52001SA0006

Särskild rapport nr 6/2001 om mjölkkvoter samt kommissionens svar

Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr C 305 , 30/10/2001 s. 0001 - 0034


Särskild rapport nr 6/2001

om mjölkkvoter samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 305/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Systemet med mjölkkvoter infördes 1984 i den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter med syftet att minska obalansen mellan utbud och efterfrågan på denna marknad. Systemet var avsett att begränsa mjölkproduktionen genom införande av "referenskvantiteter" (individuella kvoter) för mjölkproducenterna och en tilläggsavgift, med preventiv verkan, på mjölkproduktion utöver de individuella kvoterna (se punkt 1).

II. Åtgärder avsedda att minska produktionen med omkring 8 % under en period på nio år vidtogs. Mjölkproduktionen i de 15 medlemsstaterna har stabiliserats på 120 miljoner ton. EU:s andel av världsexporten har minskat, men det exporterade överskottet har varit stabilt på omkring 15 miljoner ton sedan 1995. Trots detta subventionerade överskott har beslut fattats om att ändra den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter så att de nationella referenskvantiteterna kommer att öka med 2,5 % mellan april 2000 och april 2005 (se punkt 3).

III. I tidigare rapporter har revisionsrätten granskat de åtgärder som vidtagits fram till 1991. Denna rapport avser kommissionens förvaltning i fråga om de åtgärder som antagits sedan dess.

IV. Syftet med granskningen var att bedöma i vilken mån kvotsystemet och dess genomförande uppnådde det uppsatta målet, nämligen att reglera mjölkproduktionen i EU och få till stånd jämvikt på marknaden (se punkt 6).

V. Kvotsystemet kan allmänt sägas begränsa produktionen till målnivån eftersom överskottsproduktionen i förhållande till de nationella referenskvantiteterna rapporteras ligga under 1 % (se punkterna 9-13).

VI. Fastställandet av en totalkvot har stabiliserat produktionen. Mjölkproduktionen har inte anpassats till den osubventionerade konsumtionen inom EU och den osubventionerade exporten (se punkterna 14-15).

VII. Samtidigt har systemet inte i någon större utsträckning förhindrat omstruktureringen av de enskilda medlemsstaternas mjölksektorer. Trenden mot allt större och allt färre mjölkproducerande gårdar i EU har fortsatt. Rationaliseringen av sektorn har medfört att ett stort antal små gårdar har försvunnit. De flesta av de kvarvarande jordbrukarna får mindre än hälften av sina inkomster från jordbruksverksamhet. Detta gäller såväl inom mjölkproduktion som i andra sektorer. Dessutom har budgetkostnaderna för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, som tidigare ökade, börjat minska (se punkterna 16-24).

VIII. Kommissionen och rådet har låtit systemet bli allt mer flexibelt. Det skulle ha inneburit en minskning av de sammantagna kvoterna. Medlemsstaterna kan eftersträva vitt skilda politiska mål vad gäller jordbruksföretagens struktur inom ramen för samma mjölkkvotssystem. Detta har gjort att systemet inte ger alla de finansiella och ekonomiska fördelar som det ursprungligen var tänkt att ge (se punkterna 40-42).

IX. Avyttring av det strukturella mjölköverskottet kommer även framöver att kräva betydande ekonomiskt stöd från EU-budgeten vilket mycket väl kan tänkas öka i framtiden på grund av EU:s utvidgning, dagens konsumtionstrender och påtryckningar genom Världshandelsorganisationen (WTO) om att EU skall minska sina exportbidrag. Mot denna bakgrund behöver kommissionen fortfarande föreslå en genomgripande reform av mjölksektorn som kan minska den totala mjölkproduktionen till en nivå som motsvarar potentiell försäljning på en osubventionerad marknad (se punkterna 61-66 och bilaga 1).

X. Flera på varandra följande beslut av rådet om att öka de nationella referenskvantiteterna utan att i avsevärd grad sänka interventionspriserna har gjort att marknaden för mjölk och mjölkprodukter inte har kunnat liberaliseras på samma sätt som marknaden för jordbruksgrödor. Utgifterna avseende sektorn för mjölk och mjölkprodukter har minskat från 4285,3 miljoner euro 1983 (27 % av utgifterna för EUGFJ-garanti) till 2601,3 miljoner euro 1999 (6,5 % av utgifterna för EUGFJ-garanti). Trots detta används fortfarande nästan 3 miljarder euro om året till att finansiera ett ständigt överskott som är en oundviklig följd av rådets beslut. Detta stöd från de europeiska skattebetalarna skall läggas till de högre priser som konsumenterna i EU tvingas betala för mjölk och mjölkprodukter (se punkt 72).

XI. Problemen med genomförandet av systemet kvarstår. Italiens svårigheter med att genomföra infordrandet av avgifter som tagits upp i tidigare rapporter fortsätter. I Spanien och Grekland har förbättringar skett även om problemen med obetalda avgiftsskulder kvarstår. Om de enskilda mjölkproducenterna i själva verket inte betalar tilläggsavgiften går dennas preventiva effekt förlorad och överproduktion uppmuntras. Om kommissionen driver in avgiftsskulderna från medlemsstaterna skapas då i själva verket en nationell subvention till vissa mjölkproducenter som snedvrider konkurrensen (se punkterna 32-37).

XII. Ungefär 17 år efter det att kvotsystemet infördes är det fortfarande inte fullt genomfört, något som framgår av att avdrag på förskott och beslut om avslutning av räkenskaper fortfarande behövs gentemot vissa medlemsstater. Detta illustrerar vad som händer om man tillåter att snedvridningar kvarstår på marknaden genom att använda ett system som medlemsstaterna inte alltid administrerar rigoröst (se punkt 70).

XIII. Kommissionens roll när det gäller att driva in tilläggsavgiften och bokföra mottagna avgiftsbetalningar bör ses över så att det kan säkerställas att reglerna tillämpas strikt och utan dröjsmål. Kommissionen bör undersöka möjligheterna att förbättra kontrollerna och sanktionerna inom systemet och precisera vilka kontroller som skall göras så att medlemsstaternas förvaltning av systemet håller en konsekvent hög kvalitet. Gemenskapens regler bör ge medlemsstaterna flera sanktioner att välja mellan så att de på lämpligt sätt kan bestraffa uppköpare och direktförsäljare som begår mindre grova regelbrott. På kort sikt bör kommissionen undersöka möjligheten att tillåta överföring av kvoter mellan producenter i olika medlemsstater och att därefter minska de sammantagna kvoterna. På medellång sikt skall kommissionen komma med förslag till genomgripande reform av mjölksektorn som syftar till att åstadkomma jämvikt mellan den totala mjölkproduktionen och den osubventionerade konsumtionen inom EU och den potentiella osubventionerade exporten samtidigt som man tillförsäkrar mjölkproducenterna en rimlig levnadsstandard och avskaffar kvotsystemet (se punkt 73).

SYSTEMET MED MJÖLKKVOTER INFÖRDES FÖR ATT MINSKA OBALANSEN MELLAN UTBUD OCH EFTERFRÅGAN PÅ MJÖLKMARKNADEN

1. Systemet med mjölkkvoter infördes 1984(1). Syftet var att minska obalansen mellan utbud och efterfrågan på mjölkmarknaden genom att sätta ett tak för produktionen, närmare bestämt genom införande av "referenskvantiteter" av mjölk (individuella kvoter) för mjölkproducenterna. Dessa individuella kvoter bestäms genom att varje medlemsstat på nationell nivå fördelar en nationell referenskvantitet (nationell mjölkkvot) som den tilldelats av rådet. En avgift, avsedd att ha preventiv verkan, tas ut för mjölkproduktion utöver den individuella kvoten(2). Denna "tilläggsavgift" måste antingen mjölkuppköparna(3) ta ut av producenterna eller den behöriga nationella myndigheten av direktförsäljare(4) av mjölk. Intäkterna från denna avgift redovisas av EUGFJ:s betalningsorgan som "negativa utgifter".

2. Den uppställning av mjölkförsörjningsbalansen som kommissionen lade fram för rådet visade att utbudet på mjölk år 1984 uppgick till 120 % av efterfrågan inom EU och att överskottet inom EU samma år uppgick till 6,7 miljoner ton(5) trots en export på uppskattningsvis 12,7 miljoner ton mjölkekvivalent. Summan av de nationella mjölkkvoterna för de dåvarande tio EG-medlemsstaterna fastställdes till 103,7 miljoner ton (99,9 miljoner ton för leveranser till mejerier), dvs. ungefär samma nivå som genomsnittet av de levererade mängderna under åren 1981-1983. Denna nivå var enligt revisionsrättens bedömning alltför hög med tanke på att användningen av mjölk och mjölkprodukter inom EU uppskattades till 85 miljoner ton(6).

3. En rad åtgärder med syftet att minska mjölkproduktionen antogs därefter(7), vilket resulterade i att kvoterna under en nioårsperiod (regleringsåren 1984-85 till 1993-94) minskade med sammanlagt 8 %. Mjölkproduktionen minskade i själva verket med omkring 10 % under samma period. Sedan dess har de nationella referenskvantiteterna inte ändrats, och mjölkproduktionen i de nuvarande 15 medlemsstaterna har stabiliserats på 120 miljoner ton. Enligt beslut om reformering av organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter som trädde i kraft år 2000 skall de nationella referenskvantiteterna öka med 1,18 % mellan april 2000 och april 2001 och därefter med ytterligare 1,28 % från april 2005 (se bilaga 1, punkt 4).

4. Kvoter får inte överlåtas mellan medlemsstater. Inom en medlemsstat får överlåtelser mellan producenter ske, men varje medlemsstat får själv bestämma hur de närmare reglerna för detta skall se ut. En medlemsstat kan tillåta en i princip fri marknad för handel med mjölkkvoter. I detta fall tenderar kvoterna att koncentreras hos de effektivaste producenterna. Medlemsstaterna kan också centralt reglera alla överlåtelser av kvoter enligt administrativa kriterier, vilket är lämpligt om man eftersträvar regionala mål med anknytning till landsbygdsutveckling, social eller ekonomisk utveckling.

5. Resultaten av revisionsrättens tidigare granskningar med anknytning till systemet med mjölkkvoter har offentliggjorts i två särskilda rapporter(8) och tre årsrapporter(9).

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

6. Syftet med granskningen var att bedöma i vilken mån kvotsystemet och dess genomförande uppnådde målet att reglera mjölkproduktionen i EU och få till stånd jämvikt på marknaden.

7. Under revisionen ville man särskilt göra en bedömning av i vilken utsträckning

a) kommissionen på ett riktigt sätt övervakar genomförandet av systemet, och i vilken utsträckning den har infört adekvata kontrollförfaranden, om den vidtar nödvändiga mått och steg för att göra systemet mer stringent i fall av överträdelse eller vid tecken på brister i kontrollen, och om

b) medlemsstaternas genomförande av systemet sker i överensstämmelse med regelverket särskilt vad gäller förekomsten av adekvat nationell struktur inom lagstiftning och administration, kontroller av deklarationer av producerad mjölk, individuell kvottilldelning, godkännande av uppköpare, årlig kontroll av uppköpare och direktförsäljare, inkassering och redovisning av avgiften till förmån för Europeiska unionen.

8. Revisionsrätten har undersökt kommissionens roll och granskat genomförandet av systemet i nio medlemsstater (Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal och Förenade kungariket), vilka tillsammans står för över 80 % av de tilldelade kvoterna.

KVOTSYSTEMETS INVERKAN PÅ MJÖLKMARKNADENS UTVECKLING

Kvotnivåerna har förändrats

9. Nivån på totalkvoterna i EU har förändrats sedan 1984; se bilaga 2. De nationella referenskvantiteterna minskades med i genomsnitt 8 % mellan 1984 och 1993.

10. Sedan regleringsåret 1993/94(10) har de sammanlagda nationella referenskvantiteterna för de tolv medlemsstaterna stadigt legat på 109 miljoner ton. I detta belopp ingår en ökning med 2,2 miljoner ton jämfört med totalkvoten för 1992/93 som främst beror på att Italien, Spanien och Grekland fick sina nationella referenskvantiteter ökade med totalt 1,5 miljoner ton. Från och med regleringsåret 1995/96 tilldelades de tre nya medlemsstaterna - Finland, Sverige och Österrike - nationella referenskvantiteter på sammanlagt 8,4 miljoner ton. Sedan dess har summan av de nationella referenskvantiteterna för de 15 medlemsstaterna varit 117,5 miljoner ton, varav 1,6 miljoner ton avser mjölkproducenternas direktförsäljning.

11. Ändringen av de nationella referenskvantiteterna för Italien, Spanien och Grekland och fastställandet av nationella referenskvantiteter för de tre nya medlemsstaterna innebar tillsammans att summan av de nationella referenskvantiteterna ökade med 10,6 miljoner ton.

Mjölkproduktionen ligger nära de nationella kvotnivåerna...

12. Sedan 1993 har mjölkproduktionen stabiliserats på omkring 120 miljoner ton (se bilaga 3). De flesta av medlemsstaterna har minskat sin produktion med över 10 % jämfört med 1984, det år då mjölkkvoter infördes. Mjölkproduktionen har ökat i Portugal (+ 10 % mellan 1992(11) och 1998) och i Grekland (+ 9 % mellan 1984 och 1998).

13. Sedan regleringsåret 1995-96 har referenskvantiteterna för leveranser till mejerier systematiskt överskridits något (totalt sett med mindre än 1 %) i de flesta medlemsstater, trots att skillnaden mellan den faktiska mjölkproduktionen och de nationella referenskvantiteterna har minskat. Detta har framför allt berott på ökningen av fetthalten i mjölken. De mjölkkvantiteter som levereras till mejerier justeras med utgångspunkt från mjölkens faktiska fetthalt i förhållande till den referensfetthalt som gällde vid tiden då mjölkkvoterna infördes. Korrigeringarna medför att de nationella referenskvantiteterna överskrids och att tilläggsavgiften tas ut (se illustration 1).

