща срочност за емисиите Комисията трябва да гарантира, че произтичащите бъдещи нива на обратно изкупуване остават в рамките на нивата, необходими за защита на наличните тавани в бюджета на ЕС и кредитния рейтинг на ЕС. В същото време тя обръща голямо внимание на предпочитанията на инвеститорите и на профила на облигациите в обращение, тъй като редовно предоставя на пазара добре балансиран набор от падежи. При организирането на емитирането Комисията използва синдикирани сделки и търгове. Различните формати имат различни характеристики, но за успешното изпълнение на програмите за финансиране се търси подходяща комбинация от двата. Тъй като програмата за емитиране става твърдо установена, използването на търгове за емитиране на облигации следва да продължи да се развива и да расте с течение на времето до нива, сравними с тези на емитенти на държавни дългови инструменти от същото равнище като ЕС и при надлежно зачитане на пазарните условия и нуждите от финансиране.

б)    Програмата за съкровищни бонове на ЕС: Комисията изпълнява програма за облигации на ЕС, с която на ЕС се предоставя достъп до паричния пазар (със срок до падежа до 1 година чрез търг). Тази програма се използва като основен инструмент за управление на риска за поддържане на достатъчни нива на парични средства по всяко време и за справяне с непредвидими условия на финансовия пазар или нужди от финансиране.

в)    Управление на ликвидността:: Комисията възприема разумен подход по отношение на вътрешното управление на паричните потоци, с което се гарантира че всички задължения за плащане се изпълняват своевременно и се избягва недостиг на ликвидност. Тя също така се стреми да управлява салдата на ликвидността въз основа на прогнозни плащания, с цел да поддържа салдата на ликвидността в съответствие с нуждите и да ограничи всички действителни или алтернативни разходи, произтичащи от салдата.

г)    Мрежа от първични дилъри: Успешното изпълнение на стратегията за финансиране изисква подкрепа от стабилна мрежа от първични дилъри, която е в състояние да разпределя емисиите към глобална инвеститорска база и да управлява и ограничава свързаните с търгове и синдикирани сделки рискове. Комисията се опитва да поддържа свободен достъп за своята мрежа от първични дилъри с цел да се гарантира участието на широк кръг финансови институции. В същото време тя има за цел да се поддържа конкуренцията и да се използват уменията в рамките на групата, за да се подпомогне успешното прилагане и развитие на стратегията за финансиране, включително подкрепа на ликвидността на вторичния пазар на емисии в ЕС.

д)    Комуникация с различни заинтересовани страни и равностойни емитенти на пазара: Комисията осигурява редовна, навременна и открита комуникация с участниците на пазара, което е предпоставка за запазване на позицията на надежден и доверен емитент. Поради това Комисията комуникира по прозрачен начин относно аспектите на своите планове за финансиране и изпълнението на сделките по финансиране. Шестмесечните планове за финансиране представляват основата на тази комуникация, като в тях се обявяват целеви суми и дати за синдикирани сделки и търгове през следващите 6 месеца. Чрез последователна, ефективна комуникация относно своите дейности като редовен емитент на големи обеми, ЕС се стреми както да задълбочи своята инвеститорска база, така и да я разшири (от географска гледна точка). Чрез проактивно управление на връзките с инвеститорите Комисията изгражда и поддържа доверие в своята база от инвеститори и получава задълбочено разбиране по отношение на техните нужди.

Изпълнението на горепосочените дейности се подпомага от набор от проверки, включващи две организационно независими „средства за защита“. Те позволяват ефективното изпълнение и уреждане на сделките и спомагат за определянето на поведението на всички страни, участващи в изпълнението на програмата. Предварителните и последващи проверки също гарантират, че емисиите от ЕС са в съответствие с управлението и се отчитат преобладаващите пазарни условия.

Заключителни съображения

Основните лостове на програмата дават възможност на ЕС да използва по най-добрия начин високия си кредитен рейтинг, като същевременно предоставя на инвеститорите редовна и предвидима поредица от значителни емисии. С това от своя страна се създава платформа за ЕС за привличане на силно търсене от страна на инвеститори с ниска склонност за поемане на риск и големи инвестиционни нужди, както и от страна на инвеститори с инвестиционни нужди, обусловени от регламент (централни банки, банкови трезори, управители на активи, пенсионни фондове и застрахователни дружества).

В таблица 1 по-долу са представени някои показатели, които могат да бъдат взети под внимание при проследяване на изпълнението от страна на Комисията на петте основни елемента от подхода на ЕС за финансиране и следователно постигнатия от нея напредъка към общите ѝ цели за ефективност и ефикасност. Комисията ще докладва по тези показатели в своя шестмесечен доклад относно изпълнението на операциите по получаване на заеми, управление на дълга и свързаните операции по отпускане на заеми съгласно член 12 от Решение за изпълнение C(2022) 9700 на Комисията и ще коментира всяко наблюдавано забележително развитие.

