(1)

V důsledku dvou rozsudků Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) a Soudního dvora Evropské unie (1), které zjistily systémové nedostatky řeckého azylového systému, jež vyústily v porušení základních práv žadatelů o mezinárodní ochranu přemístěných z jiných členských států do Řecka podle nařízení Rady (ES) č. 343/2003 (2), pozastavily členské státy od roku 2011 přemísťování žadatelů o mezinárodní ochranu do Řecka podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 (3) (dále jen „dublinské nařízení“).

(2)

Od vydání rozsudku ESLP ve věci M.S.S proti Belgii a Řecku v roce 2011 sleduje situaci v Řecku Výbor ministrů Rady Evropy, a to na základě zpráv o pokroku, které Řecko musí povinně předkládat jako důkaz, že postupuje v souladu s rozsudkem, a na základě údajů získaných od nevládních a mezinárodních organizací, jako je Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), které v Řecku působí.

(3)

V důsledku rozsudku ve věci M.S.S se Řecko zavázalo k reformě svého azylového systému na základě vnitrostátního akčního plánu týkajícího se azylové reformy a řízení migrace, který byl představen v srpnu 2010 a revidován v lednu 2013 (dále jen „řecký akční plán“). Dne 1. října 2015 předložilo Řecko Radě plán provádění programu relokace a hotspotů, v němž uvádí též některá opatření, která je třeba upřednostnit, aby se zajistilo provádění zbývajících dohodnutých opatření v oblasti azylu a přijímání.

(4)

Dne 10. února 2016 Komise vydala první doporučení pro Řeckou republiku o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle dublinského nařízení (dále jen „první doporučení“) (4). Od té doby se řecké orgány za pomoci Komise, Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO), členských států a mezinárodních a nevládních organizací soustavně snaží zlepšit fungování azylového systému v souladu se sedmi body obsaženými v prvním doporučení.

(5)

Současná uprchlická a migrační krize zároveň nadále vyvíjela enormní tlak na řecký azylový a migrační systém jako hlavní zemi prvního vstupu z východní středomořské trasy. V období od ledna do dubna 2016 přijelo do Řecka více než 157 000 nelegálních migrantů. Krátce po prvním doporučení Komise pro Řecko schválili členové Evropské rady a turecká vláda v březnu 2016 prohlášení EU a Turecka. Toto prohlášení vedlo k výraznému poklesu počtu každodenních příjezdů do Řecka z Turecka a řeckým orgánům zároveň také uložilo nové povinnosti (5). Situace v Řecku se též výrazně změnila poté, co byla západobalkánská trasa v podstatě uzavřena, což státním příslušníkům třetích zemí zabránilo v cestě dále. V důsledku toho uvízlo v Řecku přibližně 57 000 nelegálně příchozích státních příslušníků třetích zemí (6). Ne všechny členské státy dosud rovněž úspěšně provedly programy relokace a tyto programy teprve musí ulevit Řecku od tlaku, jemuž čelí (7).

(6)

Tzv. proces „předběžné registrace“ začal dne 8. června 2016 registrovat všechny ty nelegálně příchozí státní příslušníky třetích zemí, kteří chtějí požádat o azyl, přijeli do Řecka před 20. březnem 2016 a nepokusili se svůj pobyt zlegalizovat u řeckých orgánů (8). Tento proces provádí řecká azylová služba ve spojení s úřadem EASO, Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a Mezinárodní organizací pro migraci (IOM) a za podpory ze strany Komise. Předběžná registrace bude trvat až do konce července 2016 a předpokládá se, že o azyl pravděpodobně požádá asi 50 000 žadatelů, kteří budou muset být v Řecku ubytováni, aby si počkali na rozhodnutí ve věci své způsobilosti k mezinárodní ochraně, relokaci nebo přemístění do jiného členského státu podle dublinského nařízení. Očekává se, že tento proces usnadní a zrychlí formální podávání žádostí o mezinárodní ochranu u azylové služby, jakmile budou žadatelé již předběžně zaregistrováni. V rámci nového systému budou nasazovány týmy do otevřených přijímacích středisek, aby osoby registrovaly přímo v ubytovacích zařízeních. Na konci registrace dostanou lidé oficiální průkaz žadatele o azyl. Očekávaný nárůst žádostí o azyl po tomto procesu předběžné registrace bude mít pravděpodobně za následek nejméně čtyřnásobný počet žádostí o azyl v roce 2016, než bylo obdrženo v roce 2015 (13 197).

