Erityiskertomus nro 11/2000

oliiviöljyn tukijärjestelmästä sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 215/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEENVETO

1. osa

Kertomuksen tässä osassa käsitellään tuotantotukea, jota myönnetään noin 2,2 miljoonalle tuen hakijalle; rekisteröityjä oliiviöljyn tuottajia on 2,8 miljoonaa. Rahallisesti tuotantotuki on oliiviöljyä koskevan järjestelmän merkittävin toimenpide, johon käytettiin vuosina 1997 - 1998 yli 90 prosenttia 2200 miljoonan ecun vuotuisista kokonaismenoista. Tarkastuksessa keskityttiin siihen, miten komissio hallinnoi järjestelmää ja miten tarkastuksia suoritetaan jäsenvaltioissa. Tarkoitus oli arvioida sitä, miten toimet edistivät järjestelmän päätavoitteita, eli kohtuullisten tulojen takaamista tuottajille ja markkinoiden pitämistä tasapainossa.

Neuvosto vahvisti vuosittain tärkeimmät viralliset hinnat (tuotannon tavoitehinta ja edustava markkinahinta), jotka pidettiin miltei samalla tasolla vuodesta 1989. Tavoitehinta oli indikatiivinen hinta, jonka tarkoitus oli osaltaan taata tuottajille kohtuulliset tulot ja pitää yllä yhteisön tuotannon tasoa. Edustavaksi markkinahinnaksi pyrittiin määrittelemään hinta, jolla oliiviöljyä voitiin myydä tavanomaisella tavalla. Yhteisön tuki oli näiden hintojen erotus.

Tarkastuksessa havaittiin, että yhteisön sääntöjä on muutettu jatkuvasti. Kolmenkymmenen toimintavuoden jälkeen järjestelmää ei vieläkään hallinnoida ja valvota riittävän tehokkaasti ja luotettavasti.

Oliiviöljyalalle on ominaista pienten tilojen suuri määrä. Markkinointivuonna 1996/1997 tukea hakeneista tuottajista noin 40 prosentilla oli alle 100 puuta (oliivitarhan pinta-ala on noin hehtaari). Tuotantotuen tulotavoitetta ei ole koskaan määritelty eikä sen saavuttamista voida siten arvioida. Kyseiset viralliset hinnat pidettiin yli kymmenen vuoden ajan samalla tasolla, eivätkä ne perustuneet vakiintuneeseen laskentatapaan. Edustavaa markkinahintaa ei mukautettu vastaamaan todellisia markkinahintoja, eivätkä yhteisön tuet olleet siten aina perusteltuja. Markkinoiden tasapainosta on todettava, että puiden ja tuotannon määrä on lisääntynyt, kulutus on kasvanut suhteellisen hitaasti, Maailman kauppajärjestö (WTO) edellyttää tuen piiriin kuuluvan viennin rajoittamista ja varastot ovat kasvaneet kahden viime vuoden aikana, ja nämä tekijät merkitsevät ylijäämien uhkaa.

Valvontajärjestelmää tutkiessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuotosten arviointimenetelmät eivät ole yhdenmukaisia edes jäsenvaltioiden sisällä ja että tuotosten käyttäminen valvontakeinona on tehotonta. Tuottajaorganisaatioiden suorittamissa hallinnollisissa tarkastuksissa on useita merkittäviä puutteita. Tehokkaasti ei pystytty tarkastamaan sitä, oliko samasta oliivinviljelylohkosta jätetty useita ilmoituksia, mikä olisi ollut olennaisen tärkeää. Valvontavirastot tekivät tarkastuksia paikalla tuottajien tasolla, mutta otokset ovat liian pieniä, eivätkä tarkastukset perustu luotettavaan asiakirja-aineistoon. Puristamojen osalta poimittu otos on riittävä, mutta tarkastuksissa ei kiinnitetä huomiota joihinkin tärkeisiin osa-alueisiin. Valvontavirastot saavat lisäksi tutkimukset päätökseen vasta maksujen suorittamisen jälkeen, jolloin on aloitettava työläät perintämenettelyt.

Tuotantotuesta pidätettiin vuosittain tietty prosenttiosuus oliivirekisterin ja laadunparannusohjelmien rahoitukseen. Rekisteriä varten pidätettiin 383 miljoonaa ecua, joista käytettiin 245 miljoonaa (64 prosenttia). Tähän mennessä ainoastaan Italia on kyennyt perustamaan oliivirekisterin, joka korvataan jatkossa oliivinviljelyn maantieteellisellä tietojärjestelmällä. Myös Italiassa rekisterin perustaminen kuitenkin viivästyi, ja sen kokonaiskustannukset olivat noin 195 miljoonaa ecua. Komission ei enää pitäisi sallia viipeitä laadittaessa maantieteellistä tietojärjestelmää, joka on korvannut oliivirekisterin vuoden 1996 jälkeen ja joka on vastedes tärkeimpiä oliiviöljyn tukijärjestelmän valvontakeinoja.

Heinäkuussa 1998 järjestelmään tehtiin muutoksia, jotka ovat voimassa markkinointivuoteen 2000/2001 saakka. Muutosten myötä tuki vahvistetaan liittämättä sitä virallisiin hintoihin. Kyseisen siirtymäkauden ajaksi tehtiin myös muita muutoksia, joita olivat kulutustuen ja pientuottajien tukijärjestelmän poistaminen, taatun enimmäismäärän jakaminen tuottajajäsenvaltioiden kesken, yksityisten varastointisopimusten parantaminen ja oliivirekisterin korvaaminen maantieteellisellä tietojärjestelmällä (GIS). Lisäksi hyväksyttiin uusia säännöksiä, joilla selkeytettiin ja lujitettiin hallinto- ja valvontasääntöjä. Tarkoituksena on, että vuosien 1998 - 2000 siirtymäkauden jälkeen aletaan soveltaa laajasti uudistettua järjestelmää. Komissio on sitoutunut esittämään asiaa koskevat ehdotuksensa vuoden 2000 aikana.

2. osa

Kulutustuki lakkautettiin marraskuussa 1998. Sitä maksettiin yrityksille oliiviöljyn pakkaamiseen tai pullottamiseen vähittäiskauppaa varten. Tarkoituksena oli kasvattaa oliiviöljyn markkinaosuutta, jota uhkasi edullisempien ruokaöljyjen aikaansaama kilpailu. Kulutustuen olemassaolon aikana sitä maksettiin EU:n talousarviomäärärahoista yli 6000 miljoonaa ecua. Siihen kohdistui runsaasti säännönvastaisuuksia ja petoksia, erityisesti Italiassa, jonka osuus ilmoitetuista säännönvastaisuuksista oli noin 87 prosenttia. Aiheettomasti maksettujen määrien perintäaste on hyvin alhainen, ja ainoastaan kuusi prosenttia ilmoitetuista säännönvastaisuuksista johti takaisinperintään vuosina 1985 - 1998, joten noin 429 miljoonaa ecua on edelleen perimättä.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa vahvistui, että maksujen takaisinperinnän viivästyminen johtui Italiassa pääasiassa pitkistä oikeudellisista menettelyistä, joiden syynä oli syyttäjänvirastojen ja tuomioistuinten henkilöstöpula. Tämä henkilöstöpula ja kyvyttömyys ehkäistä muutoksenhakuja, jotka voivat myöhemmin osoittautua viivästyttämiskeinoiksi tai muuten suurelta osin perusteettomiksi(1), johtivat siihen, että lopullisten tuomioiden vahvistaminen saattoi kestää yli 10 vuotta (ks. kohta 101). Muissa jäsenvaltioissa, eli Kreikassa, Portugalissa ja Espanjassa, perinnän viivästyminen johtui sekä hallinnollisten että oikeudellisten menettelyjen hitaudesta. Jäsenvaltioilla ei ollut velvollisuutta pitää saamisia koskevia tilejä, ja tilit olivat puutteellisia (Italia ja Espanja). Italiassa saamiset esitettiin noin 208 miljoonaa ecua liian pieninä. Kreikka ja Italia eivät soveltaneet kulutustukeen liittyviin säännönvastaisuuksiin sakkorangaistusta, joka oli otettu käyttöön vuonna 1992.

Myös väärin perustein maksettujen vientitukien perintä viivästyi. Ainoastaan 13 prosenttia perittiin takaisin, joskin rahasummat olivat pienempiä kuin muiden tukimuotojen yhteydessä (vuosina 1990 - 1998 ilmoitettiin noin 12,5 miljoonasta ecusta). Vienti- ja kulutustuesta vastaavien viranomaisten välillä ei ollut tietojenvaihtoa laboratoriotestien tuloksista. Oliiviöljyn osalta voitiin hakea sekä kulutus- että vientitukea, ja tukien ehtona olevissa kemiallisissa vaatimuksissa oli huomattavasti päällekkäisyyksiä.

Jäsenvaltioiden olisi välittömästi nopeutettava perintää, ja komission olisi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä varmistettava yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen.

JOHDANTO

1. Oliiviöljyä koskeva järjestelmä perustettiin rasva-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 22 päivänä syyskuuta 1966 annetulla neuvoston asetuksella 136/66/ETY(2). Asetusta hyväksyttäessä kuudesta jäsenvaltiosta koostuvan yhteisön tärkein oliiviöljyn tuottajavaltio oli Italia. Olosuhteet muuttuivat täysin Kreikan liityttyä yhteisöön vuonna 1981 ja Espanjan ja Portugalin vuonna 1986. Tyydyttävää tukijärjestelmää ei saatu aikaan, vaikka järjestelmää muutettiin myöhemmin useita kertoja. Tämän vuoksi siihen on myös jatkossa tehtävä laajoja uudistuksia.

2. Komissio totesi helmikuussa 1997 ministerineuvostolle ja Euroopan parlamentille osoittamassaan ilmoituksessa(3), että oliivien ja oliiviöljyn tukijärjestelmää oli tarpeen uudistaa laajasti. Ilmoituksessa esitetyistä kahdesta uudistusvaihtoehdosta, eli nykyjärjestelmän tehostamisesta ja tuen muuttamisesta puukohtaiseksi, on keskusteltu, ja yhteisön toimielimet ovat antaneet niistä virallisia lausuntoja. Tilintarkastustuomioistuin osallistui keskusteluun laatimalla asiakirjan(4), jossa se esitti yhteenvedon uudistusehdotusta koskevista havainnoistaan.

3. Komissio myönsi, että uudistusvaihtoehdon valitsemiseksi ei tällä hetkellä ole luotettavia tietoja, ja ehdotti, että nykyjärjestelmän joitakin osia parannettaisiin väliaikaisesti markkinointivuosina 1998/1999 - 2000/2001. Tänä aikana komissio sitoutui keräämään luotettavia tietoja erityisesti oliivipuiden määrästä, oliivitarhojen pinta-aloista ja tuotoksista sekä tekemään niiden perusteella ehdotuksen järjestelmän laaja-alaisesta uudistamisesta vuoden 2000 aikana.

4. Nykyjärjestelmän muutokset, jotka sisältyvät 20 päivänä heinäkuuta 1998 annettuihin neuvoston asetuksiin (EY) N:o 1638/98 ja (EY) N:o 1639/98(5) ja joita sovelletaan mainitun kolmivuotiskauden ajan, ovat seuraavanlaisia:

a) Erityisjärjestelmä, josta maksetaan pientuottajille tukea puiden määrän ja kiinteän tuotoksen perusteella, poistetaan. Tuotantotukea myönnetään kaikille oliivinviljelijöille oliiviöljyn todellisten tuotantomäärien perusteella.

b) Kulutustuki, jonka tarkoituksena oli parantaa oliiviöljyn kilpailukykyä muihin siemenöljyihin verrattuna, on poistettu.

c) Tuotantotukeen oikeutetun oliiviöljyn taattua enimmäismäärää on lisätty, ja tämä määrä on ensimmäistä kertaa jaettu jäsenvaltioiden kesken kansallisten taattujen enimmäismäärien (KTE) muodossa. Yhteisön taattu kokonaismäärä korotettiin 1,35 miljoonasta tonnista noin 1,8 miljoonaan tonniin, ja tuotantotuen määrää alennettiin 142,2 eurosta 132,5 euroon sataa oliiviöljykiloa kohden.

d) Julkinen varastointi poistettiin käytöstä, ja yksityisiin varastointisopimuksiin perustuvaa järjestelmää on parannettu.

e) Oliivirekisteri yhdistetään tehokkaampaan oliivinviljelyn maantieteelliseen tietojärjestelmään hyödyntämällä nykyisessä rekisterissä olevia tietoja ja täydentämällä niitä.

Tarkastuksen tavoitteet

5. Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut oliiviöljyä koskevaa järjestelmää kolmesti aikaisemmin. Näiden tarkastusten tulokset julkaistiin vuoden 1985 erityiskertomuksessa(6) ja varainhoitovuosien 1991(7) ja 1995(8) vuosikertomuksissa. Tärkeimmät havainnot liittyivät järjestelmän valvontamekanismiin. Tilintarkastustuomioistuin totesi järjestelmää koskevien säännösten puutteiden johtavan valvonnan heikkouksiin. Tukeutuminen tuottajaorganisaatioiden suorittamiin tarkastuksiin oli valvontajärjestelmän merkittävä heikkous, koska organisaatioiden jäsenten edut ovat ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Tuotantotuen hallinnointi ja valvonta edellyttivät aina ylimääräisiä hallintotoimenpiteitä sekä komissiolta että jäsenvaltioilta, koska tuottajia oli paljon, koska todisteita ei voitu saada puolueettomilta kolmansilta osapuolilta ja koska sekä puristamo että tuottaja hyötyivät tuotetun oliiviöljyn määrän esittämisestä liian suurena.

6. Tässä tarkastuksessa käsitellään oliiviöljyn tuotantotuen hallinnoinnin ja valvonnan tehokkuutta vuoteen 1998 asti sekä vuosina 1996 - 1998 tehtyjä tarkastuksia. Näiden kolmen vuoden aikana tuotantotuen osuus oli 91 prosenttia kaikista oliivinviljelytukeen osoitetuista talousarviomäärärahoista. Vaikka kulutus- ja vientituen suhteellinen osuus talousarviossa on vähentynyt huomattavasti (vuonna 1998 kulutustuen osuus oli 6 prosenttia ja vientituen 1 prosentti), myös niitä käsiteltiin tarkastuksessa, koska jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle useista niihin liittyvistä säännönvastaisuuksista. Varastointikulut ovat aikaisemmin olleet erittäin pieniä, eikä niitä käsitelty tarkastuksessa. Tarkastukseen sisällytettyjä tuottajajäsenvaltioita olivat Italia, Espanja, Kreikka ja Portugali. Ranska ei ollut mukana, koska oliiviöljyn tuotantomäärät ovat siellä alhaiset muihin valtioihin verrattuna ja koska suurin osa väärin perustein maksetusta tuesta oli jo peritty takaisin.

7. Tutkimuksen päätavoite oli arvioida, pystytäänkö oliiviöljyä koskevan järjestelmän tärkeimmät esitetyt päämäärät, eli kohtuullisten tulojen varmistaminen tuottajille ja kysynnän ja tarjonnan tasapainon säilyttäminen, saavuttamaan komission hallinnointitoimilla ja jäsenvaltioiden toimenpiteillä (joihin sisältyvät tarvittavat valvontajärjestelmät). Tarkastuksessa arvioitiin myös sitä, miten tehokkaasti jäsenvaltioissa seurataan kulutus- ja vientitukeen liittyviä säännönvastaisuuksia. Tuotantotuen tarkastuksen tulokset on esitetty kertomuksen 1. osassa ja kulutus- ja vientitukea koskevat tulokset 2. osassa.

Menojen kehitys

8. Taulukossa 1 on esitetty menojen kehitys vuosina 1987 - 1998. Tänä aikana oliiviöljyyn liittyvät menot olivat keskimäärin 1670 miljoonaa ecua vuodessa, eli 5,5 prosenttia kaikista EMOTR-tukiosaston menoista. Vuotuiset vaihtelut olivat erittäin suuria, ja tuen kokonaismäärä kasvoi hitaasti (ks. taulukko 4). Yli 65 prosenttia tämän kauden menoista käytettiin tuotantotukeen, noin 27 prosenttia kulutustukijärjestelmään, noin 4 prosenttia vientitukeen ja loput varastointikustannuksiin ja tuotantotukeen.

9. Kulutustuen osuus kokonaismenoista vähentyi vuoden 1994 jälkeen. Tämä johtui neuvoston päätöksistä, jotka koskivat painopisteen siirtämistä tuotantotukeen ja joita on sovellettu vuodesta 1995. Tuotantotuen osuus kokonaismenoista kasvoi näin ollen 60 prosentista vuonna 1994 aina 90 prosenttiin vuonna 1998, kun taas kulutustuen osuus väheni 34 prosentista 6 prosenttiin ja vientituen osuus 3 prosentista 1 prosenttiin. Taulukossa 2 on esitetty menojen jakautuminen jäsenvaltioittain vuosina 1993 - 1998.

Taulukko 1

Oliiviöljyyn liittyvät talousarviomenot vuosina 1987 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

Oliiviöljyyn liittyvät talousarviomenot vuosina 1993 - 1998 jäsenvaltioittain eriteltynä

>TAULUKON PAIKKA>

1. OSA: TUOTANTOTUKI

Tuotantotukimekanismi

10. Oliiviöljyä koskeva järjestelmä perustui aikaisemmin virallisiin hintoihin. Neuvosto vahvisti nämä hinnat (tuotannon tavoitehinta ja edustava markkinahinta) vuosittain komission ehdotuksesta seuraavasti:

a) Tavoitehinta oli indikatiivinen hinta, jonka katsottiin takaavan tuottajille kohtuulliset tulot ja pitävän yllä yhteisön tuotantotasoa.

b) Edustava markkinahinta määriteltiin sellaiselle tasolle, että oliiviöljyä voitaisiin myydä tavanomaisella tavalla ottaen huomioon markkinaolosuhteet sekä muiden kasviöljyjen ja -rasvojen tarjonnan ja kysynnän suuntaukset.

c) Yhteisön tuki oli näiden hintojen erotuksen suuruinen. Suurin osa tuesta maksettiin tuottajille ja loput pakkausalan yrityksille, jotta tuotteesta tulisi kuluttajien kannalta aikaisempaa houkuttelevampi(9).

11. Nykyisen järjestelmän mukaan tuotantotuki ei kuitenkaan enää siirtymäkaudella 1998 - 2000 määräydy tavoitehinnan ja edustavan markkinahinnan erotuksen perusteella. Vaikka tukijärjestelmän tavoitteena on edelleen osaltaan taata viljelijöille kohtuulliset tulot, tärkeintä on menojen rajoittaminen. Tämän vuoksi tuotantotuen taso on jäädytetty vuoteen 2001 asti.

12. Tuotantotukea rahoitetaan budjettikohdasta B1 - 121. Sitä myönnetään oliiviöljyn tuottajille, ja tuen määrä perustuu pientuottajien tukijärjestelmän lakkauttamisen jälkeen ainoastaan todellisiin tuotantomääriin. Tukeen sovelletaan vakautusmekanismia, jossa kullekin jäsenvaltiolle on määritelty taatut enimmäismäärät. Tämä käytäntö poikkeaa aikaisemmasta järjestelmästä, jossa kokonaiskiintiöiden ylittäminen pienensi kaikkien tuottajajäsenvaltioiden tukea riippumatta siitä, mikä niistä oli vastuussa ylityksestä. Taulukossa 3 on esitetty yhteisön mahdollinen enimmäistuki kullekin tuottajajäsenvaltioille ottaen huomioon kansalliset kiintiöt ja kolmivuotiskaudeksi vahvistetun tuotantotuen määrä. Jos tukeen oikeutettua oliiviöljyä on kansallista taattua enimmäismäärää enemmän, vakautusmekanismi vähentää tukea vastaavasti. On myös huomattava, että tuotantotuesta tietty prosenttiosuus pidätetään alueellisten toimenpiteiden rahoittamiseen, öljyntuotannon laadun parantamiseksi ja tuotannon ympäristöhaittojen vähentämiseksi kaikissa tuottajajäsenvaltiossa. Markkinointivuosien 1998/1999 - 2000/2001 osuudeksi on vahvistettu 1,4 prosenttia. Lisäksi pidätetään 0,8 prosentin suuruiseksi vahvistettu osuus, joka maksetaan valtuutetuille tuottajaorganisaa tioille ja niiden liitoille korvauksena näiden suorittamista hallinto- ja tarkastustehtävistä.

Taulukko 3

Oliiviöljyn tuotantotuki - Taattu kansallinen enimmäismäärä (TKE) ja yhteisön tuki

>TAULUKON PAIKKA>

Valvontaa koskevat säännökset

13. Tuotantotukijärjestelmään sovelletaan edelleen siirtymäkauden ajan markkinointivuoteen 2000/2001 saakka 17 päivänä heinäkuuta 1984 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 2261/84(10), jossa säädetään kelpoisuusedellytyksistä, hallintomenettelyistä ja toimivaltaisten elinten tehtävistä ja velvollisuuksista. Komission 30 päivänä lokakuuta 1998 antamassa asetuksessa (EY) N:o 2366/98(11) järjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä on kuitenkin selkeytetty näitä edellytyksiä, menettelyjä ja tehtäviä. Merkittävimmät uudet säännökset koskevat puristamojen hyväksymiselle asetettuja lisäehtoja, oliiviöljyn laadunvalvontaa, viljelijöiden kirjanpitovelvollisuutta, seuraamusasteikon määrittelemistä, paikalla toteutettavia erityistarkastuksia ja tarkastusten kattavuuden määrittelemistä 1 - 10 prosenttiin viljelijöiden ilmoituksista, puristamojen suppeita lisätarkastuksia sekä toimittajien ja vastaanottajien perusteellisia ristiintarkistuksia.