Illustration 1

Mjölkleveranser brutto till mejerier; korrigering av levererade mjölkkvantiteter med avseende på fettinnehåll; import av mjölkprodukter; konsumtion av mjölkprodukter inom EU

>PIC FILE= "C_2001305SV.000601.TIF">

Källa:

ZMP Bilanz Milch - tabeller med sammanställning av svar på frågeformulär i enlighet med artikel 8 i förordning (EEG) nr 536/93 (GD Jordbruk)....

men kvotnivåerna resulterar i ett strukturellt överskott

14. Ökningen av kvotnivån gjordes trots att gemenskapsmarknaden uppvisade ett strukturellt överskott (se illustration 1)

15. Den subventionerade exporten av mjölkprodukter har under det senaste decenniet varit stabil och legat på omkring 15 miljoner ton (se bilaga 5 "Mjölkförsörjningsbalansen uttryckt i mjölkekvivalent" och illustration 2).

Dessutom uppskattar revisionsrätten den subventionerade konsumtionen av smör och skummjölkspulver (SMP) inom EU till 10 miljoner ton mjölkekvivalent. Mellan 1991 och 1994 ökade i själva verket det subventionerade smöret sin andel av konsumtionen inom EU från 26,8 till 32 %. Sedan 1995 har gemenskapsstöd motsvarande i genomsnitt 30 % av marknadspriset(12) givits för omkring 500000 ton smör, dvs. 28 % av konsumtionen på EU-marknaden. Under samma period minskade mängden subventionerad skummjölk som användes på EU-marknaden(13). Stöd till användning av skummjölkspulver har betalats ut för mer än 50 % av den kvantitet som konsumerats på EU-marknaden. Stödbeloppet har fastställts till ungefär 35 % av marknadspriset(14) (se illustration 3).

Illustration 2

Mjölkförsörjningsbalansen inom EU (miljoner ton): överskott (utbud minus efterfrågan inom EU); export; lagerförändring

>PIC FILE= "C_2001305SV.000701.TIF">

Anmärkning:

Avser för 1986-1990 EU-12 (exkl. de nya tyska delstaterna), för 1991-1994 EU-12 (inkl. de nya tyska delstaterna) och från och med 1995 EU-15; prognos för 1998. För 1992: preliminära uppgifter publicerade i ZMP Bilanz Milch 92 (de uppdaterade uppgifterna för detta år avviker i särskilt hög grad). För övriga år: de senaste tillgängliga uppgifterna. Egen konsumtion på gården och direktförsäljning medräknas ej.

Källa:

ZMP Bilanz Milch.

Illustration 3

Avyttring av mjölkprodukter 1998

>PIC FILE= "C_2001305SV.000702.TIF">

Källa:

ZMP Bilanz Milch.

Budgetutgifter

16. Balansen på marknaden för mjölk och mjölkprodukter upprätthålls med hjälp av EU-finansiering för avyttring av 25 miljoner ton mjölkekvivalent(15) år 1999, till en budgetkostnad netto av 2601 miljoner euro. Hur dessa pengar används visas i bilaga 6 (se illustration 4 och 5). De tilläggsavgifter för kvotöverskridande som betalas till gemenskapens budget täcker 16 % av utgifterna för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter.

17. Utgifterna i budgeten för subventioner till sektorn för mjölk och mjölkprodukter har relativt sett minskat avsevärt sedan kvotsystemet infördes. År 1983 utgjorde dessa utgifter 27 % av totalutgifterna för EUGFJ:s garantisektion, och 1999 var deras andel nere på 6,5 % (se bilaga 7). Trots detta måste totalbeloppet på omkring 2,5 miljarder euro per år ses som ganska högt med tanke på att pengarna används för att finansiera ett överskott som medlemsstaterna indirekt har godkänt. Det bör noteras att detta stöd - som kommer från de europeiska skattebetalarna - skall läggas till de högre priser som konsumenterna i EU betalar för mjölk och mjölkprodukter (se punkterna 22 och 63). OECD uppskattar att EU-konsumenterna betalar ett överpris för dessa produkter motsvarande över 20 miljarder euro per år(16).

Illustration 4

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter

Utgifter per kategori

>PIC FILE= "C_2001305SV.000801.TIF">

Källa:

Siffrorna för 1988-1996: kommissionen, GD VI, Arbetsdokument om den gemensamma jordbrukspolitiken år 2000 "Situation och utsikter inom mjölksektorn", tabell 14, april 1997. Siffrorna för 1997-1999: sammanställda av revisionsrätten på grundval av dokument över utvecklingen av utgifterna för EUGFJ-garanti, kommissionen, GD VI G 2. I bruttoutgifterna för 1998 ingår utgifterna i budgetkapitel B1-2 0 (2810,8 miljoner ecu), programmet för skolmjölk (105 miljoner ecu) i B1-3 1 2 och smör till socialhjälpstagare (4 miljoner ecu) i B1-3 1 3. I bruttoutgifterna för 1999 ingår utgifterna i kapitel B1-2 0 (3007,8 miljoner ecu), programmet för skolmjölk (87,6 miljoner ecu) i B1-3 1 2 och smör till socialhjälpstagare (3,6 miljoner ecu) i B1-3 1 3.

Illustration 5

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter

Utgifter per produkt eller åtgärd

>PIC FILE= "C_2001305SV.000802.TIF">

Anmärkning:

"SMP" = skummjölkspulver. "Övriga åtgärder" är bl.a. stöd till upphörande med produktion och stöd till tillfälligt upphörande med produktion. "Övriga produkter" är bl.a. helmjölkspulver och kondenserad mjölk.

Källa:

Se illustration 4.

18. Revisionsrätten har utarbetat rapporter om olika aspekter av mjölkmarknaden, i synnerhet om åtgärderna för avyttring av de 25 miljoner ton mjölkekvivalent som blir följden av mjölkkvoter på dagens nivåer. Revisionsrätten har då kritiserat att det inte gjorts någon grundlig utvärdering av de tänkbara alternativen. Kommissionen har meddelat revisionsrätten sin avsikt att genomföra en sådan studie(17).

Produktionspriser och mjölkproducenternas inkomster

19. Mjölkproducentföretagens inkomster - beräknade som tillfört mervärde netto per familjearbetsenhet(18) - ökade mer än jordbruksföretagens inkomster i genomsnitt under perioden 1984-1996 (+ 66 % mot + 61 %). Under hela perioden var mjölkproducenternas inkomster avsevärt högre än den genomsnittlige jordbrukarens.

20. Det finns tre skäl till denna ökning: de subventionerade produktpriserna, mjölkproducenternas ökade produktivitet (se punkt 23) och det direkta gemenskapsstödet från andra sektorer. Detta stöd är förvisso mindre för mjölk än för annan jordbruksverksamhet, men dess procentuella bidrag till mjölkproducenternas inkomster har stadigt ökat, från 7 % 1990 till 24 % 1996.

21. De priser som betalas till mjölkproducenterna och deras inkomster(19) skiljer sig fortfarande betydligt från medlemsstat till medlemsstat. Trots att priserna har närmat sig varandra sedan 1984 var fortfarande 1999 skillnaden 25 % mellan det högsta genomsnittspriset som betalades till producenter (i Grekland, Italien och Sverige) och det lägsta (i Förenade kungariket, Belgien och Irland). I fråga om inkomster är skillnaderna ännu större. De portugisiska och svenska mjölkproducenterna tjänar minst i EU: år 1996-1997 var deras inkomst bara 32 respektive 36 % av medelinkomsten för mjölkproducenter i EU. Skillnaderna när det gäller priser och inkomster torde dock bero på att jordbruksföretagen och uppköparorganisationerna har olika struktur, produktionskostnader och efterfrågan snarare än på systemet med mjölkkvoter.

Kostnader för konsumenterna

22. Medan budgetkostnaderna har fortsatt att minska, betalar konsumenterna fortfarande höga priser för mjölkprodukter, vilket bland annat beror på prisstödet. För perioden 1997-1999 har OECD beräknat att PSE (producentsubventionsekvivalenten)(20) uppgick till 54 % av värdet av mjölkproduktionen, mot 44 % i genomsnitt för alla jordbruksprodukter. Med andra ord betalar konsumenterna i EU dubbelt så mycket för sina mjölkprodukter som de skulle ha gjort på en fri marknad.

Omstruktureringen av mjölkproduktionen har fortsatt sedan kvotsystemet infördes

23. Mellan 1979 och 1985, dvs. innan kvotsystemet infördes, ökade mjölkproducenternas produktivitet markant. Antalet mjölkproducerande gårdar föll med omkring 4 % varje år och beståndet av mjölkkor minskade långsamt. Den genomsnittliga djurbesättningen per gård ökade med 4,5 % per år (se illustration 6).

24. Mjölkproducenternas produktivitet har fortsatt att öka sedan systemet med mjölkkvoter infördes (se illustration 7). Den genomsnittliga produktionen per mjölkproducerande gård ökade med 119 % mellan 1985 och 1997. Detta berodde på att produktionen per mjölkko ökade (+ 29 %) och att gårdarna i genomsnitt blev större (+ 74 %). Mjölkproduktionen koncentreras nu till allt färre (- 56 %) och allt större enheter. År 1997 ingick 48 % av gemenskapens mjölkkor i besättningar med över 50 djur (att jämföra med 31,5 % 1985).

Illustration 6

De mjölkproducerande gårdarnas struktur 1979-1997

>PIC FILE= "C_2001305SV.001001.TIF">

Källa:

Eurostat, undersökningar av jordbruksföretagens struktur, uppgifter publicerade av GD VI i "Jordbruksläget..." samt New Cronos.

Illustration 7

Mjölkproduktionen på mjölkproducerande gårdar

>PIC FILE= "C_2001305SV.001002.TIF">

Källa:

Eurostat, undersökningar av jordbruksföretagens struktur, uppgifter publicerade av GD VI i "Jordbruksläget..." samt New Cronos.

En kvot är en värdefull tillgång

25. Mjölkkvoterna delades ursprungligen ut gratis till jordbrukare som tidigare hade producerat mjölk. Nu har blotta existensen av kvotsystemet givit kvoterna ett penningvärde. Även i de medlemsstater där det inte finns någon marknad för handel med kvoter, exempelvis Frankrike, är mark med en mjölkkvot knuten till sig värd mer än motsvarande mark utan kvot. Detta gör det svårare och dyrare att etablera sig som mjölkproducent eller att bygga ut en befintlig verksamhet. Om kvoterna avskaffas, kan det komma att ställas krav på kompensation till kvotinnehavarna.

26. Trots att denna tillgång skapats genom EU:s egna regler kunde den - åtminstone i en medlemsstat - komma i fråga för finansiering genom strukturfonderna. Enligt ett irländskt omstruktureringsprogram skulle medel från EU:s budget täcka 75 % av stödberättigade jordbrukares kostnader för inköp av mjölkkvoter. I Spanien däremot hade ett antal jordbrukare fått stöd från strukturfonderna för att utveckla mjölkproduktion men hade inte råd att köpa tillräckligt stora kvoter för att kunna bedriva en effektiv mjölkproduktion. Pengar för kvotköp gick inte att få från strukturfonderna.

27. Dessa fall visar att sådan medfinansiering med medel från EU-budgeten ökar kostnaden för stödet till mjölksektorn och leder till olika behandling i olika medlemsstater.

MEDLEMSSTATERNA HAR HUVUDANSVARET FÖR GENOMFÖRANDET AV KVOTSYSTEMET

28. Det är för närvarande medlemsstaterna som har huvudansvaret för genomförandet och administrationen av systemet med mjölkkvoter.

Kvotsystemet vållar bristande effektivitet inom mjölkproduktionen

29. Vid den senaste utvidgningen av EU fanns det en möjlighet att återställa balansen på den gemensamma marknaden genom att ta de sammanlagda nationella referenskvantiteterna för de tidigare 12 medlemsstaterna och fördela dem på de 15. Detta skulle ha minskat de överskott som måste avyttras med hjälp av medel från EU-budgeten, men tillfället utnyttjades inte. Att det finns 15 separata nationella referenskvantiteter och att kvoter inte får överlåtas mellan producenter i skilda medlemsstater betyder att mjölkproduktionsresurserna inte kan optimeras. Detta lägger hinder i vägen för en rationell utveckling av produktionen, som begränsas i de EU-regioner som är bäst lämpade för mjölkproduktion. Förbudet mot överlåtelse och mot kvittning (se punkterna 40-42) mellan producenter i skilda medlemsstater förefaller otidsenligt med tanke på den inre marknaden och EU:s konkurrensregler. Om dessa restriktioner hävs skulle det innebära en motsvarande minskning av de totala EU-kvoterna.

30. Sedan 1999/2000 begränsar kvoterna produktionen i alla medlemsstater (utom i de nya tyska delstaterna). I fyra medlemsstater (Grekland, Spanien, Italien och Förenade kungariket) är mjölkproduktionen mindre än konsumtionen; i tre medlemsstater (Danmark, Irland och Nederländerna) är produktionen större än konsumtionen. Detta har fått vissa producenter i de förstnämnda länderna att vända sig mot vad de anser vara ett orättvist system. På grund av detta har bland annat de italienska myndigheterna mötts av starka protester och fått problem med att genomföra systemet. Tabell 1 visar beräkningar av medlemsstaternas självförsörjningsgrad eftersom inga siffror för den interna konsumtionen uttryckt i mjölkekvivalent gjordes tillgängliga av kommissionen.

