SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

vom 5. September 2013 ( 1 )

Rechtssache C‑279/12

Fish Legal

Emily Shirley

gegen

The Information Commissioner

United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water

Vorabentscheidungsersuchen des Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Vereinigtes Königreich)

„Zugang zu Umweltinformationen — Pflichten der Behörden — ‚Natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen‘ — Natürliche oder juristische Personen, die ‚unter der Kontrolle‘ des Staats oder einer Einrichtung, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt, stehen — Autonomer Begriff des Unionsrechts“

1. 

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft erneut das Problem des Zugangs des Einzelnen zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind und deren Verbreitung Gegenstand der Richtlinie 2003/4 ( 2 ) ist. Dabei wird insbesondere nach dem „Behördencharakter“ der Stelle, bei der der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen gestellt wird, gefragt. Die Frage ist umstritten, da es sich um private Unternehmen handelt, die eine umweltbezogene öffentliche Dienstleistung verwalten, und es ist streitig, ob unter den Umständen des Falles die Besonderheiten dieser Verwaltung dazu führen müssen, dass die betroffenen Unternehmen trotz ihres privaten Charakters als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 anzusehen sind und daher dem Antrag auf Informationen, die zwei Privatpersonen bei ihnen gestellt haben, stattgeben müssen.

2. 

Vor diesem Hintergrund muss der Gerichtshof seiner Rechtsprechung in zwei sehr konkreten Bereichen Konturen verleihen. Einerseits und offenkundig auf dem spezifischen Gebiet des Rechts auf Zugang zu Informationen selbst. Andererseits auf dem der Definition des Begriffs der „Behörde“. Diese Frage ist von übergreifender Bedeutung und betrifft eine Vielzahl von Bereichen des Unionsrechts, und um sie beantworten zu können, muss im vorliegenden Fall auf die Begriffe der „Abhängigkeit“ und der „Kontrolle“ eingegangen werden, die beispielsweise in der Rechtsprechung zu den Funktionsgesellschaften geläufig sind.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Internationales Recht

3.

Art. 2 Nr. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das am 25. Juni 1998 unterzeichnet und durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 ( 3 ) im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde (im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus), bestimmt:

„… ‚Behörde‘ [bedeutet]

a)

eine Stelle der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler und anderer Ebene;

b)

natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt, wahrnehmen;

c)

natürliche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b genannten Person im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen;

d)

die Einrichtungen aller in Artikel 17 näher bestimmten Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration, die Vertragsparteien dieses Übereinkommens sind.

Diese Begriffsbestimmung umfasst keine Gremien oder Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln.“

4.

Nach Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus stellen die Vertragsparteien sicher, dass die Behörden unter gewissen Vorbehalten und Bedingungen im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen.

B – Unionsrecht

5.

Die Richtlinie 2003/4 enthält folgende Erwägungsgründe, die von Interesse sind:

Erster Erwägungsgrund: „Der erweiterte Zugang der Öffentlichkeit zu umweltbezogenen Informationen und die Verbreitung dieser Informationen tragen dazu bei, das Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern.“

Fünfter Erwägungsgrund: „Die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts müssen im Hinblick auf den Abschluss des Übereinkommens [von Aarhus] durch die Europäische Gemeinschaft mit dem Übereinkommen übereinstimmen.“

Achter Erwägungsgrund: „Es muss gewährleistet werden, dass jede natürliche oder juristische Person in der Gemeinschaft ohne Vorbringen eines Interesses das Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat.“

Elfter Erwägungsgrund: „Um dem in Artikel 6 des Vertrags festgelegten Grundsatz, wonach die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen, sollte die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ so erweitert werden, dass davon Regierungen und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erfasst werden, unabhängig davon, ob sie spezifische Zuständigkeiten für die Umwelt wahrnehmen oder nicht. Die Begriffsbestimmung sollte ebenfalls auf andere Personen oder Stellen ausgedehnt werden, die im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts umweltbezogene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen, sowie auf andere Personen oder Stellen, die unter deren Aufsicht tätig sind und öffentliche Zuständigkeiten im Umweltbereich haben oder entsprechende Aufgaben wahrnehmen.“

6.

Die Ziele der Richtlinie 2003/4 werden in ihrem Art. 1 definiert:

„a)

die Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, und die Festlegung der grundlegenden Voraussetzungen und praktischer Vorkehrungen für die Ausübung dieses Rechts sowie

b)

die Sicherstellung, dass Umweltinformationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden, um eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung von Umweltinformationen in der Öffentlichkeit zu erreichen. Dafür wird die Verwendung insbesondere von Computer-Telekommunikation und/oder elektronischen Technologien gefördert, soweit diese verfügbar sind.“

7.

In Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 wird der Begriff „Behörde“ folgendermaßen definiert:

„a)

die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene,

b)

natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt, wahrnehmen,

c)

natürliche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b genannten Person im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen.

Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass diese Begriffsbestimmung keine Gremien oder Einrichtungen umfasst, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln. Wenn ihre verfassungsmäßigen Bestimmungen zum Zeitpunkt der Annahme dieser Richtlinie kein Überprüfungsverfahren im Sinne von Artikel 6 vorsehen, können die Mitgliedstaaten diese Gremien oder Einrichtungen von dieser Begriffsbestimmung ausnehmen.“

8.

Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 2003/4 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“

C – Nationales Recht

9.

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts sind folgende nationalen Bestimmungen von Interesse:

1. Bestimmungen über den Zugang zu Umweltinformationen

10.

Die einschlägigen innerstaatlichen Vorschriften sind in den Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391; im Folgenden: EIR 2004) enthalten, mit denen die Richtlinie 2003/4 umgesetzt wurde und deren Regulation 2 (2) den Begriff „Behörde“ folgendermaßen definiert:

„(2) Vorbehaltlich des Absatzes 3 bedeutet ‚Behörde‘:

a)

Regierungsstellen;

b)

jede andere öffentliche Stelle gemäß der Begriffsbestimmung in Section 3 (1) des [Freedom of Information Act; im Folgenden: FIA 2000];

c)

alle anderen Stellen oder Personen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen;

d)

alle anderen Einrichtungen oder Personen, die der Kontrolle einer Person im Sinne der Unterabsätze a, b oder c unterliegen und

(i)

öffentliche Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Umwelt besitzen,

(ii)

Aufgaben mit öffentlichem Charakter im Zusammenhang mit der Umwelt wahrnehmen oder

(iii)

öffentliche Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt erbringen.

…“

11.

Nach Regulation 5 und Regulation 7 des EIR 2004 ist die Information in einer Frist von 20 Arbeitstagen zugänglich zu machen, die die jeweilige Instanz unter gewissen Voraussetzungen auf 40 Arbeitstage verlängern werden kann.

12.

Nach Section 50 (1) des FIA 2000 in der Fassung der Regulation 18 der EIR 2004 kann der Betroffene beim Information Commissioner eine Entscheidung darüber beantragen, ob der Antrag auf Informationszugang durch die betroffene Behörde in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der EIR 2004 beschieden wurde.

2. Bestimmungen zur Regelung der Wasserwirtschaft in England und Wales

a) Hintergrund

13.

In der Mitte des 20. Jahrhunderts befand sich die Mehrzahl der Wasserversorgungs- und Abwasserdienste aufgrund des Public Health Act 1936 (Gesetz über die öffentliche Gesundheit von 1936) im öffentlichen Eigentum, finanziert durch kommunale Behörden.

14.

Mit dem Water Act 1973 (Wassergesetz von 1973; im Folgenden: WA 1973) wurde die Verantwortlichkeit für diese Dienste im Allgemeinen auf regionale Wasserbehörden übertragen. Einige Dienste wurden in deren Namen von öffentlich-rechtlichen Gesellschaften erbracht.

15.

Durch den Water Act 1989 (im Folgenden: WA 1989) wurde die Wasserwirtschaft in England und Wales mit Wirkung vom 1. September 1989 privatisiert, wobei im Wesentlichen die Struktur eingeführt wurde, die auch heute noch besteht. Die Aufgaben, die Befugnisse, das Eigentum und andere Vermögensgegenstände der regionalen Wasserbehörden wurden zwischen der National Rivers Authority (staatliche Wasserschutzbehörde) – jetzt, nach dem Environment Act 1995 (Umweltgesetz von 1995), die Environment Agency (Umweltagentur) – und den neuen, privatisierten Gesellschaften, die nunmehr die Aufgabe hatten, Wasserversorgungs- und Abwasserdienste in England und Wales zu erbringen, aufgeteilt.

16.

Die Gesetzgebung über die Wasserwirtschaft in England und Wales wurde im Jahre 1991 konsolidiert und geändert. Eines der wichtigsten Gesetze, das gegenwärtig den Rechtsrahmen für die Wasserwirtschaft bildet, ist der Water Industry Act 1991 (im Folgenden: WIA 1991).

b) Unternehmensstruktur und staatliche Aufsicht

17.

Gemäß Section 6 des WIA 1991 dürfen nur die vom Ministerium oder (nunmehr) von der OFWAT (Water Services Regulation Authority; Regulierungsbehörde für die Wasserwirtschaft) für ein Gebiet in England und Wales als Wasserversorgungs- und/oder Abwasserunternehmen zugelassenen Gesellschaften Dienstleistungen erbringen.

18.

Nur eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung kann als Wasserversorgungs- oder Abwasserunternehmen zugelassen werden (Section 6[5]). Die Gesellschaften haben Vorstände, die den Gesellschaftern verantwortlich sind. Die Gesellschaften werden nach den üblichen kommerziellen Grundsätzen geführt, wie dies in ihren Gesellschaftsverträgen und Satzungen festgelegt ist, mit dem Ziel, Gewinne zu erwirtschaften, die an die Gesellschafter als Dividende ausgezahlt werden, und Re-Investitionen in den Betrieb zu ermöglichen.

19.