14. Monimutkaisen oliiviöljyä koskevan järjestelmän edellyttämä laaja valvonta aiheuttaa merkittäviä rasitteita jäsenvaltioille, koska tarkastukset koskevat laajaa kohderyhmää. Markkinointivuonna 1996/1997 tuotantotukijärjestelmän tarkastukset koskivat noin 2,8:aa miljoonaa tuottajaa ja vuosittain yli 2:ta miljoonaa tukihakemusta. Markkinointivuoden aikana toiminnassa oli noin 380 tuottajaorganisaatiota ja niiden liittoa sekä 10800 puristamoa.

Komission toteuttamaa järjestelmän hallinnointia koskevat huomautukset

Säännökset

15. Oliiviöljyä koskevan järjestelmän perustamisen jälkeen siihen liittyviä säännöksiä on muutettu jatkuvasti ja erilaisia toimenpiteitä on otettu käyttöön. Kaikista näistä muutoksista ja kolmenkymmenen vuoden kokemuksesta huolimatta oliiviöljyn tukijärjestelmän hallinnointi ja valvonta ei vieläkään ole riittävän tehokasta ja luotettavaa.

16. Tänä aikana yhteisön soveltamia toimintaperiaatteita on muutettu useaan otteeseen. Huomiota herättävä esimerkki on säännös, jolla pyrittiin ratkaisemaan rakenteellisiin ylijäämiin liittyviä ongelmia. Kesäkuun 20 päivänä 1978 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1562/78(12) säädettiin, että tuotantotukea olisi myönnettävä yksinomaan alueille, joille on istutettu oliivipuita ennen 31. lokakuuta 1978. Espanjan ja Portugalin liityttyä yhteisöön rajoitus poistettiin 2 päivänä heinäkuuta 1987 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1915/87(13), minkä vuoksi EU:n tuotantokapasiteetti kasvoi huomattavasti. Rajoitus otettiin uudelleen käyttöön neuvoston asetuksella (EY) N:o 1638/98, jonka mukaan tukea ei makseta 1. marraskuuta 2001 jälkeen puista, jotka on istutettu 1. toukokuuta 1998 jälkeen. Rajoitus siis kumottiin ja otettiin sitten tehostamistarkoituksessa uudelleen käyttöön 11 vuotta myöhemmin.

17. Toinen esimerkki on pientuottajien tukijärjestelmä. Alun perin "pientuottajat" määriteltiin viljelijöiksi, jotka tuottivat oliiveja pääasiassa omaan käyttöön eivätkä kuuluneet tuottajaorganisaatioihin. Vuotuisen tuotannon määrä sai olla enintään 100 kiloa oliiviöljyä. Tuottajaorganisaatioiden jäsenyyskiellosta luovuttiin 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1097/84(14), minkä jälkeen kaikki vuodessa alle 100 kiloa oliiviöljyä tuottavat viljelijät saivat oikeuden kuulua pientuottajien tukijärjestelmään. Markkinointivuonna 1987/1988 raja nostettiin 200 kiloon, myöhemmin 300 kiloon (1988), 400 kiloon (1989) ja lopulta 500 kiloon (1990), eli huomattavasti yksittäisten kotitalouksien vuotuista kulutusta korkeammaksi. Pientuottajien tukea koskevat säännökset kumottiin markkinointivuodesta 1998/1999. Kesti useita vuosia kehittää järjestelyt, joissa otetaan huomioon, että pientuottajien tukijärjestelmä oli altis säännönvastaisuuksille ja perusteettomien maksujen suorittamiselle.

Tilastotiedot

18. Täsmälliset, luotettavat ja tarkoituksenmukaiset tilastotiedot ovat tehokkaan hallinnoinnin ja päätöksenteon välttämätön perusta. Oliiviöljyalalla luotettavien tilastotietojen puuttuminen on merkittävä ongelma. Komissio eritteli oliivi- ja oliiviöljyalaa koskevassa ilmoituksessaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille(15) useita ongelmia ja epäjohdonmukaisuuksia, joita liittyi jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin. Tarve kerätä aikaisempaa luotettavampaa tietoa erityisesti oliivipuiden määrästä, oliivitarhojen pinta-aloista ja tuotoksista on myös yksi syy komission ehdotukseen markkinointivuosia 1998/1999 - 2000/2001 koskevasta siirtymäkaudesta.

19. Komissio on toteuttanut tarvittavien tietojen keräämiseksi kaksi tilastotutkimusta. Ensimmäinen on puiden määrää koskeva OLISTAT-tutkimus, ja toinen, OLIAREA, käsittää oliivitarhojen pinta-alat.

20. Vuonna 1998 suoritetun OLISTAT-tutkimuksen tulokset antavat tilanteesta täysin aikaisemmasta poikkeavan käsityksen. Oliivipuita on noin 180 miljoonaa, eli noin 31 prosenttia, arvioitua kokonaismäärää enemmän. Jäsenvaltioissa erot vaihtelevat suuresti. Tämä havainto osoittaa, miten epäluotettavia ovat perustiedot, joita kuitenkin tarvitaan oliiviöljyä koskevan järjestelmän hallinnointiin.

Virallisten hintojen ja tuottajien tulojen määritteleminen

Tulorakenteen pääpiirteet

21. Tietyillä tuottajajäsenvaltioiden alueilla vanhemmat perinteisesti jakavat maansa perillistensä kesken yhtä suuriin osiin, mikä johtaa maatalousmaan liialliseen pirstoutumiseen. Markkinointivuonna 1996/1997 tukea hakeneista viljelijöistä Espanjassa 36 prosentilla, Portugalissa 43 prosentilla ja Kreikassa 35 prosentilla oli alle 100 oliivipuuta (noin hehtaari viljelymaata)(16). Vastaavasti Espanjassa 38 prosenttia, Portugalissa 61 prosenttia ja Kreikassa 41 prosenttia viljelijöistä tuotti alle 250 kiloa oliiviöljyä vuodessa. Markkinointivuonna 1998/1999 maksettiin 250 oliiviöljykilon tuotannosta yhteisön tukea 330 ecua. Näin ollen oliiviöljy on huomattavalle osalle tuottajista pikemminkin täydentävä kuin tärkein tulolähde. Tätä käsitystä tukevat myös jäsenvaltioiden viranomaisten arviot, joiden mukaan nelihenkinen perhe tarvitsisi 1000-1500 oliivipuuta saadakseen riittävän elannon pelkästään oliivinviljelystä. Ainoastaan noin 5 prosentilla markkinointivuonna 1996/1997 tukea hakeneista tiloista on tuotantokäytössä yli 1000 puuta.

Tuotantotuen määrä

22. Periaatteessa yhteisön tuen määrän ja jakoperusteiden olisi pohjauduttava tukijärjestelmän tavoitteisiin. Tulotavoite on esitetty erityisesti tuotantotukijärjestelmässä "kohtuullisten tulojen takaamiseksi tuottajille". Käytännössä tavoitetta ei koskaan ole määritelty niin, että sen saavuttamista voitaisiin mitata. Tavoitteen saavuttamista kuvastaa tuen ja tuotannon kokonaisarvon suhde. Tilintarkastustuomioistuin on arvioinut summittaisesti tärkeimpien tuottajajäsenvaltioiden tuotannon kokonaisarvon markkinointivuosina 1986/1987 - 1997/1998 komission ilmoittamien vuotuisten keskimääräisten markkinahintojen ja oliiviöljyn tuotantomäärän perusteella (Kansainvälisen oliiviöljyneuvoston IOOC:n tiedot, joihin sisältyy puristusjätteestä valmistettu oliiviöljy). Tuen osuus tuotannon kokonaisarvoa koskevasta arviosta on huomattava, joskin tilanne vaihteli eri vuosina; osuus oli tarkastelujaksona keskimäärin 35 prosenttia (ks. taulukko 4).

23. Yhteisön tuki oli markkinointivuoteen 1998/1999 saakka tavoitehinnan ja edustavan markkinahinnan erotuksen suuruinen. Komissio ehdotti tavoitehintaa, jolla on tarkoitus taata tuottajille kohtuullinen toimeentulo, noudattamatta riippumattomiin tulo- ja kustannusindikaattoreihin perustuvaa vakiintunutta laskentatapaa. Tavoitehinta on lisäksi ollut jäädytettynä yli 10 vuoden ajan, ja hinta on kiinteä myös koko siirtymäkauden ajan. Edustava markkinahinta on puolestaan laskettu vähentämällä edeltävän vuoden tukitaso tavoitehinnasta sen sijaan, että se perustuisi todellisiin markkinahintoihin. Edustava markkinahinta on itse asiassa pidetty lähes samalla tasolla viimeisten kymmenen vuoden ajan, ja se on ollut miltei koko ajan markkinahintaa alhaisempi. Koska todelliset markkinahinnat ovat yleensä olleet neuvoston määrittelemää edustavaa markkinahintaa korkeampia, tonnia kohti maksettu tuki on ollut suurempi kuin tavoitehintaan perustuva maksettava määrä (ks. taulukko 5). Markkinointivuonna 1995/1996 rekisteröity tukkuhinta oli miltei yhtä korkea kuin tavoitehinta, eikä tukea olisi periaatteessa tarvittu lainkaan. Olisi myös huomattava, että tarve rajoittaa talousarviomenoja on viime vuosina ollut hintojen asettamisen kannalta tärkeä näkökohta.

Taulukko 4

Tuotannon arvo verrattuna talousarviomenoihin

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 5

Oliiviöljy: viralliset hinnat ja markkinahinnat

>TAULUKON PAIKKA>

Markkinoiden tasapaino

24. Oliiviöljyn yhteisiä markkinajärjestelyjä perustettaessa markkinaolosuhteet erosivat melko paljon nykyisistä. Italia ja Ranska olivat ainoat tuottajajäsenvaltiot, ja ne joutuivat kilpailemaan yhteisön ulkopuolisten tärkeiden tuottajamaiden kanssa. Kreikan, Espanjan ja Portugalin liityttyä EY:n jäseniksi yhteisön markkinat kuvastivat maailmanmarkkinoiden tosiasiallista tilaa, ja markkinoiden tasapainosta tuli näin ollen yhteisön sisäinen asia, johon ulkoiset tekijät vaikuttivat ainoastaan vähän. Markkinointivuosien 1986/1987 - 1995/1996 välisten kymmenen vuoden aikana tuotanto ei näyttänyt kasvavan ja tuotantomäärät pysyivät suurin piirtein yhteisön sisäisen kulutuksen tasolla, joka oli melko vakaa, eli 1,435 miljoonassa tonnissa. Markkinointivuonna 1996/1997 tuotanto kuitenkin kasvoi uudestaan satovuoden 1987/1988 huipputasolle (1,9 miljoonaa tonnia) ja seuraavana vuonna 1997/1998 ennätyskorkeaksi, 2,3 miljoonaan tonniin. Markkinointivuoden 1997/1998 lopulla IOOC arvioi varastoja kertyneen 0,561 miljoonaa tonnia, mikä on noin 24 prosenttia kyseisen vuoden tuotannosta ja 30 prosenttia kulutuksesta.

25. Tulevaisuudennäkymiä on arvioitu oliiviöljyn tuotantoa ja kulutusta vuoteen 2005 ennakoivassa IOOC:n tutkimuksessa, joka perustuu markkinointivuosien 1960/1961 - 1996/1997 tilastoihin. Tässä tutkimuksessa yhteisön markkinoiden ylijäämän arvioidaan olevan 86000-155000 tonnia vuodessa. Varastot kasvoivat markkinointivuoden 1997/1998 lopulla, tuotantokapasiteetti lisääntyi tietyissä maissa uusien istutusten myötä, kulutuksen on havaittu kasvaneen suhteellisen hitaasti viimeisten kahden vuoden aikana ja yhteisön ulkopuolisiin maihin suuntautuvaa tuen piiriin kuuluvaa vientiä rajoitettiin WTO:ssa, ja nämä tekijät merkitsevät ylijäämien vaaraa.

26. Markkinointivuosina 1987/1988 - 1997/1998 tuotantotuen määrä yleisesti ottaen kasvoi, joskin vaihtelevassa määrin eri tuottajajäsenvaltioissa, mikä johtui maatalouden muuntokurssien kehityksestä ja tukitason asteittaisesta noususta Espanjassa ja Portugalissa siirtymäkauden aikana. Eräissä jäsenvaltioissa tuottajat saivat näin ollen kansallisina valuuttoina laskettuna huomattavasti aikaisempaa enemmän tukea, kahta viime vuotta lukuun ottamatta. Saatavissa olevan yhteisön tuen lisääntyminen on kannustanut tuotannon lisäämiseen uusien istutusten ja tuotannon parantamisen avulla. Tällaisten toimien kannattavuutta lisäsi vielä se, että pientuottajat vapautettiin taatun enimmäismäärän ylitysten vuoksi tehdyistä hinnanalennuksista. Taulukossa 6 on esitetty tuotantotuen ja oliiviöljyn todellisten tuotantomäärien muutokset tärkeimmissä tuottajajäsenvaltioissa.

Taulukko 6

Muutokset tuotantotuen määrissä ja oliiviöljyn todellisissa tuotantomäärissä

>TAULUKON PAIKKA>

Tuotantotuesta pidätettyjen varojen hallinnointi

27. Tuotantotukimaksuista pidätetyistä varoista rahoitettiin kahdenlaisia toimenpiteitä, nimittäin laadunparannusohjelmaa ja oliivirekisteriä. Komissio huolehti varojen pidättämisestä budjetoimalla ja maksamalla tuotantotukea neuvoston vahvistamaa tasoa vähemmän. Rahoitettaviin toimiin myönnettävät määrärahat kohdennettiin budjettikohtaan B1 - 1211. Järjestelmän koko voimassaoloajan kaikkina varainhoitovuosina myönnetyt, käytetyt ja mainitusta budjettikohdasta peräisin olevat rahasummat ovat olleet tuotantotuesta todellisuudessa pidätettyjä summia alhaisempia. Esimerkiksi vuonna 1997 pidätetyistä 78,6 miljoonasta ecusta laadunparannusohjelmaan ja oliivirekisteriin osoitettiin ainoastaan 38,9 miljoonaa ecua. Tuesta vähennettyjä tai käyttämättömiä summia ei ole merkitty kokonaisuudessaan talousarvioon tai lopullisiin tileihin, joiden perusteella budjettivallan käyttäjä myöntää vastuuvapauden. Tiedot on ilmoitettu ainoastaan komission vuosittaisessa rahoituskertomuksessa EMOTR-tukiosastosta.

Laadunparannusohjelmien rahoittaminen

28. Oliiviöljyn tuotantoon liittyvät laadunparannustoimet yksilöidään komission asetuksissa, joita annetaan miltei vuosittain(17). Kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle hyväksyttäväksi toimintaohjelma. Vuosina 1979 - 1998 laadun parantamiseen varattiin yhteensä 202 miljoonaa ecua, mutta ohjelmaan käytettiin ainoastaan 107,3 miljoonaa ecua. Tuotantotuesta pidätetyistä varoista käytettiin näin ollen ainoastaan 53 prosenttia, ja käyttöaste oli Kreikassa 83 prosenttia, Espanjassa 56 prosenttia, Italiassa 30 prosenttia ja Portugalissa 42 prosenttia.

29. Komissio ei ole asettanut näille toimenpiteille määrällisiä tavoitteita asetuksissaan eikä jäsenvaltioiden esittämiä ohjelmia hyväksyessään, eikä se ole kehittänyt tulosindikaattoreita. Tämän vuoksi toimenpiteiden todellisia vaikutuksia on mahdoton arvioida.

Oliivirekisterin rahoitus

30. Rekisteri perustettiin varoilla, jotka komissio on pidättänyt tuotantotukimaksuista. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2159/92 mukaan pidätettävä määrä oli 2,4 prosenttia markkinointivuosien 1992/1993 - 1997/1998 bruttomaksuista. Oliivirekisterin perustamiseen pidätetyt varat ja tähän tarkoitukseen osoitetut maksumäärärahat on esitetty taulukossa 7. Vuosina 1979 - 1998 pidätetyistä varoista käytettiin keskimäärin ainoastaan 64 prosenttia, ja tilanne eri jäsenvaltioissa vaihteli huomattavasti Kreikan 0,4 prosentista Italian 115 prosenttiin. Koko aikana pidätetyistä varoista 138,4:ää miljoonaa ecua ei koskaan käytetty.

Taulukko 7

Oliivirekisteriä ja laadunparannusta varten pidätetyt ja käytetyt määrät vuosina 1979 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

Kulutuksen edistämistoimet

31. Muutetun asetuksen N:o 136/66/ETY 11 artiklan mukaan komissio voi toteuttaa toimenpiteitä oliiviöljyn ja syötäväksi tarkoitettujen oliivien kulutuksen edistämiseksi. Näihin toimenpiteisiin liittyvät olemassa olevien tietojen levittäminen, markkinatutkimukset, mainos- ja myynninedistämiskampanjat, tutkimustoiminta ja myynninedistämiskampanjoiden tulosten arviointi. Markkinointivuoteen 1993/1994 saakka näitä toimia rahoitettiin pidättämällä kulutustuesta 0,5 prosenttia. Kulutustuen lakattua 1. marraskuuta 1998 toimenpiteitä voidaan rahoittaa yhteisön talousarviosta.

32. Komissio toteuttaa myynninedistämisohjelmat jäsenvaltioissa, kun taas IOOC vastaa ohjelmista, joiden tarkoitus on lisätä oliiviöljyn ja syötäväksi tarkoitettujen oliivien kulutusta yhteisön ulkopuolisissa maissa. Vuosina 1979 - 1998 myynninedistämisohjelmien rahoittamiseen oli käytettävissä kaikkiaan noin 161,2 miljoonaa ecua, joista tosiasiassa käytettiin 135,9 miljoonaa (84 prosenttia). Kahtatoista jäsenvaltiota koskeva viimeinen (kuudes) kampanja aloitettiin vuonna 1996, ja se päättyi kesä-heinäkuussa 1998. Kampanjan kustannukset olivat 27,5 miljoonaa ecua. Seuraavan (seitsemännen) kampanjan on määrä alkaa täysipainoisesti syksyllä 1999, ja sen kokonaismäärärahat ovat seuraavien kolmen vuoden aikana 45 miljoonaa ecua. Yhteisön osuus IOOC:n myynninedistämisrahastosta vahvistetaan vuosittain. Yhteisö rahoitti vuonna 1998 miltei 100 prosenttia IOOC:n 6,1 miljoonan ecun myynninedistämisohjelmasta.

33. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli kuudetta myynninedistämisohjelmaa ja seitsemännen ohjelman valmisteluja. Kummallakaan ei ole mitattavissa olevia tavoitteita, jotka koskisivat esimerkiksi kulutuksen lisäämistä absoluuttisesti tai suhteellisesti taikka oliiviöljyn ravintoarvoa koskevan tietoisuuden lisäämistä, jota voitaisiin mitata tietyillä indikaattoreilla. Toisaalta komission kertomuksessa kuudennen ohjelman tuloksista (VI. A. II./CG D (97) 1490) katsotaan, että oliiviöljyn kulutus kasvoi merkittävästi vuosina 1996 - 1997 kaikissa maissa, joista tietoja oli saatavilla. Siinä ei kuitenkaan analysoida sitä, miten kampanja oli edistänyt tätä kasvua tai oliko kasvu pysyvää.

34. Komissiolla ei ole teknistä asiantuntemusta, valmiuksia eikä voimavaroja hallinnoida eri toimenpiteitä itse, minkä vuoksi se käyttää paljon ulkopuolisten yritysten palveluja. Komissiossa ohjelmista vastaa ainoastaan kolme virkamiestä, joista kaksi valvoo sopimusten täytäntöönpanoa (tarkastushetkellä oli vireillä noin 23 sopimusta) ja yksi ohjelmien varainhoitoa. Voimavaroja on liian vähän, mikä tulee esiin viimeisimpien kampanjoiden jatkuvuuden puuttumisessa. Seitsemännen kampanjan ennakoidaan alkavan henkilöstön puutteen vuoksi vasta syksyllä 1999, eli noin 15 kuukautta kuudennen kampanjan päättymisen jälkeen.

35. Koska ohjelmien toteutuksessa on pulaa henkilöstöstä ja varoista ja koska niissä käytetään paljon ulkopuolista teknistä tukea sekä tukeudutaan suurelta osin ulkopuoliseen arviointiin, komissio ei ole vielä arvioinut yleisesti sitä, ovatko toimenpiteet olleet tulosten kannalta perusteltuja.

Huomautukset järjestelmän toteuttamisesta jäsenvaltioissa

36. Tuotantotukijärjestelmän hallintoon ja valvontaan osallistuvat jäsenvaltioissa ensisijassa tuottajat, tuottajaorganisaatiot ja niiden liitot, kansalliset viranomaiset ja valvontavirastot. Tuottajien on jätettävä viljelyilmoituksia, joissa ilmoitetaan tuotantopotentiaali ja mahdolliset muutokset (jotka liittyvät muun muassa puiden kokonaismäärään ja tuotantokäytössä olevien puiden määrään, oliivitarhojen pinta-aloihin ja puulajikkeisiin). Viljelijöiden on myös toimitettava tukihakemukset, joissa ilmoitetaan vuosittain poimittujen oliivien ja tuotetun oliiviöljyn määrät yhteisön tuen saamiseksi.