Tabell 1

Mjölkekvivalent enligt medlemsstat

>Plats för tabell>

Källa:

Sammanfattande tabeller över svaren på frågeformulären enligt förordning (EEG) nr 536/93, artikel 8, GD VI, uppdaterad den 9-14 september 1999. För självförsörjningsgraden: Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. I de medlemsstater där administrativa kriterier ligger till grund för fördelningen av kvoter mellan producenter och för kvotöverlåtelser, tenderar mindre producenter att få den största delen av de omfördelade kvoterna.

Genomförandet av systemet

32. I den särskilda rapporten nr 4/93 kritiserade revisionsrätten tre medlemsstater (Grekland, Spanien och Italien) särskilt för ofullständig tillämpning av systemet med mjölkkvoter.

33. Revisionsrättens granskning visade att kvotsystemet fortfarande inte tillämpas fullständigt i Italien. För regleringsåren 1995/96 till 1998/99 var tilläggsavgifter (för produktion överskridande den nationella referenskvoten) utestående till ett belopp av 202,7 miljoner euro, 203,4 miljoner euro, 224,8 miljoner euro respektive 239,5 miljoner euro. Kommissionen har uppburit dessa belopp från de italienska myndigheterna genom att göra avdrag på de månatliga EUGFJ-förskottsbetalningarna. Däremot har mjölkuppköparna inte fullgjort sin skyldighet att inkräva tilläggsavgifter från de mjölkproducenter som har överskridit sin kvot, och uppköparna har inte heller betalat någon betydande del av dessa avgifter till de italienska myndigheterna sedan 1995/96(21) (se tabell 2).

34. I Spanien började systemet med mjölkkvoter tillämpas fullständigt först från och med regleringsåret 1998/99. Innan dess hade de nationella myndigheterna inte underrättat uppköparna på vederbörligt sätt om vilka avgiftsbelopp de skulle begära in, och inte heller hade alla producenter informerats om vilka avgifter de var skyldiga att betala. Tilläggsavgifter togs ut för följande regleringsår: 1993/94 (11,4 miljoner euro), 1995/96 (42,1 miljoner euro) och 1996/97 (23,2 miljoner euro). När de nationella myndigheterna skickade avgiftsbeslut till mjölkuppköparna överklagade dessa besluten i domstol, varvid betalningen av avgifterna sköts upp. Vid granskningstillfället hade bara en liten del av tilläggsavgifterna uppburits av uppköparna och betalats av producenterna. Kommissionen har liksom när det gäller Italien uppburit återstoden genom att göra avdrag på de månatliga EUGFJ-förskotten till Spanien.

35. I Grekland har situationen förbättrats. Mjölkuppköparna och mjölkproducenterna har underrättats om avgiftsbeloppen och avsevärda betalningar görs nu. Beloppet för tilläggsavgifter för Grekland avseende regleringsåren 1995/96, 1997/98 och 1998/99 var 2,7 miljoner euro, 1,7 miljoner euro, respektive 8,8 miljoner euro.

36. Tabell 2 visar vilken andel av de utestående tilläggsavgifterna som hade uppburits från producenterna i de tre medlemsstaterna enligt uppgifter från kommissionen i juni 2001.

Tabell 2

Andel av tilläggsavgiftsbelopp som uppburits från producenterna

>Plats för tabell>

37. De kvarstående problemen med genomförandet i Italien, Spanien och Grekland beror på att rättsliga processer gör det svårt att uppbära tilläggsavgiften från mjölkproducenterna. Producenterna överklagar avgiftsbesluten så snart de underrättas om dessa, och rättsprocesserna kan sedan ta många år. I praktiken har detta medfört att betalningen av avgiften försenas på obestämd tid.

Särskild granskning av medlemsstaterna

Fördelning och administration av kvoterna

38. En mjölkkvot definieras i termer av mjölkkvantitet och fetthalt. Den ursprungligen fastställda fetthalten används som referens för justering av den enskilde producentens mjölkproduktion för ett visst år. Det är den fetthaltsjusterade mjölkkvantiteten som jämförs med kvoten. De uppgifter som låg till grund för fastställandet av referensfetthalten måste sparas i tre år. Tre år är inte tillräckligt lång tid för att granskningar skall kunna göras under de följande åren; det borde inte finnas någon tidsgräns för nödvändiga uppgifter av denna typ.

39. I Portugal nådde produktionen kvotnivån först år 2000. Revisionsrätten bad de nationella myndigheterna att få se de produktionsdata för den referensperiod som användes vid fastställandet av den ursprungliga kvoten. Dessa data stämde inte överens med den faktiska kvottilldelningen enligt EU-förordningen och kommissionen kunde inte ge någon förklaring till detta.

Kvittningsmekanismen

40. Underutnyttjade individuella kvoter och helt outnyttjade kvoter (t.ex. nationella reserver) får kvittas mot överskridanden på producent- eller mejerinivå(22).

41. Den närmare tillämpningen av denna kvittningsmöjlighet har överlåtits till medlemsstaterna, och även här är skillnaderna stora mellan hur de enskilda länderna har valt att göra. I Frankrike minimerar man kvittningen, och även under år utan överskridande på nationell nivå kan överproducerande producenter tvingas betala en tilläggsavgift, varvid intäkterna går till nationella omstruktureringsåtgärder. I Förenade kungariket finns det kvittningssystem både på nationell nivå och på uppköparnivå som ger producenterna möjlighet att köpa och sälja kvoter och försöka få sin individuella kvot precis lagom stor i förhållande till de senaste prognoserna för det nationella överskridandet. I några extrema fall trodde vissa mjölkproducenter inte att någon tilläggsavgift skulle komma att tas ut ett visst år och överlät därför (i vinstsyfte) hela sin kvot på andra; sedermera visade det sig emellertid att kvoten faktiskt överskreds på nationell nivå, varvid dessa producenter tvingades betala tilläggsavgift för hela sin produktion.

42. Att kvotsystemet numera medger flera flexibla kvittningssystem undergräver kvotsystemets lämplighet som styrmedel för att minska överskottet på mjölkmarknaden och detta bör kompenseras med en motsvarande minskning av de totala mjölkkvoterna.

Godkännande av uppköpare

43. Enligt förordningarna måste alla mjölkuppköpare ha godkänts av myndigheterna i sin medlemsstat. Att dra in det godkännandet är väsentligen den enda sanktion en medlemsstat kan tillämpa mot en uppköpare som inte följer reglerna för systemet med mjölkkvoter.

44. Att indragning av en uppköpares godkännande är en så drastisk åtgärd innebär att den inte vidtas annat än vid verkligt grovt missbruk av systemet. I de två fall som revisionsrätten undersökte (i Spanien respektive Förenade kungariket) föregicks indragandet av ytterst grundligt övervägande. För större uppköpare är det inte heller realistiskt att dra in godkännandet med tanke på hur detta skulle drabba mjölkproducenterna.

Iakttagelser om direktförsäljare

45. Trots de relativt små kvantiteter det rör sig om granskade revisionsrätten ett antal direktförsäljare som köpte upp mjölk av andra producenter(23). Sådana direktförsäljare måste vara godkända som uppköpare, vilket medför krav på ett mer sofistikerat bokföringssystem än vad andra direktförsäljare behöver ha(24). Några av de direktförsäljare som granskades köpte upp mjölk utan att vara godkända som uppköpare. Över lag befanns de granskade direktförsäljarnas bokföring vara behäftad med avsevärda svagheter(25) (se punkt 53).

Kontroller av uppköpare och direktförsäljare

46. Enligt EU-förordningarna måste medlemsstaterna göra särskilda kontroller av mjölkuppköparnas och direktförsäljarnas deklarationer(26). Syftet med den granskning som revisionsrätten gjorde i medlemsstaterna var att ta reda på om sådana kontroller avseende totalproduktionen av mjölk gjordes, hur effektiva de var och i vilken mån de kunde förbättras.

47. Enligt förordningarna måste medlemsstaterna

- varje år kontrollera minst 40 % av uppköparna och 5 % av direktförsäljarna,

- genomföra kontrollerna på grundval av en formaliserad riskanalys,

- kontrollera de mjölktransporter som hämtar mjölk på gårdarna,

- verifiera deklarationer avseende uppköpta och producerade mjölkmängder i uppköparnas och direktförsäljarnas lokaler, bland annat genom kontroll av den bokföring och de övriga handlingar som förordningarna kräver,

- vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för kvotöverskridande(27).

48. I de flesta medlemsstaterna domineras marknaden av ett antal mycket stora uppköpare, och kontrollen av deras deklarationer avseende totalmängd uppköpt mjölk kräver avsevärd tid och hög kompetens. Praxis i medlemsstaterna visade sig variera betydligt. I tre medlemsstater (Tyskland, Frankrike och Nederländerna) gjordes noggranna granskningar av deklarationerna och lagerbokföringen och därefter en jämförelse med företagens övriga handelsdokumentation. I andra medlemsstater (Grekland, Spanien och Portugal) var kontrollerna mer begränsade till sin omfattning och baserades ibland enbart på uppgifter som tagits fram särskilt för inspektionen. Ingen jämförelse med publicerade redovisningar eller andra uppgifter gjordes (Spanien och Portugal). Resultaten av kontrollerna av uppköpare (och direktförsäljare) befanns vara dåligt dokumenterade i tre medlemsstater (Grekland, Irland och Frankrike (endast beträffande direktförsäljare)).

49. Trots att de berörda kvantiteterna är relativt små är inspektionerna hos direktförsäljare viktiga, i synnerhet med tanke på att de flesta direktförsäljare (däribland alla som besöktes under granskningen) äger kvoter både för direktförsäljning och för normala leveranser till mejerier. Kontrollerna borde innebära att uppgifterna om mejerileveranser och direktförsäljning jämförs med varandra. I en medlemsstat (Frankrike) är detta svårt eftersom helt olika organisationer har ansvaret för att kontrollera direktförsäljning och mejerileveranser. Över lag var kontrollen av direktförsäljare dålig. Granskningen avslöjade fall där manipulation med olika kvoter (direktförsäljning och mejerileverans) hade använts för att dölja felaktiga deklarationer eller för att undvika tilläggsavgift(28).

50. Det var bara i tre av de besökta medlemsstaterna (Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket) som transportkontroller hade gjorts i samband med att mjölk hämtats vid jordbruksföretaget. I vissa fall har det visat sig vara svårt att uppfylla kravet(29) på sådana kontroller (exempelvis kan det vara oklart vilka organ som har rättslig behörighet att stoppa och inspektera mjölkbilar).

51. I en medlemsstat(30) minskade mjölkproducenterna sin deklarerade produktion med kvantiteter som ansågs utgöra konsumtion på gården och således inte behöva deklareras och tas med vid beräkningen av eventuell tilläggsavgift. I själva verket lämnade dessa mjölkkvantiteter emellertid gårdarna och förädlades till ost och annat vid det lokala kooperativet. Sedan tog mjölkproducenterna tillbaka ost och andra produkter, även icke-mjölkprodukter, från kooperativet motsvarande värdet av den levererade mjölken. Detta förfarande strider mot reglerna för mjölkkvotssystemet eftersom det medför att den deklarerade mjölkproduktionen blir mindre än den faktiska. Detta förfarande föreföll vara utbrett i det område som revisionsrätten besökte och var föremål för en bedrägeriundersökning från det nationella tullverkets sida.

Beräkning och betalning av tilläggsavgiften

52. Tilläggsavgiften beräknas på grundval av den producerade mjölkkvantiteteten efter justering för fetthalten. I tre medlemsstater (Frankrike, Irland och Förenade kungariket) granskades fall där fetthaltsuppgiften och således även deklarationerna hade manipulerats, så att både den slutliga producerade kvantiteten och tilläggsavgiften blev felaktiga. Brottsutredningar avseende bedrägeri och administrativa utredningar pågick i de berörda medlemsstaterna. Av de påträffade fallen, typerna av manipulation och det faktum att beräkningen av den fetthaltsjusterade kvantiteten är komplicerad kan man sluta sig till att kommissionen skulle kunna spela en mer framträdande roll när det gäller att sprida information om vilka typer av manipulation som förekommer och om hur man kan upptäcka sådana fall.

53. I Portugal kan för närvarande den totala produktion som deklarerats till kommissionen inte helt avstämmas mot betalningsorganets bokförda uppgifter. Eftersom den deklarerade produktionen nu närmar sig eller till och med överskrider den nationella referenskvantiteten blir detta allt viktigare, och bristen bör avhjälpas snarast.

Deklaration av tilläggsavgiften och kommissionens bokföring

54. Om en medlemsstat inte i tid (utgiftsdeklarationen i september) redovisar sin avgiftsskuld till gemenskapen skall kommissionen enligt gemenskapslagstiftningen(31) göra ett avdrag på förskotten till den medlemsstaten i proportion till det förfallna beloppet eller en uppskattning av det beloppet. Det utgiftsbelopp som beaktats i de preliminära besluten om avslutning av räkenskaperna skall minskas i motsvarande grad. Denna regel har tillämpats på fyra medlemsstater (Grekland, Spanien, Italien och Förenade kungariket) avseende de senaste regleringsåren(32).

55. Om kommissionen i tid skall kunna göra avdrag på förskottsbetalningarna till medlemsstaterna måste dessa i tid redovisa för kommissionen(33) hur stora tilläggsavgifter de bedömer sig vara skyldiga att betala. Siffrorna kanske inte är tillförlitliga men kommissionen använder medlemsstaternas uppgifter när förskottsbetalningarna minskas.

56. Avdragen på förskotten till Spanien, Grekland och Italien för regleringsåren 1995/96 och 1997/98 försenades med över sex månader på grund av att uppgifterna lämnades in för sent.