Die Gesellschaften unterliegen den Vorschriften, die für alle anderen Aktiengesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung gelten. Sie erhalten keine öffentlichen Zuschüsse. Weder die Kreditaufnahme noch die Investitionsentscheidungen werden unmittelbar von der Regierung oder einer anderen öffentlich-rechtlichen Stelle vorgegeben. Auch die Kreditaufnahme der Gesellschaften wird nicht durch den Staat unterstützt. Demgemäß kommen die Mittel der Gesellschaften aus Abgaben, die von den Kunden gezahlt werden, Erlösen aus dem Verkauf von Anteilen und anderer Emissionen, Kreditaufnahme am Kapitalmarkt zu normalen kommerziellen Bedingungen und anderen kommerziellen Aktivitäten, wie der Verkauf von Immobilien oder anderen Vermögensgegenständen.

20.

Jede Gesellschaft ist Inhaberin eines Instrument of Appointment (einer Zulassung), das die Zulassungsbedingungen für die betreffende Gesellschaft als Wasserversorgungs- und/oder Abwasserunternehmen enthält. Die Zulassung erlegt nicht nur allgemeine gesetzliche Pflichten auf und gewährt allgemeine rechtliche Befugnisse, sondern enthält auch andere Bedingungen (Section 11). Hierzu können auch finanzielle Zuweisungen an den Staat gehören.

21.

Die Zulassung kann nur mit einer Frist von 25 Jahren gekündigt werden, und zwar unter Angabe der Gründe (Section 195A[1][c]). Die Zulassung kann von OFWAT abgeändert werden: 1) wenn die betreffende Gesellschaft zustimmt oder 2) ohne Zustimmung aufgrund eines Berichts der Competition Commission (Wettbewerbskommission).

22.

Die Einhaltung der Zulassungsbedingungen wird von Seiten des Ministeriums oder der OFWAT überwacht, die das Unternehmen zur Vornahme bestimmter Handlungen oder Maßnahmen verpflichten können. Der WIA 1991 enthält nunmehr die Möglichkeit der Verhängung von Geldstrafen und sieht vor, dass die sonst geltenden Bestimmungen für die Auflösung der Gesellschaften nur eingeschränkt zur Anwendung kommen.

c) Aufgaben von OFWAT

23.

Den meisten Kunden gegenüber haben die Gesellschaften für ihre im Zulassungsgebiet erbrachten Dienste faktisch eine Monopolstellung inne. Das Regulierungssystem hat daher die Aufgabe, die betreffenden Monopolpreise zu beobachten, und zwar durch Wettbewerbsanalysen; hierbei handelt es sich um ein System, bei dem die Preise der Gesellschaften miteinander verglichen werden, um die Leistung der einzelnen Gesellschaft durch Vergleich mit der effizientesten Gesellschaft zu bewerten. Auf der Grundlage dieser Prüfung werden die höchstzulässige Abgabe, mit der eine Gesellschaft ihre Kunden belasten darf, und die Mittel, mit denen diese Abgaben erhoben werden, für einen Fünf-Jahres-Zeitraum von OFWAT festgelegt.

24.

OFWAT hat ihre regulatorischen Befugnisse so auszuüben, dass die Gesellschaften (insbesondere durch die Gewährleistung einer angemessenen Kapitalrendite) in der Lage sind, ihre Aufgaben als Wasserversorgungs- und Abwasserunternehmer ordnungsgemäß zu erfüllen.

d) Befugnisse und Pflichten der Wasserversorgungs- und Abwasserunternehmen

25.

Die Wasserversorgungsunternehmen sind verpflichtet, ein wirksames und wirtschaftliches System der Wasserversorgung in ihrem Gebiet zu entwickeln und aufrechtzuerhalten. Die Befugnis der Wasserversorgungsunternehmen, die Wasserversorgung ihrer Kunden zu sperren, ist eingeschränkt und unterliegt strengen verfahrensrechtlichen Voraussetzungen; ein Verstoß dagegen ist strafbar.

26.

Abwasserunternehmen sind nach dem WIA 1991 verpflichtet: a) ein öffentliches Abwassersystem (innerhalb oder außerhalb ihres Gebiets) bereitzustellen, zu verbessern und auszubauen und die Abwasseranlagen so zu reinigen und zu unterhalten, dass sichergestellt ist, dass bestimmte Anforderungen an die Abwasserbeseitigung erfüllt werden; b) in Übereinstimmung mit den dazu erlassenen Vorschriften die Leistungsanforderungen zu erfüllen; c) Abwasseranlagen an Orten bereitzustellen, an denen es ohne eine öffentliche Abwasseranlage schädliche Auswirkungen auf die Umwelt oder für die Bevölkerung gibt oder geben könnte, und d) den Anschluss von Drainagen und privaten Wohnabwasseranlagen an das öffentliche Abwassersystem zu gestatten.

27.

Wasserversorgungs- und Abwasserunternehmen haben eine Reihe von Befugnissen, die normalerweise andere private Gesellschaften nicht haben; teilweise werden diese Befugnisse mit anderen geteilt.

28.

Wasserversorgungs- und Abwasserunternehmen bedürfen für die Veräußerung von Betriebsgrundstücken der Zustimmung des Ministeriums.

29.

Der Water Act 2003 (WA 2003) verpflichtet die Wasserversorgungsunternehmen zur Vorlage von Water Resource Management Plans (Wasserwirtschaftspläne) und Drought Plans (Dürrepläne).

e) Andere als die hier betroffenen Informationspflichten

30.

Neben einigen Informationen, die von den Gesellschaften auf freiwilliger Grundlage zur Verfügung gestellt werden, haben die Gesellschaften außerdem aufgrund sonstiger Gesetze bestimmte Informationen zur Verfügung zu stellen, z. B. im Rahmen ihrer Datenschutzauflagen und ihrer Unternehmensberichterstattung.

31.

Die Abwasserunternehmen müssen öffentliche Register mit Informationen über Genehmigungen und Verträge betreffend die Einleitung gewerblicher Abwässer führen.

32.

OFWAT führt ein Register über die Zulassungen von Unternehmen und die ihnen auferlegten Bedingungen.

33.

Das Ministerium hat die Befugnis, von ihm ausgewählte Informationen über den Betrieb von Wasserversorgungsunternehmen zu veröffentlichen. OFWAT ist befugt, derartige Informationen den Kunden mitzuteilen.

34.

Wer Informationen über den Betrieb eines Unternehmens, die aufgrund des WIA 1991 erlangt wurden, ohne dessen Zustimmung veröffentlicht, erfüllt in der Regel einen Straftatbestand.

35.

Die Environment Agency führt öffentliche Register über die Anträge auf Einleitungsgenehmigungen, die erteilten Genehmigungen und die damit verbundenen Bedingungen. Auszuweisen sind in diesem Register Einzelheiten über die von der Environment Agency den Abwässern und Gewässern, in die Abwässer eingeleitet wird, entnommenen Proben sowie über die Auswertung dieser Proben; Gleiches gilt für derartige Informationen, die der Environment Agency von den Gesellschaften tatsächlich übermittelt werden. Informationen über Proben sind innerhalb von zwei Monaten in das Register aufzunehmen. Vertrauliche geschäftliche Informationen dürfen nur mit Einwilligung der Gesellschaft aufgenommen werden.

36.

Nach dem Freedom of Information Act 2000 sind viele Informationen, über die öffentliche Stellen, wie die Environment Agency, OFWAT und das Ministerium, verfügen, auf Antrag zugänglich zu machen. Dieses Gesetz dient nicht der Umsetzung der Richtlinie 2003/4. Seine Bestimmungen haben in mancher Hinsicht einen engeren Geltungsbereich. Der Zugang zu Informationen kann wegen geschäftlicher Vertraulichkeit versagt werden. Für Informationen, die der öffentlichen Stelle freiwillig zur Verfügung gestellt wurden, gibt es kein Zugangsrecht.

II – Sachverhalt

37.

In dem dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Fall begehrten eine Organisation ohne Gewinnzweck und eine natürliche Person Zugang zu Informationen, die sich im Besitz von Unternehmen befanden, die die nationale Behörde nicht als Behörde im Sinne der Richtlinie 2003/4 eingestuft hatte ( 4 ).

38.

Nach Einleitung des entsprechenden Verfahrens wurde die Verwaltungsentscheidung in erster Instanz bestätigt. Im Verlauf des beim Upper Tribunal anhängigen Berufungsverfahrens übermittelten die betroffenen Unternehmen schließlich die angeforderten Informationen, waren aber weiterhin der Ansicht, hierzu nicht verpflichtet zu sein.

39.

Unabhängig davon hat das Upper Tribunal das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt.

III – Vorlagefragen

40.

Die Vorabentscheidungsfragen lauten:

Zu Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG

1.

Ist die Frage, ob eine natürliche oder juristische Person „aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“, ausschließlich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht und dessen Auslegung zu beurteilen?

2.

Falls nicht, welche Kriterien des Unionsrechts sind bei der Entscheidung (nicht) anwendbar, ob

(i)

die betreffende Aufgabe nach ihrem Wesensgehalt „öffentliche Verwaltung“ darstellt,

(ii)

das innerstaatliche Recht die betreffende Person tatsächlich mit einer solchen Aufgabe betraut hat?

Zu Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4/EG

3.

Was ist unter einer Person „unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person“ zu verstehen? Insbesondere: Welche Anforderungen sind nach Art, Form und Ausmaß an die Kontrolle zu stellen, und welche Kriterien dürfen (nicht) verwendet werden, um festzustellen, ob eine solche Kontrolle vorliegt?

4.

Ist eine „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“, wie sie im Urteil des Gerichtshofs vom 12. Juli 1990, Foster u. a. (C-188/89, Slg. 1990, I-3313), in Randnr. 20 umschrieben wird, stets als Person anzusehen, die vom Geltungsbereich des Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4/EG erfasst wird?

Zu Art. 2 Nr. 2 Buchst. b und c der Richtlinie 2003/4/EG:

5.