37. Tuottajaorganisaatiot ja niiden liitot käsittelevät nämä asiakirjat jäsentensä puolesta. Tiettyjen hallinnollisten tarkastusten jälkeen ne syöttävät hakemusten tiedot tietokoneeseen ja toimittavat tiedostot maksajavirastoille tai alueellisiin toimistoihin lopullista hallinnollista tarkastusta ja maksua varten. Järjestäytymättömät tuottajat, joiden osuus viljelijöiden kokonaismäärästä on pieni, jättävät hakemuksensa suoraan maksajavirastoille hallinnollista tarkastusta ja maksuja varten.

38. Valvontavirastot vastaavat paikalla suoritettavista tarkastuksista. Ne valitsevat vuosittain yksittäiset viljelijät, joiden ilmoitukset ja hakemukset tarkastetaan. Ne valitsevat myös tuottajaorganisaatiot, jotka tarkastetaan sen varmistamiseksi, että ne täyttävät edelleen kansallisten viranomaisten asettamat edellytykset ja toteuttavat tehtävänsä tehokkaasti. Lisäksi tarkastetaan öljypuristamoja sen selvittämiseksi, onko niillä lupa todistaa asiakkaidensa tuottaman öljyn määrä oikeaksi ja pitävätkö oikeaksi todistetut määrät paikkansa. Oliivirekisteri ja keskimääräinen tuotos ovat tärkeitä apuvälineitä, jotka tehostavat valvontaa edellä kuvailluissa puitteissa.

Tuotokset valvontavälineenä

39. Tukihakemuksissa ilmoitetut öljymäärät tarkastetaan vertaamalla aluksi kunakin vuonna kunkin jäsenvaltion yhtenäisten tuotantoalueiden arvioituja keskimääräisiä tuotoksia todellisiin tuotoksiin. Kussakin tukihakemuksessa ilmoitettua todellista tuotosta verrataan sen alueen keskiarvoon, jossa hakijan viljelylohko sijaitsee. Epätavallisen korkeita tuotoksia pidetään merkkinä siitä, että ilmoitetut määrät eivät ehkä pidä paikkaansa, jolloin tilat yleensä tarkastetaan paikalla. Keskimääräistä tuotosta koskevan arvion tarkkuus on näin ollen vaikuttavan ja tehokkaan valvonnan kannalta ratkaisevan tärkeää.

Keskimääräisten tuotosten arviointi

40. Oliivinviljelyaluetta ja puiden määrää hehtaarilta koskevien tietojen lisäksi tuotosten arviointi edellyttää arvioita oliivien määrästä puuta kohti ja neitsytöljyn määrästä 100:aa oliivikiloa kohti. Viimeksi mainitut indikaattorit olisi määriteltävä suhteellisen yhtenäisille tuotantoalueille, jotta arvioituja ja toteutuneita tuotoksia voitaisiin vertailla luotettavasti. Tilintarkastustuomioistuin analysoi menetelmiä ja menettelyjä, joita jäsenvaltioissa käytetään tarvittavien tietojen keräämiseen, arviointiin ja toimittamiseen komissiolle. Tulokset esitetään seuraavissa kohdissa.

41. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2262/841 artiklan 2 kohdan mukaan valvontavirastot vastaavat jäsenvaltioissa tuotosten tarkastamisessa käytettävien tietojen keräämisestä, varmentamisesta ja käsittelystä. Tätä säännöstä noudatettiin jossain määrin kaikissa jäsenvaltioissa, joissa tilintarkastustuomioistuimen edustajat kävivät. Tietojen keruumenetelmät, käytetyt tietolähteet ja laskentamenetelmät erosivat kuitenkin toisistaan niin jäsenvaltioiden välillä kuin myös niiden sisällä, eivätkä tulokset siten olleet vertailukelpoisia.

42. Oliivien ja oliiviöljyn tuotoksia koskevien tietojen luotettavuuden arvioimiseksi tilintarkastustuomioistuin tutki puiden määrää koskevat tiedot, joihin keskimääräisten tuotosten määritteleminen perustuu ja joiden on siksi pidettävä paikkansa. Espanjassa, Kreikassa ja Italiassa toteutettujen tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi puiden määrää koskevien tietojen pitävän harvoin paikkansa. Niistä 35 viljelylohkosta, joilla tilintarkastustuomioistuimen edustajat kävivät, puiden määrä vastasi tuottajien ilmoituksia ainoastaan kuudella lohkolla.

Keskimääräisten tuotosten käyttökelpoisuus valvontavälineenä

43. Verrattaessa komission vahvistamia keskimääräisiä tuotoksia kunkin tukea hakeneen tuottajan ilmoittamiin tuotoksiin eri alueilla vaihtelujen havaittiin olevan jopa kolme kertaa keskimääräisten tuotosten suuruisia. Tämä havainto kyseenalaistaa yhtenäisten tuotantoalueiden ja keskimääräisten tuotosten käyttökelpoisuuden valvontakeinona.

44. Tilintarkastustuomioistuin toteaa keskimääräisten tuotosten käytöstä mahdollisesti puutteellisten tukihakemusten tunnistamisessa seuraavaa:

a) Tuottajajäsenvaltiot määrittelivät aikaisemmin omat marginaalinsa tukihakemuksia varten. Jos ilmoitettu tuotantomäärä oli näiden marginaalien ylä- tai alapuolella, sitä pidettiin poikkeavana ja se edellytti tarkastusta paikalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi marginaalin olevan tietyillä tuotantoalueilla liian korkea. Eräissä tapauksissa sallittiin muun muassa 49-kertaiset poikkeamat keskimääräisestä tuotoksesta. Se, että jäsenvaltiot hyväksyvät näin suuret poikkeamat, osoittaa keskimääräisten tuotosten arvioinnin olevan puutteellista ja vähentää tuotosten vaikuttavuutta valvonnan välineenä.

b) Viime markkinointivuodesta asti kahdessa maassa on sovellettu yhtenäistä marginaalia kaikilla alueilla. Suurin sallittu poikkeama on 3,5 kertaa keskimääräisen tuotoksen suuruinen, ja keskimääräiset tuotokset vahvistetaan useiksi vuosiksi kerrallaan. Vaarana on kuitenkin, että hakijat tiedostavat rajat ja mukauttavat ilmoitettuja määriä siten, että ne juuri alittavat ylärajan, ja välttävät siten tarkastukset.

Valvontamekanismin luotettavuus

45. Tuottajat eivät aina ole täysin tietoisia viljelyilmoituksiin ja tukihakemuksiin liittyvistä velvoitteistaan tai velvollisuudesta ilmoittaa esimerkiksi puiden määrän tai oliivitarhojen pinta-alojen muutoksista. Vielä merkittävämpää on, että viljelijät eivät näytä tiedostavan seurauksia, joita oliivitarhoja koskevien ilmoitusten tai muutosten välittömän ilmoittamisen laiminlyömisellä on. Tuottajien toimittamien tietojen heikko laatu on ensisijainen syy siihen, että puiden määrää koskevat tiedot ovat hyvin ristiriitaisia, ja se heikentää valvonnan tehokkuutta.

46. Tuottajaorganisaatioiden ja niiden liittojen tehtävät rajoittuvat lähinnä hallinnollisiin tarkastuksiin, eli ne yksilöivät hakijat sekä varmistavat, että ilmoitukset ja hakemukset on täytetty kokonaisuudessaan ja että tukihakemukset eivät ole päällekkäisiä. Viimeksi mainittu on tarkastustyön kannalta erityisen tärkeää. Vaikka tuottajaorganisaatiot voivat havaita, onko sama hakija jättänyt organisaatiolle kaksi päällekkäistä tukihakemusta, niiden ei ole mahdollista huomata, onko kaksi eri viljelijää hakenut tukea saman viljelylohkon puiden osalta. Hallinnollisissa tarkastuksissa ei myöskään aina selvitetä omistussuhteita eikä sitä, millä perusteella tuottajat hallinnoivat oliivitarhoja. Tällaisista tarkastuksista säädetään kuitenkin vuonna 1998 annetuissa asetuksissa.

47. Lisäksi lokakuun 31 päivänä annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3061/84(18) vaaditaan tuottajaorganisaatioita pyytämään jäseniltään jäljennökset maankäyttöä koskevista sopimuksista tai saantokirjoista. Tuottajaorganisaatioiden liittoja vaaditaan puolestaan 17 päivänä heinäkuuta 1984 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2261/84(19) varmistamaan, että tuottajaorganisaatiot noudattavat velvoitteitaan. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Espanjan vuosina 1996 - 1997 ilmoittamasta 49 säännönvastaisuudesta kahdeksan ja havaitsi, että jos näitä säännöksiä olisi noudatettu oikein, väärinkäytöksiä ei olisi tapahtunut.

48. Kaikkien tuottajajäsenvaltioiden maksajavirastoissa on Kreikkaa lukuun ottamatta atk-järjestelmät, ja ne pystyvät suorittamaan hallinnolliset tarkastukset kaikista yksittäisistä ilmoituksista ja tukihakemuksista tehokkaasti. Kreikassa maksajaviraston toiminta perustuu suurelta osin tuottajaorganisaatioiden eli tuensaajien tarkastuksiin. Jotta samaa viljelylohkoa koskevat useat tukihakemukset voitaisiin havaita tehokkaasti, kullekin lohkolle on kuitenkin annettava oma tunnistekoodi. Nykyisin tämä on mahdollista ainoastaan Italiassa.

49. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2262/84 vaaditaan tuottajajäsenvaltioita perustamaan toimielin, joka ottaa pääasiallisen vastuun siitä, että kaikki toimijat noudattavat oliiviöljyä koskevia yhteisön sääntöjä asianmukaisesti. Ensimmäisten kolmen vuoden ajan (Italian osalta markkinointivuoteen 1986/1987, Kreikan osalta markkinointivuoteen 1988/1989 ja Espanjan ja Portugalin osalta markkinointivuoteen 1989/1990 saakka) näiden virastojen toimintamenot maksettiin kokonaan yhteisön talousarviosta. Mainitusta vuodesta vuoteen 2002 saakka yhteisö myöntää ainoastaan 50 prosenttia rahoituksesta. Valvontavirastojen ilmoittamat toimintamenot olivat markkinointivuonna 1996/1997 yhteensä 24,1 miljoonaa ecua, joista 50 prosenttia maksettiin yhteisön varoista. Tämä määrä vastaa noin yhtä prosenttia kaikista oliiviöljyalan talousarviomenoista.

50. Yhteisö rahoittaa jäsenvaltioiden vastuulle kuuluvaa valvontaa. Komissio ei ole vielä arvioinut virastojen toiminnan kustannusvaikuttavuutta. Komissio tekee lisäksi huomattavasti myöhässä päätökset siitä, ovatko virastojen menot tukikelpoisia, mikä vaarantaa niiden asianmukaisen toiminnan. Neljän tärkeimmän tuottajajäsenvaltion valvontavirastojen taloudelliset tiedot markkinointivuodelta 1996/1997 on esitetty taulukossa 8.

Taulukko 8

Oliiviöljyalan valvontavirastot (henkilöstö, menot ja keskimääräiset valvontakustannukset)

>TAULUKON PAIKKA>

51. Koska tuotantotuen määrä riippuu oliiviöljyn tuotantomäärästä, valvontavirastojen suorittamien tarkastusten tehokkuuden arvioinnissa on keskityttävä tuotantomäärien paikkansapitävyyden varmistamiseen. Käytännössä tämä on järjestetty pääasiassa kahdella tavalla:

a) Puristamot ostavat oliivit viljelijöiltä ja huolehtivat öljyn pitämisestä kaupan. Tuotetun öljyn tosiasiallinen määrä voidaan tarkistaa puristamoilla oliivien ostoa tai öljyn myyntiä, varastoja tai varastojen muutoksia koskevien kaupallisten asiakirjojen perusteella. Tätä käytäntöä soveltavat Espanjassa yleisesti suuret, ammattimaiset oliiviöljyn tuottajat. Väärinkäytösten vaara on kuitenkin olemassa, jos puristamon omistaa sama omistaja (tai yritys) kuin oliivipuut. Tässä tapauksessa puristamon omistaja valvoo oman tuotantonsa määrää, joten tarkastuksia on tehtävä määräajoin.

b) Tietyissä maissa suurin osa pientuottajista vie puristamolta kotiin öljyä, jonka ne käyttävät itse tai myyvät yksityisesti eteenpäin ja maksavat puristamolle joko käteisellä tai pienenä prosenttiosuutena tuotetusta öljystä. Tuottajien tiloissa tai useimmiten tuottajien tai näiden sukulaisten omistamissa pienissä puristamoissa tehdyt tarkastukset eivät ole yhtä luotettavia kuin edellä kohdassa a) mainitut tarkastukset. Tämä johtuu siitä, että tuotetusta, myydystä ja varastoidusta öljystä ei ole luotettavia asiakirjatietoja. Tilanteen korjaamiseksi valvontavirastot ovat kehittäneet valvonnan välineiksi puristamoihin sovellettavia indikaattoreita. Näitä ovat puristettujen oliivien ja kuorten suhde sekä veden- ja sähkönkulutus. Todellinen otoskoko on huomattavasti asetuksessa vaadittua 10:tä prosenttia suurempi (markkinointivuonna 1996/1997 otokset olivat Italiassa 16 prosenttia, Kreikassa 34 prosenttia, Espanjassa 38 prosenttia ja Portugalissa 20 prosenttia), mutta tarkastukset koskevat kuitenkin tietojen todennäköistä paikkansapitävyyttä eivätkä tarjoa luotettavia todisteita tosiasiallisesti tuotetun öljyn määrästä. Esimerkiksi kuorten määrää sekä veden ja sähkön kulutusta voidaan helposti muuttaa tuotantomäärien liioittelemiseksi, mistä sekä puristamo että tuottaja hyötyvät. Tuottajien ilmoittaman puiden määrän tarkastaminen antaa lisäksi ainoastaan suuntaa-antavia tietoja teoreettisesta tuotantokapasiteetista eikä luotettavia todisteita todellisuudessa tuotetusta öljymäärästä. On myös huomattava, että tarkastukset eivät koske tiettyjä tekijöitä, joista voitaisiin saada todisteita tuotantomääristä, kuten vaakoja tai varastossa olevan öljyn laatua taikka puristamojen asianmukaista varastokirjanpitoa, eikä tarkastuksilla pyritä varmistamaan, että kaikissa oliiviöljysäiliöiksi ilmoitetuissa tynnyreissä ja säiliöissä todella on oliiviöljyä.

52. Marraskuusta 1998 lähtien tuottajia on asetuksen (EY) N:o 2366/98 mukaisesti vaadittu säilyttämään asiakirjat, jotka koskevat tuotetun öljyn käyttöä. Näitä asiakirjoja voitaisiin käyttää perustana tuottajien tasolla tehtävissä tehokkaissa tarkastuksissa. On kuitenkin huomattava, että tätä vaatimusta voidaan soveltaa yksinomaan yli 200 kiloa tuottaviin viljelijöihin, joten järjestelmän ulkopuolelle jää noin 36 prosenttia viljelijöistä. Käytännössä järjestelmän ulkopuolelle jäävien osuus voi jopa kasvaa, koska on suhteellisen helppoa jakaa esimerkiksi 400 kilon tuotanto kahden henkilön kesken.

53. Valvontavirastot raportoivat havaituista säännönvastaisuuksista jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille takaisinperintää ja seuraamuksia varten. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että perinnältä voitaisiin välttyä, jos valvontavirastot saisivat tarkastukset päätökseen ennen aiheettoman maksun suorittamista, mikä säästäisi aikaa ja hallintoresursseja.

Seuraamusjärjestelmän vaikuttavuus

54. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2262/84 on säädetty seuraamuksista, joita yksittäisille viljelijöille aiheutuu tuotantotukea varten tehdyistä virheellisistä ilmoituksista. Seuraamuksena on tuen periminen takaisin ja sakko, joka on riittävän korkea ehkäisemään säännönvastaisuuksia. Kukin jäsenvaltio määrittelee sakon määrän, joka on 1 - 3 kertaa aiheetta maksetun tuen suuruinen. Tuottajaorganisaatioille, niiden liitoille ja puristamoille aiheutuva seuraamus on, että niiltä peruutetaan oikeus osallistua oliiviöljyä koskevaan järjestelmään 1 - 5 markkinointivuoden ajaksi. Mahdollisen peruuttamisen lisäksi niille voidaan määrätä muita seuraamuksia, jotka vaihtelevat hallinnollisten puutteiden korjaamista edellyttävistä varoituskirjeistä hyvin suuriin sakkoihin.

55. Seuraamusjärjestelmän tehokkuutta tutkiessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toimivaltaiset viranomaiset tekivät lopulliset päätökset vasta hyvin pitkän ajan kuluttua sen jälkeen, kun niille oli ilmoitettu säännönvastaisuudesta. Ongelmaa ei voida ratkaista 1. marraskuuta 1998 voimaan tulleilla uusilla yhteisön säännöillä. Niissä määrätään ainoastaan, että jäsenvaltioiden on päätettävä toteutettavista toimista 12 kuukauden kuluessa ilmoituksesta, sekä seuraamuksista, joita sovelletaan oliiviöljymäärien ja puiden määrän ollessa ristiriidassa keskenään. Uusien sääntöjen avulla ei voida ratkaista ongelmia, joita liittyy pitkiin oikeudellisiin ja hallinnollisiin menettelyihin tämän ensimmäisen päätöksen ja sen lopullisen päätöksen välillä, jonka jälkeen väärin perustein maksettu tuki voidaan periä takaisin.

56. Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka usein valvontavirastojen ilmoittamat säännönvastaisuudet johtivat seuraamuksiin. Useimmiten valvontavirastot ehdottavat seuraamusten määräämistä tuottajille, jos tiedoissa havaitaan poikkeamia keskimääräisestä tuotoksesta tai tarkastusvirastojen soveltamista teknisistä standardeista. Vaikka menetelmiä on jatkuvasti parannettu, yksittäisiä poikkeamia keskiarvosta ei voida pitää ehdottomana todisteena siitä, että tukihakemus on virheellinen.

57. Vaikka tuotantotukijärjestelmää koskevien ilmoitettujen säännönvastaisuuksien osuus on ainoastaan 2 prosenttia kaikesta oliiviöljyalan tuesta, huolta aiheuttavat väärin perustein maksettujen summien takaisinperinnän viivästyminen ja se, että ainoastaan hyvin pieni prosenttiosuus näistä maksuista saadaan perittyä takaisin, erityisesti kun kyse on suurista summista. Käytännössä pitkät hallinnolliset ja oikeudelliset menettelyt viivästyttävät tuen takaisinperintää usealla vuodella. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisesti säännönvastaisuuksista, ja näiden tietojen perusteella väärin perustein maksettua tuotantotukea saatiin kaikkien vuosina 1991 - 1997 ilmoitettujen säännönvastaisuuksien osalta perittyä takaisin ainoastaan 6,8 prosenttia.

Oliivirekisteri

58. Jäsenvaltioita vaaditaan 21 päivänä tammikuuta 1975 annetussa asetuksessa (ETY) N:o 154/75 perustamaan oliivirekisteri. Rekisteriin pyritään keräämään tiedot, joilla voidaan määritellä oliivien ja oliiviöljyn tuotantopotentiaali yhteisössä ja siten parantaa oliiviöljyn tukijärjestelmän toimivuutta. Rekisteri oli määrä saada valmiiksi Italiassa helmikuussa 1981, Kreikassa marraskuussa 1988 ja Espanjassa ja Portugalissa marraskuussa 1992.

59. Komissio on luvannut jäsenvaltioille teknistä tukea rekisterin perustamiseen, mutta sallinut pitkään sen, että jäsenvaltiot pidentävät rekisterin valmistumisen määräaikoja, mikä on johtanut suunnittelun ja tarvittavien tietojen keräämisen viivästymiseen. Tämän vuoksi rekisteriä ei ole saatu useimmissa asianomaisissa maissa valmiiksi, mikä on heikentänyt komission hallinnointi- ja valvontavalmiuksia järjestelmän osalta.

60. Heinäkuun 20 päivänä 1998 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1638/98 säädetään, että rekisterin perustamiseen liittyviä toimia olisi suunnattava uudelleen maantieteellisen tietojärjestelmän perustamiseksi. Lokakuun 30 päivänä 1998 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 2366/98 määritellään järjestelmään tallennettavat tiedot ja säännöt, jotka koskevat rekisterin kokoamista ja toimien saamista päätökseen. Rekisteri koostuu kahdesta tietokannasta. Ensimmäistä kutsutaan alfanumeeriseksi tietokannaksi, ja siihen sisältyvät lähinnä sellaiset tiedot, joiden pitäisi jo olla käytettävissä aikaisemmassa rekisterissä atk-tiedostoina, sekä tuottajien ilmoitukset tuotantopotentiaalista. Lisäksi siihen sisältyvät puristamoja, tuottajaorganisaatioita ja yhtenäisiä tuotantoalueita koskevat tiedot. Toinen tietokanta on graafinen hakutietokanta, jonka on määrä sisältää digitaaliset ortokuvat kaikista oliivitarhoista, viljelylohkojen rajat ja yksittäisten oliivipuiden sijainti. Näiden tietokantojen laatiminen on oliivirekisterin tietojen keräämistä vaativampaa, mutta valmistuttuaan ne tehostanevat tukihakemusten tarkastusta. Ilmoituksia ja tukihakemuksia voidaan ristiintarkastaa tehokkaasti sekä yksilöidä lisätutkimusta vaativat tapaukset. On kuitenkin pantava merkille seuraavaa:

a) Komissio ei vaatinut jäsenvaltioita saattamaan näitä toimia päätökseen siirtymäkauden loppuun mennessä.

b) Maantieteellisen tietojärjestelmän perustamisen ja graafisen tietokannan päivittämisen kustannuksiin voidaan tästä lähtien myöntää erillistä yhteisön rahoitusta. Aiemman rekisterin yhteydessä käyttämättä jääneet 138,4 miljoonaa ecua ovat peruuntuneet.