(7)

Navzdory pokračujícím krokům, které Řecko podniká s cílem zlepšit svůj azylový systém, bude ještě předtím, než bude možné počítat s obnovením přemísťování podle dublinského nařízení, třeba v započatých snahách značně pokročit. Toto doporučení stanoví hlavní oblasti reformy, které musí řecké orgány ještě vyřešit pro nápravu nedostatků v azylovém systému zmíněných ve výše uvedených rozsudcích, aby bylo zajištěno opětovné zavedení přemísťování podle dublinského nařízení.

(8)

Dne 7. března 2016 obdržela Komise od Řecka první zprávu o pokroku, v níž byla nastíněna některá ze zlepšení provedených v oblastech, které Komise specifikovala v prvním doporučení. V dopisech ze dne 18. května a 8. června 2016 poskytly řecké orgány další informace.

(9)

Komise konstatovala, že bylo dosaženo pokroku ve snaze zreformovat řecké vnitrostátní právo a zajistit, aby byla do něj provedena nová právní ustanovení přepracované směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o azylových řízeních (9) („azylová řízení“) a některá ustanovení přepracované směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (10) („podmínky přijímání“). Dne 3. dubna 2016 přijal řecký parlament nový zákon (zákon 4375/2016), ale ne všechna ustanovení vstoupila v platnost (11).

(10)

V návaznosti na vrcholnou schůzku vedoucích představitelů EU konanou dne 25. října 2015 se Řecko zavázalo, že do konce roku 2015 zvýší přijímací kapacitu pro žadatele o mezinárodní ochranu a nelegální migranty na 30 000 míst, a UNHCR se zavázal, že prostřednictvím svého zvláštního programu poskytne dotace nájemného a programy hostitelských rodin pro nejméně 20 000 osob. Řecko pokročilo při zřizování řady nouzových přijímacích středisek a podle každodenních informací vydaných řeckými orgány dne 10. června 2016 je v Řecku nelegálním migrantům a žadatelům o mezinárodní ochranu k dispozici více než 50 000 dočasných nouzových přijímacích středisek a trvalých přijímacích míst (12).

(11)

Ačkoli Řecko svou celkovou přijímací kapacitu pro nelegální migranty a žadatele o mezinárodní ochranu výrazně navýšilo, je většina těchto zařízení pouze dočasnými nouzovými středisky a některá z nich poskytují pouze ty nejzákladnější přijímací podmínky pro ty, kdo v nich jsou ubytováni, jako jsou potraviny, voda, hygiena a základní lékařská péče, zatímco jiná se nestarají ani o zajištění těchto nejzákladnějších potřeb (13). I když to může stačit na velmi krátkou dobu, než se jednotlivé osoby budou moci přestěhovat do lepších zařízení, tyto podmínky a zařízení stále zdaleka nevyhovují požadavkům, které jsou stanoveny ve směrnici 2013/33/EU pro žadatele o mezinárodní ochranu. Je tudíž zásadní, aby Řecko bezodkladně postupně zavedlo vhodnou vymezenou trvalou otevřenou přijímací kapacitu patřičného standardu pro žadatele o azyl a aby udržovalo dostatečnou kapacitu z hlediska dočasných zařízení a vyhovělo tak jakémukoli výpadku kapacity v důsledku nečekaných přílivů.

(12)

V lednu 2016 podepsala Komise a UNHCR pověřovací dohodu na celkovou částku 80 milionů EUR s cílem zřídit 20 000 míst v otevřeném ubytování v první řadě ve prospěch žadatelů o mezinárodní ochranu způsobilých k přesídlení (14). Tato místa budou zpočátku zřizována v rámci programu pronájmu apartmánů, který bude řídit UNHCR. Zatímco jsou tato místa v současnosti zřizována, jedná se o pověřovací dohodě, aby bylo možné zřídit přibližně 6 000 míst v relokačních střediscích místo apartmánů a aby bylo potvrzeno, že cílová skupina, která má být ubytována, může zahrnovat i žadatele o azyl, kteří nebudou relokováni, nebo ty, kteří by mohli být v budoucnosti přemístěni do Řecka podle dublinského nařízení. Podle údajů UNHCR ke dni 6. června 2016 bylo zřízeno 6 385 přijímacích míst pro žadatele o relokaci, z nichž většina je v hotelech a apartmánech (15).