Beschränkt sich, soweit eine Person in Bezug auf einige ihrer Aufgaben, Zuständigkeiten oder Dienstleistungen von einer dieser Bestimmungen erfasst wird, ihre Verpflichtung, Zugang zu Umweltinformationen zu gewähren, auf Informationen, die die betreffenden Aufgaben, Zuständigkeiten oder Dienstleistungen betreffen, oder umfasst sie alle Umweltinformationen, über die sie zu welchem Zweck auch immer verfügt?

41.

Mit den Worten des vorlegenden Gerichts betrifft „[d]as Ersuchen … die Frage, ob nach englischem Recht Wasserversorgungsunternehmen in Bezug auf die Verpflichtung, Zugang zu Umweltinformationen zu gewähren, als Behörden anzusehen sind. Insbesondere muss geklärt werden, nach welchen Kriterien ein Unternehmen insoweit einzustufen ist. Zwar hat sich diese Frage vorliegend in Bezug auf Wasserversorgungsunternehmen ergeben, doch sie ist auch von Bedeutung für andere privatisierte regulierte Industriezweige, die eine ehemals staatliche Dienstleistung erbringen: Elektrizität, Gas, Bahn und Telekommunikation“ ( 5 ).

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

42.

Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 4. Juni 2012 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.

43.

Die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die italienische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

44.

In der mündlichen Verhandlung am 16. April 2013 sind die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die dänische Regierung sowie die Kommission erschienen.

V – Vorbringen

45.

Nach Auffassung der betroffenen Unternehmen ist die Vorlagefrage, da sie die angeforderten Informationen übermittelt haben, rein hypothetisch und daher unzulässig.

46.

Fish Legal, Frau Shirley, die italienische Regierung und die Kommission sind der Ansicht, dass die beiden ersten Fragen zu bejahen seien. Sie bringen, nachdem sie darauf hingewiesen haben, dass nach der Rechtsprechung die Begriffe in Art. 2 Nr. 2 Buchst. b und c der Richtlinie 2003/4 autonom und einheitlich ausgelegt werden müssen, insoweit vor, dass der Begriff der „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ weit auszulegen sei, da nur so das mit der Richtlinie 2003/4 angestrebte Ziel gewährleistet werden könne, das in der umfassenden und systematischen Verbreitung von Umweltinformationen bestehe. Diese weite Auslegung beinhalte eindeutig die Aufgaben, die von den betroffenen Wasserversorgungsunternehmen wahrgenommen würden, deren öffentlicher Charakter sich aus den Verpflichtungen, die sie bei der Übernahme der Dienstleistung eingegangen seien, wie sich aus den hoheitlichen Vorrechten, die ihnen der Staat zu ihrer Erbringung eingeräumt habe, ergebe.

47.

Der Information Commissioner, die betroffenen Unternehmen und die Regierung des Vereinigten Königreichs meinen hingegen, dass die Frage, ob eine Person „aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“, nach nationalem Recht zu beurteilen sei, so dass die Beantwortung der zweiten Vorlagefrage nicht statthaft sei. Es liege auf der Hand, dass die Wendung „aufgrund innerstaatlichen Rechts“ als ausdrückliche Verweisung auf das Recht der Mitgliedstaaten zu verstehen sei, in dessen Kontext der Sinn und die Tragweite des Begriffs „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ auszulegen seien.

48.

Für den Fall, dass der Gerichtshof der Ansicht ist, dass ein einheitlicher Begriff anzuwenden ist, vertreten die betroffenen Unternehmen und die britische Regierung die Auffassung, dass im Hinblick auf das Ziel der Richtlinie 2003/4 zu berücksichtigen sei, dass die dort aufgestellten Verpflichtungen die vollziehende Gewalt und die nationale öffentliche Verwaltung träfen, die infolge der Ausübung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben üblicherweise im Besitz der Umweltinformationen seien. Die Wasserversorgungsunternehmen nähmen hingegen keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr. Jedenfalls sei die Feststellung, ob eine Einrichtung unter gewissen Voraussetzungen Aufgaben wahrnehme, die sie einer „öffentlichen Verwaltung“ gleichstellten, Sache der nationalen Gerichte. Im vorliegenden Fall sprächen mehrere Umstände für eine Verneinung der Frage, insbesondere der private und gewinnorientierte Charakter der betroffenen Wasserversorgungsunternehmen, die nicht einmal vor ihrer Privatisierung über vollziehende oder hoheitliche Befugnisse verfügt hätten. Dabei sei der Umstand, dass die Wasserversorgung historisch ganz oder zum Teil von der Regierung erbracht worden sei oder dass sie der Allgemeinheit zugutekomme und im Allgemeininteresse liege, irrelevant, denn dies impliziere für sich allein nicht, dass die Erbringung der Dienstleistung durch ein gewinnorientiertes Unternehmen zu einer „Aufgabe der öffentlichen Verwaltung“ werde. Im Bereich der Wasserversorgung nähmen nur die Regulierungsbehörden (OFWAR und Environmental Agency) „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ wahr und unterlägen daher den sich aus der Richtlinie 2003/4 ergebenden Pflichten.

49.

Zur dritten Frage führen Fish Legal und Frau Shirley aus, angesichts der Befugnisse, die das nationale Recht den Wasserversorgungsunternehmen einräume, und der für sie einschlägigen Rechtsvorschriften könne nicht angenommen werden, dass es sich um private Gesellschaften handele, die ihre Tätigkeit unabhängig ausübten, sondern vielmehr, dass sie mit staatlichen Befugnissen ausgestattet tätig seien. Demgegenüber vertreten der Information Commissioner, die betroffenen Unternehmen und die Regierung des Vereinigten Königreichs die Auffassung, dass es nach einem Teil der nationalen Rechtsprechung ( 6 ) für die Feststellung, ob eine Person „unter der Kontrolle“ einer öffentlichen Stelle im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 stehe, erforderlich sei, dass die Art, die Form sowie das Ausmaß der über sie ausgeübten Kontrolle über das für die sich aus einer Vorschrift ergebenden Aufgaben Übliche hinausgingen. Es bestehe kein Abhängigkeitsverhältnis, wenn die Unabhängigkeit der betroffenen Person im Hinblick auf die Art und Weise, in der sie ihre Verantwortlichkeiten und ihre Aufgaben wahrnehme und die Dienstleistung erbringe, aufrechterhalten bleibe. Hingegen bestehe es, wenn die Behörde die Ziele und die Mittel zu ihrer Erreichung festlegen könne.

50.

Die italienische Regierung führt wiederum aus, dass eine „Kontrolle“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 vorliege, wenn bedeutende Aspekte der umweltbezogenen Tätigkeit von Entscheidungen einer Behörde abhingen und dadurch die Verwaltungsautonomie des Unternehmens im Vergleich zu der, die es unter normalen Umständen hätte, erheblich eingeschränkt werde. Die dänische Regierung meint, der Begriff „unter der Kontrolle“ bedeute die Unterwerfung unter den bestimmenden Einfluss der öffentlichen Verwaltung, ohne dass es darauf ankomme, ob das Unternehmen Rechtsvorschriften unterliege. Bei der Feststellung dieser Unterwerfung seien Kriterien wie das Eigentum, das Stimmrecht, die Satzung oder die Zusammensetzung des Kontrollgremiums heranzuziehen.

51.

Die Kommission führt aus, dass nach dem Anwendungsleitfaden zum Übereinkommen von Aarhus Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 Anwendung finde, wenn eine Person von der Regierung selbst oder einer Einrichtung, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme, kontrolliert werde, und sie mit den „öffentlichen Zuständigkeiten oder öffentlichen Aufgaben“de facto und nicht aufgrund eines Gesetzes oder einer Verordnung betraut werde. Daher sei es nicht erforderlich, die erste Frage zu beantworten, soweit sie die Kriterien zur Feststellung betreffe, ob die betroffenen Unternehmen im Ausgangsverfahren im Sinne dieser Vorschrift „unter Kontrolle“ stehen.

52.

Zur vierten Frage trägt Frau Shirley vor, der Ausschluss von Unternehmen, die von der nationalen Rechtsprechung ( 7 ) bereits als „dem Staat zuzurechnende Einrichtungen“ im Sinne des Urteils vom 12. Juli 1990, Foster ( 8 ), eingestuft worden seien, sei mit dem Zweck und dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/4 unvereinbar. Der Information Commissioner, die betroffenen Unternehmen und die Regierung des Vereinigten Königreichs sind wiederum der Ansicht, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Begriff „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ sei im Rahmen der Auslegung von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 nicht einschlägig. Dieser Bestimmung liege ein engerer Begriff zugrunde, und sie stelle eine Art lex specialis dar, die die „kontrollierten“ Einrichtungen bezeichne, die behandelt werden müssten, als seien sie Teil des Staates. Sowohl der komplexe Charakter des in der Richtlinie 2003/4 verwendeten Begriffs der Behörde wie die Bezugnahme auf das nationale Recht in Art. 2 Nr. 2 Buchst. b zeigten, dass der Unionsgesetzgeber den Begriff „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ bewusst vermieden habe. Es handele sich darüber hinaus um einen autonomen Begriff, den das Übereinkommen von Aarhus, an dem zahlreiche Drittstaaten beteiligt seien, nicht enthalte. Die Kommission führt schließlich aus, dass aus ihren Antworten auf die zweite und die dritte Frage hervorgehe, dass Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 anzuwenden sei, wenn die besonderen Rechte im Sinne des Urteils Foster, Randnr. 20, auf einer formellen Rechtsgrundlage beruhten, während Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie einschlägig sei, wenn es sich um de facto übertragene Befugnisse handele.

53.