61. Alkuperäinen rekisteri on saatu valmiiksi ainoastaan Italiassa. Myös tämän rekisterin kokoaminen myöhästyi, ja sen kustannukset olivat noin 195 miljoonaa ecua. Rekisterin katsotaan olevan valmis ja ajantasainen, kun siihen tallennettujen puiden määrä vastaa niiden puiden määrää, jonka tuottajat ilmoittavat omistavansa. Italian viranomaiset varmistavat tämän edellytyksen täyttymisen toimittamalla vuosittain tarkastuksen tukea hakeneiden viljelijöiden osalta. Viimeisten neljän markkinointivuoden aikana ristiriitaisuuksia esiintyi 12 - 23 prosentissa tukihakemuksista. Näissä tapauksissa viranomaisten on varmistettava oikea luku tarkastamalla tarvittaessa viljelyalue paikalla. Näin ollen rekisterin päivittäminen edellyttää, että eroavuuksien selvittämiseen käytetään vuosittain runsaasti resursseja. Pelkästään markkinointivuonna 1997/1998 tätä varten oli tarkastettava noin 500000 viljelylohkoa.

62. Komission asetuksen (EY) N:o 2366/9826 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan maantieteellistä tietojärjestelmää ei voida pitää valmiina, jos kyseisissä kahdessa tietokannassa olevat puiden määrät eroavat toisistaan yli viidessä prosentissa ilmoituksista. Italian rekisterissä olevien lukujen lukuisat ristiriitaisuudet viittaavat siihen, että edes Italiassa maantieteellisen tietojärjestelmän valmiiksi saamista koskevat edellytykset eivät tässä vaiheessa täyttyne huolimatta siitä, että vuoteen 1998 mennessä rekisteriin myönnetyistä yhteisön varoista oli käytetty noin 80 prosenttia. Rekisterin perustamiseksi toteutettujen laaja-alaisten toimien ansiosta Italia pystynee kuitenkin saamaan maantieteellisen tietojärjestelmän valmiiksi melko nopeasti.

63. Kreikassa rekisterin perustaminen on viivästynyt kohtuuttomasti, ja vuosina 1992 - 1994 eli neljä vuotta ensimmäisen määräajan jälkeen toteutetuilla, 147633 ecua maksaneilla pilottitutkimuksilla ei saavutettu konkreettisia tuloksia. Oliivinviljelyä koskevan maantieteellisen tietojärjestelmän perustamistyöt aloitettiin uudestaan komission avulla. Tammikuussa 1998 laaditun aikataulun mukaan maantieteellisen tietojärjestelmän pitäisi olla valmis vuoden 2000 lopussa, ja siitä on arvioitu aiheutuvan 5,9 miljoonan ecun kulut. Vuoden 1998 työohjelma on kuitenkin taas viivästynyt, minkä vuoksi järjestelmän valmistuminen määräaikaan mennessä on epävarmaa.

64. Espanjassa rekisteri oli tilintarkastustuomioistuimelle toimitettujen tietojen ja asiakirja-aineiston mukaan määrä saada valmiiksi vuoden 1999 ensimmäisen neljänneksen aikana, eli seitsemän vuotta ensimmäisen määräajan jälkeen. Rekisteri oli loppuvaiheessa, mutta ei vielä täysin valmis käytettäväksi valvonnassa. Tähän mennessä toteutetut toimet on mukautettava maantieteellisen tietojärjestelmän vaatimuksiin. Toimi saataneen valmiiksi ennen uusien asetusten soveltamiskauden loppua, eli markkinointivuoteen 2000/2001 mennessä.

65. Portugalissa oliivirekisterin perustaminen aloitettiin varsinaisesti vuonna 1997 eli noin viisi vuotta sen jälkeen, kun rekisterin olisi pitänyt olla valmis. Maantieteellistä tietojärjestelmää koskevasta sopimuksesta järjestettiin kansainvälinen julkinen tarjouskilpailu, ja toimet arvioitiin saatavan päätökseen vuoden 1999 loppuun mennessä.

66. Edellä kuvailtu jäsenvaltioiden tilanne osoittaa, että rekisteriä, joka on merkittävä valvontaväline, ei ole saatu valmiiksi useimmissa oliiviöljyä tuottavissa jäsenvaltioissa. Italian rekisteri ei lisäksi ole välttämättä luotettava, kuten voidaan päätellä Italian viranomaisten vuosittain havaitsemista lukuisista ristiriitaisista tiedoista. Siten tukea maksetaan, vaikka ei voida suorittaa keskeisiä tarkastuksia, kuten varmistaa, että samoista viljelylohkoista ei tehdä useampia ilmoituksia ja että yksittäisten tuen hakijoiden ilmoittamat oliiviöljyn tuotantomäärät ovat paikkansapitäviä.

67. Se, että rekisteriä ei ole koottu ja että sitä ei päivitetä säännöllisesti, johtuu myös siitä, että tuottajia ei kannusteta ilmoittamaan ajoissa puiden määrän muutoksista istutus- ja tuotantovaiheen välillä, tai niiden hävittämisestä ja korvaamisesta uusilla puilla. Oliivinviljelyä koskevan maantieteellisen tietojärjestelmän perustaminen, ylläpito ja jatkuva päivittäminen edellyttää vielä entistä suurempia ponnisteluja sekä lisää varoja niin tuottajilta kuin myös jäsenvaltioilta ja yhteisöltä.

Päätelmät

68. Oliiviöljyn tukijärjestelmää ei vielä kolmenkymmenen vuoden soveltamisen jälkeen hallinnoida ja valvota riittävän luotettavalla ja tehokkaalla tavalla. Säännöksiä on muutettu useaan otteeseen, ja tavoitteet eivät ole olleet riittävän selkeitä (kohdat 15 - 17).

69. Järjestelmän hallinnon ja valvonnan edellyttämiä riittävän luotettavia tilastotietoja ei vieläkään ole käytettävissä (kohdat 18 - 20).

70. Neuvosto on vahvistanut tavoitehinnan kiinnittämättä huomiota tuottajien tuloihin tai tuotantokustannuksiin. Edustava markkinahinta oli todellisia markkinahintoja alhaisempi. Viimeisten kymmenen vuoden aikana niin tavoite- kuin markkinahinnat ovat olleet jäädytettynä (kohdat 22 - 23).

71. Tuotanto kasvoi markkinointivuosina 1996/1997 ja 1997/1998 jyrkästi verrattuna suhteellisen hitaaseen kysynnän kasvuun EU:ssa, puiden määrä on aiemmin arvioitua suurempi, ja WTO:sta johtuvat tuen piiriin kuuluvan viennin rajalliset kasvunäkymät viittaavat siihen, että yhteisöllä on vastassaan todellinen oliiviöljyalan rakenteellisten ylijäämien vaara (kohdat 24 - 26).

72. Komissiolla ei ole myynninedistämiskampanjassa tarvittavaa asiantuntemusta ja kokemusta toimenpiteiden toteuttamiseksi vaikuttavalla tavalla. Tässä yhteydessä olisi mietittävä mahdollisuutta antaa asianomaisille jäsenvaltioille, tuottajille ja jalostajille toiminnallinen ja taloudellinen vastuu tällaisista toimenpiteistä (kohdat 31 - 35).

73. Tuottajaorganisaatioiden, maksajavirastojen ja valvontavirastojen jäsenvaltioissa suorittamat tarkastukset ovat edelleen puutteellisia. Erityistoimia tarvitaan sen varmistamiseksi, että ilmoitetut tuotantomäärät ovat oikeita, ja sen estämiseksi, että samojen puiden osalta haetaan tukea moneen kertaan (kohdat 45 - 53).

74. Tarkastusten perustana olisi oltava kunkin tuottajan ilmoittamien tuotosten uskottavuus verrattuna kunkin tuotantoalueen keskimääräisiin tuotoksiin. Keskimääräisten tuotosten arviointimenetelmät olisi yhdenmukaistettava kaikissa jäsenvaltioissa, ja alueiden olisi oltava yhteneväisiä. Lisäksi olisi otettava huomioon todelliset tuotantoedellytykset, jotka vaihtelevat vuosittain (kohdat 39 - 44).

75. Kansalliset hallintovirkamiehet eivät ole vielä toteuttaneet riittävästi toimenpiteitä viipeiden välttämiseksi aiheettomien maksujen takaisinperinnässä tai hallinnollisten seuraamusten langettamiseksi perusteettomien tukihakemusten ehkäisemistä varten (kohdat 54 - 57).

76. Kunnollinen oliivirekisteri on täytäntöönpanon kannalta keskeinen väline, mikä tahansa järjestelmä lopulta valitaankin tuottajien tukemiseksi. Komissio on sallinut kohtuuttoman pitkät määräajat rekisterien kokoamisessa. Rekistereitä ei ole vieläkään saatu valmiiksi komission teknisestä tuesta ja rahoituksesta huolimatta. Komissio korvasi rekisterin vuonna 1998 oliivinviljelyä koskevalla maantieteellisellä tietojärjestelmällä. Maantieteellisen tietojärjestelmän perustaminen ja päivittäminen edellyttää kuitenkin huomattavasti uusia toimia ja varoja. Komission ei pidä sallia alkuperäistä rekisteriä perustettaessa tehtyjen virheiden toistamista eikä uusia viivästyksiä (kohdat 58 - 67).

77. Tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät havainnot vireillä olevista uudistuksista ovat seuraavanlaisia:

a) Uudistuksissa olisi noudatettava yhteisön varainhoitoasetuksen 2 artiklassa esitettyä periaatetta, jonka mukaan varoja myönnetään vain, jos asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen liittyvät tulokset ovat mitattavissa. Mitä hyvänsä tukijärjestelmää komissio ehdottaakin, järjestelmän tavoitteet on määriteltävä siten, että niiden saavuttaminen on mitattavissa.

b) Tuen maksaminen yksinomaan puiden määrän perusteella vähentäisi valvontaan liittyviä ongelmia, mutta aiheuttaisi vaaran, että omistajat luopuvat viljelystä kokonaan tai vähentävät laadunparannuspyrkimyksiään. Vaikka tuen määrä mukautettaisiin vastaamaan kunkin alueen keskimääräisiä tuotoksia, järjestelmästä hyötyisivät perusteettomasti sellaiset tuottajat, jotka eivät huolehdi puista. Jos puukohtainen tuki yhdistettäisiin johonkin tuotantoperusteeseen viljelystä luopumista koskevan uhan pienentämiseksi, tuki olisi vaarassa menettää "riippumattoman maksun" ominaisuutensa ja valvontajärjestelmissä olisi edelleen nykyisenkaltaisia puutteita, mikä lisäisi entisestään maantieteellisen tietojärjestelmän tarvetta.

c) Koska 2,2 miljoonan viljelijän tuotantomääriä on vaikea valvoa tarkasti, on pystyttävä valvomaan tehokkaasti myös 11000 puristamon tuotoksia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että puristamojen valvonta voi osoittautua vaikuttavammaksi keinoksi kuin tarkastusten tekeminen viljelijöiden tasolla.

78. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä uudistuksissa olisi ehkäistävä tehokkaasti ylituotannon vaaraa. Samoin kuin muita tuotteita koskevissa yhteisissä markkinajärjestelyissä, oliiviöljyjärjestelyillä olisi täydennettävä EU:n maaseudun kehittämissuunnitelmia ja siten parannettava EU:n oliiviöljytuotannon kilpailukykyä.

2. OSA: KULUTUSTUKI JA VIENTITUKI

Taustaa

79. Kertomuksen tässä osassa käsitellään säännönvastaisuuksia, joita jäsenvaltiot ovat havainneet oliiviöljyn kulutus- ja vientitukihakemuksissa. Siinä tutkitaan, miten jäsenvaltiot ovat kirjanneet väärin perustein maksetun kulutus- ja vientituen, sekä selvitellään niiden soveltamia perintämenettelyjä ja seuraamuksia.

80. Tarkastus koski Kreikkaa, Italiaa, Portugalia ja Espanjaa, mutta ei Ranskaa, jossa väärin perustein maksetuista tuista oli peritty takaisin miltei 100 prosenttia. Italiassa tehtiin enemmän tarkastuksia kuin muissa maissa, koska sen osuus perimättä jääneistä summista on noin 87 prosenttia (398 miljoonaa ecua). Tämä selittää myös sen, miksi havainnot koskevat useammin Italiaa kuin muita jäsenvaltioita.

81. Oliiviöljyn kulutustuki lakkautettiin 1. marraskuuta 1998 alkaen(20). Sen tarkoituksena oli alun perin ollut kasvattaa oliiviöljyn markkinaosuutta enintään viiden litran oliiviöljypullojen tai -kanistereiden osalta maksettavan tuen avulla. Jotta voitaisiin varmistaa, että tukea ei makseta heikkolaatuisesta tai muihin aineisiin, kuten pähkinäöljyyn sekoitetusta oliiviöljystä, tuotteiden oli täytettävä useita kemiallisia laatuvaatimuksia(21). Vuosina 1983 - 1998 kulutustuen kustannukset yhteisölle olivat yli 6000 miljoonaa ecua(22). Taulukossa 2 on esitetty vuosina 1993 - 1998 suoritetut maksut jäsenvaltioittain.

82. Vientitukea maksetaan puolestaan edelleen oliiviöljyn viejille, vaikkakin tuen määrä väheni merkittävästi vuonna 1998. Kulutustuen tavoin vientitukea maksetaan ainoastaan öljystä, joka on pakattu enintään viiden litran pulloihin tai kanistereihin, ja sen on täytettävä samanlaiset kemialliset laatuvaatimukset(23). Taulukossa 2 on esitetty myös vientitukeen liittyvät maksut jäsenvaltioittain vuosina 1993 - 1998.

83. Komission tietokannan mukaan kansallisissa tarkastuksissa havaittiin kulutustukea maksetun vuosina 1985 - 1998 säännönvastaisesti yhteensä 456 miljoonaa ecua eli noin 7,6 prosenttia samana ajanjaksona suoritetuista maksuista. Tästä määrästä oli saatu perittyä ainoastaan kuusi prosenttia, ja perimättä oli siten 429 miljoonaa ecua. Taulukossa 9 on esitetty havaittujen säännönvastaisuuksien ja niihin liittyvien takaisin perittyjen tukien määrät jäsenvaltioittain.

84. Kaksi yleisintä kulutustukeen liittyvien petosten lajia, joista komissiolle ilmoitetaan, liittyy tekaistua öljymäärää ja tukeen oikeuttamattomia öljysekoituksia koskeviin tukihakemuksiin. Italian ilmoittamista säännönvastaisuuksista useimpiin liittyi virheellisiä laskuja tekaistun öljyn tai tekaistujen astioiden (pullojen tai kanisterien) ostamisesta ja/tai myymisestä. Se, miten usein lukuisat eri yritykset käyttävät tietyn yrityksen virheellisiä laskuja kulutustuen hakemisessa, näyttäisi viittaavan siihen, että rikollisuus on jossain määrin järjestäytynyttä. Italiassa vuosina 1996 - 1998 käsiteltävinä olleista tapauksista 10 prosenttiin liittyi syyte järjestäytyneestä rikollisesta toiminnasta(24).

85. Oliiviöljyn viejille maksettaviin vientitukiin liittyi säännönvastaisuuksia paljon harvemmin kuin kulutustukeen, mutta määrät olivat tästä huolimatta merkittäviä: vuosina 1990 - 1998 ilmoitettiin 12,5 miljoonasta ecusta, joista saatiin perittyä takaisin ainoastaan 13 prosenttia. Taulukossa 10 on esitetty havaittujen säännönvastaisuuksien arvo sekä niihin liittyvät perityt määrät sellaisina, kuin niistä on ilmoitettu komissiolle.

Taulukko 9

Oliiviöljyn kulutustuki - EMOTR-tukiosastoon liittyvät säännönvastaisuudet

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 10

Oliiviöljyn vientituki - EMOTR-tukiosastoon liittyvät säännönvastaisuudet

>TAULUKON PAIKKA>

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio toimenpiteistä säännönvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen varojen takaisinperimiseksi

86. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet säännönvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen varojen perimiseksi. Asiaan liittyvässä lainsäädännössä todetaan, että "mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia"(25).

87. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut jäsenvaltioiden ja komission välisestä suhteesta, että edellä kohdassa 86 kuvatun kaltaista laiminlyöntiä koskevasta vastuusta on päätettävä yhteisön lainsäädännön mukaisesti; yhteisön lainsäädännössä asetetaan jäsenvaltioille ja komissiolle useita vaatimuksia sellaisten sääntöjen osalta, joilla saattaa olla taloudellisia seurauksia. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi ensinnäkin, että jäsenvaltioiden on noudatettava EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan huolellisuusvelvoitetta. Tämän velvoitteen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava säännönvastaisuuksia korjaavat toimenpiteet ripeästi. Lisäksi perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperiminen saattaa tietyn ajan jälkeen olla monimutkaista tai mahdotonta tiettyjen seikkojen, kuten toiminnan lopettamisen tai kirjanpitoa koskevien asiakirjojen katoamisen vuoksi. Kyseisessä tapauksessa tuomioistuin päätti, että Italian viranomaiset eivät olleet noudattaneet riittävän hyvin huolellisuusvelvoitetta aloittaessaan perintämenettelyt vasta 4 - 10 vuoden kuluttua(26).

88. Tämän tuomion perusteella komission olisi harkittava kohtuullisen määräajan säätämistä perinnälle. Ne varat, joita jäsenvaltiot eivät peri tämän ajan kuluessa takaisin, olisi tuloutettava EMOTR:lle siihen saakka, kunnes asianomaisissa tapauksissa annetaan lopulliset tuomiot. Komissio on myöntänyt, että "perintämenettelyt ovat usein pitkällisiä, mutta katsoo kuitenkin, että neljässä vuodessa pitäisi voida toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen selvittämiseksi, saadaanko jokin määrä todella perityksi takaisin vai ei"(27). Komissio on myös todennut petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä laadittua erityiskertomusta nro 8/98(28) koskevassa vastauksessaan, että "jos jäsenvaltio ei toimita riittäviä tietoja, jotka osoittavat, että sen syyksi ei jää sääntöjenvastaisuutta tai tuottamusta, komissio veloittaa määrät jäsenvaltiolta asetuksen (ETY) N:o 729/708 artiklan mukaisesti odottamatta välttämättä tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn lopputulosta".

Valvontakehys

89. Sekä kulutus- että vientitukea on valvottu tarkastamalla yleisen käytännön mukaan kaupalliset asiakirjat jälkikäteen, mikä jäsenvaltioiden on tehtävä useimpien EMOTR:n menojen yhteydessä(29).

90. Jäsenvaltioiden oli lisäksi valvottava kulutustukihakemusten säännönmukaisuutta tekemällä paikalla erityistarkastuksia varastojen ja kirjanpidon perusteella(30). Niiden oli myös tehtävä pistokokeita laboratorioanalyysiä varten sen varmistamiseksi, että oliiviöljy täytti laatuvaatimukset(31). Tarkastuksen kohteena olleissa maissa erityistarkastuksista vastasivat tämän kertomuksen ensimmäisen osan kohdassa 38 tarkoitetut oliiviöljyn valvontavirastot.

91. Vientituen osalta jäsenvaltioiden tullilaitosten olisi toimitettava tietyt fyysiset tarkastukset silloin, kun oliiviöljy asetetaan tullivalvontaan(32). Tarkastuksiin sisältyy näytteiden otto laboratorioanalyysiä varten sen varmistamiseksi, että öljy täyttää laatuvaatimukset.

92. Säännönvastaisesti maksettua kulutus- ja vientitukea tutkivat jäsenvaltioiden toimivaltaiset petostentutkintayksiköt.

Kulutustuki

Saamisia koskevat tilit

93. Komissio ei vaadi jäsenvaltioiden maksajavirastoja pitämään saamisia koskevia tilejä. Jäsenvaltiot voivat toimittaa komissiolle tietoja saamisista taulukossa 105(33) jättäessään hakemukset EMOTR:n menojen korvaamiseksi, mutta tämä ei ole pakollista. Näin ollen oliiviöljyn kulutustukeen liittyviä, saamisia koskevia tilejä ei ollut Kreikassa tätä kertomusta laadittaessa, Italiassa tilejä ei ollut ennen vuotta 1996, ja Espanjassa niitä piti 14 maksajavirastosta ainoastaan yhdeksän.

94. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista säännönvastaisuuksista, joihin liittyvät summat ovat yli 4000 ecua, sekä perityistä summista.(34) Komissio ei testannut järjestelmällisesti, että ilmoitukset ovat täydellisiä, eikä aina tarkastanut, että perityt määrät oli tuloutettu EMOTR:n talousarvioon(35).