57. Förfarandet för avslutning av räkenskaper ger kommissionen en möjlighet att avgöra det korrekta beloppet för avgiftsskulden. Att slutberäkningen inte görs förrän vid den tidpunkten innebär dock att kommissionen inte får tillgång till de slutgiltiga siffrorna förrän flera år efter det berörda regleringsåret. Räkenskaperna för perioden före 1994/95 hade avslutats vid revisionsrättens besök hos kommissionen, medan arbete fortfarande pågick med räkenskaperna för 1995/96 och 1996/97. Den avgiftsskuld som Italien uppskattat för regleringsåren 1995/96 och 1996/97 var lägre än beloppen efter kommissionens revision. Beslutet om avslutning av räkenskaperna för dessa båda regleringsår, som fattades 2000, överklagades av Italien hos förlikningsorganet i november 2000.

58. Straffavgifter skall tas ut när medlemsstaterna lämnar in sina deklarationer avseende mjölkproduktion för sent och när de underskattar avgiftsbeloppet med mer än 10 %(34). Trots att detta har inträffat vid flera tillfällen har kommissionen aldrig tagit ut någon straffavgift. Normal praxis har i stället varit att ge en skriftlig varning.

59. Enligt kommissionen är de straffavgifter som kan tillgripas inte tillräckligt höga i fall där felaktiga eller ofullständiga deklarationer från medlemsstaternas sida resulterar i att avgiftsskulden underskattas. För regleringsåren 1996/97 och 1998/99 var beloppet i Italiens ursprungliga deklaration 116,2 miljoner euro respektive 63,9 miljoner euro för lågt.

Dröjsmålsränta

60. I medlemsstaternas årsslutsdeklarationer till kommissionen avseende jordbruksutgifter ingår även uppgifter om försenad betalning av tilläggsavgifter. Medlemsstaterna skall ta ut ränta på sådana försenade betalningar och betala ränteintäkterna till kommissionen(35). De bestämmer själva, inom vissa ramar, vilka räntesatser de skall tillämpa. Granskningen av räkenskaperna visar att tre medlemsstater (Tyskland, Grekland och Förenade kungariket) inte tog ut ränta vid försenad betalning av tilläggsavgifter för regleringsåret 1997/98. Kommissionens avdrag på förskottsbetalningarna till medlemsstaterna täcker inte dröjsmålsränta. Kommissionen har endast möjlighet att kontrollera betalning av dröjsmålsränta i samband med en revision inför avslutande av räkenskaperna några år efter själva händelserna. Vid granskningstidpunkten arbetade de italienska myndigheterna med att beräkna och fakturera avgifter för regleringsåren 1995/96 och 1996/97. I dessa fall föreligger det således en dröjsmålsränteskuld eftersom den enda "betalning" som har skett är avdrag på förskottsbetalningar.

ADMINISTRATION AV KVOTNIVÅER

61. I mars 1991(36) föreslog kommissionen - mot bakgrund av den ökade obalansen på marknaden för mjölk och mjölkprodukter, särskilt vad gäller återuppbyggnad av interventionslagren (se bilaga 5) - att de nationella referenskvantiteterna skulle minskas med 5 %. Minskningen skulle genomföras stegvis under flera regleringsår, med en första minskning på 2 % för 1991/92. Rådet accepterade denna första minskning(37) på 2 % av de nationella referenskvantitererna.

62. Den återstående sänkningen med 3 % gjordes aldrig. De enda ändringar av nationella referenskvantiteter som har gjorts sedan dess är ökningarna av kvoterna för Spanien, Grekland och Italien 1993. De nationella referenskvantiteterna har inte ändrats sedan dess trots att fetthalterna har fortsatt att stiga och problemen med avyttring av överproduktion således har vuxit. Interventionspriset för smör sänktes med början i juli 1993 i två omgångar med sammanlagt 5 %, och interventionspriset för skummjölkspulver sänktes med 1,2 % i juli 1994. Dessa prissänkningar visade sig vara för små för att få någon märkbar effekt på utbudet.

63. Detta betyder att det fortfarande finns en överproduktion som måste avyttras med hjälp av exportbidrag och subventioner för konsumtion inom EU. De priser konsumenterna betalar för mjölkprodukter är fortfarande dubbelt så höga som världsmarknadspriserna. Denna höga prisnivå kostar konsumenterna omkring 20 miljarder euro per år.

AGENDA 2000

64. År 1997 uppställdes i Agenda 2000(38) följande mål för den gemensamma jordbrukspolitiken under perioden 2000-2006: öka konkurrenskraften för att kunna utnyttja den förväntade positiva utvecklingen på världsmarknaden för livsmedel, säkerställa en rimlig levnadsstandard i jordbrukssektorn, integrera miljömål i den gemensamma jordbrukspolitiken och skapa alternativa inkomstkällor och sysselsättningsmöjligheter för jordbrukarna. Detaljer i kommissionens reviderade förslag finns i bilaga 1.

65. Kommissionen lade fram ett förslag till reform av den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter med dessa mål. I stora drag föreslog kommissionen att kvotsystemet skulle behållas till 2006 med samma kvotnivåer, att prisstödet successivt skulle sänkas med sammanlagt 10 %(39) under den perioden och att ett mjölkkobidrag på 215 euro per djur skulle införas.

66. Denna reform väntades ge följande resultat: en minskning med 2 miljoner ton av mjölkproduktionen till slutet av år 2005, en ökning med 0,5 miljoner ton av mjölköverskottet i förhållande till konsumtionen inom EU mellan 2000 och 2005 och en därav följande ökning av lagren av skummjölkspulver.

SLUTSATS

Systemet med mjölkkvoter

67. I kombination med de tilläggsavgifter som tas ut vid överskridande av individuella referenskvantiteter har systemet resulterat i en minskning av produktionen med i medeltal 10 % (för EU-10). Kvotsystemet kan allmänt anses ha uppnått syftet att begränsa produktionen till målnivån eftersom överskottsproduktionen i förhållande till de nationella referenskvantiteterna rapporteras ligga under 1 % (se punkterna 9-13). Samtidigt har systemet inte i någon större utsträckning förhindrat omstruktureringen av de enskilda medlemsstaternas mjölksektorer. Rationaliseringen har medfört att ett stort antal små gårdar har försvunnit. Numera fungerar många små gårdar som källa till sekundärinkomst för deltidsmjölkproducenter (se punkterna 23-24). Dessutom har budgetkostnaderna för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter minskat sedan 1993 efter att tidigare ha ökat (se punkterna 16-18).

68. Emellertid torde ett system med fastställande av en totalkvot vara bättre ägnat för det politiska målet att vidmakthålla status quo än för det ekonomiska målet att uppnå jämvikt mellan mjölkproduktionen å ena sidan och den osubventionerade konsumtionen inom EU och den osubventionerade exporten å den andra (se punkterna 14-15). Kommissionen och rådet har låtit systemet bli allt mer flexibelt. Detta måste kompenseras av en därpå följande minskning av de totala mjölkkvoterna (se punkterna 40-42). Gemenskapsförordningarna(40) har ändrats genom införande av flera åtgärder som minskar de ekonomiska konsekvenserna för mjölkproducenter som överskrider sin individuella referenskvantitet och försvagar tilläggsavgiftens preventiva effekt.

69. Situationen med ett strukturellt överskott (se punkterna 14-15) vars avyttrande kräver betydande finansiellt stöd från EU-budgeten lär fortsätta. Överskottet kan mycket väl tänkas öka i framtiden på grund av EU:s utvidgning och de aktuella konsumtionstrenderna. Diskussionerna inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) om exportbidragens framtid lär göra problemet än mer svårlöst (se bilaga 1). De reformer som hittills godkänts skapar inte de förutsättningar som krävs för liberalisering av marknaden för mjölk och mjölkprodukter. Mot denna bakgrund bör jämvikt skapas mellan den totala mjölkproduktionen och den osubventionerade konsumtionen inom EU och den osubventionerade exporten.

Genomförandet av systemet

70. I Italien kvarstår de grundläggande problem som uppmärksammats i tidigare rapporter med att avgifter inte betalas av producenter (se punkt 33). I Spanien och Grekland har förbättringar skett även om problemen med obetalda avgiftsskulder kvarstår. Kommissionen har preliminärt uppburit avgifter från vissa medlemsstater genom att göra avdrag på de månatliga förskottsbetalningarna på jordbruksområdet och genom sina beslut om avslutning av räkenskaperna (se punkterna 34-36 och 54-59). På detta sätt tillvaratas EU:s ekonomiska intressen i viss utsträckning, men det grundläggande målet att varje enskild producent skall hållas ansvarig för sin överproduktion uppnås inte. Att avdrag på förskott och beslut om avslutning av räkenskaperna fortfarande spelar denna roll vad gäller mjölkkvoterna visar att kvotsystemet inte kan sägas vara fullständigt genomfört i alla medlemsstaterna, ca 17 år efter införandet.

71. Att mjölkproducenterna slipper betala tilläggsavgiften eller skjuter upp betalningen, med eller utan någon form av tillstånd, får flera konsekvenser:

a) De italienska och spanska skattebetalarna har i praktiken betalat tilläggsavgiften eftersom kommissionen har gjort avdrag på stödet från EUGFJ. Om pengarna inte drivs in från mjölkproducenterna kan detta likställas med en nationell subvention till dessa, vilket uppenbart strider mot gemenskapspolitikens regler och ger italienska och spanska producenter en otillbörlig fördel.

b) Om producenter inte betalar de tilläggsavgifter som de åläggs försvinner avgiftens preventiva effekt och överproduktion uppmuntras.

Mjölkpriserna

72. Flera på varandra följande beslut av rådet om att öka de nationella referenskvantiteterna utan att i avsevärd grad sänka interventionspriserna har gjort att sektorn för mjölk och mjölkprodukter inte har kunnat liberaliseras på samma sätt som andra jordbrukssektorer. Konsumenterna inom EU betalar väsentligt mer för mjölk och mjölkprodukter än vad de skulle göra på en fri marknad. Dessutom tas 3000 miljoner euro per år från EU:s budget för att subventionera export och för särskild användning av smör och skummjölkspulver inom EU.

REKOMMENDATIONER

73. Kommissionen bör

a) på kort sikt

- undersöka möjligheten att tillåta överlåtelser av kvoter mellan producenter i olika medlemsstater och därefter minska de totala mjölkkvoterna,

- precisera vilka kontroller betalningsorganen skall utföra så att genomförandet och rapporteringen av kontrollerna blir mer konsekvent,

- lägga fram förslag till lagstiftning enligt vilken sanktioner med flera nivåer skall kunna åläggas mejerier som överskrider sin kvot,

- skärpa förfarandena för uppbörd och redovisning av tilläggsavgiften och tillse att dröjsmålsränta beräknas och uppbärs på ett enhetligt sätt,

- säkerställa tillgången till tillräckliga tillförlitliga uppgifter om mjölkprodukter och ge marknadsförvaltningsinformation såsom den interna konsumtionen uttryckt i mjölkekvivalent eller medlemsstatens självförsörjningsgrad,

b) redan 2002 komma med förslag för en genomgripande förändring av mjölksektorn. Målet bör vara att åstadkomma jämvikt mellan den totala mjölkproduktionen och den osubventionerade konsumtionen inom EU och en potentiell osubventionerad export. Den bör avskaffa mjölkkvotssystemet och samtidigt garantera mjölkproducenterna en rimlig levnadsstandard.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 och 12 juli 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 (EGT L 90, 1.4.1984) infördes systemet för fem tolvmånadsperioder, från den 1 april 1984 till den 31 mars 1989. Sedan förlängdes systemet en första gång till den 31 mars 1992 genom förordning (EEG) nr 1109/88 av den 25 april 1988 (EGT L 110, 29.4.1988) och därefter en andra gång genom förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 (EGT L 86, 1.4.1992). Den 28 december 1992 antog rådet förordning (EEG) nr 3950/92 (EGT L 405, 31.12.1992), varigenom tillämpningen av systemet med tilläggsavgift förlängdes med ytterligare sju tolvmånadsperioder från den 1 april 1993; denna förordning upphävde och ersatte alla äldre bestämmelser.

(2) Avgiften uppgick under de första tre perioderna till 75 eller 100 % av riktpriset för mjölk och höjdes därefter till 100 % 1987/88 och till 115 % 1990. Se revisionsrättens särskilda rapport nr 4/93, punkt 3.24 (EGT C 12, 15.1.1994).

(3) Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992, artikel 2.2 (EGT L 405, 31.12.1992).

(4) Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992, artikel 2.3 (EGT L 405, 31.12.1992).

(5) Särskild rapport nr 2/87, tabell 3 (EGT C 266, 5.10.1987).

(6) Särskild rapport nr 2/87, punkterna 3.10-3.13 (EGT C 266, 5.10.1987).

(7) Särskild rapport nr 4/93, punkterna 4.2-4.5 (EGT C 12, 15.1.1994).

(8) Särskild rapport nr 2/87 (EGT C 266, 5.10.1987) och Särskild rapport nr 4/93 (EGT C 12, 15.1.1994).

(9) Årsrapporten för 1988 (punkterna 5.33-5.38), årsrapporten för 1992 (punkterna 2.17-2.19) och årsrapporten för 1993 (punkterna 2.10-2.59).

(10) Genom rådets förordning (EEG) nr 1560/93 av den 14 juni 1993 (EGT L 154, 25.6.1993) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 (EGT L 405, 31.12.1992) fastställdes garantikvantiteter för perioden 1993/94 med användning av följande principer: den tillfälliga indragningen av kvoter som tillämpats under tidigare perioder gjordes permanent, gemenskapsreserven införlivades slutgiltigt med medlemsstaternas kvoter och kvoterna för Grekland, Spanien och Italien utökades.

(11) I Portugal började systemet med mjölkkvoter tillämpas 1991/92.