Im Rahmen der fünften und letzten Vorlagefrage sprechen sich Fish Legal, Frau Shirley, die betroffenen Unternehmen und die italienische Regierung gegen eine „hybride“ Lösung in dem Sinne aus, dass eine Person Zugang zu sämtlichen betroffenen Informationen zu gewähren habe, über die sie zu welchem Zweck auch immer verfüge, wenn sie den Profilanforderungen des Art. 2 Nr. 2 Buchst. a oder b der Richtlinie 2003/4 und die übermittelten Informationen dem Begriff „Umweltinformationen“ entsprächen. Eine andere Lösung würde die Anwendung der Richtlinie außerordentlich erschweren, die zudem nur die Möglichkeit vorsehe, gesetzgebende und gerichtliche Behörden auszuschließen. Der Information Commissioner und die britischen Regierung führen aus, dass der mit der fünften Frage vorgeschlagenen Lösung zu folgen sei, wenn der Gerichtshof feststelle, dass eine Einrichtung, die im Wesentlichen privater Natur sei, Behörde im Sinne der Richtlinie 2003/4 sein könne. Die Kommission ist schließlich der Ansicht, es sei nicht gerechtfertigt, eine Einrichtung, die nur im Rahmen der ihr anvertrauten besonderen Aufgaben als Behörde betrachtet werde, als Behörde zu behandeln, wenn sie nicht in Wahrnehmung dieser Aufgaben handele.

VI – Würdigung

A – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

54.

Es wurde bereits ausgeführt, dass die betroffenen Unternehmen die angeforderten Informationen schließlich zur Verfügung gestellt hatten. Grundsätzlich könnte man daher die Ansicht vertreten, dass der im Ausgangsverfahren streitige materielle Anspruch außerprozessual erfüllt worden sei. Diese Ansicht wird von den betroffenen Unternehmen vertreten, die meinen, dass die Vorlagefrage nunmehr rein hypothetisch und daher unzulässig sei.

55.

Meiner Ansicht nach ist die Frage nicht gegenstandslos geworden.

56.

Zwar ist keine Klage auf Ersatz des Schadens, der durch die anfängliche Weigerung der betroffenen Unternehmen entstanden ist, anhängig, so dass kein mittelbares eigenständiges Interesse an der Beantwortung der Vorlagefrage besteht. Andererseits dürfte die bloße Feststellung des Upper Tribunal, dass die Antwort des Gerichtshofs ihm für die Entscheidung in ähnlich gelagerten Verfahren von Nutzen sei ( 9 ), für sich allein für die Annahme eines tatsächlich bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits nicht ausreichen.

57.

Vor diesem Hintergrund ist daran zu erinnern, dass „die Rechtfertigung des Vorabentscheidungsersuchens nicht in der Abgabe von Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen [liegt], sondern darin, dass das Ersuchen für die tatsächliche Entscheidung eines Rechtsstreits erforderlich ist“ ( 10 ).

58.

Allerdings ist, worauf das vorlegende Gericht in Nr. 3 seines Vorabentscheidungsersuchens hinweist, obwohl die angeforderten Informationen schließlich freiwillig übermittelt wurden, offen geblieben, ob die betroffenen Unternehmen zu ihrer Übermittlung verpflichtet waren und ob sie sie darüber hinaus innerhalb der im nationalen Recht vorgeschriebenen Frist übermitteln mussten, die bereits verstrichen war, als sie ihrer Verbreitung zustimmten.

59.

Es muss berücksichtigt werden, dass das Ausgangsverfahren in Wirklichkeit die Weigerung der Verwaltung, die betroffenen Unternehmen als „Behörde“ zu betrachten, die als solche zur Übermittlung der angeforderten Informationen innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet sind, zum Gegenstand hat. Diese Frage ist auch nach der freiwilligen Übermittlung der Informationen nicht geklärt, da die im Ausgangsverfahren streitige Frage gerade darin besteht, ob diese Übermittlung in Wirklichkeit den Gegenstand einer Verpflichtung, die den betroffenen Unternehmen obliegt, oder vielmehr eine allein von ihrem Willen abhängige Handlung darstellt.

60.

Erst wenn diese Frage beantwortet ist, kann das Vorgehen der betroffenen Unternehmen rechtlich gewürdigt und festgestellt werden, ob sie von einer Freiheit Gebrauch gemacht oder vielmehr der Verpflichtung, Informationen in einer bestimmten Frist zu übermitteln, nicht nachgekommen sind.

61.

Dennoch ist das Fortbestehen des Streitgegenstands nicht allein aufgrund der Tatsache gerechtfertigt, dass die Frage der rechtlichen Einordnung noch offen ist. Tatsächlich kann von einer außerprozessualen Erfüllung der Ansprüche von Fish Legal und Frau Shirley im eigentlichen Sinne ebenso wenig die Rede sein. Denn sie begehren nicht nur Zugang zu bestimmten Informationen, sondern Zugang zu diesen Informationen in einer bestimmten Frist, nämlich der Frist, in der die betroffenen Unternehmen sie als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 hätten übermitteln müssen. Da feststeht, dass die Übermittlung nicht innerhalb dieser Frist erfolgt ist, wurde der Anspruch von Fish Legal und Frau Shirley insoweit offenkundig nicht außerprozessual erfüllt. Um zu erfahren, ob es sich um einen legitimen Anspruch handelt, ist vorab festzustellen, ob die für seine Begründetheit erforderliche Voraussetzung vorliegt, ob also die betroffenen Unternehmen verpflichtet waren, die Unterlagen innerhalb einer Frist herauszugeben und nicht erst, als sie es tatsächlich taten. Dabei ist die Feststellung, ob sie als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 zu betrachten sind, letztendlich unumgänglich.

62.

Sollte die Frage bejaht werden, liegt trotz der Übermittlung ein rechtswidriges Verhalten vor, aus dem sich Folgen ergeben, deren Natur und Reichweite das vorlegende Gericht gegebenenfalls feststellen muss, das aber nicht entscheiden kann, solange der Gerichtshof ihm nicht die erbetene Antwort gibt, denn das mögliche rechtswidrige Verhalten der betroffenen Unternehmen hängt davon ab, ob sie als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 eingestuft werden; diese Frage kann nur der Gerichtshof beantworten.

63.

Letztendlich bin ich der Auffassung, dass die Vorlagefrage zulässig ist.

B – Erste Frage

64.

Die erste Frage betrifft die Auslegung von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 und geht dahin, ob der Begriff der natürlichen oder juristischen Person, die „aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“, ausschließlich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht oder nach dem Unionsrecht zu beurteilen ist.

65.

Meiner Ansicht nach muss für die Beantwortung der ersten Frage auf die beiden Dimensionen eingegangen werden, die Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4, wie ich meine, aufweist: zum einen die Dimension bezüglich des eigentlichen Begriffs der „öffentlichen Verwaltung“, zum anderen diejenige, die sich auf die Identifizierung der zur „Wahrnehmung“ dieser Aufgaben befugten Personen bezieht.

66.

Bezüglich des Begriffs reicht der Hinweis darauf, dass, mit den Worten des Urteils vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau ( 11 ), ebenfalls die Richtlinie 2003/4 betreffend, „die einheitliche Anwendung des Unionsrechts und der Gleichheitssatz verlangen, dass die Begriffe einer Vorschrift des Unionsrechts, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Europäischen Union autonom und einheitlich auszulegen sind, wobei diese Auslegung unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des mit der Regelung verfolgten Zwecks zu erfolgen hat“.

67.

Angesichts dessen dürfte klar sein, dass die Notwendigkeit besteht, einen autonomen Begriff der Kategorie der „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ herauszuarbeiten. Im Unionsrecht ist die Verwendung von Kategorien, die in nunmehr 28 nationalen Rechtsordnungen angewendet werden müssen, üblicherweise nur möglich, wenn sie auf einen für die Gesamtheit der Mitgliedstaaten einheitlichen und unterschiedslosen Begriff zurückgeführt werden.

68.

Der in Rede stehende Begriff ist nicht nur im Kontext des Unionsrechts von Bedeutung, sondern fällt auch in den Bereich eines internationalen Abkommens, des Übereinkommens von Aarhus, das für die Union bindend ist und anhand dessen der Sinn der Richtlinie 2003/4 zu ermitteln ist. Es ist offensichtlich, dass der Richtlinie bei der Auslegung des Übereinkommens von Aarhus keine Bedeutung zukommt, wohl aber im Rahmen der Sicherstellung der Erfüllung der ihr aufgrund dieses Übereinkommens obliegenden Verpflichtungen durch die Union, denn sie kann ihnen nur nachkommen, wenn sie in der Lage ist, zu gewährleisten, dass auf Unionsebene der in Art. 2 Nr. 2 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus verankerte Begriff der „natürliche[n] oder juristische[n] Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung … wahrnehmen“, in allen Mitgliedstaaten einheitlich ist.

69.

Der Umstand, dass Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 auf das innerstaatliche Recht als Grundlage für die Wahrnehmung von „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ abstellt, könnte zu der Annahme veranlassen – wie der Information Commissioner, die betroffenen Unternehmen und die britische Regierung meinen – dass der in Rede stehende Begriff nach dem jeweiligen nationalen Recht zu bestimmen ist.

70.

Meiner Meinung nach ist das aber nicht so. Der Grund ergibt sich aus der zweiten der in Nr. 65 genannten Dimensionen. In der Tat geht die genannte Bestimmung von einem Begriff der „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ aus, der nach den oben erfolgten Ausführungen nur ein gemeinsamer und von allen verwendeter Begriff und damit ein Begriff der Union sein kann. Jedoch kann das Unionsrecht wegen des Grundsatzes der institutionellen Autonomie nicht die Personen oder Einrichtungen festlegen, die diese Aufgaben in den einzelnen Mitgliedstaaten konkret wahrnehmen. Dieser und kein anderer ist damit der Grund, aus dem Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie vorschreibt, dass gegebenenfalls nach innerstaatlichem Recht zu prüfen ist, wer neben der formellen Behörde im eigentlichen Sinne (also außerhalb des in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a der Richtlinie geregelten Tatbestands) „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ wahrnimmt, wobei allerdings immer davon auszugehen ist, dass die Festlegung, um welche„Aufgaben“ es sich handelt und worin sie bestehen, allein Sache des Unionsrechts ist. Daher muss, nachdem bestimmte Aufgaben nach Maßgabe des Unionsrechts als „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ definiert wurden, sodann anhand des innerstaatlichen Rechts festgestellt werden, welche Stellen neben der staatlichen Behörde im eigentlichen Sinne gegebenenfalls derartige Aufgaben wahrnehmen und daher von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 umfasst sind.