95. Koska saamisia koskevat tilit eivät olleet täydellisiä, tilintarkastustuomioistuin pyysi kyseisiä jäsenvaltioita laatimaan ja/tai toimittamaan sille täydellisen kirjanpitoaineiston kaikista oliiviöljyn kulutustukea koskevista säännönvastaisuuksista, joihin liittyviä väärin perustein maksettuja määriä ei ollut peritty takaisin. Italia on toimittanut kyseisen aineiston, ja vaikka aineisto onkin puutteellinen, se osoittaa, että perittävät määrät on esitetty taulukossa 105 noin 208 miljoonaa ecua liian pieninä. Kreikka toimitti tiedot 12 miljoonan ecun ja Espanja 2,9 miljoonan ecun säännönvastaisuuksista. Myös nämä tiedot olivat puutteellisia, koska edellä olevassa kohdassa mainittujen säännösten mukaisesti komissiolle ilmoitetut säännönvastaisuudet olivat samana ajanjaksona Kreikassa 45,9 miljoonaa ecua ja Espanjassa 10,8 miljoonaa ecua. Portugali on toimittanut tiedot perimättä jääneistä ja vuosina 1995 - 1997 havaituista 380000 ecun väärinkäytöksistä.

Perittäviä summia koskevien tietojen kattavuus

Italia

96. Italian viranomaiset valmistelivat selvitystä perittävistä summista kuuden kuukauden ajan ja toimittivat niistä tänä aikana neljä erilaista versiota. Ensimmäisen version mukaan kokonaissumma oli 181,9 miljoonaa ecua ja viimeisimmän mukaan 403,6 miljoonaa ecua. Tätä kertomusta laadittaessa lopullista kattavaa versiota ei vielä ollut toimitettu.

97. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti aikaisempien versioiden kattavuuden vertaamalla niitä säännönvastaisuuksia koskeviin tietoihin, joita olivat keränneet Agecontrol (kulutustukeen liittyvistä paikalla tehtävistä erityistarkastuksista vastaava elin) ja Guardia di Finanza, joka vastaa petosten tutkinnasta ja osallistuu EMOTR:iin liittyviin tavanomaisiin jälkitarkastuksiin. Tarkastetuista 157 tapauksesta 20 oli jätetty virheellisesti mainitsematta, 13:a ei voitu jäljittää ja 7 tapauksessa rahamäärät olivat virheellisiä.

98. Näiden lisäksi kuudessa tapauksessa maksuja oli peritty takaisin. Summien tulouttaminen EMOTR:lle oli kuitenkin viivästynyt 7 - 37 kuukautta eikä yhtä, maaliskuussa 1997 perittyä maksua ollut vieläkään tuloutettu EMOTR:lle helmikuussa 1999 tehtyyn viimeiseen tarkastuskäyntiin mennessä. Koska virhe oli systemaattinen, tilintarkastustuomioistuin pyysi suorittamaan lisätutkimuksia. Tutkimuksissa paljastui, että pelkästään oliiviöljyn kulutustukea oli peritty takaisin 166000 ecua, joita ei kuitenkaan ollut tuloutettu EMOTR:lle. Pyynnöstä huolimatta Italian viranomaiset eivät tätä kertomusta laadittaessa olleet toimittaneet tietoja muihin AIMA:n(36) (toimivaltainen maksajavirasto) hallinnoimiin toimiin liittyvistä summista, jotka oli peritty mutta joita ei ollut tuloutettu EMOTR:lle.

99. Vertailtaessa viranomaisten toimittamia tietoja Barin syyttäjänvirastolta, joka on yksi lukuisista muun muassa kulutustukitapauksia käsittelevistä syyttäjänvirastoista, saatuihin tietoihin havaittiin Barin alueella vielä kaksi tapausta, joita ei löytynyt AIMA:n säännönvastaisuuksia koskevasta tietokannasta.

100. AIMA:n tietokanta on nyt saatettu ajan tasalle, ja sinne on lisätty edeltävissä kohdissa mainitut tapaukset, jotka olivat jääneet virheellisesti pois. Tilintarkastustuomioistuin pyysi ristiriitaisten tietojen vuoksi Italian viranomaisia kuitenkin tarkastamaan perittäviä summia koskevan lopullisen version kattavuuden vertaamalla tietoja kaikkiin Guardia di Finanzan tietokantaan tallennettuihin säännönvastaisuuksiin. Tarkastusta ei ole vielä saatu valmiiksi. Säännönvastaisesti maksettujen ja takaisin perittävien 403,6 miljoonan ecun kokonaissummaa ei vielä voida pitää lopullisena.

Viipeet takaisinperinnässä

Yleistä

101. Perintämenettelyille olivat kaikissa jäsenvaltioissa ominaisia pitkät viipeet hallinnollisissa ja oikeudellisissa käsittelyissä. Jäsenvaltioiden lainsäädännössä annetaan yksilöille ja yrityksille oikeus hakea muutosta heitä koskeviin hallinnollisiin päätöksiin tai tuomioistuinten tuomioihin, kuten pitääkin, mutta yhdessäkään kyseisistä jäsenvaltioista ei ollut olemassa menettelyjä sellaisten muutoksenhakupyyntöjen ehkäisemiseksi, jotka voivat myöhemmin osoittautua viivästyttämiskeinoiksi tai muuten suurelta osin perusteettomiksi (muutoksenhakijaa voitaisiin esimerkiksi vaatia tallettamaan ennakolta rahasumma, johon muutosta haetaan, tai toimittamaan riittävä vakuus ennen muutoksenhakukäsittelyä). Päätöksiin haettiin muutosta valtaosassa tilintarkastustuomioistuimen tutkimista tapauksista.

Italia

102. Vaikka takaisinsaantikanteesta oli säädetty laissa(37), siviilikannetta käsiteltiin miltei aina osana rikosoikeudellista menettelyä. Tämä johtuu siitä, että useimpia säännönvastaisuuksia käsiteltiin rikosasioina, minkä vuoksi perintää oli lykättävä siihen saakka, että rikosasiassa oli annettu lopullinen tuomio. Italian viranomaiset ovat myöntäneet, että lopullisen tuomion antaminen voi kestää yli 10 vuotta.(38) Tilannetta pahensi syyttäjänvirastojen henkilöstöpula, kuten Italian tarkastuselimen Corte dei Contin laatimassa raportissa(39) on todettu. Taulukossa 11 on esitetty vireillä olevien tapausten viipeet.

Taulukko 11

Italia: Vireillä olevat tapaukset - Viipeet säännönvastaisuuksista ilmoittamisessa 25.2.1999 saakka

>TAULUKON PAIKKA>

103. Perinnästä vastaava maksajavirasto AIMA lähetti yleensä tuensaajalle pelkän "pyynnön", jossa tätä kehotettiin maksamaan aiheeton tuki takaisin. Tämä pyyntö ei ollut täytäntöönpanokelpoinen. Takaisin perittävien velkojen täytäntöönpanokelpoisuus perustui kieltomääräykseen tai tuomioistuimen tuomioon. AIMA katsoi, että kun tapaus oli siirretty syyttäjänvirastolle, sillä ei enää ollut toimintavelvollisuutta, koska syyttäjän tehtävä oli nostaa takaisinsaantikanne toimivaltaisessa tuomioistuimessa. AIMA ei myöskään yleensä antanut tällaisia kieltomääräyksiä, koska se väitti niiden edellytyksenä olevan, että saamiset ovat varmat, määrältään todetut ja laillisesti perittävissä kirjallisen todistusaineiston, eli lopullisen tuomioistuimen tuomion, perusteella.

Kreikka

104. Kreikassa havaittuja säännönvastaisuuksia koskevat raportit oli toimitettava Kreikan maatalousministeriöön asiasta vastaavalle komitealle, joka teki lopullisen päätöksen siitä, oliko takaisinperintä perusteltu. Tätä kertomusta laadittaessa komitea oli tehnyt päätöksen 129 tapauksessa. Vireillä oli 80 tapausta, joista 79:n käsittely oli kestänyt yli neljä vuotta. Tilintarkastustuomioistuimelle ei ole toimitettu tietoja säännönvastaisuuksiin liittyvistä rahamääristä. Yhteensä 129 tapauksesta 93:ssa väärin perustein maksettuja tukia ei ollut peritty takaisin vielä runsaan vuoden kuluttua päätöksestä(40).

Espanja

105. Espanjan maksajavirasto FEGA(41) toimitti tiedot 1721 tapauksesta, joiden kokonaissumma oli 2,9 miljoonaa ecua. Yhteensä perittävänä oli komissiolle 31. joulukuuta 1997 mennessä ilmoitettujen tietojen mukaan 10,1 miljoonaa ecua. Tapaukset koskivat vuotta 1991. Analysoitaessa tapauksia, joihin liittyi suuria rahasummia (429 tapausta, joiden arvo oli 2,7 miljoonaa ecua), havaittiin, että valtaosa viipeistä oli hallinnollisia ja johtui lopullisen perintäpäätöksen tekemiseen kuluneesta ajasta, joka oli yli 60 prosentissa tapauksista ollut yli viisi vuotta. Nämä viipeet on esitetty yksityiskohtaisesti jäljempänä taulukossa 12. Komission 31. joulukuuta 1998 mennessä saamien tietojen mukaan Espanja oli perinyt takaisin 84 prosenttia (9,1 miljoonaa ecua) ilmoitetuista määristä, kun tämä osuus oli ollut kuusi prosenttia (668000 ecua) 31. joulukuuta 1997.

Taulukko 12

Espanja: Takaisinperinnän viipeet

>TAULUKON PAIKKA>

Portugali

106. Portugalissa viivästyivät sekä valvontaviraston maksajavirastolle toimittamat valvontaraportit että lopullisten perintäpäätösten tekeminen. Komission tietokannan mukaan Portugali oli perinyt 31. joulukuuta 1998 mennessä 89 prosenttia (1,2 miljoonaa ecua) ilmoittamistaan summista, kun tämä osuus oli ollut 20 prosenttia (260000 ecua) 31. joulukuuta 1997.

Rikosoikeudellisten menettelyjen seuranta

Italia

107. AIMA ei seurannut järjestelmällisesti rikosoikeudellisten tapausten eikä niihin liittyvien omien siviilikanteidensa käsittelyä. AIMA:n (ja siten myös yhteisön) asiaa ajava Avvocatura dello Stato ei aina ilmoittanut AIMA:lle tuomioistuimessa käsiteltyjen tapausten edistymisestä, eikä AIMA:lla ollut järjestelmää, jolla se olisi saanut määräajoin ajantasaista tietoa asianomaiselta syyttäjänvirastolta tai Procura della Repubblicalta. Käytössä ei myöskään ollut järjestelmää, jolla olisi voitu varmistaa tuomioistuimen tuomioista tiedottaminen AIMA:lle mahdollisimman nopeasti.

108. Tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksesta AIMA kirjoitti toimivaltaiselle syyttäjänvirastolle (tai jos sitä ei ollut tiedossa, raportoinnista vastaaville elimille) selvittääkseen niiden toimivaltaan kuuluvien tapausten edistymistä(42). Vastausten perusteella voidaan havaita, että rikostuomioiden nojalla oli vaikea päätellä, oliko väärin perustein maksetut tuet näytetty toteen, ja toisinaan jopa se, mihin siviilioikeudelliseen menettelyyn maksut liittyivät, koska tuensaajayritysten nimiä ei aina mainittu.

109. Syyttäjänviraston vastausten perusteella paljastui vielä 46 tapausta, joiden arvo oli yhteensä 29 miljoonaa ecua ja joita koskevat tuomiot oli annettu, mutta joiden osalta AIMA ei ollut aloittanut perintämenettelyjä. Vanhin tuomioista oli annettu vuonna 1989. AIMA selvittää parhaillaan, missä vaiheessa tapausten käsittely tarkasti ottaen on.

Espanja

110. Vuosina 1996 - 1997 ilmoitettujen 11 tapauksen, joiden yhteisarvo on noin 697000 ecua, osalta rikosoikeudelliset menettelyt olivat vielä kesken eikä perintäpäätöstä ollut vielä tehty ennen viimeistä, marraskuussa 1998 suoritettua tarkastuskäyntiä. Viipeet johtuvat toimivaltakiistasta entisen maksajaviraston FEGAn ja autonomisten alueiden viranomaisten välillä, joille asianomaiset tehtävät nykyisin kuuluvat.

Kreikka

111. Vuosina 1991 - 1994 ilmoitetuista 27 tapauksesta, jotka pitäisi käsitellä tuomioistuimessa, lopullinen tuomio on annettu ainoastaan yhdessä. Jäljellä olevista tapauksista 12:ssa menettelyt on aloitettu, viidessä on haettu muutosta ja yhdeksässä oikeudellisia menettelyjä ei ole vielä aloitettu.

Tapaus, jossa perintä kohdistui tavarantoimittajaan tuensaajan sijasta

112. Tähän Italiassa ilmi tulleeseen tapaukseen liittyi tulliasiakirjojen väärentäminen, jolla pyrittiin peittelemään sitä, että suuri määrä öljyä oli peräisin muualta kuin yhteisöstä ja että siitä osa oli oliivi- ja hasselpähkinäöljyn sekoitusta. Säännönvastaisia kulutustukihakemuksia ei ollut tehnyt tavaran tuoja, vaan tämän asiakkaat. Perintäkanteen käsittely aloitettiin kuitenkin öljyn tuojaa koskevan rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä, eikä se koskenut asiakkaita (jotka olivat tehneet säännönvastaiset hakemukset). Tuen hakijoille oli maksettu aiheettomasti 8,7 miljoonaa ecua, joita ei ole peritty heiltä takaisin. Tätä kertomusta laadittaessa rikosasiaa käsiteltiin Italian korkeimmassa oikeudessa (kassaatiotuomioistuimessa); tuoja oli asetettu selvitystilaan ja jäädytettynä oli 22 miljoonaa ecua.

113. Jotta yhteisön taloudellisia etuja voitaisiin suojata tällaisissa tapauksissa, perintäkanteen olisi koskettava tuen saajia. Tällainen kanne voidaan saattaa vireille tuojaa koskevasta rikosoikeudellisesta menettelystä riippumatta. Tuensaajaan sopimussuhteessa olevan kolmannen henkilön petollinen toiminta on tavanomainen kaupallinen riski(43), minkä vuoksi tuen palauttamista ei pitäisi sulkea pois.

Vakuudet

114. Kulutustuki maksettiin ennen oliiviöljyn valvontavirastojen paikalla tekemiä tarkastuksia, mutta tuelle vaadittiin vakuus. Vakuus palautettiin, kun tukikelpoisuus varmistui tarkastuksissa.

115. Espanjassa ja Kreikassa vakuudet palautettiin asiakirjojen perusteella toimitettujen, väistämättä suppeiden tarkastusten jälkeen. Tämä on ristiriidassa 27. maaliskuuta 1993 voimaan tulleen asetuksen kanssa, jonka mukaan tukikelpoisuuden hyväksymisen (ja siten vakuuden palauttamisen) on perustuttava paikalla tehtyihin tarkastuksiin(44).

Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen

116. Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyihin liittyvien tutkimusten jälkeen komissio hylkäsi oliiviöljyn kulutustukea yhteensä 84 miljoonan ecun arvosta EMOTR:n varainhoitovuosien 1992 - 1995 osalta. Taulukossa 13 on yhteenveto näistä jäsenvaltioiden tekemistä oikaisuista. Oikaisut koskivat lähinnä valvontajärjestelmän puutteita, mutta osa liittyi myös siihen, että hyväksyntää ei ollut peruutettu tietyiltä säännönvastaisia hakemuksia tehneiltä yrityksiltä. Jos hyväksyntä peruutetaan, tuottaja menettää oikeuden kulutustukeen.

Taulukko 13

Oliiviöljyn kulutustukia koskevan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehdyt oikaisut

>TAULUKON PAIKKA>

117. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin vahvisti edellisessä kohdassa mainittuihin kahteen ongelmaan liittyvät oikaisut. Yksi kyseisistä tapauksista(45) koski Italiaa. Italian teollisuusministeriö, joka oli asiasta vastuussa oleva viranomainen, ei peruuttanut hyväksyntää ennen kuin Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) oli määrännyt hallinnollisen sakon (ks. myös jäljempänä olevat kohdat 119 - 123). Tuomioistuin viittaa tuomiossaan sovitteluelimen(46) lausuntoon; sovitteluelin "katsoi, että oli otettava huomioon tällä välin vakuuksien hallinnoinnin osalta tehdyt parannukset samoin kuin - - melko ankaran seuraamusjärjestelmän käyttöönotto". Tuomioistuin piti silti oikaisua asianmukaisena, sillä se katsoi seuraavaa: "Siltä osin kuin Italian viranomaisten toimivaltariitojen ratkaisemiseen on kulunut kymmenen vuotta ja siltä osin kuin tällä välin ei ole voitu harjoittaa tehokasta valvontaa, on perusteltua olettaa, että kyse oli puutteista, jotka merkitsivät tappioriskiä EMOTR:lle".

118. Eräässä toisessa tapauksessa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin vahvisti Kreikkaa(47) koskevat oikaisut ja katsoi, että "Kreikan hallitus ei - - kiistä niitä komission väitteitä, joiden mukaan maatalousministeriön suorittamat tarkastukset ovat olleet tehottomia, koska tarkastuksista vastaavaa pätevää henkilöstöä ei ole ollut riittävästi ja koska tarkastuskertomuksia, joiden perusteella valvontaa voitaisiin suorittaa, ei ole tehty".

Sakot(48)

119. Vuonna 1992 otettiin käyttöön sakkorangaistus(49), jota oli määrä soveltaa, jos laboratoriotesteissä paljastui, että oliiviöljy ei täytä kulutustuen edellytyksenä olevia laatuvaatimuksia(50). Sakko oli kaksi kertaa jonakin näytteenottoa seuranneena kuukautena haetun kulutustuen suuruinen. Vuonna 1996 sakko pieneni 20 - 80 prosenttiin näytteenottoa edeltäneiden 12 kuukauden aikana haetun kulutustuen kuukausittaisesta keskiarvosta(51). Sakkotulot oli määrä tulouttaa EMOTR:lle.

120. Kreikka ja Italia eivät olleet helmikuussa 1999 määränneet vaadittuja sakkoja. Italia oli toimittanut tiedot sovellettavien sakkojen suuruudesta. Tiedot ovat kuitenkin puutteellisia, koska ne kattavat ainoastaan vuodet 1992 - 1995, jona aikana sakkotulojen olisi pitänyt olla noin 7,8 miljoonaa ecua. Italian viranomaiset eivät pystyneet toimittamaan tietoja vuosilta 1996 - 1998. Kreikassa on vuosina 1992 - 1998 ollut noin 90 tapausta, joiden osalta se ei ole ilmoittanut sakkojen määräämisestä. Kreikan viranomaiset eivät ole vielä laskeneet tapauksiin liittyvien sakkojen kokonaisarvoa. Valtion laboratorion ja oliiviöljyn valvontaviraston välisen kiistan vuoksi näytteitä ei toimitettu analysoitavaksi eikä laboratorioissa olleita näytteitä analysoitu vuosina 1994 - 1995. Tarkastusviraston Espanjassa vuosina 1992 - 1998 ehdottamista 913000 ecun sakoista on peritty noin 394000 ecua. Portugalissa vuosina 1995 - 1997 ehdotetuista 32453 ecun sakoista on peritty 2290 ecua.

121. Italiassa sakoista ilmoittaminen on viivästynyt henkilöstöpulan vuoksi(52). Sakkojen määräämisestä vastaava Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) puolustautuu toteamalla, että kaikista sakoista ilmoitetaan säädettyjen viiden vuoden kuluessa. Määräajat ovat lain mukaiset, mutta se, että sakkojen täsmällinen ilmoittaminen ja perinnän aloittaminen laiminlyödään jatkuvasti, vahingoittaa yhteisön taloudellisia etuja (ks. myös kohta 88).

122. Vuonna 1993 otettiin käyttöön sakkorangaistus(53), jonka mukaan sakkoja oli määrättävä kulutustukihakemuksista, joissa haettu tukimäärä oli suurempi kuin määrä, jolle on hyväksytty oikeus tukeen. Sakkojen pitäisi olla 3 - 8 kertaa väärin perustein haetun tuen suuruisia. Asetuksessa ei ole mainintaa siitä, pitäisikö sakot tulouttaa EMOTR:iin. Komission kirjeessä vuodelta 1998(54) Italian viranomaisille on kuitenkin viitattu siihen, että sakkotulot oli määrä tulouttaa kansallisiin talousarvioihin. Tätä tulkintaa perusteltiin muun muassa sillä, että jäsenvaltioilla olisi tällöin enemmän kannustimia määrätä ankaria rangaistuksia, mikä ehkäisisi väärinkäytöksiä tehokkaimmin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että asetuksessa olisi pitänyt edellyttää sakkotulojen tulouttamista EU:n talousarvioon laatuvaatimusten rikkomisesta annettujen sakkojen tapaan.

123. Vaikka komissio arveli sakkojen vaikutusten tehostuvan, jos saatavat tuloutetaan jäsenvaltioiden talousarvioihin, sakkojen ennalta ehkäisevää vaikutusta heikensivät suuresti viipeet niistä ilmoittamisessa (ja niin ollen myös perinnässä). Esimerkiksi Italiassa valtaosasta sakoista ilmoitetaan laissa säädetyn viiden vuoden määräajan viimeisenä vuonna. Kreikassa oli tehty päätös sakkojen määräämisestä ainoastaan 121 tapauksessa niistä 468 tapauksesta, joissa valvontavirasto on vuoden 1993 jälkeen suositellut sakkoja. Näistä tapauksista 60 prosentissa ilmoituksen ja päätöksen tekemisen ajankohdan välillä kului yli neljä vuotta.

Laboratoriotestejä koskeva tiedonvaihto

124. Oliiviöljyn vienti saattaa houkuttaa hakemaan sekä kulutus- että vientitukea, ja näin myös tapahtui. Kulutus- ja vientituen kemialliset vaatimukset olivat useimmiten täysin samanlaisia. Tästä huolimatta yhdessäkään jäsenvaltiossa vienti- ja kulutustuesta vastaavat elimet eivät vaihtaneet säännöllisesti tietoja laboratoriotesteissä havaituista säännönvastaisuuksista.