Чрез умело провеждане на горепосочените дейности Комисията може да постигне най-рентабилните резултати от извършеното от нея емитиране от името на бенефициерите, включително бюджета на ЕС, който поема разходите за безвъзмездна подкрепа, финансирана със заеми. Разходите за финансиране на емитирането от ЕС, изчислени въз основа на среднопретеглената стойност на сделките по финансиране, се определят предимно от фактори извън контрола на ЕС — основно по-широки пазарни лихвени проценти, но понастоящем също и движения в суаповата крива спрямо пазарния лихвен процент. Следователно абсолютните разходи за финансиране за операциите на ЕС се повлиява главно от фактори, различни от ефикасното и ефективното прилагане на единния подход за финансиране. Устойчивото, ефективно прилагане обаче е важно за позицията на ЕС на пазара и за усилията му постепенно да приведе търговията и ценообразуването на облигациите на ЕС в по-голямо съответствие с процесите, използвани за ликвидни европейски държавни облигации. Поради тази причина показателят за разходите не се счита за подходящ показател за оценка на използването от страна на Комисията на средствата под неин контрол за постигане на основните цели за ефективност и ефикасност.

Въпреки че не са показатели, които могат да бъдат повлияни от начина на използване от Комисията на лостовете, с които тя разполага в рамките на стратегията за финансиране, информацията за обемите и разходите е очевидно от основно значение за разбирането на това как се развива програмата за финансиране. Следователно в своите шестмесечни доклади Комисията ще включи информация за общия обем и средните разходи за финансиране.

Припомня се, че измеренията на операциите по получаване на заеми и управление на дълга, които трябва да бъдат предприети, са посочени в годишното решение на Комисията за заемане на средства и придружаващите го двугодишни планове за финансиране, което ограничава общата експозиция на бюджета на ЕС и на бенефициерите на заема 10 .

Таблица 1: Показатели за изпълнението относно използването на средствата за постигане на целите на Комисията за ефикасност и ефективност

(1) Европейски инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE).

(2) Към днешна дата емисиите от ЕС са привлекли общо над 1600 различни инвеститори от 70 различни държави. Около 65 % от инвеститорите са разположени в ЕС, като повече от 20 % са международни инвеститори, извършващи дейност от Обединеното кралство, а останалите са други международни инвеститори, установени главно в Азия. Почти 70 % от емитираните облигации на ЕС се закупуват от инвеститори, прилагащи подход „купи-и-дръж“ (т.е. управители на фондове, застрахователни дружества, пенсионни фондове и централни банки). Добре представени са и инвеститори, изискващи различни срокове до падежа. Централните банки и банковите отдели за управление на касовите наличности (които обикновено предпочитат да инвестират в облигации със срок до падежа до 10 години) са извършили около 45 % от покупките на облигации на ЕС на първичните пазари, а пенсионните фондове и застрахователните дружества (които предпочитат облигации със срок до падежа над 10 години) — почти 15 %.

(3) Тази премия при нови емисии (ПНЕ) представлява премия, която се плаща от емитента с цел да убеди инвеститорите да купуват неговите облигации на първичния пазар, вместо на вторичния пазар.

(4)  Разходите за лихви се разпределят към бюджета и държавите членки, получаващи заеми в съответствие с методиката, определена в Решение за изпълнение (ЕС) 2021/1095 на Комисията и неговия приемник (ЕС) 2022/9701. В съответствие с тази методика се прави разграничение между три различни категории разходи: i) разходи за финансиране на отпускането на безвъзмездна подкрепа и заеми, изчислени за шестмесечни времеви разделения, ii) разходи за поддържане и управление на ликвидността, както и iii) административни разходи.

(5)  За повече информация — вж.: Документи (europa.eu) .

(6)   EU borrowing costs: Drivers and dynamics in times of rising rates (europa.eu)

(7)  Мерките за намаляване на риска обикновено водят до значително преразпределение на традиционни сигурни активи, като държавни облигации, следователно водят до разширяване на спреда между SSA и ЕДО.

(8) Например пренасочването на облигации на ЕС към категория на дисконтиране I, която е същата като използваната за емитирани от централните правителства дългови инструменти, в рамката на ЕЦБ за контрол на риска за кредитни операции, считано от 29 юни 2023 г.

(9)   Политика на високо равнище по отношение на риска и съответствието относно NGEU (europa.eu)  

(10)   C_2022_9702_F1_COMMISSION_IMPLEMENTING_DECISION_EN_V7_P1_2416109.PDF (europa.eu)

(11) Допълнителна информация относно зелените облигации по линия на NGEU може да бъде намерена на информационното табло за „зелени“ облигации по линия на NGEU, посочено тук: Информационно табло (europa.eu) .

(12) Въз основа на средния брой месеци между новата емисии и първата продължаваща емиси, като се вземат предвид новите линии, които са продължени през шестмесечието

(13)  Текущ размер на облигациите спрямо броя облигации в края на шестмесечието. Въз основа на облигации, емитирани съгласно диверсифицираната стратегия за финансиране.