(12) Särskild rapport nr 8/2000, punkt 22, (EGT C 132, 12.5.2000).

(13) Skummjölkspulver för djurfoder samt flytande skummjölk för livsmedel eller för omvandling till kasein.

(14) Särskild rapport nr 1/99, punkt 21 och tabell 2 "Balansräkning för skummjölkspulver".

(15) I ett dokument med titeln "Situation och utsikter inom mjölksektorn" (arbetsdokument om den gemensamma jordbrukspolitiken år 2000) beräknar kommissionen överskottet som skillnaden mellan produktionen och den sammanlagda konsumtionen, inbegripet konsumtion på gården och direktförsäljning. Med denna metod uppskattades överskottet för 1998 till 8,8 miljoner ton. På grundval av uppgifter från ZMP (Zentrale Markt- und Preisberichtstelle) uppgick överskottet i termer av leveranser minus intern konsumtion (exklusive import) till 10,8 miljoner ton. Konsumtion på gården och direktförsäljning är inte medräknade i de sammanställningar som ZMP publicerar eftersom dessa produkter är av sådan art att de inte ger upphov till överskott och eftersom det saknas statistik över dem. Tabell 6 (källa: ZMP) visar överskottet i förhållande till det totala utbudet på förädlade produkter (inklusive importerade produkter).

(16) OECD: "Agricultural policies in OECD countries, monitoring and evaluation 2000".

(17) Kommissionens svar på Särskild rapport nr 8/2000 (EGT C 132, 12.5.2000).

(18) Tillfört mervärde netto per gård är den totala produktionen brutto (inbegripet den egna konsumtionen på gården) minus de fasta och rörliga kostnaderna för jordbruksverksamheten. Finansiella kostnader, arbetskraftskostnader och arrende ingår inte; däremot medräknas skatter, avgifter, bidrag och subventioner. Detta mått ger en positiv viktning åt familjemedlemmars och anställdas arbete, åt eget och lånat kapital och åt skötseln av gården. En årsarbetsenhet motsvarar det arbete som en heltidsarbetande person utför under ett år, oavsett om det är betalt eller obetalt. En familjearbetsenhet motsvarar det arbete som en jordbrukare och medlemmarna av hans familj utför. Källa: RICA.

(19) Inkomstjämförelser görs med hjälp av gällande växelkurser.

(20) PSE är ett mått på värdet under ett visst år av transfereringar till jordbrukare som ett resultat av jordbrukspolitikens olika åtgärder. I PSE ingår prisstöd, direkta bidrag till producenter, subventioner avsedda att minska produktionskostnaderna och andra åtgärder som avser allmänna jordbrukstjänster. PSE är ett försök att beräkna bidraget från skattebetalarna (direkta transfereringar) och konsumenterna (indirekta transfereringar) till jordbrukarnas inkomster. Källa: OECD.

(21) Den 6 januari år 2001 upphävde italienska Consiglio di Stato Ž i sin egenskap av appelationsdomstol vad gäller beslut fattade av regionala administrativa domstolar, Tribunali administrativi regionali, ett domslut som fattats av den regionala administrativa domstolen i Lazioregionen. Domstolen hade skjutit upp inkasseringen av tilläggsavgiften för mjölk från mjölkproducenter som överskridit den individuella kvoterna. Som en följd skall nu italienska myndigheter (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) kräva in avgifter och har meddelat den berörde mjölkproducenten avgiftsbeloppet. Det förväntas att Consiglio di Stato kommer att upphäva flera liknande beslut av regionala domstolar.

(22) Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992, artikel 2.1 (EGT L 405, 31.12.1992).

(23) Exempel observerades i Tyskland, Irland och Förenade kungariket.

(24) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 7.1 e-f (EGT L 57, 10.3.1993).

(25) Enligt observationer i Spanien, Frankrike, Tyskland och Förenade kungariket.

(26) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 7 (EGT L 57, 10.3.1993).

(27) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 7.1 (EGT L 57, 10.3.1993).

(28) Manipulation med flera kvoter observerades i Frankrike. Dessutom undersöktes ett brittiskt fall där en direktförsäljare hade sålt små mängder grädde direkt och levererat all den återstående mjölken till ett mejeri. Denna mjölk behandlades emellertid, i enlighet med kommissionens anvisningar, som en biprodukt och blev därför inte föremål för den avgift som tillämpas på mejerileveranser utan för den lägre avgift som tas ut på direktförsäljning.

(29) Kommissionens förordning (EEG) 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 7.3 (EGT L 405, 31.12.1992).

(30) Frankrike (Jura).

(31) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 5.2 (EGT L 57, 10.3.1993).

(32) Grekland (1994/95, 1995/96, 1997/98 och 1998/99), Italien (1995/96, 1996/97, 1997/98 och 1998/99), Spanien (1995/96, 1996/97 och 1998/99), och Förenade kungariket (1994/95, 1996/97, 1997/98 och 1998/99).

(33) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 8 (EGT L 57, 10.3.1993).

(34) Kommissionens beslut 93/673/EG av den 10 december 1993, artiklarna 1-3 (EGT L 310, 14.12.1993).

(35) Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, artikel 3.4 (EGT L 57, 10.3.1993).

(36) KOM(91) 72 slutlig av den 8 mars 1991.

(37) Rådets förordning (EEG) nr 1630/91 av den 13 juni 1991 (EGT L 150, 15.6.1991).

(38) KOM(97) 2000 slutlig av den 15 juli 1997.

(39) Kommissionen föreslog 1998 en ökning av reduktionen till 15 % (se bilaga 1.1).

(40) Särskild rapport nr 4/93, punkterna 4.17 och 4.22 (EGT C 12, 15.1.1994).

BILAGA 1

Kommissionens förslag från 1998

1. I kommissionens ändrade förslag från mars 1998(1) planerades en prissänkning (- 15 % i fyra årliga steg från och med juli 2000) och ett mjölkkobidrag (330 euro från och med 2003). Kriterierna för vilka belopp som lantbrukarna skulle få skulle fastställas av medlemsstaterna. I förslaget motiverades en ökning av de nationella referenskvantiteterna med 2 % som skulle kompenseras av effekten av prissänkningen på efterfrågan inom EU och eventuell ökad export. Kostnaderna för denna reform uppskattades till 8112 miljoner euro för perioden 2000-2006.

2. I sitt yttrande om Agenda 2000(2) varnade revisionsrätten för att de föreslagna ökade kvoterna, som senare godkändes, skulle leda till ett ännu större överskott på mjölkmarknaden och en fortsatt stor ekonomisk belastning för EU:s budget.

3. Alla alternativ som rådet granskade syftade till att minska det pris som betalades till mjölkproducenten för att slopa skillnaden mellan priserna för mjölkprodukter på gemenskapsmarknaden och deras pris på den internationella marknaden, i syfte att underlätta osubventionerad export av eventuell överskottsproduktion. Följande alternativ undersöktes:

a) En sänkning av priserna med 10 % tillsammans med en höjning av kvoterna med 2 % och delvis ersättning för inkomstbortfall.

b) En sänkning av priserna med 30 % tillsammans med en höjning av kvoterna med 4 % och delvis ersättning för inkomstbortfall.

c) En ökning av de nationella referenskvantiteterna med 2 % utan någon sänkning av priserna. Detta alternativ lades fram som det minst kostsamma i budgethänseende, eftersom det innebar att man bibehöll det direkta stödet till mjölkproducenterna på befintlig nivå. Detta alternativ hade emellertid den nackdelen att befintliga exportbidragsnivåer bibehölls, trots påtryckningar från Världshandelsorganisationen att sänka eller avskaffa detta stöd.

4. Slutligen beslutade rådet att förlänga kvotsystemet till april 2008. De nationella referenskvantiteter som tilldelats Grekland, Spanien, Italien, Irland och Förenade kungariket (Nordirland) skall ökas med 1,39 miljoner ton mellan 2000 och 2002 och de nationella referenskvantiteterna för de övriga medlemsstaterna skall öka med 1,44 miljoner ton mellan 2005 och 2007(3). De nationella referenskvantiteterna kommer då att uppgå till 2,83 miljoner ton (+ 2,4 %) mer än de som gällde för regleringsåret 1999-2000. Priserna skall sänkas med 15 % under en treårsperiod som inleds 2005. Direkta kompensationsbetalningar kommer endast att göras från och med 2005. Den maximala budgetkostnaden som kan utbetalas, totalt 13,9 euro/ton år 2005, kommer att öka snabbt till 41,7 euro/ton år 2007(4).

Effekterna av rådets beslut

5. Enligt kommissionens prognoser på medellång sikt kommer efterfrågan på smör att sjunka med 0,8 % år och efterfrågan på skummjölkspulver med 2,2 % per år. Efterfrågan på ost kommer att öka med 1,1 % per år. Kort sagt kommer konsumtionen att minska med ca 350 tusen ton mjölkekvivalent per år(5). I detta fall skulle det överskott som borde avyttras på världsmarknaden enligt revisionsrättens beräkningar öka med 2,86 miljoner ton per år mellan 2000 och 2005, utan att man beaktar utvidgningen, vars inverkan på exportöverskottet från och med 2005 av kommissionen beräknats uppgå till ytterligare 2 ton mjölkekvivalent(6).

6. I avsaknad av några betydande prissänkningar på den inre marknaden (eller prisökningar på världsmarknaden) kommer avyttringen av detta överskott på världsmarknaden att resultera i ökade kostnader. Omfattningen av dessa ytterligare kostnader är beroende av vilket pris som betalas till producenterna, vilket i sin tur bestämmer det belopp som betalas i exportbidrag och i stöd för avyttring på den inre marknaden.

7. Kommissionens scenarier medför att följande frågor bör diskuteras:

a) Till vilken nivå bör de institutionella priserna sänkas för att man skall kunna minimera klyftan mellan priserna på EU-marknaden och priserna på världsmarknaden? Partipriserna för smör(7), skummjölkspulver och cheddarost på EU-marknaden är i allmänhet de dubbla jämfört med världsmarknadspriserna.

b) Vilken är gemenskapsexportens tillväxtpotential? Världshandeln med mjölkprodukter är begränsad. Endast 13 % av den internationella smörproduktionen och 8 % av den internationella ostproduktionen kommer ut på världsmarknaden. Mellan 1995 och 1998 begränsade de exportbegränsningar som infördes genom GATT-avtalen endast ostexporten. Europeiska unionen har förlorat marknadsandelar för samtliga mjölkprodukter. På senare tid har världshandeln dominerats av Nya Zeeland och Australien, medan Europeiska unionen kunnat hålla sin ledande position endast i fråga om ostexport(8). År 1985 uppgick Europeiska unionens export av smör till 46 % av den totala exporten i världen. För närvarande uppgår Europeiska unionens andel av denna export endast till 25 %.

c) Hur kan man sammanjämka alla den gemensamma jordbrukspolitikens målsättningar för sektorn för mjölk och mjölkprodukter? När man omformar den gemensamma organisationen av marknaden i riktning mot "marknadsekonomi" måste man utveckla andra gemenskapsåtgärder, framför allt för att stöda mjölkproducenter i bergsområden eller andra områden där det inte finns några alternativ till mjölkproduktion.

Utvidgningen av EU

8. Efter revisionsrättens yttrande nr 10/98 om vissa förslag till förordningar inom ramen för Agenda 2000, särskilt kommissionens hypotes om de gemensamma organisationerna av marknaden för nöt- och kalvkött, mjölk och mjölkprodukter(9), utfärdade kommissionen i december 1999 Prospects for Agricultural Markets 1999-2006 (Utsikter för jordbruksmarknaden 1999-2006). I denna publikation redogörs för jordbruksmarknadens sannolika utveckling i EU-15 och CÖE-10 fram till 2006. Den beaktar genomförandet av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken i sin helhet från 2000 och framåt, som den framgår av Agenda 2000. Inga antaganden gjordes angående datum och villkor för inträde i EU för kandidatländerna, inte heller ger kommissionen detaljerade prognoser om genomförandet av nuvarande system med mjölkkvoter i de tio kandidatländerna i Central- och Östeuropa.

9. Kommissionens beskrivning av det eventuella införandet av mjölkkvotssystemet i de fem kandidatländerna Tjeckien, Estland, Ungern, Polen och Slovenien föranleder följande kommentarer. I de central- och östeuropeiska länderna hänger produktionen av nöt- och kalvkött i huvudsak samman med mjölkboskapen, eftersom det endast finns ett begränsat antal am- och dikobesättningar. De två med varandra sammanhängande marknaderna för mjölk och kalv- och nötkött spelar därför en betydande roll dessa länders lantbruk. Mjölkproduktionen har särskilt stor betydelse för Polen, Tjeckien och Ungern. Enligt prognoserna är sannolikheten stor för ett överskott på mjölkmarknaden både i EU-15 och i CÖE(10). Det finns ett stort behov av att kommissionen gör en omfattande och tillförlitlig bedömning av verkningarna av nuvarande kvotsystem för mjölk- och nötköttsmarknaden efter utvidgningen och kostnaderna av detta för EU:s budget(11).

(1) KOM(1998) 158 slutlig av den 18 mars 1998.

(2) Revisionsrättens yttrande nr 10/98.

(3) Rådets förordning (EG) nr 1256/1999 av den 17 maj 1999 (EGT L 160, 26.6.1999).

(4) Artikel 16.1 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999: "Producenterna skall ha rätt till ett mjölkbidrag. Det skall beviljas per kalenderår, per företag och per ton bidragsberättigad individuell referenskvantitet som finns tillgänglig på företaget." I artikel 18.2 fastställs det sammanlagda beloppet för mjölkbidrag och tilläggsbidrag som kan beviljas per bidragsbelopp och ton bidragsberättigad individuell referenskvantitet, dvs. 13,9 euro per ton år 2005, 27,8 euro per ton år 2006 och 41,7 euro per ton år 2007 (EGT L 160, 26.6.1999).