125. Italiaa ja Espanjaa pyydettiin tarkastamaan, oliko kulutustukea haettu tietyissä tapauksissa, joissa oli haettu vientitukea ja joissa oli havaittu laboratoriotesteissä säännönvastaisuuksia. Espanja ilmoitti yhdestä tapauksesta, jossa olisi pitänyt määrätä noin 83000 ecun sakkorangaistus. Italiassa tutkitaan edelleen 12:ta tapausta. Kreikassa ja Portugalissa ei ole seurattavia tapauksia.

Vientituki

126. Oliiviöljyn vientitukeen liittyviä säännönvastaisuuksia on komission saamien tietojen mukaan huomattavasti vähemmän (12,5 miljoonaa ecua) kuin kulutustukeen liittyviä säännönvastaisuuksia (456 miljoonaa ecua). Vientitukea on peritty takaisin ainoastaan hieman enemmän (13 prosenttia) kuin kulutustukea (6 prosenttia), mutta maksut peritään takaisin huomattavasti nopeammin. Noin 43 prosenttia säännönvastaisuuksien vuoksi takaisin perittävistä kulutustukeen liittyvistä määristä on peräisin ajalta ennen vuotta 1993, kun taas miltei 100 prosenttia perimättä olevasta vientituesta liittyy vuonna 1993 ja sen jälkeen tapahtuneisiin säännönvastaisuuksiin.

127. Tämä ei merkitse sitä, että säännönvastaisten vientitukimaksujen perintäaste on tyydyttävä. Noin 87 prosenttia (10,9 miljoonaa ecua) on perimättä vuosilta 1993 - 1996. Viipeiden syyt ovat hallinnollisia tai oikeudellisia, ja ne vastaavat kulutustuen yhteydessä esiintyneitä viipeitä. Jäsenvaltioiden olisi näin ollen pyrittävä nopeasti parantamaan perintämenettelyjään.

Päätelmät

128. Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien (taulukko 105) saamisia koskevien tietojen perusteella Italian osuus on noin 60 prosenttia, josta kaksi kolmannesta liittyy kulutustukeen. Luvut eivät ole täsmällisiä, koska useimmilla jäsenvaltioiden maksajavirastoista ei ole täydellisiä ja kattavia saamisia koskevia tilejä. Tässä tarkastuksessa esimerkiksi paljastui, että pelkästään Italian taulukossa 105 saamiset oli esitetty 208 miljoonaa ecua liian pieninä. Vaikka toimitetut tiedot ovat epätarkkoja, niiden perusteella voidaan päätellä, että EU:n talousarvioon kohdistuu vakavia petoksia ja säännönvastaisuuksia ja että jäsenvaltioiden perintä- ja seuraamusmenettelyt ovat puutteellisia (ks. kohdat 83, 93 - 111 ja 117 - 123).

129. Komissio on vastuussa siitä, että se ei heti aluksi säätänyt tehokkaista tarkastuksista ja sakkorangaistuksista eikä varmistanut, että jäsenvaltiot pitivät saamisia koskevia tilejä, ottivat käyttöön tehokkaita perintämenettelyjä tai sovelsivat sakkorangaistuksia, kun nämä järjestelyt oli vihdoin otettu käyttöön (ks. kohdat 89 - 92, 93 ja 117 - 123).

130. Jäsenvaltioiden pitkät hallinnolliset ja/tai oikeudelliset menettelyt ovat keskeisiä syitä väärin perustein maksettujen summien perinnän viivästymiseen. Menettelyjä pidentävät jäsenvaltioissa monet tekijät, joista tärkeimpiä ovat pula hallintohenkilökunnasta sekä tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen työntekijöistä. Muita syitä ovat kyvyttömyys ehkäistä muutoksenhakuja, jotka voivat myöhemmin osoittautua viivästyttämiskeinoksi tai muuten suurelta osin perusteettomiksi (ks. kohta 101), sekä kyvyttömyys seurata järjestelmällisesti rikosasioiden käsittelyä. Kyseisten jäsenvaltioiden tehtävänä on korjata nämä puutteet. Kreikassa ja Italiassa ei toteutettu vuosina 1983 - 1998 riittäviä toimenpiteitä väärin perustein maksettujen noin 429 miljoonan ecun perimiseksi takaisin, eivätkä ne perineet sakkoja. Näin ollen ne eivät ole noudattaneet Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittamaa riittävää huolellisuutta (ks. kohta 87). Komission olisi siis ryhdyttävä nopeasti tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä toimenpiteisiin suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja. Komission olisi myös harkittava mahdollisuutta ottaa käyttöön määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltioiden on perittävä takaisin väärin perustein maksetut tuet. Varat, joita ei peritä takaisin määräajan kuluessa, olisi tuloutettava EMOTR:n talousarvioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä siihen saakka, kunnes tuomioistuin antaa asiassa lopullisen tuomion (ks. kohta 88).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. toukokuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Laadittu perinnän viivästyttämiseksi tai perusteeton.

(2) EYVL 172, 30.9.1966.

(3) KOM(97) 57 lopullinen.

(4) Tilintarkastustuomioistuimen neuvostolle, Euroopan parlamentille ja komissiolle esittämät huomautukset oliiviöljyn yhteisen markkinajärjestelyn uudistamissuunnitelmista, 26.3.1998.

(5) EYVL L 210, 28.10.1998.

(6) EYVL C 134, 3.6.1985.

(7) EYVL C 330, 16.12.1992.

(8) EYVL C 340, 12.11.1996.

(9) Esimerkki markkinointivuoden 1994/1995 jälkeiseltä ajalta hallinnollisen valuuttakurssitarkistuksen jälkeen:

Tuotannon tavoitehinta 383,77 ecua/100 kg oliiviöljyä

Edustava markkinahinta 229,50 ecua/100 kg oliiviöljyä

Erotus 154,27 ecua/100 kg oliiviöljyä

Erittely: Tuotantotuki (suurtuottajat) 142,20

Kulutustuki 12,07

Yhteensä 154,27.

(10) EYVL L 208, 3.8.1984.

(11) EYVL L 293, 31.10.1998.

(12) EYVL L 185, 8.11.1978.

(13) EYVL L 183, 3.7.1987.

(14) EYVL L 113, 28.4.1984.

(15) KOM(97) 57 lopullinen.

(16) Tiedot saatiin ainoastaan näistä kolmesta jäsenvaltiosta.

(17) Toteutetut toimet koskevat oliivipuun kärpäsen ja muiden haitallisten organismien torjuntaa, oliivipuiden hoitoedellytysten parantamista, sadonkorjuuta, varastointia ja puristamista, teknistä tukea viljelijöille ja puristamoille, jäämien tehokkaampaa hyödyntämistä, viljelijöiden ja puristamojen henkilökunnan koulutusta sekä tiedottamista öljyn laadusta ja ympäristövaikutuksista, laboratorioiden perustamista neitsytöljyn analysoimiseksi samoin kuin yhteistyötä asiantuntijoiden kanssa neitsytöljyn laadun sekä ympäristön parantamiseksi.

(18) EYVL L 288, 1.11.1984.

(19) EYVL L 208, 3.8.1984.

(20) Neuvoston asetus (EY) N:o 1638/98, EYVL L 210, 28.7.1998, s. 32.

(21) Komission asetuksen (ETY) N:o 2677/855 artikla, EYVL L 254, 25.9.1985, s. 5.

(22) Lähde: SINCOM ja hankkeisiin liittyvät komission tilit.

(23) Komission asetus (ETY) N:o 2568/91, EYVL L 248, 5.9.1991, s. 1, sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (EY) N:o 2472/97, EYVL L 341, 11.12.1997, s. 25.

(24) Italian rikoslaissa erotetaan rikollisjärjestöjen yhteydessä associazone a delinquere (rikostarkoituksessa perustettu yhteenliittymä tai rikollinen ryhmittymä) ja associazone di tipo mafioso (mafiatyyppinen rikollinen ryhmittymä).

(25) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/708 artikla, EYVL L 94, 28.4.1970, s. 13.

(26) Asia C-34/89, Italian tasavalta v. Euroopan yhteisöjen komissio, tuomio 11.10.1990.

(27) Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 1998, kohta 1.5.2.

(28) EYVL C 230, 22.7.1998.

(29) Neuvoston asetus (ETY) N:o 4045/89, EYVL L 388, 30.12.1989, s. 18.

(30) Komission asetuksen (ETY) N:o 2677/8512 artikla, EYVL L 254, 25.9.1985.

(31) Komission asetuksen (ETY) N:o 2677/855 artiklan 1 kohta, EYVL L 254, 25.9.1985, sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (ETY) N:o 643/93, EYVL L 69, 20.3.1993, s. 19.

(32) Komission asetus (ETY) N:o 386/90, EYVL L 42, 16.2.1990, s. 6.

(33) Jäsenvaltiot voivat toimittaa komissiolle kuukausittain taulukon 105 samalla, kun ne toimittavat sille taulukon 104, jossa ilmoitetaan EMOTR:n menot. Taulukkoon 105 kootaan tiedot väärin perustein maksetuista määristä ja perintämenettelyjen etenemisestä.

(34) Neuvoston asetus (ETY) N:o 595/91, EYVL L 67, 14.3.1991, s. 11.

(35) Ks. myös erityiskertomus nro 8/98 petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti UCLAFista, kohdat 1.8 ja 4.5, EYVL C 230, 22.7.1998.

(36) Maatalousmarkkinoiden interventioita käsittelevä valtion virasto.

(37) Nuovo Codice Di Procedura Penale, 75 artikla.

(38) Ks. myös Italian korkeimman oikeuden (kassaatiotuomioistuimen) sekä Venetsian, Firenzen, Torinon, Napolin ja Salernon alueellisten muutoksenhakutuomioistuinten raportit (Italian) oikeushallinnosta vuosina 1997 ja 1998.

(39) Ks. Italian Corte dei Contin raportti nro 71/98, 27.3.1998, yhteisön tukea koskevista seuraamuksista, jossa todetaan, että [sakkojen perintää] vaikeuttaa entisestään se, että syyttäjät kieltäytyvät vastaisuudessa puolustamasta tarkastusvirastoa [petosten torjumisessa] henkilöstöpulaan vedoten.

(40) Näissä kohdissa oleva analyysi perustuu Kreikan viranomaisten toimittamiin puutteellisiin tietoihin.

(41) Fondo Espagnol de Garantia Agraria.

(42) Vastauksista kävi ilmi, että rikoksista syytetyt ovat voineet olla asianomaisina useissa siviilikanteissa, jotka saattavat johtaa takaisinperintään, ja että yhteen siviilikanteeseen liittyvässä rikosasiassa voi olla useampia syytettyjä. Tilannetta vaikeutti vielä se, että usein samassa väärin perustein maksettuja tukia koskevassa asiassa osa syytetyistä todettiin syyllisiksi, osa teki sopimuksen, jotkut armahdettiin ja toiset vapautettiin syytteestä.

(43) Asia C-366/95, Landbrugsministeriet v. Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S, Nowaco Holding A/S ja SMC (Kok. 1998, s. IŽP 2661, kohta 28).

(44) Komission asetus (ETY) N:o 2677/85, 11 artiklan 2 kohta, EYVL L 254, 25.9.1985, sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (ETY) N:o 643/93, EYVL L 69, 20.3.1993, s. 19 - 21.

(45) Asia C-253/97, 28.10.1999.

(46) Sovitteluelimen perustamisesta 1 päivänä heinäkuuta 1994 (EYVL L 182, 16.7.1994) annetussa komission päätöksessä 94/442/EY todetaan, että sovitteluelimen tarkoituksena on "pyrkiä lähentämään komission ja jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja" niiden oikaisujen osalta, joita komissio ehdottaa tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Sovitteluelin on kiinteä osa tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä. Jäsenvaltiot voivat valita, hyödyntävätkö ne sovittelumenettelyä, johon sovelletaan tiettyjä vähimmäisarvoja, ja hyödyntäminen ei estä asian viemistä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen. Sovitteluelimen lausunnot eivät ole sitovia tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan komission lopullisen päätöksen kannalta.

(47) Asia C-61/95, 29.1.1998.

(48) Komission asetuksen (ETY) N:o 2677/855 artiklan 2 kohta, EYVL L 254, 25.9.1985, s. 5.

(49) Komission asetus (ETY) N:o 1008/92, EYVL L 106, 24.4.1992, s. 12.

(50) Komission asetus (ETY) N:o 2568/91, EYVL L 248, 5.9.1991, s. 1.

(51) Komission asetus (EY) N:o 887/96, EYVL L 119, 16.5.1996, s. 16.

(52) Ks. Italian Corte dei Contin raportti nro 71/98, 27.3.1998, yhteisön tukea koskevista seuraamuksista, jossa todetaan, että [sakkojen perintää] vaikeuttaa entisestään se, että syyttäjät kieltäytyvät vastaisuudessa puolustamasta tarkastusvirastoa [petosten torjumisessa] henkilöstöpulaan vedoten.

(53) Komission asetus (ETY) N:o 643/93, EYVL L 69, 20.3.1993, s. 19.

(54) Viite VI 18672, 5.5.1998.

Liite

KATSAUS OLIIVIÖLJYN TILANTEESEEN MAAILMANMARKKINOILLA

1. Oliiviöljyn osuus ruokaöljyjen maailmanmarkkinoista on noin kolme prosenttia. Kansainvälisen oliiviöljyneuvoston IOOC:n tilastojen mukaan maailmassa on tuotettu viimeisten 12 vuoden aikana keskimäärin 2,018 miljoonaa tonnia oliiviöljyä, uutettu öljy mukaan luettuna. Tämä määrä on vaihdellut 1,532 miljoonasta tonnista markkinointivuonna 1988/1989 arviolta 2,628 miljoonaan tonniin markkinointivuonna 1997/1998. Kulutuksen arvioidaan olevan keskimäärin 2,050 miljoonaa tonnia (määrä on vaihdellut 1,836 miljoonasta tonnista markkinointivuonna 1990/1991 aina 2,402 miljoonaan tonniin markkinointivuonna 1997/1998). Verrattaessa kulutusta tuotantoon voidaan todeta, että maailmanmarkkinat olivat tarkastelujaksona yleensä tasapainossa, mutta tilanne vaihteli huomattavasti eri vuosina. Erityisesti tuotannossa on ollut vaihtelua kulutuksen pysyessä suhteellisen vakaana. Taulukossa 14 on esitetty oliiviöljyn hankintatase maailmanmarkkinoilla ja EU:ssa markkinointivuosina 1986/1987 - 1997/1998.

Yhteisön tuotanto ja kulutus

2. Yhteisön markkinoiden kehitys vaikuttaa maailmanmarkkinatilanteeseen merkittävästi, koska EU:n osuus tuotannosta on ollut tarkastelujaksona keskimäärin 78 prosenttia ja kulutuksesta 73 prosenttia. Näiden tilastotietojen mukaan Euroopan unionin markkinoilla tuotettiin öljyä keskimäärin 1,579 miljoonaa tonnia ja kulutettiin 1,487 miljoonaa tonnia. Markkinointivuoden 1993/1994 jälkeen tuotannon on havaittu kasvavan, ja se oli korkeimmillaan markkinointivuonna 1997/1998 (2,294 miljoonaa tonnia). Pysyttyään useita vuosia suhteellisen vakaana kulutus on viimeisten kahden markkinointivuoden aikana kasvanut 1,841 miljoonaan tonniin markkinointivuonna 1997/1998.

3. Markkinointivuosia 1996/1997 ja 1997/1998 koskevat tiedot antavat viitteitä oliiviöljymarkkinoiden nykytilanteesta. Toisin kuin maailmanmarkkinoilla, yhteisön markkinoilla tase on ollut viimeiset neljä markkinointivuotta positiivinen (ylijäämäinen), ja siten varastot olivat tarkastelujakson lopussa suuremmat kuin koskaan ennen.

Kauppa

4. Tarkastelujakson 1986/1987 - 1997/1998 aikana oliiviöljyn ja uutetun öljyn maailmankaupan (tuonti ja vienti) määrä oli keskimäärin noin 0,73 miljoonaa tonnia. Vastaavat määrät olivat yhteisön sisäisessä ja ulkoisessa kaupassa tuonnin osalta 0,49 miljoonaa tonnia ja viennin osalta 0,58 miljoonaa tonnia, eli 67 - 79 prosenttia maailmankaupasta. Yhteisössä käydään kauppaa kolmansien maiden kanssa vähän verrattuna yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi viimeisten kahden markkinointivuoden aikana tuonti kolmansista maista oli noin 18 - 21 prosenttia kokonaismäärästä ja vienti 31 prosenttia markkinointivuonna 1996/1997 ja 38 prosenttia markkinointivuonna 1997/1998.

Taulukko 14

Oliiviöljyn hankintatase - maailmanmarkkinat

>TAULUKON PAIKKA>

Oliiviöljyn hankintatase - EU

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Vastaus tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukseen oliiviöljyn tukijärjestelmästä

YHTEENVETO

Komissio korostaa, että yksi järjestelmän tärkeimmistä tavoitteista on kohtuullisten tulojen takaaminen. Tavoite perustuu EY:n perustamissopimukseen, jossa se mainitaan pikemminkin poliittiseksi periaatteeksi kuin määränä ilmaistavaksi tavoitteeksi. Komissio epäilee, että sellaisesta tilintarkastustuomioistuimen ilmeisimmin haluamasta määritelmästä, jota voitaisiin arvioida, ei voitaisi koskaan päästä poliittiseen sopimukseen.

Komission viimeisten 30 vuoden aikana ehdottamilla ja/tai neuvoston päättämillä sääntelymuutoksilla on pyritty yhtä lailla tilanteen parantamiseen kuin järjestelmän mukauttamiseen suuriin muutoksiin, erityisesti Kreikan ja myöhemmin Espanjan ja Portugalin liittyessä yhteisöön. Tilintarkastustuomioistuimen antamat esimerkit lainsäädäntökehyksen muutoksista voidaan myös tulkita komission ja neuvoston haluna tehdä kokemukseen perustuvia johtopäätöksiä ja mukautua alan vaikeisiin yhteiskunnallis-taloudellisiin ongelmiin. Pientuottajien tukijärjestelmä on esimerkki kokeiluluontoisesta ratkaisusta tiettyihin valvontaongelmiin. Järjestelmä lakkautettiin, kun se havaittiin epäonnistuneeksi. Oliiviöljyn markkinajärjestelyn pääperiaate, tuen maksaminen suoraan oliiviöljyn tuottajille öljymäärien perusteella, on toisaalta pysynyt muuttumattomana vuodesta 1966.

Tilintarkastustuomioistuin korostaa puuta kohti maksettavaan tukeen perustuvan järjestelmän yhteiskunnallis-taloudellisia vaikeuksia tulevaisuudessa. Se muistuttaa siitä, että puristamojen tehokas valvonta on tärkeätä, mihin on pyritty 30 vuoden ajan, muttei se juurikaan esitä uusia toimenpiteitä tilanteen parantamiseksi. Vuodeksi 2001 esittämänsä uudistusehdotuksen yhteydessä komissio tarkastelee erilaisia mahdollisuuksia ottaen huomioon toteutettujen toimien ensimmäiset tulokset ja vuodesta 1998 annetut säännökset. Lisäksi komissio huomauttaa, että niin tilintarkastustuomioistuin kuin komissiokaan ei ole pystynyt puolueettomasti täsmentämään perusteettomien tuotantotukihakemusten määrällistä merkitystä eri jäsenvaltioissa.

Komissio on tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että oliivinviljelyn maantieteellisen tietojärjestelmän (GIS) käyttöönotto ei saisi enää viivästyä enempää. Lisäksi se on varoittanut jäsenvaltioita, että kaikenlainen tämän vaatimuksen noudattamatta jättäminen otetaan huomioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Jäsenvaltioiden on myös lisättävä valvonnan määrää, jos niiden GIS-järjestelmät eivät ole käyttökunnossa.

Vaikka komissio on ottanut käyttöön uudet valvontaa koskevat vaatimukset järjestelmän tehokkaamman hallinnon varmistamiseksi käytännön ja talousarvion rajoitukset ja eri jäsenvaltioiden markkinoiden erilaiset rakenteet ja tottumukset huomioon ottaen, se on täysin tietoinen siitä, että nykyinen järjestelmä ei ole vielä riittävän tehokas ja luotettava, ja siksi se jatkaa parannusten etsimistä uudistuksen yhteydessä.

JOHDANTO

Tarkastuksen tavoitteet

5 - 7. Tilintarkastustuomioistuimen kertomus koskee heinäkuussa 1998 tehdyn neuvoston päätöksen täytäntöönpanoa edeltävää jaksoa.

1. OSA: TUOTANTOTUKI

Tuotantotukimekanismi

11. Alan tuotantotuen taso jäädytettiin markkinointivuosiksi 1998/1999 - 2000/2001, sillä oli mahdotonta määritellä paras mahdollinen tapa taata kohtuullinen tulotaso. Tuotantotuen kokonaismäärää, joka tuottajalle voidaan maksaa, on korotettu kulutustuelle aiemmin varatulla määrällä ja poistamalla 2,4 prosentin vähennys, joka kattoi rekisteristä aiheutuvat kustannukset.

Valvontaa koskevat säännökset

13. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman jakson jälkeen komissio antoi asetusta (EY) N:o 2366/98 koskevia säännöksiä erityisesti oliivituotoksen määritysmenetelmän parantamisen osalta.