71.

Daher schlage ich dem Gerichtshof als erstes Zwischenergebnis vor, die erste Frage dahin zu beantworten, dass der Begriff der natürlichen oder juristischen Person, die „aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“, im Hinblick auf die Definition des Begriffs „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ ausschließlich nach dem Unionsrecht zu beurteilen ist, während die Feststellung, welche natürlichen oder juristischen Personen, sofern dies vorgesehen ist, befugt sind, diese Aufgaben wahrzunehmen, Sache des Rechts der Mitgliedstaaten ist.

C – Zweite Frage

72.

Nach dieser Feststellung ist die zweite Frage zu beantworten und mithin nach den Vorgaben des Upper Tribunal zu prüfen, welche Kriterien des Unionsrechts für a) die Einstufung einer Aufgabe als Aufgabe „der öffentlichen Verwaltung“ einschlägig sind, und b) festzustellen, ob das innerstaatliche Recht diese Aufgabe im Wesentlichen einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person übertragen hat.

73.

Mit anderen Worten geht es nunmehr darum, den Begriff „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ anhand des Unionsrechts genauer zu bestimmen, um sodann anhand des nationalen Rechts festzustellen, unter welchen Voraussetzungen angenommen werden kann, dass die Wahrnehmung dieser Aufgaben auf eine bestimmte natürliche oder juristische Person übertragen wurde.

1. Kriterien für die Bestimmung des Begriffs „Aufgabe der öffentlichen Verwaltung“

74.

Im Rahmen von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 entspricht der Begriff „öffentliche Verwaltung“ ohne Weiteres dem der „Behörde“. Meiner Ansicht nach ergibt sich dies aus zwei Umständen. Erstens aus der Tatsache, dass der Begriff der „öffentlichen Verwaltung“ in der Bestimmung als Kernbestandteil der Definition des allgemeinen Begriffs der „Behörde“ verwendet wird. Zweitens und insbesondere aus dem im Art. 2 Nr. 2 Buchst. c folgenden Absatz vorgesehenen Vorbehalt, wonach die Mitgliedstaaten „Gremien oder Einrichtungen …, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“ von der Bestimmung des Begriffs „Behörde“ ausnehmen können.

75.

Diese mögliche Ausnahme bedeutet nach meiner Ansicht, dass der Begriff der „öffentlichen Verwaltung“ nicht strikt auf Verwaltungs- oder Exekutivorgane im eigentlichen Sinne verweist, sondern allgemein auf die nationale Hoheitsgewalt in ihrer Gesamtheit. Nur so hat es tatsächlich Sinn, dass Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln, also Aufgaben der öffentlichen Gewalt wahrnehmen, die sich von denen, die für die Verwaltung im eigentlichen Sinne typisch sind, unterscheiden, vom Bereich der Behörde ausgenommen werden können ( 12 ).

76.

Der vorgenannte Umstand siedelt das Problem, das wir nun lösen müssen, in einer sehr konkreten Dimension an, denn anders als beispielsweise in den Fällen, die dem Urteil vom 16. Februar 2012, Solvay u. a. ( 13 ), und dem oben angeführten Urteil Flachglas Torgau zugrunde lagen, muss der Gerichtshof hier nicht prüfen, ob ein Akt der öffentlichen Gewalt unter die Kategorie der Gesetzgebung fällt und daher von der in der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahme umfasst ist, sondern schlicht und einfach feststellen, worin die Ausübung der öffentlichen Gewalt besteht, ohne sich mithin auf mögliche Ausnahmen beziehen zu müssen ( 14 ).

77.

Dadurch wird die Frage nicht weniger komplex, denn wie bei anderen Grundbegriffen ist die Definition der „öffentlichen Gewalt“ zumindest heikel und umstritten. Im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens geht es jedoch um die Ermittlung eines Begriffs der „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“, der sich in den Kontext der Richtlinie 2003/4 einfügt.

78.

Diese Sichtweise führt uns meiner Meinung nach wieder zur auf das Urteil Foster zurückgehenden ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs und damit zu einem Aufgabenbegriff, der weniger eng ist als der, der beispielsweise in der Rechtsprechung zur Ausübung öffentlicher Gewalt als Ausnahme von der Dienstleistungsfreiheit (Art. 51 AEUV) ( 15 ) verwendet wird.

79.

In diesem konkreten Zusammenhang hat der Gerichtshof mit einem Konzept operiert, das ausgehend von einer Trennlinie zwischen der „öffentlichen Gewalt“ und der „privaten Gewalt“ entwickelt wurde und sich insbesondere auf den Unterschied zwischen dem Willen, dessen Verwirklichung diese Gewalten jeweils dienen, stützte.

80.

Wie bereits ausgeführt, kommt dieser Gedanke im Urteil Foster zum Ausdruck, in dem festgestellt wird, dass „jedenfalls eine Einrichtung, die unabhängig von ihrer Rechtsform kraft staatlichen Rechtsakts unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse zu erbringen hat und die hierzu mit besonderen Rechten ausgestattet ist, die über das hinausgehen, was für die Beziehungen zwischen Privatpersonen gilt, zu den Rechtssubjekten [gehört], denen die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen einer Richtlinie entgegengehalten werden können“ ( 16 ).

81.

Wenn etwas die „öffentliche Gewalt“ tatsächlich kennzeichnet, ist es die Fähigkeit ihres Inhabers, einseitig seinen Willen durchzusetzen. Während die öffentliche Gewalt ihren Willen einseitig durchsetzen kann, d. h. ohne dass das Einverständnis des Verpflichteten erforderlich ist, kann sich eine Privatperson nur durchsetzen, wenn dieses Einverständnis gegeben ist.

82.

Diese Überlegung ist offenkundig immer im Kontext eines Rechtsstaats zu sehen, in dem das Demokratieprinzip und die Bindung an die Rechtsprechung gelten. Für unsere Zwecke ist es jedoch von Belang, dass es sich um eine Gewalt handelt, deren Rechtsakte, obgleich sie überprüft werden können, per se unmittelbar und aus sich heraus vollstreckbar sind, im Gegensatz zu den Rechtsakten Privater, die immer auf die Vermittlung durch die öffentliche Gewalt angewiesen sind, wenn sie nicht auf das Einverständnis der von diesen Rechtsakten Betroffenen zählen können ( 17 ).

83.

Unter diesen Voraussetzungen meine ich, dass man zu den Zwecken, die in diesem Prozess von Interesse sind, zu dem Schluss kommen kann – immer vor dem Hintergrund der Richtlinie 2003/4 –, dass „öffentliche Verwaltung“ als Äquivalent zur „Behörde“ und vorbehaltlich möglicher „gerichtlicher“ oder „gesetzgebender“ Ausnahmen – die hier nicht einschlägig sind – diejenige ist, auf deren Grundlage Privaten ein Wille auferlegt wird, für dessen unmittelbare Wirksamkeit ? so sehr er auch überprüft werden kann ? ihr Einverständnis nicht erforderlich ist.

84.

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die betroffenen Unternehmen eine solche Gewalt ausüben, sie also im Rahmen der Wasserversorgungs- und Abwasserdienste dem Einzelnen ohne sein Einverständnis Verpflichtungen auferlegen können, unabhängig davon, dass er diese Verpflichtungen gerichtlich anfechten kann. Mit anderen Worten: ob sie über eine Stellung verfügen, die im Wesentlichen der von Verwaltungsorganen entspricht.

85.

Um dem vorlegenden Gericht eine Orientierung zu geben, die ihm von Nutzen sein kann, ist hervorzuheben, dass insbesondere festgestellt werden muss, ob die betroffenen Unternehmen in irgendeiner Weise Enteignungsbefugnisse, Vorrechte beim Zugang zu privatem Eigentum oder Strafgewalt innehaben oder allgemein zu Zwangsmaßnahmen gegenüber dem Einzelnen befugt sind, unabhängig davon, dass sie bei der Ausübung dieser Befugnisse auch – wie es bei der öffentlichen Gewalt im eigentlichen Sinne immer der Fall ist – der Kontrolle durch die Gerichte unterliegen.

2. Kriterien zur Feststellung einer Übertragung von „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ auf Private

86.

Mit dem zweiten Teil der zweiten Frage wird nach den Kriterien gefragt, die bei der Entscheidung anwendbar sind, ob – immer im Kontext der Richtlinie 2003/4 – das innerstaatliche Recht eine natürliche oder juristische Person tatsächlich mit der Wahrnehmung öffentlicher Gewalt betraut hat.

87.

Nach meiner Ansicht ergibt sich die Antwort auf diesen zweiten Teil der Frage unmittelbar aus der Struktur des Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4. Die Bestimmung nimmt in Buchst. a aufeinanderfolgend auf die „Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene“ Bezug, also auf die öffentliche Gewalt im formellen und eigentlichen Sinne einschließlich ? aus den Gründen, die ich in Nr. 75 dargelegt habe ? der gerichtlichen und der gesetzgebenden Gewalt. Buchst. b wiederum spricht von den „natürliche[n] oder juristische[n] Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung … wahrnehmen“. Meiner Auffassung nach handelt es sich hier um die Personen und Einrichtungen, denen das nationale Recht ausdrücklich und formell die Ausübung öffentlicher Gewalt zugewiesen hat ( 18 ), im Gegensatz mithin zu dem in Buchst. c geregelten Fall, der Personen betrifft, die „unter der Kontrolle“ der öffentlichen Gewalt im eigentlichen Sinne im Sinne von Buchst. a oder einer natürlichen Person, die im Sinne von Buchst. b mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet wurde, öffentliche Zuständigkeiten haben oder öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Wie wir sehen werden, führt uns diese dritte und letzte in Buchst. c vorgesehene Möglichkeit in den Bereich der formlosen, konkludenten oder mittelbaren Bevollmächtigungen.