(5) Prognoser gjorda i studien av Agra Europe (offentliggjord 1997) och återgivna av kommissionen i dess granskning av den gemensamma jordbrukspolitiken, oktober 1998.

(6) Agenda 2000, volym II, KOM(97) 2000 slutlig, 15 juli 1997.

(7) Särskild rapport nr 8/2000, punkt 13 (EGT C 132, 12.5.2000).

(8) Utöver detta uppgick exporten utan bidrag till 80664 ton.

(9) EGT C 401, 22.12.1998, punkt 45 ff.

(10) Se prognoserna 1999-2006, diagram 1.15 och tabell A3.

(11) Revisionsrättens yttrande nr 10/98, punkt 48 (EGT C 401, 22.12.1998).

BILAGA 2

MJÖLKKVOT

(Tillgängliga kvoter med beaktande av användningen av EU-reserven, extraavgiften på mjölk [SLOM] och suspenderade kvantiteter)

>Plats för tabell>

Källa:

1984/85 till 1992/93: GDVI dokument: Sammanfattning av medlemsstaternas svar på frågeformuläret, artikel 8.

1993/94: Tabell i artikel 1 i rådets förordning (EEG) 1560/93 av den 14 juni 1993, tillämplig från den 1 april 1993.

1994/95: Tabell i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 630/95 av den 23 mars 1995, tillämplig från den 1 april 1994.

1995/96: Tabell i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 1109/96 av den 20 juni 1996, tillämplig från den 1 april 1995.

1996/97: Tabell i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 614/97 av den 8 april 1997, tillämplig från den 1 april 1996.

1997/98: Tabell i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 903/98 av den 28 april 1998, tillämplig från den 1 april 1997.

1998/99: Tabell i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 751/1999 av den 9 april 1999, tillämplig från den 1 april 1998.

För perioderna 1987/88 till 1992/93 har den garanterade totala EU-kvoten minskats med suspenderade kvantiteter och ökats med användningen av EU-reserven och extraavgiften på mjölk.

BILAGA 3

PRODUKTION OCH LEVERANS AV KOMJÖLK

>Plats för tabell>

Anm.:

Tyskland (-): exkl. de nya tyska delstaterna, Tyskland (+): inkl. de nya tyska delstaterna.

Källa:

Eurostat New Cronos, senast uppdaterad den 21 februari 2000.

BILAGA 4

KOMJÖLKSLEVERANSER

>Plats för tabell>

Anm.:

Tyskland (-): exkl. de nya tyska delstaterna, Tyskland (+): inkl. de nya tyska delstaterna.

Källa:

Eurostat New Cronos, senast uppdaterad den 21 februari 2000.

BILAGA 5

>Plats för tabell>

Anm.:

1986-1990 EU-12 (exkl. de nya tyska delstaterna), 1991-1994 EU-12 (inkl. de nya tyska delstaterna), från 1995 EU-15, 1998 prognoser.

Källa:

ZMP-Bilanz Milch.

>Plats för tabell>

Källa:

GD VI Rapporter om jordbruksläget.

BILAGA 6

KOSTNAD FÖR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR MJÖLK, UPPDELAD EFTER KATEGORI OCH PRODUKT

>Plats för tabell>

Källor:

Uppgifter 1988-96: Kommissionen, GD VI, arbetsdokument om den gemensamma jordbrukspolitiken år 2000: Situation och utsikter inom mjölksektorn, tabell 14, april 1997.

Uppgifter 1997-99: Sammanställda av revisionsrätten utifrån dokument om utgiftsutvecklingen inom EUGFJ:s garantisektion, kommissionen, GD. VI. G.2.

SMP = skummjölkspulver

BILAGA 7

BUDGETKOSTNAD FÖR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR MJÖLK OCH MJÖLKPRODUKTER

>Plats för tabell>

Källor:

Uppgifter 1988-96: Kommissionen, GD VI, arbetsdokument om den gemensamma jordbrukspolitiken år 2000: Situation och utsikter inom mjölksektorn, tabell 14, april 1997.

Uppgifter 1997-99: Sammanställda av revisionsrätten utifrån dokument om utgiftsutvecklingen inom EUGFJ:s garantisektion, kommissionen, GD VI G 2.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Revisionsrätten konstaterar i sin särskilda rapport att systemet med kvoter har uppnått målet att minska mjölkproduktionen inom EU (punkt V), att det har lett till avsevärt minskade budgetutgifter (punkt X), att mjölksektorn har stabiliserats och att den strukturella utvecklingen har varit positiv (punkt VII). Revisionsrätten konstaterar dessutom att mjölkproducenternas inkomster har ökat (punkt 19), särskilt under en period då budgetutgifterna för mjölksektorn har minskat kraftigt (punkt X).

Revisionsrätten vidhåller emellertid att kvoterna är alltför stora, eftersom omkring 15 miljoner ton av produktionen på 120 miljoner ton avsätts på världsmarknaden med hjälp av bidrag och 10 miljoner ton avsätts på den inre marknaden med hjälp av subventioner (punkterna II, X och 15). Revisionsrätten anser att kommissionen bör föreslå en genomgripande reform av sektorn i syfte att skapa en bättre jämvikt mellan produktion och icke subventionerad konsumtion och icke subventionerad export. Enligt kommissionen skulle detta innebära att de nuvarande kvoterna minskas med omkring 20 %. Revisionsrätten föreslår att systemet med kvoter därefter avskaffas (punkt XIII och rekommendationerna).

Kommissionen anser att när kvoterna skall fastställas får man inte begränsa sig till målet att minska budgetutgifterna, utan ett flertal andra aspekter måste också beaktas. Dessa aspekter härrör inte endast från artikel 33 i fördraget (rationell utveckling av produktionen, skälig levnadsstandard för jordbruksbefolkningen, stabila marknader, tryggad försörjning, skäliga konsumentpriser), utan rör även politisk, ekonomisk och regional jämvikt, bearbetningsindustrins betydelse, landsbygdsutveckling, miljö, historisk internationell ställning som exportör osv.

Av de beslut rådet har fattat framgår att anpassning av mjölkproduktionen till konsumtionen inom EU inte har utgjort något politiskt eller ekonomiskt mål.

Enligt kommissionen förefaller minskningen av kvoterna ur budgetsynpunkt inte förenlig med deras upphörande. Som revisionsrätten påpekar (punkt 25) skulle en minskning av kvoterna kunna leda till betalning av kompensation till producenterna. En sådan kompensation för en minskning av kvoten med omkring 20 % av ett belopp motsvarande det som beviljades 1991, dvs. 100 ecu/ton under fem år, skulle innebära en utgift på 12,5 miljarder euro. Om produktionen skulle återgå till samma nivå efter det att systemet har avskaffats, så förefaller det inte ändamålsenligt med en investering i form av en eventuell kompensation till följd av en minskning.

En minskning av kvoterna skulle på kort sikt även leda till minskad jämvikt på köttmarknaden, eftersom en minskning av kvoten med 20 % skulle innebära att en motsvarande andel av mjölkkorna måste slaktas.

En genomgripande reform av den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk (punkt X), med liberalisering av produktionen enligt samma modell som inom sektorn för jordbruksgrödor (spannmål och produkter från oljeväxter), kommer inte att lösa eventuella budgetproblem. En sådan reform skulle tvärtom innebära en betydande utgiftspost i budgeten, eftersom det skulle bli nödvändigt att kompensera producenterna i form av direkta stöd för en sänkning av priserna till den nivå som gäller på världsmarknaden.

När det gäller den stora kostnad de nuvarande höga priserna på mjölk och mjölkprodukter innebär för de europeiska konsumenterna, så anser inte kommissionen att en liberalisering av mjölkmarknaden enligt samma modell som på spannmålsmarknaden skulle innebära att kostnaderna, totalt sett, blev lägre för de europeiska konsumenterna. Erfarenheterna visar dessutom att en sänkning av producentpriserna inte automatiskt återspeglas i lägre konsumentpriser.

Kommissionen kan således inte instämma i revisionsrättens kritik av det nuvarande systemets kostnader för skattebetalare eller konsumenter (se även punkt 22).

Det har, av politiska och administrativa skäl och av kontrollskäl, varit nödvändigt att utforma kvotsystemet på grundval av nationella kvoter för medlemsstaterna. Att överföra kvoter mellan medlemsstaterna (punkt XIII) skulle innebära ett ifrågasättande av själva grunden för kvotbestämmelserna, uttryckt i rådets förordning (EEG) nr 3950/92. Ett sådant överförande skulle inte fungera med det nuvarande systemet eftersom ordningen, även betalningen av tullavgifter, förvaltas nationellt.

Förvaltningssystemet med kvoter för varje medlemsstat har inneburit att produktionen har bibehållits i gemenskapens mindre gynnade regioner, främst i bergsområden där produktionskostnaderna är högre och mjölkproduktion ofta är den enda jordbruksverksamhet som är möjlig. Kommissionen anser även att koncentration av mjölkproduktionen skulle innebära risk för betydande miljöproblem. Dessutom skulle det finnas risk att EU inte kan behålla sin stora variationsrikedom när det gäller kvalitetsprodukter eller typiska produkter, t.ex. ostar med kontrollerad ursprungsbeteckning eller andra regionala specialiteter. Mjölksektorns styrka kan delvis sägas härröra från den diversifierade produktionen i de olika länderna. Att koncentrera produktionen till vissa regioner skulle leda till standardiserade produkter och därmed till urholkning av kvaliteten.

Dessutom förefaller det, mot bakgrund av revisionsrättens önskemål om att avskaffa kvotsystemet, inte lämpligt att företa en så betydande förändring av systemet för förvaltning av kvoterna.

Även om kvotsystemets framtid bör studeras, och rådet har åtagit sig att under 2003 utföra en undersökning efter halva tiden i avsikt att avskaffa det nuvarande kvotsystemet efter 2006, så anser kommissionen att det i revisionsrättens rapport inte anges några motiv för avskaffandet av denna ordning.

De beslut som rådet fattat i enlighet med Agenda 2000 (punkt II) är resultatet av intensiva politiska förhandlingar och ökningen av kvoterna var en ersättning för utvidgningen av ordningen efter den 31 mars 2000, vilket var det datum då förordningen från 1992 upphörde att gälla. En sådan ökning har möjliggjorts av den sänkning av de institutionella priserna som planeras från och med 2005. De specifika ökningarna bör inte bidra till en ökad obalans eftersom de till stor del motsvarar de kvantiteter som redan har producerats.

Den flexibilitet som föreskrivs i gemenskapens lagstiftning (punkt VIII) är nödvändig för att uppväga den stelhet som kännetecknar ordningens struktur. Om den flexibilitet som revisionsrätten kritiserar inte hade tillåtits, så skulle producenterna ha haft allvarliga anpassningsproblem. Dessutom efterlevs de totala kvoterna och kommissionen har alltid arbetat för en korrekt tillämpning av gemenskapens lagstiftning. Förvaltningen har lett till felaktigheter i vissa medlemsstater, men aldrig av en sådan omfattning att ordningens funktion har satts på spel.

Det är alltför tidigt att förutsäga framtida ökningar av överskottet (punkt IX). Det har inte fattats något beslut om vare sig principen med kvoter eller deras storlek i kandidatländerna. Den nuvarande tendensen till ökad konsumtion av mjölkprodukter innebär snarast ett minskat stöd (interventionslagren är praktiskt taget tomma). Det återstår att se vilket resultat det blir av WTO-förhandlingarna och hur de påverkar EU:s export.

Kommissionen har gjort stora ansträngningar för att effektivisera betalningarna av avgiften (punkt XIII). Man minskar förskotten om avgiften inte betalas inom den fastställda tidsfristen. Man gör korrigeringar vid avslutandet av räkenskaperna beträffande alla avgifter som inte bokförts (med undantag för de belopp som beror på oegentligheter) och man beräknar, och korrigerar med, ränta på försenade betalningar av avgiften fram till datum för beslutet om räkenskapsavslutande. Det bör emellertid noteras att de berörda medlemsstaterna har vänt sig till domstolen med anledning av dessa ekonomiska korrigeringar (se punkt 33). Vid sina besök på plats i medlemsstaterna undersöker kommissionen i detalj de kontroller och påföljder som tillämpas och man lämnar rekommendationer på dessa områden, både vid besöket och efteråt, genom offentliga skrivelser. Vid det nästkommande besöket kontrollerar kommissionen hur dessa rekommendationer har följts upp. Kommissionen försöker alltid främja bästa praxis bland medlemsstaterna, och vid sina kontrollbesök redogör man för hur andra länder tillämpar bestämmelserna på ett effektivt sätt.

Det pågår ännu två överträdelseförfaranden, mot Italien (motiverat yttrande 97/2228) och Spanien (motiverat yttrande 97/2227), för felaktig tillämpning av kvotsystemet, och särskilt för att inte ha tagit upp tilläggsavgiften (punkterna XI och XII). För merparten av medlemsstaterna krävs det ingen korrigering, eller endast en liten korrigering, vid beslutet om avslutande av räkenskaperna. Fram till 1999 var det nödvändigt med minskade förskott för fyra medlemsstater - Grekland, Spanien, Italien och Förenade kungariket. (Minskningarna för Förenade kungariket under 1996/97 och 1998/99 motsvarade 3 % och 4 % av de ej inkasserade avgifterna.)

På kommissionens initiativ kommer ett nytt utkast till förordning om tillämpningsföreskrifter för mjölkkvoterna, där det föreskrivs förstärkta kontroller och påföljder (se även punkt 43-44).