13 - 14. Järjestelmän tehokkaamman hallinnon varmistamiseksi otettiin käyttöön uusia valvontaa koskevia vaatimuksia oliiviöljyalan käytännön rajoitukset ja jäsenvaltioiden erilaiset rakenteet ja markkinatottumukset huomioon ottaen.

Komissio seuraa tarkasti uusien valvontavaatimusten soveltamista, ja jos jäsenvaltiot eivät noudata määrättyä valvontaa, se tekee tarvittavia korjauksia.

Komission toteuttamaa järjestelmän hallinnointia koskevat huomautukset

Säännökset

15. Oliiviöljyn markkinajärjestelyn pääperiaatteita, erityisesti tuen myöntämistä suoraan oliiviöljyn tuottajille öljymäärien perusteella, ei ole muutettu vuoden 1966 jälkeen. Asiaa koskevien asetusten jatkuva muuttaminen johtuu tarpeesta mukautua vaihtuviin olosuhteisiin ja jatkuvasta järjestelmän parantamista koskevasta pyrkimyksestä. Tämä on tehty ottaen huomioon poliittiset painopistealueet, talousarvioon liittyvät rajoitukset ja useat oliiviöljyn tuotannosta johtuvat käytännön rajoitukset, kuten jäsenvaltioiden erilaiset rakenteet ja markkinatottumukset sekä tuottajien suuri määrä. Komissio myöntää, että nykyinen järjestelmä ei ole riittävän tehokas ja luotettava. Komission mielestä parannukset ovat suotavia ja se pyrkii alati löytämään keinoja erityisesti valvontajärjestelmän parantamiseksi. Tämä on yksi keskeisistä asioista oliiviöljyn YMJ:n seuraavassa uudistuksessa, jonka komissio aikoo esittää vuoden 2000 toisella puoliskolla.

16. Komissio on edelleen huolissaan vaaroista, jotka liittyvät rakenteellisiin ylijäämiin, jos tuotanto lisääntyy liian nopeasti. Se pyrki vuonna 1978 toteuttamallaan ensimmäisellä toimenpidekokonaisuudella varmistamaan oliiviöljyn tuotannon keskittymisen perinteisille viljelyalueille, ottaen huomioon Kreikan tulevan liittymisen yhteisön jäseneksi. Vuoden 1984 toimenpiteet toteutettiin lisäksi talousarvioon liittyvistä syistä. Tällöin otettiin käyttöön myös talousarvion vakautusmekanismi taatun enimmäismäärän muodossa. Samassa yhteydessä poistettiin aiemmin aloitetut istutusten rajoitukset sellaisen tilanteen välttämiseksi, jossa järjestelmä rankaisisi oliivinviljelijöitä kaksinkertaisesti.

Alan rakenteen uudistaminen eräissä jäsenvaltioissa ja tuen taso ovat aiheuttaneet uudelleen tuotannon ylijäämävaaran, minkä seurauksena komissio ryhtyi toteuttamaan uusia toimenpiteitä tuen myöntämisen rajoittamiseksi vuonna 1998.

17. Alan valvontaongelmien korjaamiseksi pientuottajien tukijärjestelmän tarkoituksena oli erityisesti kohdentaa tarkastukset paremmin ja tehdä niistä kannattavampia vapauttamalla tavanomaisista tarkastusvelvollisuuksista suuren määrän tuottajia, joiden osuus tuotannosta oli pieni. Pyrkimys osoittautui melko tehottomaksi, ja tämä järjestelmä lakkautettiin vuonna 1998 sillä seurauksella, että tuotanto siirtyi pieniltä suurille tuottajille, jotta yhteisön tukea saataisiin kahdesti.

Tilastotiedot

20. OLISTAT- ja OLIAREA-tutkimuksista saatiin lopulliset tulokset vuonna 1999. Näyttää siltä, että jäsenvaltioiden toimittamien tietojen suurimmat erot riippuvat siitä, minkä on arvioitu olevan tuotantoon käytetty oliivipuu. Kansalliset määritelmät on selvennetty ja ne on yhdenmukaistettu vuodesta 1999/2000.

Virallisten hintojen ja tuottajien tulojen määritteleminen

Tulorakenteen pääpiirteet

21. Komissio korostaa, että useilla tuotantoalueilla oliivinviljely ei ole maanviljelyn ainoa toimiala, vaan se täydentää muuta maanviljelytoimintaa.

Oliiviöljyn myyntitulot ja sitä vastaava tuki muodostavat kuitenkin merkittävän osuuden tuottajien tuloista, kun taas oliivitarhan omistus tuo lisäarvoa omaisuuteen.

Muuttamatta oleellisesti tilintarkastustuomioistuimen päätelmiä tässä kohdassa, arviointi ei saisi perustua tuen enimmäismäärään, joka on 330 euroa 250:tä kilogrammaa kohden, vaan tukeen ja myyntituloihin, joiden määrä on yhteensä 900 - 1000 euroa 250:tä kilogrammaa kohden.

Tuottajien oliivinviljelystä suoraan saamien tulojen lisäksi oliiviöljyn tuotanto muodostaa useilla alueilla erittäin merkittävän osan maataloustulosta ja pitää yllä sellaisten pienten ja keskisuurten yritysten tärkeätä verkkoa, joka voi tarjota kokopäiväistä tai osa-aikaista työtä.

Tuotantotuen määrä

22. Kohtuullisen tulotason takaamisen tavoite on poliittinen, ja on kyseenalaista, voidaanko päästä sopimukseen sen määrittämiseksi erityisesti yhden ainoan markkinajärjestelyn alan osalta. Komissio huomauttaa myös, että tavoite on kohtuullisen tulotason takaaminen. Siitä ei ole epäilystäkään, etteikö tulotason takaamisen tavoitetta olisi saavutettu, vaikka sitä ei voida mitata.

Käsitteen "kohtuullinen tulotaso" epämääräisyydestä huolimatta sen saavuttamisen takaamista voidaan aina pitää haluttua tasoa matalampana, varsinkin kun otetaan huomioon oliiviöljyn tuotantoalueiden alhaiset maataloustulot. Talousarvioon liittyvät rajoitukset ja tarve jakaa maataloustukea eri maataloustuotannon aloille rajoittavat sitä aina.

Komissio epäilee, voidaanko tuen osuutta arvioidusta tuotannon arvosta käyttää kohtuullisen tulotason osoittimena.

23. Tulot ja kustannukset vaihtelevat suuresti alueesta, tuotantotavasta ja vuodesta riippuen. Vaikka voitaisiinkin laatia puolueeton menetelmä tavoitehinnan laskemiseksi, näistä mikrotalouden vaihtelevista tiedoista olisi varsin vähän hyötyä.

Edustava markkinahinta on vahvistettu teoreettiseksi hinnaksi, jolla oliiviöljyä voidaan myydä markkinoille tavanomaisella tavalla. Tavoitehintaa voitaisiin pitää suurimpana mahdollisena tukena kohtuulliselle tulotasolle, joka talousarvion rajoitukset huomioon ottaen on mahdollista.

Jos nykyiset markkinahinnat ovat edustavaa markkinahintaa korkeampia, kohtuullisen tulotason takaava määrä on aiottua suurempi, mutta tuottajan tulot voivat olla jopa huonommat, jos tilanne johtuu heikosta sadosta. Tällöin markkinoilta ja tuesta saadut tulot saattavat olla erityisen alhaiset.

Markkinoiden tasapaino

24. Tuotannon suuntauksen analyysiä vuosina 1986/1987 - 1995/1996 on syytä selventää ottamalla huomioon Espanjaa, joka on maailman suurin oliiviöljyn tuottaja, koetellut vakava kuivuus markkinointivuotta 1996/1997 edeltävien kolmen markkinointivuoden ajan. Tämän vuosikymmenen aikana uusia oliivipuita on istutettu paljon ja tuotantopotentiaali on kasvanut huomattavasti, varsinkin Espanjassa.

Markkinointivuonna 1996/1997 ja sitä seuraavina vuosina ilmasto-olosuhteiden paraneminen ja uusien puiden tuotto ovat yhdessä vaikuttaneet siihen, että tuotannon määrä oli markkinointivuonna 1997/1998 noin 2,3 miljoonaa tonnia.

25. Kansainvälisen oliiviöljyneuvoston IOOC:n tilastot osoittavat, että kulutus on kasvanut markkinointivuosina 1996/1997 ja 1997/1998 saman verran kuin tilintarkastustuomioistuin on todennut tuotannon kasvaneen.

Komissio on silti huolissaan markkinoiden rakenteellisen epätasapainon vaarasta keskipitkällä aikavälillä.

Komissio on markkinointivuodesta 1993/1994 alkaen esittänyt IOOC:lle varauksen jäsenvaltioiden toimittamien tilastotietojen paikkansapitävyydestä ja erityisesti niistä tiedoista, jotka koskevat varastoja markkinointivuoden lopussa. Vuonna 1999 komissio ryhtyi tarkastamaan yhdessä IOOC:n kanssa sekä oliiviöljyn tarjontaa että kysyntää koskevia tietoja. Tämän tarkastuksen tuloksena IOOC:n jäsenvaltioiden IOOC:n 81. kokouksessa Jaenissa (Espanjassa) virallisesti vahvistamia tietoja tarkistettiin.

Komissio on tietoinen tuotannon harkitsemattoman lisääntymisen aiheuttamasta vaarasta. Uusien oliivipuiden istuttamisen ehkäisemiseksi toteutetut toimenpiteet ja kulutuksen kasvu maailmanlaajuisesti ilman vientitukea lisäävät kuitenkin ylituotannon käyttömahdollisuuksia.

26. Kasvava suuntaus päättyi markkinointivuonna 1995/1996. Sitä seurasi suurten tuottajien tuotannon jyrkkä väheneminen taatun enimmäismäärän (TEM) ylittymisen vuoksi ja pientuottajien tuotannon vakiintuminen jonkin verran markkinointivuosina 1996/1997 ja 1997/1998. Kansallisina valuuttoina laskettu tukien kasvu jaksolla 1987/1988 - 1995/1996 vaihtelee melko paljon jäsenvaltiosta riippuen. Italiassa ja Kreikassa määrä oli 2,7 kertaa alkuperäistä määrää suurempi; Espanjassa määrä oli noin 10-kertainen ja Portugalissa 15-kertainen liittymisen jälkeisiin pieniin määriin verrattuna.

Tuotantotuesta pidätettyjen varojen hallinnointi

27. Pidätettyjen maksujen ja aiheutuneiden menojen välinen ero johtuu siitä, että pidätetyt maksut on vahvistettu neuvoston asetuksessa, kun taas menot riippuvat jäsenvaltioiden tukien käyttökapasiteetista.

Pidätettyjä määriä ja käytettyjä määriä koskevat tiedot ilmoitetaan vuosittaisessa EMOTR-tukiosaston rahoituskertomuksessa, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa. Käytettyjä varoja koskevat tiedot esitetään lisäksi myös talousarviota koskevissa asiakirjoissa.

Pidätettyjen määrien erityistä talousarvioseurantaa ei ole edellytetty, koska kyseessä eivät ole käyttötarkoitukseen sidotut tulot.

Laadunparannusohjelmien rahoittaminen

29. Laadunparannusohjelmat laaditaan suurelta osin toissijaisuusperiaatetta noudattaen, jotta ne voidaan mukauttaa todellisiin paikallisiin tarpeisiin. Näiden laadullisten tavoitteiden määrittäminen on melko arkaluontoista. Komission parhaillaan laatimassa laadunparannusohjelmaa koskevassa yleisstrategiassa selkeiden tavoitteiden määrittely helpottaa tulosindikaattoreiden määrittelyä.

Oliivirekisterin rahoitus

30. Käytettävissä olevien varojen hidas käyttö johtuu oliivirekisterin perustamisen hitaasta toteuttamisprosessista eräissä jäsenvaltioissa. Oliivirekisterin perustamisessa ilmenneet vaikeudet ovat olleet suurin syy oliiviöljyn tuotantotukea koskevien menojen rahoituskorjauksille.

Kulutuksen edistämistoimet

32. Berliinin huippukokouksen jälkeen kesäkuussa 1999 seitsemännen kampanjan talousarviota leikattiin 22 prosenttia 45 miljoonasta eurosta 35 miljoonaan euroon. Tämä aiheutti ylimääräistä viivästymistä, koska avoin tarjouskilpailu oli päätettävä ja neuvottelumenettely aloitettiin välittömästi sen jälkeen, ja koska Itävalta, Suomi ja Ruotsi kuuluivat ensimmäistä kertaa kampanjaan. Viimeiset sopimukset allekirjoitettiin joulukuussa 1999.

Komissio ottaa tulevissa myynninedistämisstrategioissaan huomioon myynninedistämisen yleisen arvioinnin tulokset.

33. Seitsemännessä kampanjassa on käsitelty mitattavissa olevien tavoitteiden puutetta. Siinä ehdotetaan kuluttajatutkimuksia tekevän laitoksen perustamista, joka tutkisi oliiviöljyn ostoa, käyttöä kotitalouksissa ja hintaa ja joka antaisi määrällisiä tuloksia, joiden perusteella komissio voisi tehdä johtopäätöksiä toimenpiteiden tehokkuudesta oliiviöljyn kulutuksen kannalta. Nämä yhteisön toimet eivät tietenkään ole ainoita kulutukseen vaikuttavia parametrejä. Oliiviöljyn hinnalla on vaikutusta kulutukseen kuten myös markkinointivuosien 1995/1996 ja 1997/1998 ennätyksellisen suurten satojen tulos osoitti.

Viimeisimmät viralliset tilastotiedot tukevat kuudennen kampanjan jälkeen tehtyä oletusta siitä, että kulutus on lisääntynyt niissä maissa, joissa toimenpiteitä on toteutettu. Samat luvut osoittavat myös selvästi, että ilman myynninedistämiskampanjaa on havaittavissa kulutuksen laskua.

34 - 35. Suoran hallinnoinnin monimutkaisuuden huomioon ottaen komissio suunnittelee esittävänsä neuvostolle tulevien kuukausien kuluessa ehdotuksen, joka yhdenmukaistaisi myynninedistämiskampanjoita suoraan hallinnoiduista kampanjoista epäsuoraan hallinnointiin. Sen seurauksena tehtävät muuttuvat ja henkilöstön työpanosta kohdennetaan tulevaisuudessa uuden tilanteen perusteella.

Huomautukset järjestelmän toteuttamisesta jäsenvaltioissa

38. Valvontavirastojen tekemät öljypuristamojen tarkastukset ovat järjestelmän tärkeimmät valvontavälineet, koska tukea maksetaan tuotettujen määrien perusteella, jotka puristamot varmistavat. Eri virastojen vuosittain tarkastamien öljypuristamojen osuus on yli 30 prosenttia toiminnassa olevista öljypuristamoista. Komissio on hiljattain antanut tarkastusmenettelyitä koskevat yksityiskohtaiset ohjeet, jotka ovat välttämättömiä riittävien takeiden saamiseksi virastojen puristamoissa tehdyistä tarkastuksista. Tavanomaisten tilintarkastusten lisäksi komissio valvoo tarkkaan virastojen tarkastustoimintaa neljännesvuosikertomuksia tarkastelemalla, neljännesvuosittain pidetyissä kokouksissa jne.

Tuotokset valvontavälineenä

39. Kunkin tukihakemuksen todellisen tuotoksen vertaaminen alueiden keskimääräisiin tuotoksiin on hyödyllinen valvontaväline, jolla voidaan tunnistaa epätavallisen suuri tuotos, mutta se ei ole kuitenkaan riittävä keino varmistamaan, että ainoastaan todellisuudessa tuotetut määrät saavat yhteisön tukea. On olemassa useita oliiviöljytuotannon erityispiirteistä johtuvia luontaisia valvonnan rajoituksia. Tuotokset voivat vaihdella suunnattomasti jopa samana vuonna ja samalla tuotantoalueella. Todellista ja keskimääräistä tuotosta voidaan vertailla vasta sen jälkeen, kun sato on korjattu, oliivit on puristettu, tukihakemukset on jätetty ja asiaankuuluvat tiedot on syötetty jäsenvaltioiden tietokonejärjestelmiin. Kun korkea tuotos on tunnistettu tällä tavoin, ei ole mahdollista saada suoria todisteita hakemuksen todenmukaisuudesta. Tuottajan oliivipuiden tarkastus on rajallinen todiste, koska tarkastus tehdään silloin kun puut kantavat seuraavan vuoden satoa, ja puun tuotanto voi vaihdella hyvin paljon kahtena peräkkäisenä vuotena.

Keskimääräisten tuotosten arviointi

41. Tuotosten arvioinnin yhdenmukaistettu menetelmä laadittiin ja otettiin käyttöön vuoden 1999 sääntelyssä.

Keskimääräisten tuotosten käyttökelpoisuus valvontavälineenä

43 - 44. Tuottajan tuotoksen vaihtelut yhdenmukaisen tuotantoalueen keskimääräiseen tuotokseen verrattuna ovat usein yli kolme kertaa suuremmat, joskus jopa yli 10 kertaa suuremmat kuin keskimääräinen tuotos. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat esimerkit 49-kertaisesta sallitusta marginaalista ovat osoitus käytännön vaikeuksista.

Keskimääräistä paljon korkeampi tuotos ei välttämättä ole merkki petoksesta. Tuotosten käyttämisessä valvontavälineenä on käytännön rajoituksia, mutta sen avulla voidaan saada esille tiettyjä tapauksia, jotka edellyttävät lisätutkimuksia. Paikallisesti ja varsinkin yksittäisen tuottajan tasolla keskimääräisen tuotoksen käyttö valvontavälineenä kohdistaa tarkastukset sellaisiin viljelyksiin, joilla on vanhoja ja suuria oliivipuita, ja jättää tarkastuksitta sellaiset viljelykset, joiden tuotanto on alhainen. Sen avulla voidaan kuitenkin havaita poikkeavia tuloksia, jotka ovat kyseenalaisia laajemmalla alueella, tärkeässä öljynpuristamossa tai tuottajaorganisaatiossa.

Keskimääräisen tuotoksen väline ei voi olla ainoa keino, eikä sitä voida käyttää liian järjestelmällisesti, esimerkiksi kiinteällä poikkeamamarginaalilla. Järjestelmän avulla on pystytty kuitenkin poistamaan markkinajärjestelyn alkuvuosina havaitut tapaukset, jolloin eräät tukihakemukset olivat melko epäyhteneväisiä kyseisen tuottajan oliivipuiden määrän kanssa.

Valvontamekanismin luotettavuus

45. Tuottajien toimittamien tietojen huonoon laatuun liittyvä ongelma voi itse asiassa olla seurausta niille annetusta mahdollisuudesta vahvistaa aikaisempi ilmoitus, ellei tilanteessa ole tapahtunut muutoksia. Vuoden 1998 lopussa vaadittiin kaikkien vuosina 1999 - 2001 tehtyjen viljelyilmoitusten uusimista.

Koska tuottajien kokonaismäärä on hyvin suuri, on mahdollista, että osa niistä ei ole kyllin tietoinen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Niistä tiedottaminen on periaatteessa jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuottajaorganisaatioiden tehtävä.

46. Tuottajaorganisaatiot eivät voi tehdä kaikkia järjestelmän hyvän hallinnoinnin varmistavia tarkastuksia. Kansalliset hallintoelimet, joille lopullinen vastuu kuuluu, tekevät lisää (otoksiin perustuvia) tarkastuksia tuottajaorganisaatioiden jäsentensä puolesta jättämistä hakemuksista. Lisäksi valvontaelimet tarkastavat säännöllisesti huomattavan osan tuottajaorganisaatioista.

48. Tietokoneistettujen tiedostojen puuttuminen Kreikassa on komission tiedossa, ja se otetaan huomioon EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Viljelylohkojen tunnistamiseen liittyvät ongelmat on tarkoitus ratkaista laatimalla maantieteellinen tietojärjestelmä (GIS). Jäsenvaltioiden olisi lisättävä paikalla tehtävien tarkastusten määrää (1 prosentti kaikista tuottajista vuonna 1998/1999, 5 prosenttia vuonna 1999/2000 ja 10 prosenttia vuonna 2000/2001) siihen asti, kunnes tämä järjestelmä otetaan käyttöön.

50. Virastojen perustaminen on seurausta komission toteamuksista ja budjettivallan käyttäjän arvostelusta kansallisten hallinnollisten elinten oliiviöljyalalla yhteisön sääntelyssä säädettyjen tarkastusten toteuttamista koskevia vaikeuksia ja heikkouksia kohtaan.

Arvioitaessa puolueettomasti virastojen toimien kustannustehokkuutta on otettava huomioon järjestelmän monimutkaisuus, tarkastettavien kohteiden suuri määrä (katso myös kohta 14) sekä perusvalvontavälineiden puuttuminen tuottajajäsenvaltioissa (oliivirekisteri, tietokoneisiin syötetyt tiedot jne.).

Vaikkakin on totta, että virastojen menojen hyväksymistä koskevat päätökset tehtiin aikaisemmin myöhässä, nykyisin tilanne on korjaantunut. On kuitenkin korostettava, että jos komissio maksaa virastoille neljännesvuosittain ennakkoa, jonka määrä vastaa niiden osuutta menoista, menojen hyväksymisessä tapahtuneet viivästymiset eivät mitenkään vaaranna näiden virastojen toimintaa.

51. Markkinointivuodesta 1998/1999 alkaen 10 prosentin vähimmäisotos on korotettu 30 prosenttiin.

Öljynpuristamojen tarkastusmenettelyitä koskevissa ohjeissa, jotka komissio antoi hiljattain valvontavirastoille, näiden kahden tärkeimmän järjestelyn erityispiirteet on otettu riittävällä tavalla huomioon. On ehdotettu kunkin valvontaympäristön erityispiirteitä vastaavia erityistarkastuksia luontaisten valvontarajoitusten kompensoimiseksi.