88.

Ich bin daher der Ansicht, dass bei der Feststellung, ob das Recht eines Mitgliedstaats einem Privaten die Wahrnehmung einer „Aufgabe der öffentlichen Verwaltung“ im Sinne des Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 zugewiesen hat, auf das Bestehen eines formellen und ausdrücklichen Rechtsakts der Übertragung von eigentlichen Aufgaben der öffentlichen Gewalt abzustellen ist. Fehlt es an einem derartigen Übertragungsakt und ist es damit ausgeschlossen, dass ein in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a und b der Richtlinie geregelter Tatbestand vorliegt, muss geprüft werden, ob ein Fall des Buchst. c gegeben ist, was uns zur dritten Frage des Upper Tribunal führt.

89.

Daher und als Zwischenergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, die zweite Frage dahin zu beantworten, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, festzustellen, ob die betroffenen Unternehmen aufgrund eines formellen und ausdrücklichen Rechtsakts der Übertragung von eigentlichen Aufgaben der öffentlichen Gewalt dem Einzelnen ohne dessen Einverständnis Verpflichtungen auferlegen können und dadurch über eine Stellung verfügen, die im Wesentlichen der von Verwaltungsorganen entspricht.

D – Dritte und vierte Frage

90.

Nunmehr ist zu prüfen, in welchen Fällen davon auszugehen ist, dass natürliche oder juristische Personen, die weder öffentliche Gewalt im eigentlichen Sinne (Art. 2 Nr. 2 Buchst. a) sind noch aufgrund eines formellen und ausdrücklichen Aktes der Übertragung von eigentlichen Aufgaben der öffentlichen Gewalt „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ wahrnehmen (Art. 2 Nr. 2 Buchst. b), „unter der Kontrolle“ der öffentlichen Gewalt im eigentlichen Sinne oder von natürlichen oder juristischen Personen, die „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ wahrnehmen, „im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen“. Letztendlich wird mit der dritten und vierten Frage danach gefragt, wann eine Person „unter der Kontrolle“ einer unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. a und b genannten Stelle steht (dritte Frage) und ob eine Person unter diesen Voraussetzungen als eine „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ im Sinne des Urteils Foster angesehen werden kann (vierte Frage).

91.

Mit dieser Bestimmung will die Richtlinie meiner Meinung nach sämtliche Möglichkeiten zur Identifizierung von – ursprünglichen, aus abgeleitetem Recht oder umstandsbedingten – Inhabern der öffentlichen Gewalt ausschöpfen, um die Verwirklichung der vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziele zu ermöglichen, unter anderem die „wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen“ ( 19 ) oder die Gewährleistung, dass „jede natürliche oder juristische Person ohne Geltendmachung eines Interesses ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat“ ( 20 ).

92.

Letztendlich geht es darum, die Möglichkeiten der Befugnisse der Union bis an die Grenze auszuschöpfen und die Nachteile der fehlenden unmittelbaren Wirkung der Richtlinie in den Beziehungen zwischen Privaten auszuschalten. Mit anderen Worten: Die öffentliche Gewalt soll dort identifiziert werden, wo sie sich tatsächlich befindet, um sie wirksam den Verpflichtungen aus der Richtlinie 2003/4 unterwerfen zu können.

93.

Dies ist der Geist der Rechtsprechung, der dem oben angeführten Urteil Foster zugrunde liegt, wonach, wie Generalanwalt van Gerven in seinen Schlussanträgen in jener Rechtssache hervorhob, „[i]mmer wenn es im Hinblick auf die verfolgte Zielsetzung darum geht, den Begriff ‚Staat‘ weit auszulegen, … das Kriterium der tatsächlichen Kontrolle, des dominierenden Einflusses und der Möglichkeit des Staates, bindende Anweisungen zu geben, herangezogen [wird], gleichgültig, auf welche Art dies verwirklicht wird (aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Leitungs- oder Finanzierungsabhängigkeit oder über Rechtsvorschriften)“ ( 21 ).

94.

Dies ist das Kriterium, das in der Richtlinie in Art. 2 Nr. 2 Buchst. c seinen Niederschlag gefunden hat, der sich auf Personen oder Einrichtungen bezieht, die „unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person“ ( 22 ) öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, also unter der Kontrolle des Staates im eigentlichen Sinne (Buchst. a) oder einer Privatperson, der die Ausübung öffentlicher Gewalt förmlich übertragen wurde (Buchst. b).

95.

Deshalb und wiederum mit den Worten von Generalanwalt van Gerven, „geht [man] also jedes Mal davon aus, dass ein ‚Kern‘ des Staates besteht …, der hinsichtlich der betreffenden Regelung mittels seiner Kontrolle und Beeinflussung seinen ‚Hoheitscharakter‘ auf andere Einrichtungen oder Tätigkeiten überträgt, auch wenn diese privatrechtlicher Natur sind“ ( 23 ).

96.

Im Rahmen der Konkretisierung des Sinnes der Wendung „unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person“ bin ich der Ansicht, dass der Unionsgesetzgeber sich mit ihr auf etwas anderes bezieht als die übergeordnete Position, in der sich die öffentliche Gewalt, die die von Privatpersonen ausgeübte Tätigkeit regelt, definitionsgemäß befindet. Meiner Meinung nach geht es hier nicht um die allgemeine Situation der Unterwerfung, Unterstellung oder Abhängigkeit, in der sich jede Privatperson befindet, die eine staatlich reglementierte oder geregelte Tätigkeit ausübt. Es handelt sich vielmehr um eine spezifische Abhängigkeit oder Unterstellung, aufgrund derer eine Privatperson nicht lediglich verpflichtet ist, im Rahmen der von der öffentlichen Gewalt aufgestellten Bedingungen zu handeln. Vielmehr wird ihre Tätigkeit durch Letztere definiert.

97.

Mit anderen Worten: Die regulierende Stelle grenzt einfach den Bereich dessen ein, was für einen freien und autonomen Willen möglich ist, d. h. für Privatpersonen im eigentlichen Sinne, also diejenigen, die im Rahmen des von der öffentlichen Gewalt vorgegebenen Rahmens frei einer Tätigkeit nachgehen. Im Gegensatz hierzu sind Personen, die schlicht und einfach unter der Kontrolle der öffentlichen Gewalt handeln, unfrei. In Wirklichkeit ist es die öffentliche Gewalt selbst, die durch eine Person, die unter ihrer Kontrolle handelt, handelt und in Erscheinung tritt.

98.

Insoweit kann im übertragenen Sinne und in Übereinstimmung mit dem oben angeführten Urteil Foster von einer „dem Staat zuzurechnenden Einrichtung“ gesprochen werden. Ich glaube hingegen nicht, dass der Sinn dieser Wendung die vierte Frage des vorlegenden Gerichts rechtfertigt, die von diesem nach seinen eigenen Angaben „mit einem gewissen Vorbehalt“ vorgelegt wurde ( 24 ). Nach meiner Auffassung ist klar, dass eine Person, die vom Geltungsbereich des Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 erfasst wird, als „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ betrachtet werden kann, wenn damit zum Ausdruck gebracht werden soll, dass ihre Unterwerfung unter die öffentliche Gewalt von einer Qualität und einem Wesensgehalt ist, dass ihre eigene Tätigkeit in Wirklichkeit die der öffentlichen Gewalt selbst ist. Es handelt es sich jedenfalls um einen illustrativen Ausdruck für eine qualifizierte Situation der Unterwerfung und Abhängigkeit, und darauf kommt es letztendlich an.

99.

Als „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ werden natürliche oder juristische Personen, die unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 fallen, für die Zwecke dieser Richtlinie mit dem Staat selbst (Art. 2 Nr. 2 Buchst. a) oder mit denjenigen, die aufgrund formeller Ermächtigung des Staates öffentliche Gewalt ausüben (Art. 2 Nr. 2 Buchst. b), gleichgesetzt, so dass sie in dieser Eigenschaft die Verpflichtung trifft, Zugang zu den bei ihnen vorhandenen Umweltinformationen zu gewähren.

100.

Insoweit bedarf es einer Klarstellung in dem Sinne, dass die natürlichen oder juristischen Personen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c, so sehr sie auch als „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ eingestuft werden können, weiterhin in jeder Hinsicht Privatpersonen sind. Das heißt, anders als der Staat im eigentlichen Sinne und die Einrichtungen, die unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. b fallen, üben sie keine öffentliche Gewalt aus, da sie nicht einseitig ihren Willen anderen Privatpersonen auferlegen können. Jedoch sind sie, soweit der Staat durch sie handelt, vom Begriff der Behörde der Richtlinie 2003/4 umfasst.

101.

Zwar handelt der Staat dann wie eine Privatperson ohne die Hoheitsgewalt, die ihm als ursprünglichem Inhaber der öffentlichen Gewalt zusteht. Ungeachtet dessen ist er nach wie vor Staat, und es ist durch nichts gerechtfertigt, ihn in diesem Fall vom formellen Begriff, wie er in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a der Richtlinie verwendet wird, auszunehmen, denn es ist offenkundig, dass auch der Staat im Bereich der privaten Beziehungen selbst wie eine einfache Privatperson tätig werden kann. Die Gründe, die, wie wir gesehen haben, für eine weite, materielle Auslegung des Begriffs „Staat“ sprechen, sprechen auch für einen rein formellen Begriff, wenn wie hier mit der bloßen Bezugnahme auf den Staat als Subjekt und unabhängig von der öffentlichen oder privaten Natur seiner Tätigkeit die besten Voraussetzungen für die tatsächliche Erreichung der Ziele der Richtlinie 2003/4 geschaffen werden.