SYSTEMET MED MJÖLKKVOTER INFÖRDES FÖR ATT MINSKA OBALANSEN MELLAN UTBUD OCH EFTERFRÅGAN PÅ MJÖLKMARKNADEN

4. Det är önskvärt att produktionen koncentreras till de mest effektiva företagen (vilket inte skall förväxlas med koncentration av mjölkproduktionen till vissa regioner, se punkt XIII).

KVOTSYSTEMETS INVERKAN PÅ MJÖLKMARKNADENS UTVECKLING

Men kvotnivåerna resulterar i ett strukturellt överskott

15. När det gäller avsättning på den inre marknaden med hjälp av subventioner, avser kvantiteterna skummjölk och skummjölkspulver perioden 1995-98. För 2001 kommer stödet för skummjölkspulver att avse omkring 45 % av den kvantitet som konsumeras på den inre marknaden. Stödet minskades med 15 % i oktober 2000 och utgör nu mindre än 25 % av marknadspriset. Kvantiteten subventionerat smör (inklusive grädde) uppgick till 427000 ton under 1991 och 523000 ton under 1994. Sedan 1995 har mellan 494000 ton och 520000 ton smör (inklusive grädde) subventionerats. Subventionerna har minskats med omkring 35 % sedan början av 1995.

Budgetutgifter

16. Budgetkostnaden på 2601 miljoner euro netto möjliggör inte endast balans på marknaden, utan syftet är också att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, exempelvis beträffande producenternas intäkter och landsbygdsutveckling och dessutom beakta andra ekonomiska aspekter, t.ex. sysselsättning inom bearbetningsföretag.

17. Kommissionen konstaterar att i budgeten för 2001 bekräftas ännu en gång den tendens som revisionsrätten noterat: anslagen till mjölksektorn uppgår till endast 2,4 miljarder euro, medan de 1983 uppgick till nära 4,3 miljarder. Kvotsystemet har på så vis varit ett viktigt instrument när det gäller att begränsa utgifterna.

Kommissionen upprepar att den kostnad mjölksektorn innebär för skattebetalarna har minskat avsevärt och att det pris producenterna erhåller endast har en begränsad inverkan på konsumentpriserna. (se punkt 22).

18. Beträffande den studie revisionsrätten nämner önskar kommissionen precisera att det rör sig om en utvärdering av den övergripande organisationen av mjölkmarknaden, inklusive kvoterna, och att denna utvärdering kommer att ligga till grund för överväganden inför inledningen av den översyn efter halva tiden som enligt rådet skall ske under 2003 (se punkt 73 b).

Produktionspriser och mjölkproducenternas inkomster

19. De uppgifter som finns i Farm Accountancy Data Network (Informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter) kan inte användas för en jämförelse av EU 1984 (10 medlemmar) och EU 1996 (15 medlemmar).

Kostnader för konsumenterna

22. De tidsserier OECD använder för beräkning av PSE (Producentsubventionsekvivalenten) kommer från heterogena källor, vilket gör att det är vanskligt att jämföra uppgifterna. Den beräkning som görs av OECD är enligt kommissionens uppfattning rent teoretisk, eftersom den innebär att man jämför priserna inom EU med världsmarknadspriserna. Man beräknar därefter PSE genom att skillnaden mellan dessa priser multipliceras med EU:s totala mjölkproduktion. Såväl växelkursen mellan euro och dollar som fluktuationerna på "världsmarknaden" innebär ytterligare osäkerhetsfaktorer.

Det är svårt att göra individuella bedömningar av priserna på de inhemska marknaderna och framför allt på världsmarknaden för varje produkt. Uppgiften kompliceras dessutom av omvandlingen av priserna till ett genomsnitt i mjölkekvivalenter, samtidigt som transformationskoefficienterna är långt ifrån homogena, ens inom EU (de är exempelvis olika för olika typer av ost). Jämförelser på världsmarknaden via mjölkekvivalenter är förenade med betydande fel. Slutligen kan kommissionen inte dela revisionsrättens uppfattning att ett avskaffande av den inre marknadens gränsskydd skulle innebära att konsumentpriserna sjönk till de nuvarande världsmarknadspriserna, eftersom världsmarknadspriset kommer att stabiliseras på en högre nivå beroende på mjölkbranschens betydelse i förhållande till världsmarknadens relativt begränsade storlek och EU:s betydelse på denna marknad.

Världsmarknaden domineras dessutom av exportländer utanför EU, vilka även de har motsvarande stödsystem och/eller organiserar sin export centraliserat genom statliga företag.

En kvot är en värdefull tillgång

25. Kvoterna infördes 1984 som en restriktion och detta har, som revisionsrätten påpekar, inneburit en minskning på i genomsnitt 10 % under 1999 jämfört med 1984 för de dåvarande producenterna. För denna minskning har det utgått ekonomisk ersättning i ett flertal fall. Till de successiva minskningarna av kvoterna har således knutits ersättning, eller stimulans av frivilliga indragningar, så att inte produktionsstrukturen ändras. Kostnaden för minskningarna är mycket låg i förhållande till den totala budgetsanering som har blivit resultatet av kvoternas införande. Det är således inte förvånande att rätten att framställa mjölk nu har ett visst värde, vilket för övrigt visar att kvotsystemet allmänt tillämpas på ett bra sätt.

26-27. Kommissionen instämmer i revisionsrättens analys att mjölkkvoten har ett monetärt värde och handlas i åtskilliga medlemsstater. Kommissionen anser att varken strukturfonderna eller nationella offentliga medel bör användas för att bistå vid köp av kvoter. Stöd för andra investeringar inom mjölkjordbruk bör inte beviljas i någon medlemsstat när effekten är att den mjölkkvot som är tillgänglig för jordbrukaren överskrids (se förordning (EG) nr 950/97, artikel 6.3(1). Enda undantaget från detta utgjordes av det nämnda irländska fallet, där ett system för subventionering av omstrukturering av mjölkkvoter godkändes enligt det operativa programmet för jordbruk, landsbygdsutveckling och skogsbruk 1994-1999. Detta system användes under två säsonger för att bidra till att förbättra den irländska produktionens struktur, där småjordbruk inte hade kunnat konkurrera effektivt på marknaden för mjölkkvoter.

Stöd till investeringar som rör sektorn för mjölkproduktion och som leder till överskridande av den referenskvantitet som fastställts i enlighet med bestämmelserna om tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter får endast ges om en extra tilläggskvantitet i förväg har beviljats eller erhållits genom en överföring i enlighet med de nämnda bestämmelserna.

Det är följaktligen fullt normalt att vissa jordbrukare erhållit stöd för att förbättra förhållandena vid sina jordbruksföretag, särskilt avseende mjölkkvalitet, under mycket särskilda och avgränsade förutsättningar. I sådana fall var inget stöd möjligt om det inte först fanns en tillräcklig mjölkkvot i enlighet med de bestämmelser som fastställs i den gemensamma organisationen av marknaden. Det är därför inte förvånande att det, med undantag av det nämnda irländska fallet, inte ges något stöd från strukturfonderna för köp av en tillräckligt stor kvot. Detta gäller inom EU som helhet, och Spanien utgör inget undantag i detta avseende.

MEDLEMSSTATERNA HAR HUVUDANSVARET FÖR GENOMFÖRANDET AV KVOTSYSTEMET

29. Enligt kommissionens uppfattning har revisionsrätten en rent budgetmässig syn på systemet med mjölkkvoter och man bortser från kvoternas betydelse för bibehållandet av mjölkproduktionen i vissa regioner (mindre gynnade eller andra), där producenterna har begränsade möjligheter till annan produktion än mjölkproduktion för att tjäna sitt uppehälle. Systemet med mjölkkvoter utgör en del av den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk, vars mål har en direkt anknytning till bevarandet av producenternas inkomster.

Det förefaller dessutom politiskt uteslutet att knyta EU-anslutningen till en minskning av kvoterna för producenterna inom EU. När det gäller överföring av kvoter mellan medlemsstater hänvisas till svaren i sammanfattningen.

30. De historiska nationella referenskvantiteterna har fastställts på grundval av historiskt producerade kvantiteter, och inte på grundval av konsumtionen. Fördelningen av enskilda referenskvantiteter till producenterna har följt samma mönster och alla producenter har således fått identisk behandling.

Beträffande de statistiska uppgifterna, så stämmer det att kommissionen inte har tillgång till exakta uppgifter om inhemsk konsumtion av mjölkprodukter. Detta beror på att det är omöjligt att få tillgång till all den information som krävs för att upprätta sådan statistik. För att mäta självförsörjningen av mjölk och mjölkprodukter krävs det således kännedom om hur mjölken och mjölkprodukterna används inom en rad sektorer, även utanför mjölkbranschen, och sådan information finns inte tillgänglig. Det är vidare inte obligatoriskt för medlemsstaterna att upprätta sammanställningar över försörjningen med mjölkprodukter.

De uppgifter beträffande tillgänglighet och användande av mjölk och mjölkprodukter som erhålls genom de nuvarande systemen för informationsinsamling är således inte tillräckligt exakta för att skillnaderna skall kunna tolkas som brister i kontrollen.

Genomförandet av systemet

32-33. Det kvarstår en del problem med inkasseringen av tilläggsavgiften i Italien. Liksom i en del övriga medlemsstater, främst Spanien, beror de problemen också på att producenterna och inköparna har anmält tilläggsavgiften till nationella domstolar och att det tar lång tid att avsluta dessa rättsliga förfaranden.

Kommissionen har reagerat på denna situation genom att minska de månatliga förskotten för medlemsstaterna i fråga och införa ekonomiska korrigeringar för dem i samband med avslutandet av räkenskaperna, både för utestående avgifter och för ränta på sena betalningar. Dessa ekonomiska korrigeringar har av de berörda medlemsstaterna anmälts till domstolen. I rättsfall C-277/98 presenterade generaladvokaten sina slutsatser, där man föreslog att revisionsrätten skulle upphäva kommissionens beslut. Det har dock ännu inte kommit dom i något av fallen.

Med anledning av revisionsrättens tidigare anmärkningar i den särskilda rapporten nr 4/93, har producenterna nu tilldelats enskilda referenskvantiteter. Hänvisningen till bristen på kontroller och bristande fasthet i de behöriga myndigheternas övervakning och kontroll är inte korrekt beträffande Italien, efter det att extraordinär kontrollverksamhet inleddes 1998.

34. Systemet med mjölkkvoter är fullt genomfört sedan mjölkperioden 1998/99. Kommissionens revisorer är nöjda med de tydliga framstegen i Spanien efter 1998/99, men ytterligare framsteg kan göras. Kommissionen övervakar de pågående förbättringarna av den spanska tillämpningen av systemet. De framsteg de spanska myndigheterna har gjort är ett direkt resultat av kommissionens åtgärder vid ett flertal besök på plats, genom skrivelser, genom minskade förskott, genom korrigeringar vid avslutandet av räkenskaperna och genom inledande av överträdelseförfaranden, vilket sammantaget föranlett de spanska myndigheterna att vidta genomgripande rättsliga och organisatoriska förändringar, vilka har lett till de betydande förändringar som revisionsrätten nämner.

Fram till mjölkperioden 1998/99 fanns det dock problem med inkasseringen av avgiften - beroende på tillkortakommanden från de nationella myndigheternas sida, vilka bidrog till de många rättsliga förfaranden som initierades av inköpare och producenter. De rättsliga förfarandena i Spanien är mångfacetterade och långvariga, vilket innebär att stora andelar av avgiften även för 1993/94 ännu inte har betalats in.

35. Förbättringen i Grekland är också ett direkt resultat av det stora antalet besök som utförts av kommissionen och de rekommendationer till förändringar som lämnats till de grekiska myndigheterna samt av deras vilja att arbeta för förbättringar av kvotsystemets förvaltning.

37. Kommissionen hänvisar till svaret på punkt 33.

Särskild granskning av medlemsstaterna

Fördelning och administration av kvoterna

38. Då rådet antog förordning (EEG) nr 4045/89 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ, bedömde man att en period på tre år är tillräcklig.

39. Portugal skall egentligen betala en tilläggsavgift för första gången för perioden 1999/2000 och kommissionen har därför hållit inne ett motsvarande belopp av förskotten från EUGFJ, men rådet har nyligen (28 juni 2001), i samband med "Poseima-förordningen", antagit ett utkast till förordning om undantag från avgiften för producenter på Azorerna för en kvantitet på högst 73000 ton. Den förordningen innebär att Portugal inte skall betala någon avgift för 1999/2000. Kravet att inköpare och producenter skall betala in belopp upphävs således.

Kvittningsmekanismen

41. Om det förmodas att ingen avgift skulle betalas under ett visst år, så bör kvotens överföringspris vara noll, eller nära noll, medan tilläggsavgiften ligger kvar på en förebyggande nivå.

42. Omfördelningen av ej använda kvoter är ett av de medel som står till medlemsstaternas förfogande för att göra det möjligt för producenterna att förvalta kvotsystemet på ett mer flexibelt sätt. Det bör hållas i minnet att en sådan omfördelning endast är tillåten inom ramen för den nationella kvoten. Den flexibilitet som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen är nödvändig som kompensation för den strukturella stelheten i systemet med mjölkkvoter.

Godkännande av uppköpare

43-44. Enligt utkastet till ny förordning som skall ersätta förordning (EEG) nr 536/93 (se sammanfattningen) kan medlemsstaterna, om bestämmelserna inte följs, antingen dra in uppköparens godkännande eller föreskriva att det skall betalas ett belopp i proportion dels till den berörda kvantiteten mjölk och dels till hur allvarlig överträdelsen är.