(13)

Značná zlepšení byla zaznamenána v případě zřizování regionálních azylových úřadů. Řecký zákon stanoví zřízení regionálních azylových úřadů v Attice, Soluni, Thrákii, Epiru, Thesálii a Západním Řecku a na ostrovech Kréta, Lesbos, Chios, Samos, Leros a Rhodos (16). Doposud začalo fungovat osm regionálních úřadů v Attice, Thrákii, Soluni a na ostrovech Lesbos, Samos, Chios a Rhodos. Další regionální azylový úřad má být otevřen v nadcházejících měsících v Attice (Pireus). Další čtyři regionální azylové úřady mají začít fungovat v roce 2016 na ostrovech Kos, Leros a Kréta (Héraklion) a v Západním Řecku (Patras), přičemž ten má být otevřen již velmi brzy. Zbývá tak zřídit plánované regionální azylové úřady v Thesálii (Volos) a v Epiru (Ioánnina). Kromě toho vznikly dvě další azylové jednotky na ostrovech Chios a Kos, čímž se celkový počet azylových jednotek zvýšil na pět (Amygdaleza, Xanthi, Patras, Chios a Kos). Byla zřízena i relokační jednotka v Alimosu, která by měla začít fungovat v červenci 2016.

(14)

Ve své první zprávě řecké orgány rovněž uvedly, že za účelem zvýšení kapacity azylové služby při zpracování žádostí stále přijímají více pracovníků pro tuto službu. V azylové službě pracuje v současnosti 370 pracovníků, což je dvojnásobek kapacity počtu lidských zdrojů, které byly k dispozici v roce 2015. Jedna třetina pracovníků je zaměstnána na dobu určitou a je financovaná z různých zdrojů financování EU a EHP. Řecký parlament schválil dalších 300 míst pro přijetí stálých pracovníků v nadcházejících měsících (17). Tito zaměstnanci doplní pracovníky na dobu určitou, které přijal UNHCR, a odborníky z členských států, které úřad EASO nasazuje na dobu určitou do řecké azylové služby. Je však jasné, že současné a plánované úrovně pracovníků pro azylovou službu jsou stále daleko nižší než to, co je vyžadováno pro náležité zpracování současného a pravděpodobného budoucího náporu případů. Řecko by mělo zajistit, aby azylová služba byla ještě více posílena výrazně vyšším počtem pracovníků a zdroji materiálu, aby byla schopna zpracovat nárůst počtu žádostí o azyl. Za tímto účelem by mělo být provedeno hodnocení potřeb, které vezme v úvahu počet žádostí o azyl, které bude muset řecká azylová služba pravděpodobně zpracovávat najednou, a počet dostupných pracovníků vyžadovaných nebo pravděpodobně vyžadovaných ke zpracování těchto žádostí.

(15)

Nový odvolací orgán a odvolací výbory vytvořené nedávno přijatým právním předpisem (zákon 4375/2016) by měly vznikat postupně a měly by být plně zřízeny do konce roku 2016. Vzhledem k pravděpodobně výraznému nárůstu počtu žádostí, které budou v Řecku podány v nadcházejících měsících, je zásadní plně obsazený odvolací orgán, schopný zvládnout očekávaný výrazný nárůst počtu odvolání. Předmětem zvláště velké kritiky v rozsudku M.S.S byl přístup k účinnému opravnému prostředku v Řecku, je tudíž nezbytně nutné, aby v případě, že v budoucnosti bude obnoveno přemísťování podle dublinského nařízení, měli žadatelé o azyl možnost uplatnit účinný soudní opravný prostředek proti zápornému rozhodnutí o jejich žádosti.

(16)

Prozatím získaly další mandát staré odvolací výbory „pro nevyřízené případy“, které byly zřízeny za účelem řešení azylových odvolání u řeckých nevyřízených případů. Po přechodné období mají tyto odvolací výbory „pro nevyřízené případy“ řešit vedle zásadních odvolání proti prvoinstančním rozhodnutím odvolání proti rozhodnutím na základě přípustnosti v rámci prohlášení EU a Turecka.