102.

Wenn demnach von Privatpersonen, die aufgrund einer ausdrücklichen Bevollmächtigung öffentliche Gewalt ausüben (Art. 2 Nr. 2 Buchst. b), im übertragenen Sinne gesagt werden kann, dass sie Staat in dem Sinne „sind“, dass sie gegenüber anderen Privatpersonen Vorrechte wahrnehmen, die für die öffentliche Gewalt typisch sind, sind Privatpersonen, die, da sie unter der Hoheit der (ursprünglichen oder abgeleiteten) öffentlichen Gewalt stehen, zu einem Instrument des Handelns sine imperio des Staates auf dem Gebiet der Beziehungen zwischen Privaten werden, ebenfalls „Staat“, auch wenn sie nur als Privatpersonen handeln, aus dem einfachen Grund, dass ihr Verhalten letztendlich auf den Willen des Staates selbst zurückgeführt werden kann, der auch an den Beziehungen zwischen Privaten als einfache Privatperson teilzunehmen pflegt.

103.

Die vorstehenden Ausführungen können in dem Gedanken zusammengefasst werden, dass Art. 2 Nr. 2 Buchst. b sich auf Privatpersonen bezieht, die aufgrund einer formellen und ausdrücklichen Bevollmächtigung mit einem gewissen Grad an Autonomie bestimmte hoheitliche Vorrechte ausüben, während Art. 2 Nr. 2 Buchst. c Privatpersonen betrifft, die, ohne über eine substanzielle Autonomie zu verfügen, Instrument des Staates für dessen Handeln als einfacher Privater im Bereich der Beziehungen zwischen Privaten sind. In beiden Fällen haben wir es also mit dem Staat zu tun, sei es, weil die von ihm monopolisierte Hoheitsgewalt durch einen Privaten ausgeübt wird, sei es, weil ein Privater sich bereit erklärt, dass der Staat (unmittelbar oder durch eine zwischengeschaltete Person) durch ihn wie ein Privatrechtssubjekt handelt.

104.

Die Frage geht also dahin, welche Art der Kontrolle erforderlich ist, damit eine Privatperson, ohne diese Eigenschaft zu verlieren, als „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ handeln kann und welche Kriterien zum Nachweis dieser Kontrolle herangezogen werden können.

105.

Was die Kontrolle anbelangt, bin ich der Ansicht, dass sie so weit gehen muss, dass eine Privatperson im privaten Verkehr nicht mit einem substanziellen Grad an Autonomie tätig werden kann, sei es im Hinblick auf die Festlegung ihrer Ziele, sei es in Bezug auf die Definition der Strategien und die Wahl der für ihre Erreichung geeigneten Mittel.

106.

Diese fehlende Autonomie kann auf zwei Umstände zurückgehen: erstens die Tatsache, dass die private Einrichtung von der öffentlichen Gewalt geschaffen wurde und unmittelbar unter ihrer Leitung und Kontrolle steht. Zweitens die Tatsache, dass die private Einrichtung als formell unabhängige Einrichtung in einem von der öffentlichen Gewalt bis zum Äußersten konditionierten (und nicht lediglich regulierten) Kontext tätig werden muss; beispielsweise durch die Einführung von Richtpreisen, die Vorgabe von Verwaltungsplänen oder von detaillierten Richtlinien für die Nutzung der Dienstleistung. Dieser zweite Fall ist der, der als Fall der „tatsächlichen Kontrolle“ in dem Sinne eingestuft werden kann, dass sie nicht auf eine unmittelbare und direkte Intervention gegenüber der privaten Einrichtung zurückgeht, sondern auf die Konditionierung ihrer Tätigkeit, die so weit geht, dass die materielle Autonomie der in Rede stehenden Einrichtung illusorisch wird. Entgegen der Auffassung der italienischen Regierung handelt es sich nicht um eine gesetzesfreie oder außerhalb des Rechts liegende Kontrolle, ein reines factum, sondern um eine mittelbare (juristische) Kontrolle über die Einrichtung aufgrund der Rechtstitel, die das Eingreifen der öffentlichen Gewalt in die Regelung der Tätigkeiten dieser Einrichtung legitimieren, im Gegensatz zu denjenigen, die eine unmittelbare und formelle Kontrolle über die Einrichtung selbst ermöglichen.

107.

Demnach steht eine Einrichtung „unter der Kontrolle“ des Staates, wenn sie durch die öffentliche Gewalt selbst eingerichtet wurde, damit der Staat als Privatperson am privaten Rechtsverkehr teilnehmen kann, oder wenn eine Einrichtung, die formell von der öffentlichen Gewalt unabhängig ist, verpflichtet ist, am privaten Rechtsverkehr unter von der öffentlichen Gewalt vorgegebenen Bedingungen teilzunehmen, die ein im Wesentlichen autonomes Handeln in grundlegenden Aspekten der Gesellschaftstätigkeit unmöglich machen.

108.

Natürlich ist die Feststellung, bis zu welchem Punkt im jeweiligen Fall derartige Voraussetzungen vorliegen, Sache der nationalen Gerichte, die hierbei die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Funktionsgesellschaften heranziehen können.

109.

Meiner Ansicht nach können ohne Weiteres die Kriterien, die der Gerichtshof für die Feststellung der Fälle entwickelt hat, in denen ein öffentlicher Auftraggeber, der über eine rechtlich von ihm getrennte beauftragte Einrichtung eine Kontrolle wie ( 25 ) über seine eigenen Dienststellen ausübt, herangezogen werden ( 26 ).

110.

Vor diesem Hintergrund vertritt der Gerichtshof die Auffassung, dass „eine ‚Kontrolle wie über eigene Dienststellen‘ [vorliegt], wenn die betreffende Einrichtung einer Kontrolle unterliegt, die es dem öffentlichen Auftraggeber ermöglicht, auf ihre Entscheidungen einzuwirken“ ( 27 ), und spezifiziert, dass „[h]ierbei … die Möglichkeit gegeben sein [muss], sowohl auf die strategischen Ziele als auch auf die wichtigen Entscheidungen dieser Einrichtung ausschlaggebenden Einfluss zu nehmen … Mit anderen Worten muss der öffentliche Auftraggeber in der Lage sein, eine strukturelle und funktionelle Kontrolle über diese Einrichtung auszuüben“ ( 28 ).

111.

Folglich schlage ich dem Gerichtshof als Zwischenergebnis vor, die dritte und vierte Frage dahin zu beantworten, dass eine Person „unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 steht, wenn ihre Tätigkeit einem Ausmaß an Kontrolle durch jene Stelle oder Person unterliegt, dass sie daran gehindert ist, im Verkehr zwischen Privaten wirklich autonom zu handeln, und auf die Eigenschaft eines Instruments von deren Willen reduziert wird. Dies festzustellen ist Sache des vorlegenden Gerichts.

E – Fünfte Frage

112.

Die letzte Frage betrifft sowohl Art. 2 Nr. 2 Buchst. b als auch Buchst. c der Richtlinie 2003/4 in dem Sinne, ob die unter sie fallenden Einrichtungen Zugang zu allen Umweltinformationen gewähren müssen, über die sie verfügen, oder nur zu solchen, die mit ihren öffentlichen Aufgaben im Sinne der Richtlinie 2003/4 im Zusammenhang stehen.

113.

Der Verpflichtung, die in Ausübung der öffentlichen Aufgaben erlangten Informationen zur Verfügung zu stellen, liegt die Tatsache zugrunde, dass diese Informationen gerade aufgrund der Ausübung dieser Aufgaben erlangt werden konnten.

114.

Die Frage, die sich stellt, geht dahin, ob auf dieser Grundlage die unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. b und c fallenden Einrichtungen und Personen auch Zugang zu sämtlichen Umweltinformationen gewähren müssen, die sie im Rahmen der Ausübung anderer als der in ihrer Eigenschaft als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie ausgeübten Tätigkeiten erlangt haben.

115.

Bei der Beantwortung dieser Frage muss meiner Ansicht nach zwischen den Tatbeständen des Art. 2 Nr. 2 Buchst. b und Buchst. c der Richtlinie unterschieden werden.

116.

Die unter Buchst. b fallenden Personen oder Einrichtungen als ausdrücklich und formell zur Wahrnehmung der öffentlichen Gewalt Bevollmächtigte müssen der Verpflichtung zur Verbreitung unter denselben Voraussetzungen unterliegen wie die öffentliche Gewalt im eigentlichen Sinne, mithin der Staat selbst. Sie trifft uneingeschränkt die Verpflichtung, den Zugang zu sämtlichen Umweltinformationen zu gewähren, über die sie verfügen, unabhängig von dem Rechtstitel, auf dessen Grundlage sie sie erlangt haben, denn wie ich in Nr. 101 ausgeführt habe, ist die formelle Bedeutung des Begriffs des „Staates“ maßgebend, wenn dies die besten Voraussetzungen für die tatsächliche Erreichung der mit der Richtlinie 2003/4 verfolgten Ziele mit sich bringt.

117.

Bezüglich der unter Buchst. c fallenden Personen oder Einrichtungen kommen zwei Situationen in Betracht. Einerseits die der Einrichtungen oder Personen, deren Tätigkeit sich auf die Verwaltung einer Dienstleistung unter den Bedingungen beschränkt, die zu ihrer Einstufung als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 führen. Andererseits die der Einrichtungen oder Personen, die neben dieser Verwaltung auch andere, außerhalb liegende Tätigkeiten ausüben. Man denke beispielsweise an den Fall von Einrichtungen oder Personen, die auch in einem anderen Gebiet umweltbezogene Dienstleistungen erbringen, aber im freien Wettbewerb und ohne als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 eingestuft werden zu können.

118.