I utkastet till förordningen betonas även medlemsstaternas roll när det gäller de åtgärder för kontroll och sanktioner som de bör införa för att säkerställa ett korrekt uttag av avgiften, och det fastställs tidsfrist och hur många kontroller som krävs för att, inom en fastställd tidsgräns, kunna säkerställa att samtliga medlemsstaters aktörer följer systemets bestämmelser.

Iakttagelser om direktförsäljare

45. Revisionsrättens iakttagelse visar att gemenskapslagstiftningen har överträtts, dvs. uppköp av mjölk av ej godkända aktörer (direktförsäljare) som påverkar de leveranser som deklarerats av medlemsstaten.

Vid avslutningen av räkenskaperna tillfrågas de berörda medlemsstaterna om det har vidtagits korrigerande åtgärder och om man har följt förfarandet för uppdatering av frågeformuläret.

Kontroller av uppköpare och direktförsäljare

48. Vid de besök på plats som enheten för räkenskapsavslutning utför, utgör granskningen av kontrollrapporten ett element av avgörande betydelse. Varje brist som påträffas blir föremål för diskussioner, anmärkningar, iakttagelser, rekommendationer och - om nödvändigt - korrigerande åtgärder; allt i syfte att förbättra systemet.

49. Se kommentaren till punkt 46.

Det är emellertid viktigt att fästa revisionsrättens uppmärksamhet på att överföringen av kvoter (direktförsäljning/leveranser) föreskrivs i den gällande förordningen (artikel 4.2 i förordning (EEG) nr 3950/92). Efter vederbörligen motiverad begäran från producenten är en anpassning alltid möjlig, även om effekten kan bli att tilläggsavgiften inte betalas.

Kommissionen kommer att följa upp de fall av manipulation och felaktiga deklarationer som revisionsrätten nämner.

51. Vid avslutningen av räkenskaperna tillfrågas den berörda medlemsstaten om det har vidtagits korrigerande åtgärder och om förfarandet för uppdatering av deklarationerna har tillämpats. Medlemsstaten tillfrågas också om förfarandet för anmälan av oegentligheter har tillämpats (förordning (EEG) nr 595/91). Det är OLAF:s uppgift att följa upp att de belopp som skall betalas till följd av korrigerande åtgärder verkligen erhålls.

Beräkning och betalning av tilläggsavgiften

52. Vid avslutningen av räkenskaperna tillfrågas de tre berörda medlemsstaterna om det har vidtagits korrigerande åtgärder och om förfarandet för uppdatering av deklarationerna har tillämpats. Medlemsstaterna tillfrågas också om förfarandet för anmälan av oegentligheter har tillämpats (förordning (EEG) nr 595/91). Det är OLAF:s uppgift att följa upp att de belopp som skall betalas till följd av korrigerande åtgärder verkligen erhålls.

53. Kommissionens avdelningar känner till situationen i Portugal. Vid ett besök på plats i samband med avslutningen av räkenskaperna under januari 2001 kunde det konstateras att situationen inte hade förbättrats (se även punkt 39). De portugisiska producenterna har inte gjort någon inbetalning. För att på bästa sätt skydda EUGFJ:s intressen har därför förskotten minskats.

Kommissionens enheter kommer att fortsätta följa utvecklingen mycket noggrant.

Deklaration av tilläggsavgiften och kommissionens bokföring

55. Minskningarna av förskott görs vanligen i oktober/november efter mjölkperiodens slut. Om den deklaration som skulle lämnas in den 1 september är ofullständig, inte alls lämnas in eller är otillförlitlig, så finns det inga andra data tillgängliga i detta skede. Även om de siffror som lämnas är otillförlitliga har kommission inga egentliga alternativ. Beträffande Italien under perioden 1999-2000 minskade kommissionen, då man ansåg att de deklarerade leveranserna var alltför små, förskotten på grundval av en extrapolering av data för föregående period.

57. Förfarandet för avslutning av räkenskaperna används för att avsluta perioderna i fråga när medlemsstaten har slutfört de kontroller som föreskrivs i artikel 7.3 i förordning (EEG) nr 536/93 och har uppdaterat uppgifterna i frågeformuläret (artikel 8 i förordning (EEG) nr 536/93). Det är först vid det tillfället som uppgifterna betraktas som slutgiltiga. Enheten för avslutning av EUGFJ:s räkenskaper har två lösningar: antingen godtar man dessa uppgifter som de är, eller så genomför man kontroller i vissa medlemsstater på grundval av en riskanalys. Det är framför allt tack vare de kontroller som utförs av de nationella myndigheterna och enheten för avslutning av räkenskaperna som situationer av den typ som förekom i Italien har kunnat klargöras till förmån för EUGFJ. Det ideala förhållandet vore att alla de belopp som skall betalas krediteras EUGFJ i tid, att varje deklaration är korrekt och att det inte utförs några korrigerande åtgärder efter kontrollerna. Detta förhållande föreligger tyvärr inte särskilt ofta.

58-59. Om frågeformuläret inte inkommer i tid (1 september), måste kommissionen skicka en skrivelse till den berörda medlemsstaten där denna underrättas om situationen och om risken för minskning av förskotten samt ges möjlighet att reagera. Reaktionen från den berörda medlemsstaten har i praktiken alltid bestått i att frågeformuläret skickas iväg.

Om uppgifterna i frågeformuläret avviker med mer än 10 % från de faktiska förhållandena, så är det inte längre möjligt att minska förskottet, vilket helt enkelt beror på att fastställandet kan göras först i samband med räkenskapsavslutningen och i detta skede är det därför inte längre tillåtet att minska förskotten.

Denna bristande tillämpbarhet härrör från en bristande konsekvens i bestämmelserna, vilket kommer att åtgärdas genom ändringen av förordning (EEG) nr 536/93 (se sammanfattningen och punkterna 43-44), där även andra påföljder och dröjsmålsränta kommer att regleras.

ADMINISTRATION AV KVOTNIVÅER

62-63. Den senare sänkningen på 3 % av kvoten bedömdes inte längre vara nödvändig, eftersom situationen hade förbättrats. Eftersom ökningen av fetthalt medför en alltför kraftig påföljd i form av avgift (om fetthalten ökar utöver referensvärdet innebär detta en tilläggsavgift på 155 % av riktpriset, medan ett överskridande av kvotvolymen innebär en tilläggsavgift på endast 115 %), medför denna ökning en faktisk minskning av den totala kvantiteten, framför allt när det gäller mjölkpulver. Av detta skäl har tendensen stabiliserats och fetthalten minskar i vissa fall. Syftet med prisminskningarna för smör och mjölkpulver är att minska interventionen (och därmed främja sökandet efter avsättning), inte att begränsa produktionen. Svängningarna på världsmarknaden innebär att den prisjämförelse revisionsrätten gjort endast är giltig under korta perioder och inte kan ligga till grund för långsiktiga strategier. I många utvecklade producentländer (Förenta staterna, Kanada, Schweiz, Japan, Norge, m.fl.) garanteras dessutom de inhemska producenterna priser som är jämförbara med priserna inom EU.

AGENDA 2000

64-66. Besluten i Agenda 2000 måste ses mot bakgrund av dels den politiska debatten och dels de senaste prognoserna över marknadens utveckling. Det kan vara värt att påminna om att rådet har beslutat att acceptera den prissänkning på 15 % som kommissionen föreslagit. Rådet har även accepterat principen om ökade kvoter, men man har beslutat om en annan uppdelning mellan medlemsstaterna och över tiden. Rådet har dessutom beslutat att systemet skall förlängas med åtta år i stället för med de sex år som kommissionen hade föreslagit.

SLUTSATS

Systemet med mjölkkvoter

68-69. Kommissionen anser att ett fastställande av kvoter på en nivå som gör det möjligt att nå balans mellan produktion, å ena sidan, och konsumtion och icke subventionerad export, å den andra, under nuvarande förhållanden skulle innebära en produktionsminskning på omkring 20 %. Man anser att detta skulle medföra en kraftig nedmontering av produktionskapaciteten, och därmed även av kapaciteten till bearbetning.

Flexibiliteten vid förvaltning av kvoterna var nödvändig för att det skulle vara möjligt för varje enskild producent att nå det referensvärde som man har rätt till enligt rådets förordning.

Av rådets beslut framgår att anpassningen av mjölkproduktionen till den inhemska konsumtionen inte utgjort vare sig ett politiskt eller ett ekonomiskt mål. Gemenskapens relativa andel av de internationella marknaderna har för övrigt minskat avsevärt sedan kvoterna infördes, även på de marknader där gemenskapen har en traditionell närvaro.

Huruvida det skall fastställas nationella kvoter för kandidatländerna, och hur höga de skall vara, samt utgången av förhandlingarna inom WTO är av grundläggande betydelse för den europeiska mjölksektorns framtid. Det har hittills inte fattats något beslut.

Genomförandet av systemet

70. I detta sammanhang har kommissionens avdelningar minskat förskotten i syfte att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och man har utfört korrigeringar vid beslutet om avslutande av räkenskaperna med avseende på eventuella ytterligare avgifter som skall betalas samt dröjsmålsränta för sena betalningar av avgiften. Kommissionen inledde också överträdelseförfaranden mot Italien (motiverat yttrande 97/2228), särskilt för brister vid inkassering av avgiften.

Förbättringarna i Grekland och Spanien är direkta följder av kommissionens rigorösa förhållningssätt under och efter revisionsbesöken, via minskningen av förskott och korrigeringar vid avslutningen av räkenskaperna för ytterligare avgiftsbelopp och ränta. Kommissionen har även inlett överträdelseförfaranden mot Spanien (motiverat yttrande 97/2227) för felaktig tillämpning av systemet med mjölkkvoter och brister vid inkassering av avgiften. Kommissionen fäster mycket stor vikt vid att förbättringarna fortsätter i dessa båda medlemsstater. Kommissionen håller med revisionsrätten om att det grundläggande målet för avgiften är att den skall motverka den enskilde producentens överproduktion.

Mjölkpriserna

72. Om reformen inom mjölksektorn skall följa samma mönster som reformerna inom andra sektorer borde interventionspriserna för mjölk genom liberaliseringsåtgärder minskas till den nivå som gäller på världsmarknaden. På så vis skulle konsumenterna/skattebetalarna betala ett pris som ligger nära världsmarknadspriset och inte behöva betala över 3 miljarder euro för avsättning av mjölkprodukter på de externa och inhemska marknaderna. En genomgripande reform av den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk med liberalisering av produktionen på samma sätt som inom sektorn för jordbruksgrödor (spannmål och produkter från oljeväxter), skulle dock innebära en avsevärd budgetkostnad, eftersom det skulle bli nödvändigt att, i form av direkta stöd, kompensera producenterna för prissänkningen ned till världsmarknadspriset. Det finns en risk att denna budgetkostnad till stora delar uppväger både de 3 miljarder euro revisionsrätten nämner och den aktuella kostnaden för konsumenten på grundval av skillnaden mellan det inhemska priset och världsmarknadspriset. Kommissionen noterar för övrigt att en sådan utgift inte kan finansieras inom de budgetramar som föreskrivs i Berlinöverenskommelsen och man påminner om att sänkta producentpriser sällan kommer konsumenterna till godo.

73. a). - En överföring av kvoter mellan medlemsstater skulle innebära en risk för själva grunderna för de bestämmelser om kvoter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3950/92, eftersom systemet har utformats med en nationell kvot som grund. Se även sammanfattningen.

- Vid besöken i medlemsstaterna granskar kommissionen i detalj de kontroller och påföljder som tillämpas. En mycket viktig del av besöket består av utvärdering av de kontroller som utförs av medlemsstaternas kontrollorgan. Alla upptäckta brister diskuteras vid besöket och i skriftliga anmärkningar och rekommendationer i officiella skrivelser efter besöket. Vid sitt nästa besök granskar kommissionen hur dessa rekommendationer har följts upp, i syfte att förbättra det befintliga systemet.

- Utkastet till ny förordning om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 3950/92 motsvarar revisionsrättens önskemål: se även punkt 43-44.

- Bortsett från det faktum att avgiften inte inkasseras och betalas fullt ut före den 1 september, så har det inte noterats några särskilda problem i samband med redovisningen av avgiften i medlemsstaterna. Avgiften krediteras EUGFJ mycket snabbt efter det att den tagits emot av det utbetalande organet. Kommissionen är medveten om att medlemsstaterna inte alltid beräknar och kräver in räntan på ett enhetligt sätt. Detta är orsaken till att kommissionens avdelningar noggrant beräknar och tillämpar en korrigering av räntan vid förfarandet för avslutning av räkenskaperna.

- För att öka kunskapen om den inhemska konsumtionen och graden av självförsörjning i medlemsstaterna, arbetar kommissionen för samordning av metoderna för framtagande av den nödvändiga informationen.

73. b). Inför framtiden har rådet åtagit sig att under 2003, på grundval av en rapport från kommissionen, företa en ny undersökning efter halva tiden i syfte att möjliggöra avskaffandet av det nuvarande systemet med tilläggsavgift efter 2006. Rådets slutsatser 2003 kommer att påverkas av olika faktorer, t.ex. medlemsstaternas ståndpunkter och kommissionens rapport, där det i analysen tas hänsyn till budgetaspekter och dessutom till aspekter rörande konsumenter, producenter, bearbetningsindustrin, miljön samt WTO-förhandlingar och förhandlingar om utvidgning. Utöver detta kommer den aktuella rapporten från revisionsrätten att utgöra ett bidrag till diskussionen om det framtida systemet. Kommissionen anser dock att rapporten inte innehåller några motiv för avskaffandet av detta system. Dessutom anser kommission att minskningen av kvoterna inte förefaller vara förenlig, ur budgetsynpunkt, med deras avskaffande, och vidare skulle vara svår att kombinera med skäliga inkomster för mjölkproducenterna (se även sammanfattningen).

(1) EGT L 142, 2.6.1997, s. 1.