On kuitenkin pantu merkille, että sellaisissa tapauksissa, joissa puristamo ei osta oliiveja, vaan ainoastaan puristaa ne, valvontariski näyttää olevan suurempi. Tämä johtuu siitä, että hinta tai maksu on usein sovittu erikseen puristamon ja kunkin oliivierän tuottajan kesken. Koska todellisuudessa tuotetun öljyn tarkka määrä ei vaikuta puristamon palkkioihin, puristamon ja tuottajan kesken ei ole vastakkaisia etuja tarkkojen oliiviöljymäärien varmistamiseksi. Lisäksi tämä rajoittaa jälkikäteen tehtäviä tarkastuksia, koska oliivien tai öljyn ja niiden määrien kesken, jotka puristamot ovat saaneet korvauksena, on vaikeaa vahvistaa määränä ilmaistua yhteyttä.

52. Yleensä tuottajat puristavat oliivinsa jättämällä öljyn puristamon haltuun. Melkein kaikki tuottajat Espanjassa (koska irtomyynti on kiellettyä) ja suurin osa Italian ja Kreikan tuottajista toimivat näin.

Tietyillä Italian ja Kreikan tuotantoalueilla tuottajat ottavat puristamolta haltuunsa kaiken tuotetun öljyn tai osan siitä, jonka ne käyttävät itse tai myyvät yksityisesti eteenpäin tai antavat välittäjien myytäväksi.

Näiden säännösten odotetaan parantavan järjestelmän valvontaa. On kuitenkin pantu merkille, että kansallisessa lainsäädännössä tuottajat vapautetaan usein virallisen kaupallisten asiakirjojen (esimerkiksi laskujen tai maksutositteiden) toimittamisesta ja useista verovelvoitteista. Sen vuoksi asetuksen (EY) N:o 2366/98 mukaisesti laadittavat asiakirjat eivät välttämättä perustu tuottajien ja oliiviöljyn ostajien välisiin vastakkaisiin etuihin eivätkä siksi voi sellaisenaan antaa riittävää varmuutta.

53. Komissio muistuttaa virastoja ja kansallisia viranomaisia säännöllisesti toteuttamaan nopeasti tarkastukset ja seuraamusten määräämiseen ja suoritettujen maksujen takaisinperintään liittyvät hallinnolliset menettelyt. Kansallisten sääntöjen mukaan näihin hallinnollisiin menettelyihin yleensä sisältyy kuitenkin sääntöjenvastaisuuksista syytetyn edunsaajan mahdollisuus jättää tapauksensa ja vastakkaisten väitteiden arviointi ja kaikki saatavilla olevat todisteet riippumattoman komitean käsiteltäväksi. Tällaiset menettelyt vievät väistämättä aikaa.

Koska tarkastuksia ei joka vuosi voida kohdistaa kaikkiin puristamoihin ja kaikkiin tuottajiin, on väistämätöntä, että joitakin säännönvastaisuuksia havaitaan maksun maksamisen jälkeen.

Seuraamusjärjestelmän vaikuttavuus

55. Oikeudellisia ja hallinnollisia menettelyitä koskeva lainsäädäntö kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Sen vuoksi yhteisön lainsäädännössä voidaan ainoastaan säätää, milloin toimia on toteutettava, eikä siinä voida säätää siitä, kuinka kauan asiaankuuluvat oikeusmenettelyt voivat kestää. Viimeisimmän uudistuksen yhteydessä komissio toimi tämän mukaisesti ja sääti, että toimet on toteutettava 12 kuukauden kuluessa ilmoituksesta.

56. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että yksittäisiä poikkeuksia keskiarvoista ei voida pitää todisteena tukihakemusten virheellisyydestä, varsinkaan oliivien ja öljyn satojen suurten vaihteluiden perusteella, ei edes samana vuonna ja samalla tuotantoalueella. Tämä on oliiviöljyn tuotantotuelle ominainen valvonnan rajoitus (useiden muiden lisäksi).

57. Takaisinperinnän huonojen tulosten vuoksi komissio ja UCLAF/OLAF vaativat toistamiseen, että jäsenvaltioiden on parannettava ja nopeutettava takaisinperintämenettelyitään. Vuonna 1999 ne ilmoittivat, että kaikki määrät, joita ei ole peritty takaisin jäsenvaltioiden laiminlyöntien vuoksi, veloitettaisiin niiltä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Komissio yksilöi parhaillaan tällaisia tapauksia.

Oliivirekisteri

59. Vaikka rekisterin valmistumisessa on ollut todellisia teknisiä ja oikeudellisia vaikeuksia, ja joiden syyksi jäsenvaltiot ovat viivästymiset laskeneet, niitä ei voida pitää perusteluna kaikkiin viivästymisiin.

Komissio on kuitenkin soveltanut korjauksia tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Kreikan osalta sovellettiin 10 prosentin korjausta menoihin markkinointivuoteen 1992/1993 asti ja sen jälkeen sovellettiin 5 prosentin korjausta vuoteen 1994/1995. Myöhempiä markkinointivuosia koskeva menettely on edelleen käynnissä, ja komissio ehdottaa niiden osalta korjausta. Espanjan osalta sovellettiin 10 prosentin korjausta menoihin markkinointivuoteen 1992/1993 asti ja sen jälkeen sovellettiin 5 prosentin korjausta markkinointivuoteen 1994/1995. Myöhempiä markkinointivuosia koskeva menettely on edelleen käynnissä, ja komissio ehdottaa niiden osalta korjausta.

60. Sääntelyssä on asetettu paikalla tehtävien tarkastusten lisäämiselle vaatimuksia, joiden mukaan niiden määrän olisi oltava 10 prosenttia markkinointivuoden 2000/2001 tukihakemuksista, jollei maantieteellistä tietojärjestelmää ole siihen mennessä saatu valmiiksi. Komissio on varoittanut jäsenvaltioita siitä, että tämän vaatimuksen noudattamatta jättäminen otetaan huomioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Siksi voidaankin syystä päätellä, että jäsenvaltioilla on riittävät perusteet saada maantieteellinen tietojärjestelmä nopeasti toimintaan.

Komissio katsoo, että maantieteellisen tietojärjestelmän rahoitus ei liity millään tavalla entisen oliivirekisterin osalta käyttämättä jääneisiin määriin.

Asetuksen (EY) N:o 2366/9826 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisön rahoitusta voidaan myöntää markkinointivuosiksi 1998/1999 - 2000/2001 oliivialan maantieteellisen tietojärjestelmän perustamiseen ja graafisen hakutietokannan päivittämiseen liittyviin menoihin. Jäsenvaltiot voivat käyttää käytettävissä olevat varat kokonaan tai osittain ainoastaan kyseisten toimien rahoitukseen ja komission suostumuksella.

61. Markkinointivuotta 1997/1998 koskevien tietojen erojen suuri määrä johtuu myös tarpeesta parantaa menettelyitä. Tulevaisuudessa määrän odotetaan laskevan.

62. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa, mutta se korostaa, että Italiassa havaittu ongelma johtuu pääasiassa uuden maantieteellistä tietojärjestelmää koskevan asetuksen voimaantulosta. Tämä siirtyminen ei ole kuitenkaan tehnyt Italian maantieteellisen tietojärjestelmän ensimmäistä versiota käyttökelvottomaksi valvontatarkoituksessa. Joka tapauksessa, jos Italian maantieteellistä tietojärjestelmää ei ole saatu valmiiksi asetuksen (EY) N:o 2366/9826 artiklan 1 kohdan mukaisesti, kyseisellä jäsenvaltiolla on velvollisuus tehdä tarkastuksia paikalla mainitun asetuksen 28 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti.

63. Komissio on tietoinen Kreikassa ilmenneestä suuresta viivästymisestä. Se uskoo kuitenkin, että työt etenevät nopeammin, kun ortokuvien ottamista ja pilottitutkimusten tekemistä koskevat sopimukset on allekirjoitettu.

64. Espanjan maantieteellisen tietojärjestelmän toteutumisen viivästymisestä huolimatta se on juuri valmistumaisillaan. Se on tietysti vahvistettava asetuksen (EY) N:o 2366/9826 artiklan 1 kohdan mukaan, ja tämän puuttuessa jäsenvaltion on tehtävä tarkastuksia paikalla saman asetuksen 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

65. Maantieteellisen tietojärjestelmän toteutuminen viivästynee Portugalissa hieman suunniteltuun päivämäärään nähden. Komissio arvioi, että työt saadaan päätökseen vuoden 2000 loppuun mennessä.

66 - 67. Komissio katsoo oliivirekisterin (ja sen korvaavan maantieteellisen tietojärjestelmän) sekä tuotosten arvioinnin olevan käyttökelpoinen valvonnan väline, mutta se ei yksin anna tarvittavia takeita järjestelmän asianmukaisesta täytäntöönpanosta. Vaikka maantieteellinen tietojärjestelmä olisikin käytössä ja tuottajat ilmoittaisivat puiden lukumäärän oikein ja ilmoittaisivat nopeasti kaikista muutoksista, se ei anna riittäviä takeita, koska yhteisön tuki maksetaan nykyisin todellisuudessa tuotetun ja puristamojen varmentaman oliiviöljyn määrän perusteella eikä puiden lukumäärän perusteella.

Oliivinviljelyä koskevan maantieteellisen tietojärjestelmän noin 5 prosentin suuruinen päivitystaso näyttää väistämättömältä viljelyilmoitusten muutosten vuoksi. Maantieteellistä tietojärjestelmää voidaan kuitenkin käyttää kaikkien muiden ilmoitusten tarkastuksissa.

Päätelmät

68. Oliiviöljymäärän perusteella tuottajille maksettavan tuotantotuen periaate on pysynyt keskeisenä periaatteena YMJ:n soveltamisen alusta asti vuodesta 1966. Muutokset ilmentävät tarvetta mukautua muuttuviin olosuhteisiin, erityisesti EU:n toistuvaan laajenemiseen sekä pyrkimystä ratkaista alan erityisongelmat.

69. Meneillään olevien tutkimusten tuloksia odotellaan lähiaikoina.

70. Yhteisön tuessa otetaan huomioon tuottajille kohtuullisen tulotason takaamiseksi maksettavan tuen enimmäismäärä ja väistämättömät talousarviorajoitukset. Edustava markkinahinta vahvistettiin asetettujen edellytysten mukaisesti markkinoiden haluamalle tasolle.

71. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen tavoin huolissaan tuotannon ja kulutuksen välisestä tasapainosta, kuten kohdan 16 vastauksesta käy ilmi.

72. Komissio harkitsee maataloustuotteiden myynninedistämisstrategiansa muuttamista.

73. Komissio valvoo tarkasti tuottajaorganisaatioiden, maksajavirastojen ja valvontavirastojen tekemien tarkastusten tehokkuutta, ja mahdollisesti havaitut puutteet otetaan huomioon tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä. Komissio katsoo, että nykyistä järjestelmää on mahdollista vielä parantaa, ja se tarkastelee mahdollisuutta lisätä valvontaa siitä aiheutuvat lisäkustannukset huomioon ottaen. Se ei voi kuitenkaan olla tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että tarkastukset olisivat edelleen riittämättömiä, varsinkaan vuonna 1998 käyttöön otettujen valvontasäännösten perusteella.

Suurimmalla osalla tarkastuksista pyritään varmistamaan, että yhteisön tukea maksetaan ainoastaan todellisuudessa tuotetuista oliiviöljyn määristä. Oliiviöljyn tuotannon erityispiirteiden vuoksi tähän liittyy kuitenkin sisäisiä valvontarajoituksia. Puiden lukumäärän varmistaminen on eräs keino näiden rajoitusten korvaamiseksi, se ei ole itsessään valvonnan tavoite.

74. Keskimääräisen tuotoksen arviointimenetelmien yhdenmukaistaminen toteutettiin vuonna 1999. Tuottajakohtaiset tuotosten vaihtelut ovat kuitenkin edelleen merkittäviä kaikilla tuotantoalueilla. Tämä johtuu monista seikoista, esimerkiksi eri oliivilehtojen iästä, niiden biologisesta tilasta, niiden hoidosta jne. Tästä syytä komissio katsoo, että tuotosten arviointi on käyttökelpoinen valvontaväline, jolla voidaan tunnistaa epätavallisen korkea tuotanto, mutta se ei ole riittävä keino itsessään varmistamaan, että ainoastaan todellisuudessa tuotetut oliiviöljyn määrät saavat yhteisön tukea.

75. Komissio valvoo aiheettomasti maksettujen tukien takaisinperintää ja kansallisten viranomaisten havaitsemien säännönvastaisuuksien seurantaa.

76. Oliivirekisteri (ja sitä seurannut maantieteellinen tietojärjestelmä) on hyödyllinen väline oliiviöljyn tukijärjestelmän valvonnassa. Komissio edellyttää sen laatimista ja jäsenvaltioiden toteuttamaa säännöllistä päivittämistä. Rekisterin puuttuminen tai toteuttaminen myöhässä otetaan tarkoituksenmukaisesti huomioon tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä.

77. Komissio esittää oman uudistusehdotuksensa vuoden 2000 loppuun mennessä tarkasteltuaan huolellisesti saatavilla olevat uudet tiedot ja vuonna 1998 päätettyjen säännösten tulokset. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset otetaan menettelyn aikana huomioon.

Yhteensä 11000 puristamon tuotoksen tarkastamisen vaikeus on havaittu koko oliiviöljyn yhteisen markkinajärjestelyn olemassaolon ajan. Vuonna 1998 päätettyjä parannuksia testataan parhaillaan.

2. OSA: KULUTUSTUKI JA VIENTITUKI

Valvontakehys

90. Katso kohdat 107 - 113.

Kulutustuki

Saamisia koskevat tilit

93 ja 95. Komissio havaitsi omien tutkimustensa ja maksajavirastojen varmennuslaitosten ja tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tietojen perusteella suurimmaksi heikkoudeksi saamisia koskevan hallinnoinnin ja valvonnan. Se on toteuttanut useita toimia velkojen kirjaamisen ja hallinnoinnin parantamiseksi maksajavirastoissa.

Asetuksessa (EY) N:o 2761/1999(1) jäsenvaltiot on nyt velvoitettu toimittamaan komission käytettäväksi taulukko 105 kahdesti vuodessa. Lisäksi komissio on antanut hiljattain asetusta (EY) N:o 1663/95(2) muuttavan asetuksen (EY) N:o 2245/1999(3), jolla maksajavirastojen edellytetään laativan järjestelmän kaikkien EMOTR:lle kuuluvien määrien hyväksymiseksi ja kaikkien perimättä olevien velkojen kirjaamista velallisluetteloon (liitteen kappale 11). Tämän asetuksen mukaisesti varmennuslaitosten on tehtävä myös velkamäärän muodollinen tarkastus.

Kaikki maksajavirastot toimittivat tiedot kirjatuista veloista varainhoitovuoden 1998 tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä.

Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava yksikkö teki tarkastuksen velkojen hallinnoinnista vuonna 1999. Tässä Italiaa, Espanjaa ja Portugalia koskevassa tarkastuksessa havaittiin, että tämänhetkinen tilanne on tyydyttävä, mutta vanhoihin tapauksiin liittyy suuria ongelmia.

94. Katso kohta 100.

Perittäviä summia koskevien tietojen kattavuus

96 - 106. Komissio on huolissaan jäsenvaltioiden toimittamien tietojen puutteellisuudesta ja epätarkkuudesta. Se seuraa tilintarkastustuomioistuimen esille ottamia ongelmia erityisesti Italian ja Kreikan osalta.

On harmillista, että jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmät ovat aiheuttaneet viivästymisiä. Komissiolla ei ole kuitenkaan toimivaltaa puuttua näihin oikeudellisiin menettelyihin.

Viipeet takaisinperinnässä

103. Katso vastaukset kohtiin 107 - 111.

Rikosoikeudellisten menettelyjen seuranta

107 - 111. Vaikka jäsenvaltiot vastaavatkin oikeusjärjestelmiensä laatimisesta, järjestelmien sisäinen rakenne ei saa haitata tehokasta takaisinperintää. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hallinnollisista tai oikeudellisista menettelyistä johtuva hyväksyttävä viivästyminen on määritettävä yhteisön lainsäädännössä. Jäsenvaltio ei voi vedota sen kansallisessa lainsäädännöllisessä tai oikeudellisessa järjestelmässä oleviin säännöksiin, käytäntöihin tai olosuhteisiin voidakseen perustella yhteisön lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättämistä (tuomioistuimen päätös asiassa 137/80).

Vakuudet

115. Asetuksella (EY) N:o 2367/98 muutettiin tiettyjä asetuksen (ETY) N:o 2677/85 valvontasäännöksiä kulutustuen osalta, joka oli tuolloin lakkautettu. Nämä muutokset johtuivat neuvoston halusta kohdentaa tarkastukset entistä enemmän tuotantotukeen ja puristamoihin, jotka ovat oleellinen osa oliiviöljyn tuotantoketjua.

Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyiden yhteydessä on tehty suuria rahoituskorjauksia kulutustukimenoihin näiden kahden jäsenvaltion osalta.

Sakot

119. Kokemus on osoittanut, että ennen vuotta 1996 voimassa olleen sääntelyn seurauksena pakkausyrityksille määrätyt sakot liittyivät sellaisiin kuukausiin, joina yrityksen liiketoiminta oli melkein olematonta. Käyttöön otettu muutos käsittää 12 toimintakuukauden keskiarvon ja on siksi tehokkaampi, vaikka se vaikuttaakin sovelletun prosenttiosuuden perusteella vähemmän tärkeältä. Kyse ei ole rangaistuksen todellisen määrän alentamisesta.

120. Kreikan viranomaiset ilmoittivat komissiolle tämän kanssa käymänsä kirjeenvaihdon jälkeen, että ne tekivät huhtikuussa 1999 virallisia päätöksiä, jotka koskevat suurta määrää edelleen käsiteltävänä olleita tapauksia (takaisinperittävät määrät ja niistä johtuvat korot EMOTR:lle ja sakot jäsenvaltiolle). Tapaukset on lähetetty käsiteltäväksi edelleen veroviraston asiaankuuluville yksiköille vastaavien määrien takaisinperimiseksi. Komissio valvoo kaikkien kesken olevien tapausten sovittelua ja mainittujen määrien todellista takaisinsaamista.

Italian osalta komissiolle on ilmoitettu, että muutama tapaus on edelleen käsiteltävänä. Säännönvastaisuuksien määrän olisi yleensä oltava vuodesta 1996 aikaisempaa pienempi, koska järjestelmää muutettiin siten, että AGECONTROLin ilmoittamien säännönvastaisuuksien perusteella maksut evättäisiin toimijoilta, joiden lupa on peruttu.

122. Kirjeet, joista käy ilmi, että sakot on tuloutettava kansallisiin talousarvioihin, lähetettiin kaikille jäsenvaltioille, joita asia koskee.

Komission mielestä sakkoja ei olisi tuloutettava EU:n talousarvioon seuraavista syistä:

- rangaistus ei ole rahamäärä, joka on saatu EMOTR:sta, kuten jo maksettu tuki,

- rangaistuksen määrää ei voida tietää etukäteen kyseisen jäsenvaltion päätösvallan vuoksi, ja koska asetuksen ja sen useiden artikloiden sisäinen järjestelmä ja logiikka edellyttävät sellaista vahvistettua määrää, jos määrä vähennetään EMOTR:n maksuhakemuksesta.

Päätelmät

128 - 130. Komissio teki keväällä 1999 useita aloitteita tarkistaakseen yksityiskohtaisesti takaisinperintätilanteen kaikilla EMOTR:n tukiosaston aloilla. Useisiin maksajavirastoihin tehtiin erityisiä tarkastuskäyntejä, jotta saataisiin yksityiskohtainen käsitys velallisluettelosta ja erityisesti asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisesti ennen vuotta 1995 ilmoitettujen säännönvastaisuuksien takaisinperimisestä.

Näiden tarkastuskäyntien tulosten ja jäsenvaltioiden myöhemmin toimittamien lisätietojen perusteella komissio ja OLAF ovat parhaillaan:

- yksilöimässä määriä, joita ei voida puolueettomista syistä periä takaisin ja jotka olisi veloitettava EMOTR:n tukirahastosta,

- valmistelemassa ehdotuksia tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä tehtävistä rahoituskorjauksista, joita sovelletaan jäsenvaltioihin, jotka eivät ole toteuttaneet toimia riittävän huolellisesti.

Rahoituskorjauksia ehdotetaan sellaisiin sääntöjenvastaisuustapauksiin, joissa:

a) ei ole toteutettu riittävää seurantaa;

b) hallinnolliset menettelyt ovat kestäneet yli 4 vuotta tai oikeudelliset menettelyt yli 8 vuotta.

Komissio on tietoinen kulutustukijärjestelmään liittyvistä ongelmista ja on jo soveltanut merkittäviä rahoituskorjauksia jäsenvaltioihin. Järjestelmä lakkautettiin 31. lokakuuta 1998.

Oletettavasti asetuksen (EY) N:o 2245/1999 säännökset parantavat tilannetta oleellisesti jäsenvaltioiden toteuttaman velkojen kirjaamisen ja perimisen osalta.

(1) EYVL L 331, 23.12.1999, s. 57.

(2) EYVL L 158, 8.7.1995, s. 6.

(3) EYVL L 273, 23.10.1999, s. 5.

Oliiviöljyn kulutus

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>