(17)

Většího pokroku bylo dosaženo u dlouhodobých ještě nevyřízených odvolání podle „starého postupu“ upraveného prezidentským výnosem 114/2010. V současnosti není vyřízeno přibližně 13 975 případů (z celkového počtu zhruba 51 000 případů, které byly pokládány za součást nevyřízených případů na začátku roku 2013). Řecké orgány se zavázaly, že z humanitárních důvodů udělí povolení osobám, jejichž žádost o azyl čeká na rozhodnutí značnou dobu, a osobám, které jsou podle řeckého zákona 4375/2016 způsobilé k získání povolení k pobytu z humanitárních nebo jiných výjimečných důvodů. Předpokládá se, že díky provádění tohoto opatření bude uzavřeno zhruba 10 000 nevyřízených případů. Povolení k pobytu bude vydáno na dobu dvou let a bude možné ho prodloužit (18). Bude přiznávat stejná práva a výhody, jaké mají v Řecku osoby požívající statusu doplňkové ochrany (19). Řecko by mělo pokračovat ve snižování počtu nevyřízených odvolání v tomto ohledu a mělo by zajišťovat, aby žadatelé s nevyřízeným odvoláním měli příležitost uplatnit své právo na účinný opravný prostředek.

(18)

Poskytování bezplatné právní pomoci bylo zahrnuto do nového zákona (zákon 4375/2016) v případě žadatelů v odvolacím stadiu; doposud však řecké orgány v praxi žádnou bezplatnou právní pomoc neposkytly. Probíhají závěrečné práce na ministerském rozhodnutí, kterým se provádí poskytování právní pomoci podle zákona 4375/2016, a dne 8. června 2016 řecké orgány zahájily výzvu k předkládání návrhů na poskytnutí bezplatné právní pomoci a zastupování v odvolacím stadiu pro 6 750 způsobilých žadatelů ve vnitrostátním programu v rámci Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) s cílem doplnit seznam právních zástupců poskytujících právní pomoc (20). Tato výzva skončí dne 24. června 2016. Kromě toho byla s UNHCR uzavřena v rámci financování mimořádné pomoci EU grantová dohoda na celkovou částku 30 milionů EUR. UNHCR tyto finanční prostředky použije mimo jiné k poskytování bezplatné právní pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu v odvolacím stadiu po dobu až čtyř měsíců, dokud řecké orgány podle očekávání nezavedou svůj vlastní program bezplatné právní pomoci. Řecko by mělo bezodkladně podniknout nezbytné kroky pro zaručení práva na bezplatnou právní pomoc v azylovém řízení.

(19)

Nový zákon 4375/2016 stanoví nové ředitelství pro přijímání a ředitelství pro sociální integraci, která mají specializované útvary pro přijímání a integraci nezletilých osob bez doprovodu a obsahuje rovněž ustanovení o zástupcích těchto nezletilých. Navzdory tomu budou řecké orgány ještě muset přijmout prováděcí opatření, aby zajistily patřičné procesní záruky a přijímací podmínky pro nezletilé osoby bez doprovodu v praxi. Ačkoli ministerské rozhodnutí týkající se posuzování věku nezletilých osob bez doprovodu usilujících o azyl řecká vláda již přijala (21), je ještě zapotřebí přijmout další prezidentský výnos, který by měl obsahovat ustanovení pro efektivní opatrovnický systém.

(20)

K červnu 2016 je v Řecku k dispozici celkem 585 míst v přijímacích střediscích pro nezletilé osoby bez doprovodu. Tato střediska jsou v současnosti plná a na čekací listině je 625 nezletilých osob bez doprovodu, které musí být umístěny do vhodných středisek. Podle dopisu zaslaného řeckými orgány Komisi dne 8. června 2016 má Řecko v úmyslu vytvořit pro nezletilé osoby bez doprovodu do konce července 2016 dalších 800 míst v přijímacích střediscích. Řecko musí zajistit, aby pro vyřešení poptávky po přijímacích střediscích pro nezletilé osoby bez doprovodu fungoval patřičný počet takových ubytovacích zařízení.

(21)

Rostou obavy nevládních organizací, že mnoho dětí v Řecku nemá přístup ke vzdělávání a že situace nezletilých osob bez doprovodu je obecně nejistá, přičemž některé uvádějí, že děti jsou až do doby, než je pro ně nalezeno vhodné ubytování, stále drženy v zajišťovacích zařízeních.

(22)

Evropská komise poskytla Řecku značné finanční prostředky na podporu země v jejím úsilí uvést svůj systém řízení azylu v soulad s normami EU.