Bezüglich der Erstgenannten wird die Frage bereits durch die Richtlinie 2003/4 beantwortet, deren Art. 3 Nr. 1 vorsieht, dass „[d]ie Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen …“ ( 29 ). Letztendlich ist der Staat – sowohl der Staat im eigentlichen Sinne wie als „Behörde“ im weiteren Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie – verpflichtet, Zugang zu den bei ihm vorhanden Umweltinformationen zu gewähren, ohne dass es auf den Rechtstitel ankommt, auf dessen Grundlage er sie erlangt hat, d. h. sowohl wenn sie aufgrund der Ausübung seiner Hoheitsgewalt als auch aufgrund seiner Tätigkeit als Privatrechtssubjekt erlangt wurden.

119.

Letztere können meiner Ansicht nach nicht gleich behandelt werden. Sie werden nur als „Behörde“ eingestuft, soweit sie eine Tätigkeit ausüben, die einen Bezug zur Umwelt aufweist unter Voraussetzungen, die zu ihrer Einstufung als „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c der Richtlinie führen, also wenn sie „unter der Kontrolle“ der öffentlichen Gewalt handeln. Außerhalb dessen sind sie nichts anderes als Privatpersonen und folglich dem Mandat des Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie nicht zugänglich.

120.

Ich räume ein, dass, wie die Parteien geltend gemacht haben, die vorstehenden Erwägungen unter gewissen Voraussetzungen zu einer „hybriden“ Situation führen können, die in der Praxis schwer zu handhaben ist. Soweit dies der Fall ist, bin ich der Meinung, dass angesichts des Geistes der Richtlinie 2003/4 und ihres Ziels, den Zugang zu den bei der öffentlichen Gewalt im weitesten Sinne vorhandenen Informationen zu ermöglichen, unklare Situationen immer zugunsten des Antragstellers zu lösen sind.

121.

Letztendlich schlage ich dem Gerichtshof als letztes Zwischenergebnis vor, die fünfte Frage dahin zu beantworten, dass die von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b erfassten Einrichtungen oder Personen der Informationspflicht unter denselben Voraussetzungen unterliegen wie die öffentliche Gewalt im eigentlichen Sinne, also der Staat selbst. Dieselbe Verpflichtung trifft die von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c erfassten Einrichtungen oder Personen, wenn sich ihre Tätigkeit auf die Verwaltung einer Dienstleistung unter den Voraussetzungen beschränkt, die zu ihrer Einstufung als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 führen. Hingegen sind Einrichtungen oder Personen, die neben dieser Verwaltung auch andere, von ihr unabhängige Tätigkeiten ausüben, nicht verpflichtet, die im Zusammenhang mit Letzteren erlangten Informationen zu übermitteln. Im Zweifelsfall hat die Verpflichtung zur Übermittlung Vorrang.

VII – Ergebnis

122.

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

1.

Die Frage, ob eine natürliche oder juristische Person „aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 wahrnimmt, ist dahin zu beantworten, dass sie ausschließlich nach dem Unionsrecht zu beurteilen ist, soweit sie die Definition des Begriffs „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ betrifft, während die Feststellung, welche natürlichen oder juristischen Personen, sofern dies vorgesehen ist, befugt sind, diese Aufgaben wahrzunehmen, Sache des Rechts der Mitgliedstaaten ist.

2.

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob die betroffenen Wasserwirtschaftsunternehmen aufgrund eines formellen und ausdrücklichen Rechtsakts der Übertragung von eigentlichen Aufgaben der öffentlichen Gewalt dem Einzelnen ohne dessen Einverständnis Verpflichtungen auferlegen können und dadurch über eine Stellung verfügen, die im Wesentlichen der von Verwaltungsorganen entspricht.

3.

Eine Person steht „unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4, wenn ihre Tätigkeit einem Ausmaß an Kontrolle durch jene Stelle oder Person unterliegt, dass sie daran gehindert ist, im Verkehr zwischen Privaten wirklich autonom zu handeln, und auf die Eigenschaft eines Instruments von deren Willen reduziert wird. Dies festzustellen ist Sache des vorlegenden Gerichts.

4.

Die von Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 erfassten Einrichtungen oder Personen unterliegen der Informationspflicht unter denselben Voraussetzungen wie die öffentliche Gewalt im eigentlichen Sinne. Dieselbe Verpflichtung trifft die von Art. 2 Nr. 2 Buchst. c erfassten Einrichtungen oder Personen, wenn sich ihre Tätigkeit auf die Verwaltung einer Dienstleistung unter den Voraussetzungen beschränkt, die zu ihrer Einstufung als „Behörde“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 führen. Hingegen sind Einrichtungen oder Personen, die neben dieser Verwaltung auch andere, von ihr unabhängige Tätigkeiten ausüben, nicht verpflichtet, die im Zusammenhang mit Letzteren erlangten Informationen zu übermitteln. Im Zweifelsfall hat die Verpflichtung zur Übermittlung Vorrang.


( 1 ) Originalsprache: Spanisch.

( 2 ) Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41, S. 26).

( 3 ) ABl. L 124, S. 1.

( 4 ) Bei den in Rede stehenden Unternehmen handelt es sich um die Gesellschaften nach englischem Recht United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd und Southern Water Services Ltd (im Folgenden: betroffene Unternehmen).

( 5 ) Vorlagebeschluss, Nr. 1.

( 6 ) Rechtssache Smartsource/Information Commissioner u. a. [2010] UKUT 415 (AAC).

( 7 ) Griffin/South West Water Services Ltd [1995] IRLR 15.

( 8 ) C-188/89, Slg. 1990, I-3313.

( 9 ) Dasselbe Upper Tribunal hat erst vor Kurzem in anderer Besetzung in einer ähnlich gelagerten Sache (Smartsource) in dem von der Verwaltung vertretenen Sinne entschieden. Das Upper Tribunal in der Besetzung, die das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen vorlegt, ist daran interessiert, dass der Gerichtshof dazu Stellung nimmt, ob die jener Entscheidung zugrundeliegende These zutrifft.

( 10 ) Beschluss vom 10. Juni 2011, Mohamad Imran (C‑155/11 P, Randnr. 21), unter Bezugnahme auf das Urteil vom 20. Januar 2005, García Blanco (C-225/02, Slg. 2005, I-523, Randnr. 28), und den Beschluss vom 24. März 2009, Nationale Loterij (C-525/06, Slg. 2009, I-2197, Randnr. 10).

( 11 ) C‑204/09, Randnr. 37, unter Anführung des Urteils vom 9. September 2003, Monsanto Agricoltura Italia u. a. (C-236/01, Slg. 2003, I-8105, Randnr. 72). Im gleichen Sinne, Urteile vom 18. Januar 1984, Ekro (327/82, Slg. 1984, 107, Randnr. 11), vom 19. September 2000, Linster (C-287/98, Slg. 2000, I-6917, Randnr. 43), und vom 22. September 2011, Budějovický Budvar (C-482/09, Slg. 2011, I-8701, Randnr. 29).

( 12 ) Indem sie ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, gesetzgeberische und gerichtliche Behörden vom Bereich der Behörde auszunehmen, verbietet die Richtlinie 2003/4 im Umkehrschluss, Verwaltungsbehörden auszunehmen. Die Mitgliedstaaten können daher diesen Bereich auf die gesetzgeberischen und gerichtlichen Behörden erweitern, nicht aber über das Minimum hinaus reduzieren, das die Verwaltungsbehörden darstellen, die genaugenommen im Kontext der Richtlinie 2003/4 tatsächlich von Bedeutung sind, „da es innerhalb der Staaten die Verwaltungsbehörden sind, bei denen infolge der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben die Umweltinformationen normalerweise vorhanden sind“ (Flachglas Torgau, Randnr. 40).

( 13 ) C‑182/10.

( 14 ) Das Problem der in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahme war auch Gegenstand der Schlussanträge von Generalanwältin Sharpston vom 21. März 2013 in der Rechtssache Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11).

( 15 ) In diesem Sinne beispielsweise die durch das Urteil vom 24. Mai 2011, Kommission/Belgien (C‑47/08), eingeleitete Serie von Urteilen. Diese Rechtsprechung war vor allem durch die Notwendigkeit inspiriert, so genau wie möglich den Bereich einer Unionsfreiheit von der durch die Wahrnehmung staatlicher Hoheitsgewalt repräsentierten Ausnahme abzugrenzen.

( 16 ) Urteil Foster, Randnr. 20; Hervorhebung nur hier.

( 17 ) Hierzu allgemein, De Otto und Pardo, I., „Estudios sobre el Poder Judicial“, in Obras Completas, Universidad de Oviedo/Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2010, S. 1266 bis 1279.

( 18 ) Dies ist der Fall in der oben zitierten Rechtssache Foster, in der der Gerichtshof Bezug nimmt auf „[e]ine Einrichtung, die unabhängig von ihrer Rechtsform kraft staatlichen Rechtsakts unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse zu erbringen hat …“ (Randnrn. 20 und 22), Hervorhebung nur hier.

( 19 ) Erster Erwägungsgrund.

( 20 ) Achter Erwägungsgrund.

( 21 ) Schlussanträge von Generalanwalt van Gerven, Nr. 16.

( 22 ) Hervorhebung nur hier.

( 23 ) Schlussanträge von Generalanwalt van Gerven, a. a. O. Hervorhebung nur hier.

( 24 ) Nr. 28 des Vorlagebeschlusses.

( 25 ) Die nicht unbedingt identisch sein muss, wie im Urteil vom 13. November 2008, Coditel Brabant (C‑324/07, Randnr. 46), unter Bezugnahme auf das Urteil vom 13. Oktober 2005, Parking Brixen (C‑458/03, Randnr. 62) klargestellt wird.

( 26 ) Diese Rechtsprechung ist neben vielen anderen im Urteil vom 29. November 2012, Econord (C‑182/11 und C‑183/11) zusammengefasst.

( 27 ) Econord, Randnr. 27.

( 28 ) A. a. O.

( 29 ) Hervorhebung nur hier.