(23)

Od začátku roku 2015 byla Řecku poskytnuta mimořádná pomoc v celkové výši 262 milionů EUR z fondů v oblasti vnitřních věcí (AMIF a Fond pro vnitřní bezpečnost (ISF)), a to buď přímo řeckým orgánům, nebo prostřednictvím unijních agentur a mezinárodních organizací působících v Řecku, přičemž zhruba 81 milionů EUR z toho bylo poskytnuto v květnu 2016. Dne 20. května 2016 bylo 56 milionů EUR nouzového financování přiděleno řeckým orgánům (13 milionů EUR), IOM (13 milionů EUR) a UNHCR (30 milionů EUR) na zvýšení kapacit řeckých orgánů pro registraci nově příchozích migrantů a na zpracování jejich žádostí o azyl, vytvoření lepších podmínek pro zranitelné migranty a posílení registračního a azylového procesu dalšími lidskými zdroji, zajištění IT infrastruktury, zvýšení dostupnosti tlumočníků a zajištění lepšího přístupu k informacím. Dne 24. května 2016 přidělila Komise nouzové financování ve výši 25 milionů EUR (AMIF) úřadu EASO na zvýšení jeho kapacity pro další podporu řeckých orgánů. Toto financování přispěje k provádění plánu reakce na naléhavé případy, který společně vypracovaly Komise, řecké orgány a příslušné zúčastněné strany s cílem řešit přetrvávající humanitární situaci na místě a k provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března.

(24)

Tato mimořádná pomoc doplňuje 509 milionů EUR přidělených Řecku na období 2014–2020 prostřednictvím jeho vnitrostátních programů v rámci fondu AMIF a fondů ISF, a Řecko se tak stává prvním příjemcem fondů EU v oblasti vnitřních věcí mezi členskými státy EU.

(25)

Řecko by mělo zajistit, aby takové finanční zdroje byly plně využívány tím nejefektivnějším a nejúčinnějším způsobem a bez dalšího prodlení. Za tímto účelem by měla být naléhavě dokončena probíhající revize řeckých vnitrostátních programů v rámci fondů v oblasti vnitřních věcí (AMIF, ISF), která je má přizpůsobit novým prioritám. Podobně by měl být v zájmu zajištění efektivnějšího využívání dostupných zdrojů bezodkladně dokončen proces převodu orgánu odpovědného za správu těchto fondů na stejné ministerstvo, které spravuje i strukturální fondy. Řecko by mělo především dokončit celou řadu otázek praktického provádění (pracovníci, správa a řízení, výrok auditora, formální oznámení), aby nový odpovědný orgán mohl začít fungovat do července 2016.

(26)

Jak je potvrzeno ve sdělení Komise ze dne 4. března 2016 nazvaném Plán návratu k Schengenu (22), zajištění plně funkčního dublinského systému je nedílnou součástí širšího úsilí potřebného pro stabilizaci azylové, migrační a pohraniční politiky. Toto úsilí by mělo vést k návratu schengenského prostoru do normálního stavu nejpozději do prosince 2016. Je tudíž důležité, aby Řecko bezodkladně přijalo neprovedená opatření určená v tomto doporučení, aby zajistilo, že obnovení přemísťování do Řecka podle dublinského nařízení bude moci fungovat v témže časovém rámci a nejpozději do prosince 2016. Zároveň by prioritou měla být reforma dublinských pravidel navržená Komisí (23) se zřetelem na cíl solidarity a spravedlivého rozdělení nákladů mezi členské státy.

(27)

Řeckem pravidelně předkládané zprávy o pokroku při provádění těchto opatření, jakož i další relevantní prvky, včetně nadcházejících zpráv UNHCR a dalších příslušných organizací, by měly vnést světlo do posouzení skutečnosti, zda jsou podmínky takové, aby členské státy mohly obnovit postup individuálních přemístění do Řecka podle dublinského nařízení, přičemž je třeba mít na paměti, že počet přemístění a kategorie osob, které mají být přemístěny, by měly odpovídat konkrétnímu pokroku, jehož bylo dosaženo. Řecko by mělo předložit aktualizovanou zprávu za období duben až červen 2016, pokud nebyla obdržena měsíční zpráva na další období, za které se podává zpráva, v červnu 2016.

(28)

Komise předpokládá zhodnocení dosaženého pokroku a případnou aktualizaci svých specifických doporučení v září 2016.

(29)

Jakékoli obnovení přemísťování do Řecka podle dublinského nařízení by rovněž mělo zohlednit skutečnost, že Řecko musí nadále řešit potenciálně velký počet nových žadatelů o azyl, především v důsledku provádění tzv. procesu předběžné registrace, a mělo by se zabránit tomu, aby na Řecko byla kladena nepřiměřená zátěž.

(30)

Odpovědnost za rozhodování o takovémto obnovení přemísťování v jednotlivých případech nesou výhradně orgány členských států pod dohledem soudních orgánů, které mohou vznést žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud jde o výklad dublinského nařízení, Evropskému soudnímu dvoru,